Dictamen : 329 - del 30/11/2009

30 de noviembre, 2009

C-329-2009

Señora

María Luisa Ávila Agüero

Ministra

Ministerio de Salud

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio Nº DM-RM-4550-09-09 del 28 de agosto de 2009, por medio del cual solicita emitir criterio sobre “la posibilidad, legal y técnica, de reconocer la antigüedad a las personas profesionales que ocuparon un puesto de servicio social en la Administración Pública”.

Adjunto se remite el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, emitido mediante oficio DAJ-RM-2008/ DDH-3335-09 del 20 de agosto del 2009, en el que se concluye lo siguiente:

“1. Durante el período en que este profesional se desempeñó en un puesto de servicio social, ejerció la profesión, por cuanto ha concluido su carrera universitaria. Es decir, el Profesional ostenta un título universitario. No se trata de una extensión del programa universitario de estudio.

2. Durante dicho período consideramos que si se mantuvo una relación laboral con el Estado por cuanto se dan los supuestos de una relación de dicha naturaleza.

3. Durante dicho período estos profesionales son considerados como servidores públicos por cuanto se ha dado una relación jerárquica con todos los derechos y responsabilidades inherentes al cargo que ejercieron durante el servicio social.

4. Durante dicho período el profesional se desempeñó en un puesto de nivel profesional y ha ejercido la profesión, para lo cual se contó con una autorización del colegio profesional respectivo.

5. El reconocimiento de la antigüedad en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales, por el tiempo laborado en sus instituciones, es un derecho de todos los servidores públicos, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria. (vid. Voto No. 71 del 7 de abril de 1993, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia)

6. Por lo aquí expuesto, se dejan sin efecto los oficios que con anterioridad ha emitido la Dirección de Asuntos Jurídicos, tales como DAJ-IZ-248-2008 y DAJ-EC730-2009, así como el oficio No. DDH-181-08 en lo que se refiere a antigüedad.

De previo a pronunciarnos sobre el fondo del asunto, nos parece conveniente hacer un breve análisis sobre quienes son servidores públicos y que son las anualidades.

I. SOBRE LOS SERVIDORES PÚBLICOS.

La Constitución Política ha definido un régimen de empleo público diferenciado del régimen privado principalmente por la aplicación del bloque normativo del derecho público y por la forma especial de vinculación que existe entre los servidores públicos y el Estado, a diferencia de los trabajadores privados, ya que mientras en los segundos la relación con el patrono se da en virtud de un contrato laboral privado, en el caso de los empleados públicos, la vinculación se da a través de la investidura que se realiza con el acto administrativo de nombramiento.

En este sentido, conviene recordar que el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, señala que la condición de funcionario público se adquiere a través de un acto válido y eficaz de investidura, independientemente del carácter remunerativo o no del puesto que se desempeñe. Al respecto, señala el artículo:

De los Servidores Públicos en General

Artículo 111.-1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva…. “

Como se desprende de la norma anterior, la relación de empleo público nace a partir del acto de nombramiento, el cual somete al funcionario público a una relación de especial sujeción con el Estado.

Ahora bien, para efectos de determinar si una relación es de empleo público, debemos analizar los elementos constitutivos de la relación estatutaria.

El artículo 18 del Código de Trabajo define los elementos determinantes de una relación laboral, a saber, remuneración, prestación personal del servicio y subordinación. Indica el artículo en cuestión lo siguiente:

“Contrato individual de trabajo, sea cual sea su denominación, es todo aquel en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada de ésta, y por una remuneración de cualquier clase forma…”

De la norma anterior se desprende que en nuestro ordenamiento jurídico para que se de la relación de empleo es necesario que se presenten tres elementos que son: remuneración o salario, que es el dinero que el trabajador recibe conforme a la ley a cambio de los servicios prestados; la prestación personal que consiste en que el trabajador debe prestar personalmente el servicio para el que fue contratado, razón por la cual se dice que el contrato de trabajo es intuitu personae y la subordinación jurídica que es “un estado de dependencia real, surgido del derecho general del patrono de dirigir, dar órdenes, de fiscalizar la labor del trabajador, ya sea por sí o por medio de su representante y, por lo consiguiente, la obligación de aquél de someterse.” (Sala Segunda, resolución N° 2001-00669, de las nueve horas cuarenta minutos del nueve de noviembre de dos mil uno.)

