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Dictamen : 020 - del 25/01/2010
25 de enero, 2010
C-20-2010
Señor
Fernando Ferrero Castro
Viceministro
Ministerio de Justicia y Paz
Estimado señor:
Con la
aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio DVJ-0428-2009
del 24 de noviembre del 2009, en el cual solicita nuestro criterio en relación
con las siguientes interrogantes:
“-Producto de una negociación entre el Ministerio de
Justicia y una organización sindical que representa a los policías Penitenciarios,
se firmó un documento en el que una de sus cláusulas indica “se acuerda la
creación de un grupo de trabajo integrado por representantes del patrono y
representantes de la organización sindical, para efectos de revisar las
condiciones salariales de
-En materia de valoraciones y revaloraciones salariales
para puestos excluidos del Régimen de servicio Civil, la competencia para fijar
o establecer los montos y vigencias – o fecha de rige- de dichas valoraciones o revaloraciones
corresponde a la autoridad presupuestaria de conformidad con los decretos
ejecutivos 34405-H y 34407-H, emitidos el 5 de marzo del 2008 por el Presidente
de
-¿Pueden los máximos jerarcas de un Ministerio, en
materia de valoraciones y revaloraciones salariales para puestos excluidos del
régimen de Servicio Civil, establecer o fijar de manera libre y voluntaria o de
manera consensuada con los trabajadores o sus representantes los montos y vigencias
– o fecha de rige- de dichas valoraciones o revaloraciones?
-Si partimos que el espíritu del acuerdo celebrado entre
el Ministerio de Justicia y la organización sindical – en su condición de
representantes de los trabajadores-, al que hicimos referencia en la primera
pregunta, fue que la revaloración salarial producto del estudio técnico que
debía llevar a cabo
Junto con la
solicitud de consulta, se nos remite el criterio jurídico externado por
“… al tratarse el presente caso de una situación de
legalidad presupuestaria, no sería jurídicamente procedente que el jerarca del
Ministerio acordara internamente la aplicación de la revaloración salarial
extraordinaria a partir de una fecha determinada, mientras que el Ente Rector
en esta materia (sea
Con base en tales disposiciones, y de acuerdo al
Principio de Legalidad que rige a
Como conclusión, considera esta Dirección que el
Ministerio de Justicia no tiene la competencia para acordar el pago en forma
retroactiva al personal de
I.
SOBRE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO: INADMISIBILIDAD
DE
El
ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la
verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en
Señalan
los artículos en comentario lo siguiente:
ARTÍCULO
4º. — CONSULTAS:
Los órganos
de
(Así
reformado por el inciso c) del artículo 45 de ° 8292 de 31 de
julio del 2002, Ley de Control Interno)
ARTÍCULO
5º. — CASOS DE EXCEPCIÓN:
No obstante
lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos
propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial
establecida por ley.
A
partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta
Procuraduría ha señalado la existencia de requisitos para la admisibilidad de
las consultas. En el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002,
manifestamos:
“Las
anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que
indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde
*Que la consulta
la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución
pública.
*Que se
acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva
asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio
específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional
correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra
consideración.
*Las
consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir,
sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser
decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos
contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la
ley, transformándonos en parte de la administración activa. (En
el mismo sentido, es posible revisar los pronunciamientos C-362-2008 del 07 de
octubre del 2008, C- 368 -2008 del 08 de
octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007
del 14 de setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio,
212-2007 del 26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007,
ambos del 20 de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo,
todos del 2007.)
En
el caso bajo análisis, el Ministerio
de Justicia requiere de nuestro criterio para determinar si una frase que
integra una cláusula de un documento firmado por ese Ministerio con
En razón de
la naturaleza de lo consultado, este Órgano Asesor debe declinar el ejercicio
de la competencia consultiva en ese asunto, por dos razones. En primer término, el documento cuya
interpretación se solicita, no se acompaña a la consulta efectuada. En efecto, en la solicitud de consulta
únicamente se realizan transcripciones parciales de frases del documento, que
impedirían tener el contexto completo en el que fueron insertas. Bajo estas circunstancias, cualquier
interpretación que pueda realizar esta Procuraduría, podría tener el problema
de encontrarse descontextualizada en relación con el resto de la cláusula a la
que pertenecen o del documento como un todo, lo que impide que ejerzamos la
competencia consultiva.
