Opinión Jurídica : 004 - del 18/01/2010

18 de enero de 2010

OJ-004-2010

 

Señor

Gilberto Jeréz Rojas

Diputado

Asamblea Legislativa

 

Estimado Señor:

 

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio    N° DGJR-190-2008, mediante el cual se consulta respecto de los alcances de la frase “conflictos de cualquier otra naturaleza” contenida en el artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Concretamente, se plantea la siguiente interrogante:

 

“¿Cuáles son los alcances y qué puede entenderse por “conflictos de cualquier otra naturaleza” entre un ministerio y una institución descentralizada o entre estas, a tenor de lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública que determina que el Presidente de la República puede resolverlos?”

 

En razón de lo consultado, resulta necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República que, como tal, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa en razón de que su consulta no fue presentada en ejercicio de su función administrativa.

 

En ese sentido, valga resaltar que la consideración que la Procuraduría otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica de colaboración de éste Órgano Asesor con el Poder Legislativo, anteponiendo siempre el interés general y en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente les es atribuida.

 

Sobre el particular, remitimos a la Opinión Jurídica N° OJ-003-2008 del 15 de enero del 2008, donde se indicó:

 

“Igualmente, el asesoramiento que la Procuraduría presta a los señores diputados no puede conllevar la mediatización de la función consultiva impidiendo suministrar la debida asistencia a la Administración Pública. Téngase en cuenta lo señalado en la Opinión Jurídica OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva y su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública”.

 

En definitiva, el fin de la función consultiva de la Procuraduría General es asistir a la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).” (Al respecto, se puede consultar también el pronunciamiento N° OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

            Por su parte, se observa que en el segundo apartado de su consulta se pretende exponer ante este órgano asesor un caso concreto, lo que no resulta viable a tenor de lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra ley orgánica, tal y como en muy reiteradas ocasiones lo ha indicado esta Procuraduría.

 

 

I.                   SOBRE EL FONDO.

 

El señor diputado plantea la interrogante en el sentido de qué puede entenderse por “conflictos de cualquier otra naturaleza” entre un ministerio y una institución descentralizada o entre estas, a tenor de lo dispuesto en el artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública –en adelante LGAP-, la cual establece expresamente que la decisión en dicho tipo de situaciones corresponderá al Presidente de la República.

 

En primer término, valga indicar que una vez analizada la normativa, jurisprudencia y doctrina existente sobre el tema, este órgano considera que el fundamento de dicho numeral -en el cual se le atribuye el Presidente de la República la tarea de decidir sobre los conflictos tanto de competencia como de cualquier otra naturaleza entre ministerios y una institución descentralizada o entre estos últimos-, encuentra su razón de ser en las llamadas “relaciones intersubjetivas”. Es decir, la base de dicha disposición normativa se cimenta en la figura de la llamada “Tutela Administrativa”, conocida también como “Dirección Intersubjetiva” o “Dirección Gubernamental”[1].

 

Concretamente, la institución de la “tutela administrativa” ha sido definida en doctrina como aquella “relación intersubjetiva de carácter horizontal que se establece, básicamente, entre sujetos de derecho público y más concretamente entre el ente público mayor o Estado y el resto de los entes públicos menores para el logro de una acción administrativa globalmente coordinada, unitaria y racional”[2]; relación que se erige en aras de salvaguardar los intereses públicos.

 

Respecto de este tema, ya esta Procuraduría General de la República ha explicado que:

 

“(…) Según refiere la doctrina nacional, la tutela administrativa o dirección intersubjetiva que ejerce la Administración central respecto de los entes públicos menores, con el objeto de asegurar el principio de unidad de mando propio de un Estado unitario y lograr así la armonía, coordinación, coherencia y la unidad de la gestión administrativa en aras del interés general, se traduce en potestades de control sobre actuaciones administrativas (…)” (Dictamen N° C-297-2009 del 23 de octubre de 2009)

 

Por su parte, a efectos de ilustrar mejor el tema, el jurista nacional Eduardo Ortiz Ortiz, nos explica con gran claridad, la razón de ser y los orígenes de la figura de la tutela administrativa en los siguientes términos:

 

 

“(…) Todo ente menor es creado por el Estado, que le da, al menos, nombre, competencia y cometidos.(…) La creación del ente por el Estado –nota esencial del ente público, como se verá- supone necesariamente un marcado interés del Estado en que sea alcanzado cabalmente el fin del ente.