Sobre estos elementos característicos del contrato de trabajo la jurisprudencia judicial y la administrativa de esta Procuraduría han manifestado:

"(...) Tres elementos son, entonces, los que, con claridad, ayudan a definir el carácter o la naturaleza de una relación de trabajo: la prestación de un servicio, que debe ser remunerado, y que se desarrolle bajo subordinación, respecto del empleador. Jurisprudencial y doctrinariamente, se ha establecido que, normalmente, tal subordinación o dependencia, es el elemento fundamental para poder determinar si se está, o no, en presencia de una relación laboral. Esto por cuanto existen otros tipos de relaciones jurídicas, donde los elementos de la prestación de los servicios o de la ejecución de obras y el de la remuneración, también están presentes. De esa manera, generalmente, el elemento determinante, característico y diferenciador, en la de típicamente naturaleza laboral, es el de la subordinación.” (Sentencia número 00353-99, de las 10 horas del 12 de noviembre de 1999). (Dictamen C-319-2003, 09 de octubre de 2003, el subrayado no es del original)

Los elementos anteriores deben ser considerados a efectos de determinar si el servicio social que prestan los graduados en ciencias médicas, puede catalogarse como una relación de empleo de la que pueda surgir el derecho a que se reconozca el tiempo servido para el cómputo de las anualidades.

II. SOBRE EL SOBRESUELDO POR ANUALIDAD

El sobresueldo de la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores, el cual parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que comúnmente es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente u organismo público específico en el cual desarrolló su actividad productiva el trabajador, el beneficio de anualidad le es reconocido.

Sobre la teoría el Estado como patrono único, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, que:

“Del principio de que el Estado es en realidad uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor activo, o como requisito para acceder a la jubilación” (Sala Constitucional, resolución número 433-1990 de las quince horas treinta minutos del 27 de abril de 1990).

Asimismo, sobre el beneficio de anualidad, este Órgano Asesor ha señalado que:

“El complemento salarial denominado ‘anualidad’, es un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.” (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)

Los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública regulan el sobresueldo de anualidad, con el cual se reconoce un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

ARTICULO 5º.-

De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los treinta pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

“Artículo 12. Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (El subrayado no es del original)

De las normas en comentario nos interesa resaltar dos condiciones indispensables para el surgimiento del derecho a anualidad: el primero, que exista una relación de trabajo entre el funcionario y la entidad u órgano público, y segundo, que el trabajador se haya desempeñado anteriormente en una entidad dentro del sector público, es decir, que la entidad a cuyo servicio laboró el trabajador durante el tiempo que pretende que le sea reconocido, sea parte del sector público.

En relación con el primer punto, la Ley de Salarios de la Administración Pública estableció el derecho a que los servidores públicos que se encuentran en una relación de empleo que cuenta con los tres elementos antes analizados, puedan recibir el sobresueldo por anualidad.

Al respecto se ha dicho que:

“Desde la perspectiva expuesta, y en concordancia con la autorizada doctrina,… se tiene que, la intención del legislador, plasmada en la legislación de cita, es la de incentivar la experiencia del servidor en la función pública, que a través del tiempo, ha logrado acumular con el Estado, concediéndosele por ese hecho, un reconocimiento económico, el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso a la Administración Pública. De ahí que, por la naturaleza de tal emolumento, valga repetir, se ha establecido en el mencionado numeral, que: "A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público...."