Por otra
parte, es claro que la negociación efectuada por el Ministerio de Justicia
puede enmarcarse dentro de un caso concreto, por lo que de ejercer nuestra
labor consultiva, estaríamos sustituyendo a
Al respecto, en
reiteradas ocasiones hemos indicado que:
“ 3)
Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico,
haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un
caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante,
““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del
interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento”
(C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos
contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la
ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen
C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre,
C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24
de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho
en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en
innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de
sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que
integran
En
este sentido, debemos recordar que la función consultiva de esta Procuraduría
General está dirigida a “aclarar dudas de orden jurídico que les
acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla
general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.
Atendiendo a que
A
partir de lo expuesto, nos vemos imposibilitados a pronunciarnos sobre los
alcances de las frases transcritas en su oficio, por lo que limitaremos la
respuesta de la presente consulta a las cuestiones jurídicas sometidas a
consulta, a efectos de que sea
II.
SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE PARA DEFINIR
Nos consulta
el Ministerio de Justicia cuál es el órgano competente para aprobar y definir
la fecha de rige de una revalorización salarial de un puesto incluido dentro de
la competencia de
La jurisprudencia
administrativa de
“En el sector público los
salarios responden a criterios distintos de los que rigen en el sector privado.
En primer término, debe tomarse en cuenta que los salarios en dicho sector
responden a una política pública. Política que debe ser establecida por el
Poder Ejecutivo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 140, inciso 7 de
"Al ser la política
salarial parte de la política de gobierno, corresponde entonces al Poder
Ejecutivo adoptar con carácter vinculante las decisiones en ese campo del
sector público centralizado, quedando las entidades autónomas sometidas a las
directrices de carácter general que en materia de salarios dicte ese Poder de
Agregando:
“La fijación de la política
salarial para el sector público es una competencia constitucionalmente
atribuida al Poder Ejecutivo, de manera que este no puede delegarla vía Decreto
en
Corresponde al Poder
Ejecutivo, con sujeción a los principios de legalidad y razonabilidad y los
derechos constitucionalmente establecidos determinar los criterios que
fundamentan la política en materia de salarios. “ (Dictamen C-441-2005 del 20 de diciembre del 2005.
El subrayado y resaltado no corresponde al original. En el mismo sentido, es posible ver los
dictámenes C-055-2006 del 15 de febrero del 2006, C-344-2006 del 25 de agosto
del2006, C332-2007 del 13 de setiembre del 2007 y C-288-2008 del 20 de agosto
del 2008, entre otros)
Bajo esta
misma línea de pensamiento,
“V.-Debe considerarse
también que el régimen de autonomía administrativa concedido a las
instituciones descentralizadas por el artículo 188 de
De las citas
anteriores, podemos extraer como primera conclusión, que la política salarial definida
por el Poder Ejecutivo, resulta de obligado cumplimiento para el sector público
centralizado al que pertenece el Ministerio de Justicia.
Ahora bien,
de conformidad con el artículo 21 de
ARTÍCULO 21.-
Autoridad Presupuestaria
Para los efectos del
ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado
denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de
a) Formular, para la
aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente
artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política
presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del
artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento.
No estarán sujetos a los lineamientos de
b) Presentar, para
conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de
c) Velar por el cumplimiento
de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria.
En ejercicio
de esta competencia, el Poder Ejecutivo ha emitido las directrices contenidas
en los decretos ejecutivos Nº 34405-H, Directrices
Generales de Política Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos para las
Entidades Públicas, Ministerios y Demás Órganos Según Corresponda, Cubiertas
por el Ámbito de la Autoridad Presupuestaria para el Año 2009 y Nº 35114-H, Procedimientos para la Aplicación y
Seguimiento de las Directrices generales de Política Salarial, Empleo y
Clasificación de Puestos para las Entidades Públicas, Ministerios y Demás
Órganos Según Corresponda, Cubiertos por Ámbito Autoridad Presupuestaria.