Por su origen, los entes menores están subordinados al Estado, al menos con un grado mínimo de subordinación. El ente trabaja al servicio del Estado y al cumplir su fin propio cumple un fin que también es estatal. El Estado debe intervenir sobre la vida del ente para asegurar ese cumplimiento (…)

Con ese fin de garantía, el ordenamiento atribuye al Estado una serie de potestades para dirigir y controlar al ente, en grado más o menos intenso. Ese grado depende de la mayor o menor coincidencia entre los fines del ente y los del Estado (…)

La relación de subordinación que corre entre Estado y entes menores es llamada de tutela administrativa (…)”[3]

 

A continuación, explica el autor que la relación de tutela administrativa –que, según dice, es un “poder de principio” inherente a la existencia de entes descentralizados[4]- resulta necesaria a efectos de asegurar no sólo la coordinación entre entes, sino también para la realización de su cometido; pero en ningún caso puede el Estado sustituir su voluntad a la del ente so pretexto de la tutela administrativa, salvo disposición legal en contrario.

 

Valga señalar en este punto que una de las características más relevantes de la relación de tutela administrativa es que no implica grado alguno de jerarquía, pues lo que busca es respetar la autonomía que le asiste a los entes autónomos o descentralizados. Es decir, la figura de la tutela administrativa es un control[5] que ejerce el Estado –Ente Público Mayor- frente a los Entes Públicos Menores, que se traduce en una relación horizontal y limitada, a diferencia de la relación de jerarquía que es vertical que se ejerce a lo interno de un ente.

 

Sin embargo, la figura de la tutela administrativa no se contrapone a la autonomía de dichos entes sino que más bien ambas instituciones van de la mano, pues a tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de nuestra Carta Fundamental, los entes autónomos gozan de independencia administrativa, pero están sujetos a la ley en materia de Gobierno.

 

Esta coexistencia entre la figura de la autonomía y la tutela administrativa ha sido analizada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia quien al respecto ha señalado:

 

“(…) III.- La autonomía administrativa de las instituciones descentralizadas constituidas en el Título XIV de la Constitución, es una garantía frente al accionar del Poder Ejecutivo Central, más no frente a la ley en materia de Gobierno. Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución, no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, pues la Constitución establecía: "Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión." Luego de la reforma introducida por Ley #4123 del 30 de mayo de 1968, el texto es este: "Artículo 188: Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y está sujetas a la ley en materia de gobierno.

Sus directores responden por su gestión." Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República. Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general). (…)” (El original no está destacado) (Voto N° 3309-94 de las 15:00 horas del 05 de julio de 1994. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)

 

Así las cosas, de lo dicho se reitera que es criterio de este órgano asesor que la potestad consagrada al Presidente de la República en el artículo 78 de la LGAP debe entenderse dentro del ámbito de la tutela administrativa, pues sólo de esta forma se justifica la intervención del Estado en asuntos que atañen a conflictos entre un Ministerio y una institución descentralizada o entre estas, sin que ello signifique una intromisión ilegítima en su autonomía.

 

Ahora bien, tal y como se indicó anteriormente, la tutela administrativa se encuentra limitada a cierto tipo de poderes que tiene el Estado respecto de los entes públicos menores, los cuales ya han sido analizados por la doctrina y la jurisprudencia; entre ellos podemos citar algunas de las principales potestades que han sido destacadas por dichas fuentes[6], a saber, la potestad de planificación o programación[7]; potestad de dirección[8]; potestad de coordinación[9]; potestad de control[10]; potestad de evaluación de resultados[11].

Así las cosas, y de conformidad con todo lo dicho hasta el momento, este órgano asesor considera que la frase “de cualquier otra naturaleza” contenida en el artículo 78 de la LGAP debe entenderse en el sentido de que dicho tipo de conflictos se encuentra enmarcada dentro de las potestades antes enunciadas por tratarse, según se explicó, de una atribución otorgada con fundamento en la relación de tutela administrativa que ostenta el Estado frente a las instituciones descentralizadas.

 

Sin embargo, valga aclarar que al momento de analizar el contenido del artículo 78 de cita, no podemos dejar de lado lo dispuesto en el numeral 109 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional –que es ley posterior y que desarrolla el canon 10 de nuestra Carta Fundamental-, el cual creó una nueva atribución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia consistente en que a dicho Tribunal Superior le corresponde resolver, entre otros -y en lo que interesa-, los conflictos que se presenten entre cualquiera de los Poderes –incluido obviamente el Poder Ejecutivo- y las entidades descentralizadas, municipalidades u otras personas de Derecho Público o de estas entre sí, en el tanto que involucren atribuciones constitucionales.

 

Concretamente, el artículo en cuestión dispone expresamente:

 

“ARTICULO 109. Le corresponde a la Sala Constitucional resolver:

a) (…)

b) Los conflictos de competencia o atribuciones constitucionales entre cualquiera de los Poderes u órganos dichos y las entidades descentralizadas, municipalidades u otras personas de Derecho Público, o los de cualesquiera de éstas, entre sí.”