De todo lo dicho, sobra decir que, este tipo de normativa está diseñado, únicamente, para el personal que se encuentra en una relación estatutaria de servicio, es decir, en donde existan los tres elementos primordiales que la caracterizan como tal; a saber, el salario, prestación personal del trabajo y la subordinación fáctica y jurídica", supuesto éste, que en definitiva, viene a conceptualizar el ligamen, al encontrarse presente el poder de dirección, fiscalización y vigilancia por parte del patrono sobre sus empleados, para la realización de las tareas, quienes a su vez, se encuentran obligados a obedecer…

Después del análisis de los elementos que existen tanto en una contratación por "servicios profesionales" como en una relación de trabajo, será la Administración a su cargo, quien determinará a cuál grupo correspondería al personal a que alude en su consulta para los efectos pertinentes. De esa manera, deberá sopesarse en cada caso, los supuestos reales en que se desarrollaron las anteriores contrataciones, para el reconocimiento de la antigüedad que propugna el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

Si las contrataciones por servicios profesionales se desenvolvieron como tales, verbigracia, no estaban sujetos a subordinación, ni a jornadas de trabajo, y se establecían para labores excepcionales de ese "Sistema de Televisión", aunado al pago de honorarios, es claro que, no procedería reconocerle el beneficio de comentario. De lo contrario, si ese contrato se desenvolvió en la práctica, bajo los elementos comunes de una relación de servicio, deberá reconocérsele al personal, la antigüedad laboral, de conformidad con la normativa supracitada. (C-114-2001, 17 de abril del 2001)

En lo que respecta al segundo elemento, es decir, que el trabajador se haya desempeñado para el sector público, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado:

“De manera semejante a como se pronunció en el voto de esta misma Sala que se cita en el fallo del Tribunal, se ha reiterado el criterio de que la ampliación del reconocimiento de la antigüedad acumulada en todo el Sector Público, deviene de lo establecido en los artículos 4 y 12 inciso d), según reforma introducida por la Ley 6835 mencionada, en las cuales se hizo referencia expresa a todo el sector público, entendido en los términos más amplios y no sólo limitado a los funcionarios adscritos al régimen del servicio civil, pues la segunda de las disposiciones mencionadas expresamente concibió para los servidores del Sector Público el derecho al reconocimiento del tiempo laborado en otras entidades del Sector Público, sin restricción alguna respecto de los funcionarios amparados por el Servicio Civil, según lo entiende el recurrente. Es cierto, como se argumenta, que las modificaciones se hicieron en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, normativa esa que fue dictada de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo; sin embargo, la aplicación de las reformas introducidas por la ley 6835 debe ser general, no sólo por el sentido literal de sus disposiciones, sino porque el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público, dentro de la doctrina del Estado como patrono único. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación restringida para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no tendría sentido el que se haya referido a "... todo el Sector Público..."

Máxime si la misma ley dejó a salvo los derechos adquiridos a través de convenciones colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general). Por otra parte la Ley 6835 al reformar el artículo 4 y adicionar un inciso d), al numeral 12 de la Ley de Salarios mencionada dispuso la derogación de toda disposición que se le opusiera, extendiendo su aplicación a todo el Sector Público, con independencia de que los trabajadores se encontraran o no regidos por un régimen de carácter estatutario. Por esta razón, el agravio sobre la imposibilidad de aplicar las disposiciones de la Ley 6835 a otras entidades no cubiertas por el régimen de Servicio Civil, no puede ser atendido. En este mismo sentido pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, números 180-93 de las 15:10 horas del 25 de agosto de 1993; 230-96, de las 15:10 del 14 de agosto de 1996; 300-96, de las 9:10 horas del 11 de octubre de 1996, 209-97 de las 10:20 horas del 17 de setiembre de 1997.) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-147 de las diez horas veinticinco minutos del veinticinco de febrero del dos mil cinco)