El primer decreto, 34405-H establece las directrices
generales de aplicación, que resultan de aplicación durante el año
Dicho cuerpo normativo dispone, en lo que interesa a
nuestra consulta, lo siguiente:
“Artículo 2º—
Los ajustes técnicos derivados de las resoluciones
emitidas por
Artículo 3º—Las revaloraciones por ajustes técnicos
diferentes a los citados en el artículo anterior, para las entidades públicas
no homologadas, sólo procederán en el contexto de la normativa sobre cambios en
los manuales vigentes, que se señala en el procedimiento para la aplicación de
estas directrices y su seguimiento.
Artículo 4º—
a) Para los ministerios y sus órganos, los puestos referidos
en los artículos 3º, incisos b) y c), 4º y 5º con excepción de los incisos f),
g) y h) del Estatuto de Servicio Civil…
Artículo 17.—El incumplimiento de lo dispuesto en estas directrices
podrá acarrear la aplicación del régimen de responsabilidad de
Por su parte, el segundo decreto 35114-H define los
procesos a efectuar en cumplimiento de la política definida en el decreto
anterior. Dispone, en lo que interesa el
decreto, lo siguiente:
Artículo 1º—Para efectos de la aplicación de las
Directrices Generales de Política Salarial, Empleo y Clasificación de Puestos y
de estos procedimientos se considerarán las siguientes definiciones:…
2) Ajuste técnico: Revaloración salarial específica
de una clase o grupo de estas, basada en razones técnico-jurídicas distintas al
costo de vida.…
17) Estudio integral: Análisis ocupacional de
los puestos de cargos fijos, que afecte al menos el 60% (sesenta por ciento)
del personal de una entidad pública, ministerio u otro órgano según
corresponda, o de una o varias de sus dependencias, exceptuando los puestos
docentes….
23) Homologar: Equiparar la clasificación de
las clases de puestos de un sistema de clasificación y valoración, diferente al
que se utiliza en el Régimen de Servicio Civil, adquiriendo para todos los
efectos posteriores una referencia específica con las clases anchas y genéricas
de ese Régimen, debiendo ajustar el proceso para que coincida en cuanto a
valoración y orientación general de requisitos académicos y legales…
45) Revaloración: Modificación del salario
base de las clases de puestos por concepto del aumento en el costo de vida o
por razones de tipo técnico-jurídico.
46) Revaloración por ajuste técnico: Revaloración
salarial específica de una clase o grupo de estas, basada en razones
técnico-jurídicas distintas al costo de vida…
53) Valoración: Proceso mediante el cual se
asignan las remuneraciones a las clases de puestos, tomando en consideración el
estudio de los factores de clasificación, los índices de costo de vida,
encuestas de salarios y otros elementos de juicio de uso condicionado.
Artículo 10. —Para realizar cambios en los manuales
institucionales de clases, estudios integrales u homologaciones, las entidades
públicas, ministerios y demás órganos según corresponda, considerarán los
siguientes aspectos:
a) Justificar los cambios orientados a lograr una
mejoría en la prestación del servicio público, en términos de eficacia,
eficiencia y calidad en los bienes o servicios que se brindan a los usuarios.
b) Especificar para cada clase, las actividades más
relevantes que permitan identificar los cargos que la componen.
c) Costo
anual producto del estudio y fuente de financiamiento.
d) Contar con una reorganización o reestructuración
administrativa aprobada por el Jerarca Supremo y debidamente registrada por el
Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN), excepto cuando se
refiera a modificaciones en la especificación de una clase o que obedezca a
cambios en los procesos organizacionales, actividades o productos, sin que eso
signifique una variación en la estructura organizacional.
e) Comunicar a
f) Una vez concluido el estudio y antes de su presupuestación, el Jerarca Supremo autorizará el envío del
proyecto de cambios en el manual institucional de clases, estudios integrales u
homologaciones, con la documentación respectiva, para estudio y verificación
por parte de
Cuando se trate de cambios en los manuales, que se
refieran a modificaciones en las especialidades de los puestos o actualización
de funciones, sin variar los factores de clasificación y que no impliquen una
variación en la estructura organizacional, serán remitidos a
g) La solicitud y la documentación pertinente se
presentarán a
h) Realizado el proceso de verificación por
parte de
i) La aprobación
definitiva por parte del Jerarca Supremo o Ejecutivo según corresponda, se
emitirá una vez agotadas las observaciones y terminado el proceso de
verificación por parte de
j) La fecha de rige, será
el primer día del mes siguiente de la aprobación definitiva por parte del
Jerarca Supremo o Ejecutivo según corresponda. A partir de esa fecha, la institución tendrá un
plazo máximo de seis meses para ubicar en las nuevas clases, a los funcionarios
que cuenten con los requisitos académicos y legales establecidos en estas.
k) Aquellos que no reúnan los requisitos de
grado académico y los legales exigidos para una clase superior a la que
ostentan, serán ubicados en una clase para la cual cuenten con los requisitos
mínimos exigidos dentro del manual institucional de clases vigente.
