30 de noviembre, 2009
OJ-123-2009
Licenciada
Rocío Barrientos Solano
Jefe de Área
Comisión Especial de Derechos Humanos
Asamblea Legislativa
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DH-701-2009 de 13 de
noviembre último, mediante el cual somete a consulta el Expediente N° 16791,
intitulado “Reforma del artículo 4 de la
Ley de la Jurisdicción
Constitucional”.
Como es sabido,
el conocimiento y resolución de una inmensa cantidad de Recursos de Amparo ha
saturado a la Sala
Constitucional, impidiéndole cumplir con prontitud y
eficiencia las funciones asignadas, particularmente el control de
constitucionalidad. Baste recordar que
en el año 2008, la
Sala Constitucional dictó 17.104 resoluciones, de las cuales
15.468 correspondieron a Recursos de Amparo, 1253 a Habeas Corpus, contra
304 acciones de inconstitucionalidad resueltas. Sin embargo, dejó sin resolver
2427 recursos de Amparo, 67 hábeas corpus y 143 Acciones de
Inconstitucionalidad. Al primer semestre del presente año, el Tribunal
Constitucional ha dictado 10.041 resoluciones de las cuales 9172 se refieren a
Amparos, 703 a
Habeas Corpus y 144 a
Acciones de Inconstitucionalidad (cfr. Movimiento ocurrido en la Sala Constitucional
durante 2008 y Movimiento ocurrido en la Sala Constitucional
durante el primer semestre de 2009 en la página web de la Sala Constitucional).
El proyecto de ley
que nos ocupa pretende duplicar la capacidad de la Sala Constitucional
para resolver los Recursos de Amparo y de Hábeas Corpus. Para lograr ese objetivo se propone crear,
dentro de la Sala,
dos secciones, cada una integrada por
tres magistrados con el objeto de que se encarguen de resolver los amparos y
los hábeas corpus. El Pleno de la Sala tendrá competencia
exclusiva para resolver las acciones y consultas de constitucionalidad y,
excepcionalmente, la divergencia de jurisprudencia entre las dos secciones que
se crean.
La creación de la Sala Constitucional
y la emisión de la Ley
de la Jurisdicción
Constitucional han permitido un amplio desarrollo del Derecho
de la Constitución
y de la justicia constitucional en nuestro ordenamiento. Quizás lo más
importante es que han acercado la Constitución y la justicia constitucional al
ciudadano común y corriente. Este ha encontrado en la Sala Constitucional
una respuesta efectiva a sus demandas de justicia en diversos campos. No puede
dejarse de lado, en efecto, que la lentitud de la justicia ordinaria ha
motivado que los ciudadanos pretendan que sus diversos problemas jurídicos
reciban una respuesta por la Sala Constitucional. Si bien ese acceso
representa un factor de legitimación de la Sala, también actúa negativamente sobre ella en
tanto la satura y le impide dar respuestas más profundas a los asuntos
propiamente de constitucionalidad de las normas, en especial la acciones de
inconstitucionalidad. Asimismo, retrasa el conocimiento y resolución de estas
acciones y de otros procesos de control de constitucionalidad.
De allí los distintos planteamientos dirigidos a reformar la Jurisdicción
Constitucional. Podría decirse que las alternativas que se
han presentado giran en torno a la creación de tribunales especiales con
competencia en materia de Hábeas Corpus y Amparo o bien, en la división de la Sala en secciones o salas
para conocer los citados recursos. Esta
es la propuesta del proyecto de Ley que nos ocupa.
A.- SE MANTIENE CONCENTRADA LA JURISDICCION
La tentativa de reformar la jurisdicción constitucional
es exclusivamente de carácter legal. Es por ello que se propone mantener
concentrada la justicia constitucional aunque
separa funciones al interno de la Sala Cuarta.
En efecto, la concentración de la Jurisdicción
Constitucional es dispuesta por los artículos 10 y 48 de la Constitución Política,
lo que ha permitido a la
Sala Constitucional afirmar la existencia de una reserva en
materia de control de constitucionalidad, reserva que impide que el control de
constitucionalidad en manos de otro órgano distinto a la Sala Constitucional
escape al alcance de la ley ordinaria (así, resolución N° 1185-95 de 14:33 hrs. de 2 de marzo de 1995). Puesto que no se
propone una reforma a la
Constitución, la
justicia constitucional permanece concentrada, lo que significa que la Sala Constitucional
continuará conociendo en forma exclusiva
tanto del control de constitucionalidad como de la Jurisdicción
Constitucional de la Libertad.