En esta misma línea de pensamiento, la Procuraduría General de la República ha sostenido que el concepto de sector público debe interpretarse de manera amplia. Al respecto, hemos sostenido que:

“Como puede verse del texto transcrito, el concepto de “Sector Público” viene a integrar, con mayor cobertura, a las instituciones o entidades que conforman al Estado costarricense. De manera que los servidores públicos que hayan prestado sus servicios en cualquiera de ellas, ( bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del servicio prestado), sea en propiedad o interinos, tienen derecho al reconocimiento del tiempo allí laborado para los efectos de los aumentos anuales a que refieren los artículos 4 y 5 Ibid; es decir, concibiéndose esa retribución económica, como una especie de premio, en el tanto se aprecia la experiencia adquirida a través del tiempo en cualquiera de las instituciones que conforma el Sector Público. En ese sentido, ha sido conteste la jurisprudencia de este Órgano Asesor de la Administración Pública, al expresarse:

“El reconocimiento de la antigüedad en el servicio ha sido concebida como un premio a la experiencia. Con la adición del inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reforma introducida mediante Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982), esa gratificación se consolidó (no sólo respecto de los servidores regulares, sino también en relación con los interinos), al ordenarse el reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones para efectos de los aumentos anuales, de manera tal que el servidor no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, o la antigüedad acumulada en una misma institución.

Cabe señalar que la reforma en mención al utilizar el concepto "Sector Público", le imprime una mayor amplitud al significado de la noción "Estado patrono único", toda vez que dicho concepto es mucho más amplio que el de Administración Pública. Lo anterior tiene importancia a los efectos del punto consultado, toda vez que, reiterada jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, enfatizó, en todos los casos en que estuvo en discusión la referida reforma, sobre la desaparición de las restricciones contempladas por el Estatuto de Servicio Civil a la aplicación de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como que con dicho concepto, sea, "Sector Público", se generalizaron los efectos y el ámbito de aplicación de la referida Ley.” (Dictamen C-017-2007 del 29 de enero del 2007)

Al tenor de lo expuesto, y en lo que a nuestra consulta interesa, debemos determinar si los profesionales en ciencias de la salud que realizan el servicio social, están bajo una relación de empleo con un ente u órgano del sector público que permita el reconocimiento del tiempo realizado como servicio social para efecto del reconocimiento de anualidades.

III. SOBRE EL FONDO

Nos consulta la Ministra de Salud sobre la posibilidad, legal y técnica, de reconocer la antigüedad a las personas profesionales que ocuparon un puesto de servicio social en la Administración Pública

El Servicio Social Obligatorio para Profesionales en Ciencias de la Salud es creado mediante la Ley 7559, la cual en su artículo 2 señala que “Se crea el servicio social obligatorio para los profesionales en ciencias de la salud, como requisito indispensable para ejercer la profesión. Para tales efectos, se consideran profesionales en ciencias de la salud las siguientes: a) Medicina b) Odontología c) Microbiología d) Farmacia e) Enfermería f) Nutrición”

Sobre la naturaleza de este Servicio Social Obligatorio, la Sala Constitucional ha señalado que:

“III.-Acerca de la naturaleza del servicio social obligatorio. En otras oportunidades este Tribunal Constitucional ha admitido que el principio de solidaridad social, en el que está imbuida nuestra Constitución Política, permite el gravamen soportado por unos en favor de todos, inclusive de unos pocos en favor de muchos (sentencia número 05141 de las dieciocho horas seis minutos del siete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro), entendiendo así que en un Estado Social de Derecho como el que disfrutamos (artículo 50 constitucional), al lado de los derechos se enuncian deberes y prohibiciones para las personas, a favor de los demás miembros de la comunidad y del mismo Estado. Existen deberes constitucionales explícitos e implícitos: entre los primeros están los contemplados en el artículo 18 de la Constitución Política para los nacionales, que en el artículo 19 se extienden a los extranjeros, a saber: respetar la Constitución y las leyes, defender a la Patria y contribuir para los gastos públicos. Así, el primer deber de todo habitante del país es respetar la Constitución y el Ordenamiento Jurídico en general, presupuesto necesario para la existencia misma del Estado. El deber de defender a la Patria autoriza el eventual reclutamiento militar de los ciudadanos en caso de guerra; y el deber de contribuir para los gastos públicos funda la potestad tributaria del Estado y la obligación de los habitantes del país de pagar impuestos. Entre los deberes constitucionales implícitos están los que derivan de los principios de solidaridad y justicia social, con ocasión de los cuales surgen deberes para unas personas en favor de las demás, ya que se constituyen en medio para resolver la cuestión social en protección de los más necesitados. Consecuentemente, hay una tutela constitucional del trabajo y del trabajador, que a la vez imponen a algunos sujetos ciertas obligaciones de hacer y dar, como pagar salarios justos por parte de patronos, brindar condiciones dignas de labor, contribuir con el seguro social en proporción con los ingresos, etc. Estos deberes constitucionales se desarrollan en la Ley, e incluyen además algunos servicios personales civiles, como por ejemplo el servicio social obligatorio que deben prestar los profesionales de la salud en el caso que nos ocupa. Ahora bien, de ninguna manera podrían considerarse estos deberes como inconstitucionales, puesto que se desprenden de normas y principios de rango constitucional. Eso sí, se dan en el entendido de que los deberes constitucionales, al igual que los derechos con ese rango, no son absolutos, por lo que su regulación debe responder a topes y pautas de proporcionalidad y razonabilidad, debiendo por ello tener ciertas características, tales como generalidad, deben ser determinados, sea, corresponder a un servicio concreto, pero sobre todo, no deben superar lo que requiera la solidaridad y la justicia social. Bajo ese contexto es que se ha establecido el Servicio Social como una actividad extra-escolar obligatoria y de carácter temporal, que todo alumno de ciencias de la salud debe realizar dentro del marco de su perfil profesional, con el cual podrá adquirir una experiencia práctica que enriquece el aprendizaje en todas las áreas del curriculum universitario. Al mismo tiempo, la experiencia del servicio social refuerza los valores cívicos y morales del estudiante y del profesional. De acuerdo a los principios y filosofía del Servicio Social, esta Sala ha manifestado que con la obligatoriedad de ese servicio social, se persigue el pleno desarrollo de la personalidad humana, de la solidaridad, de la comprensión, y en tal razón contribuyen en la solución de los problemas nacionales. Se ha insistido que tal tarea nos incumbe a todos, cada uno dentro de la específica función que desempeña en la sociedad. En la exposición de motivos de la Ley 7559 "Servicio Social Obligatorio para los Profesionales en las Ciencias de la Salud" del seis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, se dijo que se creaba ese servicio social obligatorio para los profesionales en ciencias de la salud, vista la necesidad de que todas las comunidades del país cuenten con servicios de Farmacia, Microbiología y Enfermería eficientes en los establecimientos públicos que requieran de esos servicios, especialmente en las zonas rurales y lugares alejados de los principales centro de población, en los cuales ese tipo de profesionales no se establecen por cuenta propia, ni desempeñan puestos en instituciones, en unos casos por inopia de profesionales y en otros por razones económicas. “(Sala Constitucional, resolución número 2001-11594 de las nueve horas con tres minutos del nueve de noviembre del dos mil uno)

La Ley de Servicio Social Obligatorio, no es claro en torno a la relación entre el médico sometido al servicio social y la institución en la que brinda los servicios, no obstante, podemos interpretar que la relación existente es una relación de empleo.

En efecto, de la lectura de los artículos 5 y 7 de aquel cuerpo normativo, podemos desprender que se está ante una relación de empleo a plazo fijo, en la cual el nuevo profesional de las ciencias de la salud, está en una relación de subordinación, sujeto a un horario y devengando un salario por sus servicios. Disponen los artículos en mención, lo siguiente:

ARTÍCULO 5.- Remuneración

Quienes deban prestar el servicio social recibirán una remuneración en concordancia con el salario del profesional que inicia sus labores en la Administración Pública.