CAPÍTULO IX
De las disposiciones finales
Artículo 20-El incumplimiento de lo dispuesto en
este Decreto podrá acarrear la aplicación del régimen de responsabilidad de
Como se
desprende de las normas antes citadas, la aprobación definitiva de la
modificación salarial no se realiza por parte de la Autoridad Presupuestaria
como erróneamente se señala en el oficio de consulta.
En efecto,
el órgano competente para realizar dicha aprobación es el Jerarca Máximo del
órgano, entendiendo por tal: “Jerarca supremo: Es el órgano superior o máxima
autoridad que dirige la entidad pública, ministerio u órgano. Puede ser colegiado o unipersonal, según lo
establezca la normativa vigente.”
Sobre este particular, ya este Órgano Asesor se había pronunciado al
respecto, indicando:
“De lo anterior, se deduce que la regla general es que
para realizar un cambio en los manuales institucionales se debe contar con una
reorganización o reestructuración administrativa aprobada por el Jerarca
Supremo, entendiendo que se trata de un “…Proceso
político, administrativo y técnico, dirigido al fortalecimiento de la gestión
pública, que podría conllevar la modificación de unidades administrativas en
cuanto a su gestión, normativa, tecnología, infraestructura, recursos humanos y
estructura de una entidad pública, ministerio u órgano del sector público. Sin embargo, también podría ocurrir que un
manual institucional sea modificado sin alterar la estructura organizacional de
la entidad, en cuyo caso es la propia Administración de acuerdo a su necesidad
institucional, la que adopta la decisión de realizar el cambio, tal como sucede
cuando se modifica una especialidad manteniéndose la clasificación del puesto.
En ambos casos sin embargo, resulta de aplicación el
procedimiento dispuesto en el numeral 10 del Decreto Ejecutivo 34407-H, pues la
norma no hace la distinción entre las dos categorías arriba señaladas, sino que
por el contrario señala en términos genéricos que “Para realizar cambios en los manuales institucionales de clases,
estudios integrales u homologaciones, las entidades públicas, ministerios y
demás órganos según corresponda, considerarán los siguientes aspectos:”
Es así como el inciso f) de la norma indicada señala que
una vez que se haya concluido el estudio y antes de su presupuestación,
el Jerarca Supremo autorizará el envío del proyecto de cambios en el manual
institucional de clases, estudios integrales u homologaciones para estudio y
verificación por parte de
Una vez que
De lo anterior, puede deducirse que para cualquier cambio
en un manual institucional, sea por reestructuración o por una simple
modificación sin variar la clasificación del puesto, es el jerarca supremo de
la entidad el que debe realizar su aprobación definitiva, con la única
diferencia que en el primer caso la aprobación de
De todo lo analizado en este apartado se puede concluir
que los Decretos Nº 34405-H y 34407-H, son claros en establecer que el
encargado de aprobar de forma definitiva los cambios que se efectúen en los
manuales institucionales, es el Jerarca Supremo, entendiendo por éste el órgano
superior o la máxima autoridad encargada de dirigir la entidad, ministerio u
órgano que se trate, que puede recaer en un órgano colegiado o
unipersonal según lo disponga la normativa vigente. “(Dictamen
C-423-2008 del 28 de noviembre del 2008.
El subrayado no es del original.
En el mismo sentido, es posible ver el dictamen C-322-2004 del 08 de
noviembre del 2004)
Por otra parte, es claro que la aprobación final de ese jerarca
supremo se encuentra sujeta a que
En efecto,
de conformidad con las normas antes expuestas, podemos señalar que cuando se
requiera hacer una modificación en los salarios de un grupo de funcionarios
–revaloraciones por ajustes técnicos- el procedimiento para su aprobación
definitiva necesariamente requiere de la participación de la Autoridad
Presupuestaria.