En ocasiones anteriores se ha aducido que la
concentración tiende a la uniformidad de la interpretación constitucional, manifestada
en una jurisprudencia constitucional coherente, lo que en último término,
contribuye a generar seguridad y justicia. No puede olvidarse, al efecto, que
la seguridad es predecibilidad y esto es que los ciudadanos puedan predecir las
consecuencias jurídicas determinadas de un acto. Lo que se logra en el tanto en
que hay continuidad, coherencia y congruencia en la jurisprudencia. Empero, no
puede dejar de olvidarse que por la multitud de procesos que conoce la Sala Constitucional
y la circunstancia de que se trate de una justicia de casos, la jurisprudencia
constitucional presenta grandes contradicciones e incoherencias. Lo anterior
sin dejar de considerar que en muchos casos resoluciones machoteras podrían
dejar de lado diversos aspectos de la situación o bien, constituirse en una
denegación de justicia efectiva. Lo anterior en el tanto en que no haya de
parte del Tribunal una valoración efectiva del caso que se le somete a
resolución, resolviéndose a partir de una somera valoración y de la aplicación
de precedentes.
B.- LA DIVISION EN SECCIONES
Se pretende que, al igual que
acontece en diversos tribunales constitucionales organizados en salas y
secciones, se pretende diferenciar al interno de la Sala Constitucional
dos secciones, con el objeto de que conozcan los Recursos de Amparo. Así, al
interior de la Sala
podrían distinguirse tres órganos: el Pleno y dos secciones. Con esta
estructura se pretende, según indica la Exposición de Motivos, duplicar la capacidad
resolutiva de la Sala. Y,
en efecto, esa duplicación puede producirse en el tanto en que las secciones
conocerían y resolverían no sólo sobre la admisibilidad de los Recursos de
Amparo, sino que los decidirían sobre el fondo, estimándolo o desestimándolos.
Una competencia que se pretende de primer y último resorte, en el tanto la
facultad del Pleno de revisar el trabajo de las secciones a través de
apelaciones sería excepcional.
Al plantearse la división de la
Sala para conocer en secciones del Recurso de Amparo y el de
Hábeas Corpus debe tomarse en cuenta que nuestro Tribunal Constitucional está
integrado por siete Magistrados propietarios. Consecuentemente, solo pueden
crearse dos secciones, lo que en términos prácticos significa dividir los
citados procesos en dos órganos. Si el número de recursos que se recibe fuere
pequeño o se modificaran las reglas sobre legitimación, se podría considerar
que la división en dos secciones asegura que la Sala podrá continuar otorgando una tutela
efectiva de los derechos fundamentales y satisfacer las necesidades y
aspiraciones de los habitantes del país. Empero, dado que solo se trataría de
dos secciones y considerando que día a día aumentan las demandas de los
ciudadanos, no se vislumbra que la propuesta legislativa pueda obtener los
resultados que se propone y en especial,
descongestionar la Sala.
De modo que a pesar de la trascendencia que tiene esa
división que se propone, no debe dejarse de lado, que para el objetivo de
descargar al Tribunal Constitucional no es suficiente la división en secciones.
Diversos factores de la estructuración del Recurso de Amparo contribuyen
negativamente para saturar la
Sala. Es por ello que para lograr plenamente el objetivo que
alienta el proyecto, deberían considerarse otros factores, como es lo relativo
a la legitimación para interponer el Amparo. No se desconoce, empero, que una
medida legislativa en ese sentido podría significar un elemento negativo en el
desarrollo de la Jurisdicción Constitucional. En efecto, las
amplias posibilidades de acceso que hoy día se reconocen para el Recurso de
Amparo no solo son la causa de la saturación de la Sala sino que, como se dijo,
tienen como valor positivo el haber contribuido a posicionarla como órgano
decisor, protector de los derechos fundamentales e incluso, legitimar su
intervención en diversos ámbitos no sólo administrativos sino también
políticos. A través del amplio acceso del Amparo se ha democratizado la Justicia Constitucional.
Entiende la Procuraduría
que en esas condiciones restringir la legitimación podría afectar la percepción
social del papel e importancia de la Sala Constitucional.