ARTÍCULO 7.- Duración del servicio social

El servicio social tendrá una duración equivalente a la jornada laboral ordinaria de un año de prestación efectiva y continua, sin perjuicio del número de carreras en que se haya graduado el interesado, salvo que haya realizado el servicio social en otra carrera de las ciencias de la salud, a juicio de la Comisión de servicio social obligatorio, creada en esta ley.

Bajo la misma inteligencia, el Reglamento de Servicio Social Obligatorio para Profesionales en Ciencias de la Salud dispone:

Artículo 20. —“Dentro de los ocho días hábiles posteriores al sorteo, los profesionales que obtuvieron plaza, deberán formalizar contratos laborales con la institución respectiva, el cual deberá contener el compromiso del profesional de participar en un programa de investigación o acción comunitaria cuyo contenido lo asignará la Comisión en conjunto con la institución respectiva y una representación de las universidades en caso de que la Comisión lo considere necesario”.

Artículo 21. —“Las instituciones deberán contratar las plazas de servicio social por el tiempo determinado de un año y la jornada laboral ordinaria no podrá será menor de 8 horas diarias. Al finalizar el término del contrato, la relación laboral se tendrá por concluida”.

Artículo 22. —“Los Profesionales que efectúen su Servicio Social Obligatorio, recibirán una remuneración en concordancia con el salario del profesional que inicia sus labores, de conformidad con el Ordenamiento Jurídico vigente en la materia”.

Como se desprende de las normas anteriores, el profesional que realiza el servicio social obligatorio, está sujeto a un régimen de empleo, con un contrato a plazo fijo de un año que contiene todos los elementos de la relación de empleo, a saber, subordinación, sujeción a un horario y remuneración, ésta última que según disposición legal deberá ser igual a la de un funcionario que inicia sus labores en la Administración Pública.

Sobre la naturaleza laboral especial de las plazas ocupadas para realizar el servicio social obligatorio, la Sala Constitucional ha señalado:

“De lo anterior se colige que el servicio social constituye en un requisito para el ejercicio profesional, que se inspira en criterios de solidaridad y justicia social acordes con nuestro modelo constitucional. ….

En anteriores ocasiones se han planteado reproches similares al tratado en este proceso, en el que se pretendía discutir el mejor derecho sobre unas plazas que pertenecían al Servicio Social Obligatorio. Sobre ese extremo, este Tribunal Constitucional afirmó lo siguiente:

“(…) es criterio de la Sala que como no se trata de plazas ordinarias, no existe quebrantamiento a derecho constitucional alguno, de manera que la regla de la estabilidad de los interinos en la función pública no es aplicable en este caso, y mas bien, si los recurrentes consideran que les asiste derecho a las mismas o a otras plazas dentro de la Institución, no es esta la jurisdicción donde debe dilucidarse la cuestión, sino que ello lo podrán hacer en un ordinario laboral formulando sus respectivos reclamos.” Sentencia Nº 2548-98 de las 18:51 hrs. del 15 de abril de 1998.

Asimismo, este Tribunal ha entendido como legítima la decisión del Colegio de Médicos y Cirujanos de condicionar los permisos temporales de estudiantes de medicina que ya han finalizado el servicio social y que deseen ejercer la profesión, a que la plaza en la que se van a desempeñar no pertenezca, precisamente, a las plazas extraordinarias del Servicio Social Obligatorio porque se desnaturalizaría la misión que cumplen estos puestos creados al efecto (Ver sentencias Nº 2000-06027 de las 10:48 hrs. del 14 de julio de 2000, 2006-06477 de las 10:36 hrs. del 12 de mayo de 2006 y 2007-2221 de las 15:31 hrs. del 20 de febrero de 2007). De otra parte, la Sala ha llamado la atención que por la naturaleza de las plazas, en éstas no se pueden realizar nombramientos en propiedad porque están destinadas a ser suplidas por estudiantes que deben cumplir el servicio social y, de lo contrario, se presenta una irregularidad administrativa que debe ser corregida por las instancias competentes. Sobre el extremo indicado, este Tribunal dispuso lo siguiente:

“(…) Dado que no son plazas que van a ser ocupadas en propiedad, sino que pertenecen al Servicio Social, no es posible para los amparados llegar a ocuparlas nunca en propiedad, por lo que no se da la alegada violación a los derechos de los amparados de participar en los concursos respectivos a las plazas que ocupan, ya que no están nombrados en plazas que puedan llegar a ser ocupadas en propiedad. La Sala advierte a la Administración, que resuelve este amparo como se dirá, por entender que ocuparán las plazas los estudiantes que les corresponda prestar el servicio social, pues de lo contrario sí se estaría en presencia de una violación constitucional. Así las cosas, lo procedente, es declarar sin lugar el recurso, como en efecto se dispone. (…)” Sentencia Nº 3358-1998 de las 15:09 hrs. del 26 de mayo de 1998.

III.-

CASO CONCRETO. En el caso concreto, está debidamente acreditado que el amparado, Oscar Balmaceda Benavides, se desempeñó como médico de Servicio Social para la Caja Costarricense de Seguro Social desde el Oscar Balmaceda Benavides, laboró como médico de Servicio Social para la Caja Costarricense de Seguro Social desde el 1° de febrero de 2006 hasta el 31 de enero del año 2007 en el Ebais de la Fortuna 1, Valle La Estrella, plaza número 60725. En virtud del vencimiento del nombramiento como médico del Servicio Social y, considerando tanto que la citada plaza no salió en la rifa del 22 de enero del 2007, y dado el buen desempeño del funcionario en esa localidad, se solicitó una autorización para que el amparado continuara nombrado en el puesto. ….. En efecto, ha quedado acreditado que la plaza Nº 60725 que reclama el recurrente, es propia del Servicio Social Obligatorio y, en esa medida, no reviste la misma naturaleza de una plaza ordinaria que pueda disponer libremente las autoridades de la Caja Costarricense de Seguro Social. Como se indicó, las plazas del servicio social están dispuestas para un fin distinto a las plazas ordinarias, sea la práctica profesional y el servicio social de los estudiantes de las ciencias de la salud, como un aporte solidario de la vida en sociedad y como un medio de práctica que aunque remunerado, no implica una relación de empleo tal que pueda calificarse como ordinaria o inmodificable. De este modo, tal y como lo afirmó el Director del Área de Salud Huetar Atlántica en su informe, el hecho que la plaza en litigio no saliera en la rifa del Servicio Social realizada este año, no le otorga per se, el derecho de prórroga al actor pues no es considerada como funcionario interino dentro de la institución, pues está ejerciendo la profesión condicionada a la Ley de Servicio Social Obligatorio para los Profesionales en las Ciencias de la Salud. En virtud de lo anterior, considera este Tribunal que las decisiones del Fiscal del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica y el Director del Área de Salud del Valle de La Estrella no violentan los derechos fundamentales del amparado, al no contar con un mejor derecho para seguir nombrada en el puesto que le interesa. (Sala Constitucional, resolución número 2007-009100 de las quince horas y cuarenta y nueve minutos del veintiséis de junio del dos mil siete. El resaltado no es del original)

Como se desprende de la sentencia transcrita, los profesionales que realizan el servicio social están bajo una relación de empleo especial, pues su nombramiento en la plaza de servicio social es un nombramiento a término definido –un año-. No obstante, en indudable la naturaleza laboral que ostenta el nombramiento.