Así, el
Ministerio de Justicia debe someter la propuesta de modificación a la
verificación que efectúa la Autoridad Presupuestaria, debiendo realizarse las
modificaciones y observaciones que el órgano técnico requiera. Este procedimiento nos lleva a concluir que
el jerarca máximo no podría aprobar la realización de una modificación salarial
ni su debida incorporación al presupuesto del respectivo Ministerio, si no ha
existido de previo el proceso de verificación por parte de
Esta circunstancia, como se desprende de lo dispuesto en
los artículos anteriores, tiene una incidencia directa sobre la fecha de rige de
la modificación salarial, que será, en términos del decreto señalado, el primer
día del mes siguiente a que la aprobación definitiva se realiza por parte del
jerarca supremo, y presupone, insistimos, el proceso de verificación efectuado
por
Siguiendo esta misma línea de pensamiento, debemos
advertir que los Tribunales Laborales de Justicia han considerado que los
trámites efectuados de previo a la aprobación de una modificación salarial,
deben ser considerados como actos preparatorios, y por ende, no tiene la fuerza
de obligar a
“En todo caso, nótese que el numeral
en cita no excluye la participación del Poder Ejecutivo en este caso, por medio
de
III.
SOBRE
Tal y como
lo señalamos en los párrafos anteriores, la política salarial dispuesta por el
Poder Ejecutivo, resulta de obligado cumplimiento para
“El artículo 21 antes
transcrito atribuye a
Es por ello que el artículo
9 de la Ley de Administración Financiera dispone:
“ARTÍCULO 9.-
Obligatoriedad de las
normas y los lineamientos
Los proyectos de
presupuesto de los entes y órganos del sector público deberán prepararse
acatando las normas técnicas y los lineamientos de política presupuestaria
dictados por el órgano competente”.
El artículo 13 del Reglamento
Ejecutivo a
“Artículo 13.—Obligatoriedad. Las directrices y lineamientos, generales
y específicos, a que se refiere el artículo anterior, una vez publicados serán
de acatamiento obligatorio, debiendo ser tomados en cuenta en la elaboración de
los proyectos de presupuesto”.
Los organismos sujetos a las directrices de la
Autoridad Presupuestaria no son libres para decidir si cumplen o no los
lineamientos. En caso de que dichos lineamientos no puedan ser
acatados, requieren solicitar autorización, dispensa a
Del
carácter normativo que tienen las directrices emitidas por el Poder Ejecutivo
en materia de política salarial, podemos concluir su pertenencia al
ordenamiento jurídico presupuestario, y por ende, su obligado cumplimiento
forma parte del Principio de Legalidad, contenido en los artículos 176 y 180 de
ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de
Las Municipalidades y las instituciones autónomas
observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.
El presupuesto de
ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los
extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el
uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por
leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.
Todo proyecto de modificación que implique aumento o
creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.
Sin embargo, cuando
La norma
anterior es desarrollada por los artículos 5 y 107 de
ARTÍCULO 5.-
Principios presupuestarios
Para los efectos del
artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:
…
b) Principio de gestión
financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se
orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios
de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.
….
ARTÍCULO 107.-
Principio de legalidad
Los actos y contratos
administrativos dictados en materia de administración financiera, deberán
conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico, según la escala
jerárquica de sus fuentes. Se presume la legalidad de los actos y las
operaciones de órganos y entes públicos sujetos a la presente Ley, pero se
admitirá prueba en contrario.