 

Esta nueva situación planteada por el legislador en el artículo 109 de cita conlleva una nueva interpretación del artículo 78 en estudio pues, tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional, aquella norma implicó la creación de una nueva categoría de conflictos surgidos entre entes descentralizados los cuales deberán ser solucionados o dirimidos por dicho Tribunal Constitucional en razón del tipo de atribuciones otorgadas a los entes en conflicto.

 

Concretamente, respecto de este tema, la Sala Constitucional ya ha indicado que:

 

“(…) V.- Es necesario apuntar que la reforma operada en 1989 al artículo 10 de la Constitución, desarrollado por el Título V (artículo 109.b) la Ley De la Jurisdicción Constitucional (LJC), creó una nueva categoría de conflictos entre entes descentralizados, que son los que nos interesan: los conflictos de atribuciones o competencias constitucionales. Entonces, resulta necesario delimitar las funciones del Presidente de la República con las de la Sala constitucional. En primer término podemos definir las instituciones autónomas cuyas competencias han sido contempladas por la constitución que son: a) la Caja Costarricense del Seguro Social, (art. 73); el Patronato Nacional de la Infancia (art. 5); la Universidad de Costa Rica y las otras instituciones de educación superior universitaria del Estado (art. 84) y las Municipalidades (art. 170). Es únicamente respecto de éstas que la Sala Constitucional podría pronunciarse en cuanto a sus fines y propósitos en relación con otra entidad de similar naturaleza. Sin embargo escapa de la función de la Sala los casos suscitados entre la demás entidades autónomas, en tanto sus (sic) fines y propósitos han (sic) sido determinados por ley, hipótesis en la cual la declaratoria de la Sala se limitaría a defender precisamente la autonomía administrativa frente a las demás instituciones del Estado o a lo demás órganos de la Administración Pública Central u otros poderes, pero no incursionaría la Sala en la decisión sobre el fondo de la controversia si se trata de un problema de gobierno, caso en el cual compete la solución al Presidente.(…)” (Al respecto, véase voto N° 3855-93 de las 09:15 horas del 11 de agosto de 1993)

 

 

            Así las cosas, de acuerdo con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, en caso de existir un conflicto negativo o positivo entre el Poder Ejecutivo y una entidad descentralizada o de estos últimos entre sí que involucren atribuciones otorgadas constitucionalmente, el encargado de conocer y pronunciarse respecto de la contienda será la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia; mientras que cuando refieran a atribuciones otorgadas por una norma inferior (una ley, por ejemplo) le corresponderá decidir al Presidente de la República, de conformidad con lo previsto en el artículo 78 de la LGAP; ello sin perjuicio claro está, de que las entidades involucradas decidan plantear su conflicto ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

Vaga indicar en este punto que la definición de “atribuciones constitucionales” no se encuentra concretamente definida ni en la Constitución Política ni en la ley, por lo que deberá analizarse cada caso concreto atendiendo al grado de evolución y desarrollo que sobre el particular haya alcanzado nuestro ordenamiento jurídico.

 

Por último, en caso de que el consultante considere necesario ahondar más sobre el tema a efectos de establecer con mayor profundidad el espíritu del legislador en relación con la disposición estudiada, valga recordar que, como es de sobra conocido, el medio o instrumento jurídico idóneo para aclarar el sentido y alcances de una norma –en éste caso una disposición legal- lo es el instituto denominado "Interpretación Auténtica", el cual por disposición del artículo del artículo 121 inciso 1) constitucional constituye una función única y exclusiva de la Asamblea Legislativa, ello es así en virtud de que el único legitimado para señalar el espíritu de una norma es aquel que participó en su creación, en este caso, el legislador.

 

Al respecto, ya esta Procuraduría ha explicado:

 

"(…) La interpretación auténtica de las leyes es una de las potestades que compete ejercer, de forma exclusiva, a la Asamblea Legislativa, según disposición expresa de la Carta Fundamental. El inciso 1) del artículo 121 de dicho cuerpo jurídico señala que a la Asamblea le corresponde el “(d)ictar (sic) las leyes, reformarlas, derogarlas, y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el capítulo referente al Tribunal Supremo de Elecciones”.