No obstante, esa restricción se
presenta como necesaria si se desea que la justicia de la libertad continúe
siendo competencia exclusiva y excluyente de la Sala Constitucional.
Si bien el número de amparos que conoce la Sala Constitucional
más que dobla el número de recursos de amparo que conoce el Tribunal
Constitucional español, es significativo lo señalado en la Exposición de Motivos
de la Ley Orgánica
6/2007, de 24 de mayo, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/1979,
de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional español en orden a ese incremento de trabajo y a una
de las salidas para dicha situación:
“El elevado número de demandas de amparo ha provocado
un amplio desarrollo de la función de garantía de los derechos fundamentales en
detrimento de otras competencias del Tribunal Constitucional. El número de
solicitudes de amparo y el procedimiento legalmente previsto para su
tramitación son las causas que explican la sobrecarga que en la actualidad
sufre el Tribunal a la hora de resolver estos procedimientos de garantía de los
derechos fundamentales. Por esta razón, las reformas que se abordan van
dirigidas a dotar al amparo de una nueva configuración que resulte más eficaz y
eficiente para cumplir con los objetivos constitucionalmente previstos para
esta institución. Y así, entre las modificaciones que se introducen en relación
con el amparo se pueden destacar el cambio en la configuración del trámite de
admisión del recurso, la habilitación a
las Secciones para su resolución y la reforma del trámite de cuestión interna
de constitucionalidad prevista en el artículo 55.2 de la Ley Orgánica 2/1979,
de 3 de octubre.
La primera de estas novedades es la que afecta a la
configuración del trámite de admisión del recurso de amparo. Y es que frente al
sistema anterior de causas de inadmisión tasadas, la reforma introduce un
sistema en el que el recurrente debe alegar y acreditar que el contenido del
recurso justifica una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal en razón
de su especial trascendencia constitucional, dada su importancia para la
interpretación, aplicación o general eficacia de la Constitución. Por
tanto, se invierte el juicio de admisibilidad, ya que se pasa de comprobar la
inexistencia de causas de inadmisión a la verificación de la existencia de una
relevancia constitucional en el recurso de amparo formulado. Esta modificación
sin duda agilizará el procedimiento al transformar el examen de admisión actual
en la comprobación en las alegaciones del recurrente de la existencia de
relevancia constitucional en el recurso. En cuanto a la atribución de potestad
resolutoria a las Secciones en relación con las demandas de amparo, incrementa
sustancialmente la capacidad de trabajo del tribunal…”.
Otro elemento que es importante
valorar en aras de permitir que la Sala Constitucional
pueda continuar concentrando los procesos constitucionales reside en la materia
objeto de conocimiento. La Sala
tendría que ser más restrictiva, de manera tal que solo acoja para conocimiento
y resoluciones aquellos asuntos que involucren en forma inmediata y directa una
violación de Derechos Fundamentales. Las violaciones mediatas o indirectas
deberían continuar siendo competencia de las jurisdicciones ordinarias, a
quienes también les corresponde la defensa y aplicación de la Constitución Política
y, por ende, deben ser garantía de la vigencia y eficacia de los Derechos
Fundamentales.
Ahora bien, la Constitución Política
ha atribuido la competencia para conocer de los Recursos de Amparo y de Hábeas
Corpus a la Sala
Constitucional. Por consiguiente, no pareciera procedente que
el proyecto indique que las secciones –que son parte de la Sala pero no la Sala- tendrán “competencia
exclusiva” para resolver los Amparos y Hábeas Corpus. Y es que no sólo está el
aspecto constitucional. El propio proyecto confía al Pleno de la Sala el conocimiento de los
recursos de apelación que excepcionalmente se admiten contra lo resuelto por
las secciones. De esa forma, el Pleno es también competente para conocer de los
Amparos y Hábeas corpus. Competencia que
asegura la uniformidad de la interpretación y aplicación de los Derechos
Fundamentales.