El Principio
de Legalidad Financiera supone una especial vinculación para las
Administraciones Públicas, que les impide asumir deudas que no han sido
previamente autorizadas por el ordenamiento jurídico. Sobre el particular, esta Procuraduría ha
señalado:
“Ahora bien, en el manejo,
la administración, el destino y la custodia de los recursos públicos rige el
principio de legalidad financiera. En esta dirección,
Por otra parte, sobre este
cardinal principio, en el dictamen C139-99 de 22 de noviembre de 1999,
expresamos lo siguiente:
"No está de por demás recordar que las
Administraciones Públicas se encuentran sometidas al principio de legalidad,
con lo cual sólo pueden realizar aquellos actos que el ordenamiento jurídico
les autoriza (todo lo que no está permitido está prohibido). Esta vinculación
es aún más fuerte, cuando se trata del manejo de los fondos públicos (1). Es
por ello, que el artículo 7 de
No sólo de la norma legal anteriormente indicada,
se deriva el principio de reserva de ley, sino que el mismo se encuentra
recogido, aunque de forma imprecisa, en el artículo 140 inciso 8) de
Por su parte, la doctrina ha sostenido que existe
reserva de ley para contraer compromisos o deudas a cargo de las
Administraciones Públicas. Por consiguiente, ‘…todo actividad administrativa de
la que se deriven gastos públicos o sea causa del nacimiento de obligaciones ha
de cumplir, además de la legalidad formal, la legalidad material de cobertura
presupuestaria. (2)’
Como es bien sabido, las obligaciones económicas de
Ahora bien, en el caso de las obligaciones
voluntarias se supone que las actuaciones de las Administraciones Públicas, a
causa del principio de legalidad, está autorizada en una norma del ordenamiento
jurídico, concretamente en una ley, en cuya aplicación la administración emite
actos administrativos o contratos, de donde surgen obligaciones a cargo de
Al tenor de lo expuesto, es claro
que al existir una norma jurídica que define el procedimiento de aprobación y
la fecha de rige de los aumentos salariales originados en las revalorizaciones
por ajustes técnicos, en virtud del principio de legalidad financiera, no sería
posible desconocer esa norma jurídica y asumir gastos o deudas contra el
presupuesto nacional, en contravención con el ordenamiento jurídico aplicable.
Cabe advertir que los propios
decretos que establecen las políticas salariales y los procedimientos para su aplicación, indican claramente que
las normas que contienen forman parte del ordenamiento jurídico financiero, y
por ende, su incumplimiento podría implicar la violación al artículo 107 de
En apoyo a nuestra tesis, debemos
señalar que tanto
Así, en el caso de
ARTÍCULO 110.-
Hechos generadores de
responsabilidad administrativa
Además de los previstos en
otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán hechos
generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la
responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a
continuación:
a….
e) El empleo de los fondos
públicos sobre los cuales tenga facultades de uso, administración, custodia o
disposición, con finalidades diferentes de aquellas a las que están destinados
por ley, reglamento o acto administrativo singular, aun cuando estas
finalidades sean igualmente de interés público o compatibles con los fines de
la entidad o el órgano de que se trate.
Asimismo, los funcionarios
competentes para la adopción o puesta en práctica de las medidas correctivas
serán responsables, si se facilita el uso indebido, por deficiencias de control
interno que deberían haberse superado razonable y oportunamente. ….
i) El endeudamiento al
margen de lo preceptuado por el ordenamiento jurídico aplicable...
o) Apartarse de las normas
técnicas y los lineamientos en materia presupuestaria y contable emitidos por
los órganos competentes…
En el mismo sentido, el artículo 56
de
Artículo
56.—Reconocimiento ilegal de beneficios laborales. Será penado
con prisión de tres meses a dos años, el funcionario público que, en
representación de
Al tenor de lo expuesto, en criterio
de este Órgano Superior Técnico Consultivo, ante la existencia de una norma
jurídica que define la fecha de vigencia de la modificación salarial efectuada,
en razón del principio de legalidad no sería posible establecer una fecha de
vigencia para las modificaciones salariales distinta a la establecida en
aquella norma jurídica.
IV. CONCLUSIONES
Con base en lo antes expuesto,
este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
Al
tenor de lo establecido en los artículos 4 y 5 de
2.
De
conformidad con el artículo 21 de
3.
La
fecha de vigencia de la revalorización por ajuste técnico, debe establecerse de
conformidad con lo preceptuado por el Decreto 35114-H, es decir, regirán el
primer día hábil siguiente al mes en que se realiza su aprobación por parte del
Jerarca, previo cumplimiento de los procedimientos ante
4.