La interpretación auténtica nace de una necesidad específica: la necesidad de aclarar el sentido de la ley. De allí que el ejercicio de esta potestad encuentra fundamento en la falta de claridad, oscuridad o ambigüedad de una determinada norma jurídica. Se trata, entonces, de establecer o descubrir el verdadero sentido de la norma, de determinar con precisión la intención del legislador o, lo que es lo mismo, el espíritu de la norma. En palabras del tratadista Brenes Córdoba, la interpretación auténtica o legislativa es la que proviene del Poder Público,

“…por consiguiente, es la forma más satisfactoria de llegar a tener la correcta inteligencia de la ley, puesto que nadie está mejor capacitado que quien la dictó, para declarar cuál es su sentido y verdadero alcance. La aclaración se hace en este caso por medio de una nueva ley, la cual, retrotrayendo sus efectos hasta el tiempo en que comenzó a regir la anterior, viene a formar, jurídicamente hablando, un solo cuerpo con ella. El calificativo de ‘auténtica’ que esta forma de interpretación ha recibido, se debe a la circunstancia de provenir del mismo autor de la ley y de constituir por lo tanto, la genuina y autorizada expresión de la idea que se quiso reducir a precepto obligatorio” (Tratado de las Personas, Editorial Costa Rica, San José, 1974, pp. 41-42). (…)" [12] (El original no está subrayado)

 

 

 

II.                CONCLUSIÓN.

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La potestad otorgada al Presidente de la República en el artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública contenida en la frase “de cualquier otra naturaleza” debe entenderse dentro del ámbito de la tutela administrativa, pues de esta forma se justifica la intervención del Estado en asuntos que atañen a conflictos que involucran al menos una institución descentralizada, sin llegar a constituir una intromisión ilegítima en su autonomía.

 

2.                  El texto del artículo 78 de la LGAP debe necesariamente relacionarse con el inciso b) del numeral 109 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que crea, como atribución específica de la Sala Constitucional, la posibilidad de dicho Tribunal Superior de resolver los conflictos que se presenten entre cualquiera de los Poderes –entre ellos el Poder Ejecutivo- y las entidades descentralizadas, municipalidades u otras personas de Derecho Público o de estas entre sí, que involucren atribuciones constitucionales.

 

3.                  En caso de existir un conflicto negativo o positivo entre el Poder Ejecutivo y una entidad descentralizada o entre estos últimos entre sí, que involucren atribuciones otorgadas constitucionalmente, el encargado de conocer y pronunciarse respecto de la contienda será la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a tenor de lo expresamente establecido en el artículo 109 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; mientras que cuando refieran a atribuciones otorgadas por una norma inferior (una ley, por ejemplo), le corresponderá decidir al Presidente de la República de conformidad con lo previsto en el artículo 78 de la LGAP; ello sin perjuicio claro está, de que las entidades involucradas decidan plantear sus conflictos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

 

En espera de haber evacuado la consulta solicitada, suscribe,

 

 

 

 

 

Licda. Ana Gabriela Richmond Solís

PROCURADORA ADJUNTA

 

 

AGRS

 

 

 

 

 

 

 

OJ-004-2010

 

TUTELA ADMINISTRATIVA. ALCANCES. ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA. ARTÍCULO 78 LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

 

El señor Gilberto Jeréz Rojas, Diputado de la Asamblea Legislativa, solicitó el criterio de esta Procuraduría General de la República con respecto de los alcances de la frase “conflictos de cualquier otra naturaleza” contenida en el artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Este Despacho, mediante Opinión Jurídica N° OJ-004-2010, de fecha 18 de enero del 2010, suscrito por la Licda. Ana Gabriela Richmond Solís, Procuradora Adjunta, dio respuesta a la consulta planteada concluyendo, entre otras cosas, lo siguiente:

 

1.                  La potestad otorgada al Presidente de la República en el artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública contenida en la frase “de cualquier otra naturaleza” debe entenderse dentro del ámbito de la tutela administrativa, pues de esta forma se justifica la intervención del Estado en asuntos que atañen a conflictos que involucran al menos una institución descentralizada, sin llegar a constituir una intromisión ilegítima en su autonomía.

 

2.                  El texto del artículo 78 de la LGAP debe necesariamente relacionarse con el inciso b) del numeral 109 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional que crea, como atribución específica de la Sala Constitucional, la posibilidad de dicho Tribunal Superior de resolver los conflictos que se presenten entre cualquiera de los Poderes –entre ellos el Poder Ejecutivo- y las entidades descentralizadas, municipalidades u otras personas de Derecho Público o de estas entre sí, que involucren atribuciones constitucionales.

 

1.                  En caso de existir un conflicto negativo o positivo entre el Poder Ejecutivo y una entidad descentralizada o entre estos últimos entre sí, que involucren atribuciones otorgadas constitucionalmente, el encargado de conocer y pronunciarse respecto de la contienda será la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a tenor de lo expresamente establecido en el artículo 109 inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional; mientras que cuando refieran a atribuciones otorgadas por una norma inferior (una ley, por ejemplo), le corresponderá decidir al Presidente de la República de conformidad con lo previsto en el artículo 78 de la LGAP; ello sin perjuicio claro está, de que las entidades involucradas decidan plantear sus conflictos ante la jurisdicción contencioso-administrativa.