Sobre la apelación de las sentencias dictadas por las
secciones, la Exposición
de Motivos señala que el recurso procederá de manera excepcional cuando se esté
en presencia de jurisprudencia manifiestamente divergente y reiterada. Lo que
sucedería cuando los conceptos de la ley son confusos o indeterminados y exigen
precisión y aclaración, pudiendo la jurisprudencia crear la norma
interpretativa. Otro supuesto sería que si bien los conceptos de la ley son
precisos y determinados es oscura o ambigua su finalidad, pudiendo la
jurisprudencia conferir una finalidad; o cuando varias normas resuelven el
punto o la norma conduce a un resultado manifiestamente injusto. Con lo cual se plantea una confusión entre
los requisitos de la apelación y el concepto mismo y finalidad de la
jurisprudencia. Requisitos de la apelación que no están presentes en el texto del proyecto, salvo los ya
indicados. Ello por cuanto la norma diría que “También (el pleno) resolverá, en
apelación, los recursos de amparo y de hábeas corpus cuando haya jurisprudencia
manifiestamente divergente y reiterada entre las dos secciones de la Sala Constitucional. Las decisiones que tome el pleno de la Sala Constitucional
para resolver las divergencias serán vinculantes para ambas secciones”. Por demás, no queda claro cuál es el sentido
de que el pleno conozca de la jurisprudencia reiterada.
C.- EL RECONOCIMIENTO DE UN PODER
REGLAMENTARIO
El proyecto de Ley atribuye a la Sala Constitucional
un poder reglamentario propio. Se dispondría, en efecto, que: “La Sala Constitucional
emitirá su propio reglamento interno para distribuir entre las dos secciones
los recursos de amparo y de hábeas corpus”.
La propuesta podría ser interpretada literalmente en el
sentido de que a través del reglamento, la Sala definirá la competencia de una y otra secciones.
Un simple problema de organización. No obstante, si la propuesta se analiza
también a partir de lo que se elimina del texto vigente, no puede sino
concluirse que los efectos de la reforma son más amplios. Significa no sólo que
la Sala
determina cómo distribuye su trabajo internamente, sino que la Corte Suprema de
Justicia pierde la potestad reglamentaria en orden a la Sala Constitucional.
El texto vigente dispone que el régimen orgánico y disciplinario es el que se
establece en la presente Ley y en la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pues bien, no se
encuentra ninguna remisión a la
Ley Orgánica del Poder Judicial respecto de esos ámbitos.
Podría interpretarse que esa sujeción está implícita en el hecho mismo de que la Sala Constitucional
no es más que un órgano de la
Corte Suprema de Justicia. Pero en la medida en que la norma
que establece esa sumisión a la
Ley Orgánica del Poder Judicial se sustituye por la
afirmación del poder reglamentario de la Sala en orden a sus competencias internas, nos
parece que se está reconociendo primero que no le corresponde a la citada Ley
el poder de organizar internamente la
Sala y segundo que esta es titular de una potestad de
autoregulación, con base en la cual reglamenta sus propias competencias dentro
del marco de la
Constitución y la
Ley de la Jurisdicción
Constitucional. Ese poder de autoregulación, permitiría a la Sala disponer de la
organización interna y Del régimen disciplinario ante la ausencia o
insuficiencia de la Ley
de Jurisdicción Constitucional.
La
Sala Constitucional ha afirmado el poder de autoorganización
del Poder Judicial y la titularidad de una potestad reglamentaria que le
permite regular el servicio (así, sentencia 14286-2005 de 14:45 hrs. de 19 de octubre de
2005). Ese poder, derivado del principio de
separación de poderes y del de correcta administración de la justicia, permiten
al Poder Judicial reglamentar la organización interna pero también los
servicios que presta. Poder reglamentario que encontraría ahora un expreso
fundamento legal para la Sala Constitucional. Aspecto que la diferencia
aún más del resto de la Salas
y que cobra importancia cuando vemos que la Sala Constitucional
ha tenido una posición distinta de la Corte Suprema de Justicia, por ejemplo, en orden al sistema de notificaciones
(comunicado de prensa del 2 de marzo de 2009).
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de
la Procuraduría
General que:
1.- La
creación de secciones al interno de la Sala Constitucional
eleva la capacidad de resolver un mayor número de recursos de Amparo y de
Habeas Corpus, al punto de duplicarla.
2.- No
obstante, en tanto se mantenga el incremento de procesos y las reglas de
admisibilidad no sean modificadas, el riesgo de saturación permanece, con
posibilidad de afectar el funcionamiento eficaz del Tribunal Constitucional y,
por ende, la protección de los Derechos Fundamentales de los habitantes del
país.
3.- Como
el proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad, su aprobación o
no es un asunto de discrecionalidad legislativa.
Atentamente,
Dra.
Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora
Asesora
MIRCH/mvc
Accesibilidad