Ante
la existencia de una norma jurídica que define la fecha de vigencia de la
modificación salarial efectuada, en razón del principio de legalidad no sería
posible establecer una fecha de vigencia para las modificaciones salariales
distinta a la establecida en aquella norma jurídica
Atentamente,
Grettel Rodríguez Fernández
Procuradora
Adjunta
GRF/Kjm
C-20-2010
REVALORIZACIONES
SALARIALES. ORGANO COMPETENTE PARA
DEFINIR FECHA DE RIGE. PRINCIPIO DE
LEGALIDAD PRESUPUESTARIA. ADMISIBILIDAD DE CONSULTAS. IMPOSIBILIDAD DE EMITIR CRITERIO EN TORNO A
LOS ALCANCES DE UN DOCUMENTO SUSCRITO POR EL MINISTERIO DE JUSTICIA.
El señor Viceministro del Ministerio de Justicia y Paz, requiere de
nuestro criterio en torno a las siguientes interrogantes:
“-Producto
de una negociación entre el Ministerio de Justicia y una organización sindical
que representa a los policías Penitenciarios, se firmó un documento en el que
una de sus cláusulas indica “se acuerda la creación de un grupo de trabajo
integrado por representantes del patrono y representantes de la organización
sindical, para efectos de revisar las condiciones salariales de la Policía
Penitenciaria con el fin de promover una revalorización salarial extraordinaria
y que responda a las especificidades de dicha actividad” y en otra cláusula
indica “en el tema de salarios, el punto 2) deberá estar completado para el mes
de diciembre del
-En
materia de valoraciones y revaloraciones salariales para puestos excluidos del
Régimen de servicio Civil, la competencia para fijar o establecer los montos y
vigencias – o fecha de rige- de dichas
valoraciones o revaloraciones corresponde a la autoridad presupuestaria de
conformidad con los decretos ejecutivos 34405-H y 34407-H, emitidos el 5 de
marzo del 2008 por el Presidente de la República y el Ministerio de
Hacienda? ¿Es la Autoridad
Presupuestaria la única legitimada para acordar en forma retroactiva el pago de
la revaloración?
-¿Pueden
los máximos jerarcas de un Ministerio, en materia de valoraciones y
revaloraciones salariales para puestos excluidos del régimen de Servicio Civil,
establecer o fijar de manera libre y voluntaria o de manera consensuada con los
trabajadores o sus representantes los montos y vigencias – o fecha de rige- de
dichas valoraciones o revaloraciones?
-Si
partimos que el espíritu del acuerdo celebrado entre el Ministerio de Justicia
y la organización sindical – en su condición de representantes de los trabajadores-,
al que hicimos referencia en la primera pregunta, fue que la revaloración
salarial producto del estudio técnico que debía llevar a cabo la
Administración, entrara a regir el 1° de enero de 2009; ¿Puede retrotraerse los
efectos de dicha valoración – una vez aprobada por la Autoridad Presupuestaria
–a la citada fecha, sin que se violente el ordenamiento jurídico? ¿Cuál sería el procedimiento para ello? Puede
aplicarse el párrafo segundo del artículo 142 de la Ley general de la
administración Pública? (sic)
Mediante
dictamen C-20-2010 del 25 de enero del 2010, Grettel Rodríguez Fernández,
Procuradora Adjunta, da respuesta a la consulta formulada, arribando a las
siguientes conclusiones:
1.
Al tenor de lo
establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República, no es posible atender la consulta referida a los
alcances del documento suscrito entre el Ministerio de Justicia y la Asociación
de Empleados Públicos, al encontrarnos ante un caso concreto pendiente de
resolución ante esa Administración Pública.
2.
De conformidad con el
artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y
las directrices de política salarial vigentes para el año 2009 así como los
procedimientos para su aplicación, Decretos 34405-H y 35114-H, el órgano
competente para aprobar una modificación salarial –revalorización por ajuste
técnico- es el jerarca máximo del órgano, en este caso, el Ministro de
Justicia, previo cumplimiento de los procedimientos de verificación que efectúa
la Autoridad Presupuestaria.
3.
La fecha de vigencia
de la revalorización por ajuste técnico, debe establecerse de conformidad con
lo preceptuado por el Decreto 35114-H, es decir, regirán el primer día hábil
siguiente al mes en que se realiza su aprobación por parte del Jerarca, previo
cumplimiento de los procedimientos ante la Autoridad Presupuestaria.
4.
Ante la existencia de
una norma jurídica que define la fecha de vigencia de la modificación salarial
efectuada, en razón del principio de legalidad no sería posible establecer una
fecha de vigencia para las modificaciones salariales distinta a la establecida
en aquella norma jurídica