Bajo esta inteligencia, si los profesionales en ciencias de la salud que realizan su servicio social, lo hacen en una entidad del sector público por cuenta y a nombre de ésta, deben ser considerados como servidores públicos, por lo que en concordancia con los artículos 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública debería de reconocérseles un importe de dinero por cada año de antigüedad que acumulen al servicio del sector público, incluyendo el año de servicio social.

La posición sostenida en este criterio, ha sido admitida por los Tribunales Laborales, los cuales han reconocido la existencia de una relación laboral en aquellos casos en que los profesionales en salud realizan su servicio social obligatorio. Así, por ejemplo, en resolución número 627 de las nueve horas veinte minutos del trece de diciembre del dos mil siete, el Tribunal de Trabajo, Sección Tercera, del Segundo Circuito Judicial de San José, indicó:

“III. Según el escrutinio de la prueba constante en autos, la actora ingresó a laborar para el Ministerio de Salud el primero de febrero de mil novecientos noventa y seis, realizando en ese lapso, el servicio social obligatorio. Finalizado ese período, se le prorrogó el nombramiento hasta el primero de diciembre de mil novecientos noventa y siete, disfrutó de quince días de vacaciones del tres al veintiuno de noviembre de este último año, y finalizó la citada relación por renuncia, el citado primero de diciembre, fecha a partir de la cual empezó a laborar para el Ministerio de Seguridad Pública. El apoderado de la actora ha venido insistiendo durante el proceso que en aplicación de la teoría del Estado como patrono único, la relación de servicio de la actora se ha mantenido sin interrupción de la continuidad desde el primero de febrero de mil novecientos noventa y seis, hasta la fecha, de modo que, al no haber existido rompimiento de la relación laboral, no ha operado la prescripción. La juzgadora de instancia, estimó que la citada teoría, si bien era factible aplicarla para el reconocimiento de anualidades, pensiones e incrementos de salario por antigüedad, carecía de eficacia alguna para desvirtuar los efectos de una prescripción.-

IV. En general, la disconformidad del apelante consiste, en la supuesta contradicción del fallo, pues por un lado se acepta la existencia de la teoría del Estado como patrono único y por otro lado acoge la prescripción opuesta por el demandado. No estima este órgano judicial que exista tal inconsistencia, pues la aceptación de la citada teoría, es una cuestión del derecho de fondo, independiente del instituto de la prescripción que se configura con la inercia del interesado durante un plazo determinado por ley, luego del cual, en tutela del principio de seguridad jurídica, se extingue el derecho.-

V. En el sublitem la pretensión, consistente en el pago del incentivo médico, no tiene por sí, ninguna relación con la antigüedad y continuidad en el servicio, como sí sucede con los reclamos por anualidades o reconocimientos de pensión, casos en lo que sin duda resulta de aplicación la teoría que invoca el apelante. Pero en todo caso, al efectuar el escrutinio de las probanzas se concluye que la relación de servicio, desde su inicio el primero de febrero de mil novecientos noventa y seis, hasta el día de la solicitud de su derecho, no ha tenido continuidad, porque la actora, mediante renuncia, dió por finalizada la relación de servicio con el Ministerio de Salud, hecho que dio origen al inicio del cómputo para la prescripción de los derechos nacidos durante el periódo laborado para ese ente, conforme a la letra del artículo 602 del Código de Trabajo, y jurisprudencia constitucional de acatamiento obligatorio (voto 5969-93). “

IV. CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General de la República que:

Los profesionales que realizan el servicio social en cualquier institución o entidad que conforma el sector público, bajo una relación de empleo que contenga los 3 elementos que la determinan como tal, a decir, subordinación jurídica, remuneración y prestación personal del servicio, y que obtenga una calificación al menos de bueno en la evaluación periódica de sus servicios, tienen derecho al reconocimiento del tiempo laborado para efectos de las anualidades.

Cordialmente,

Grettel Rodríguez Fernández Berta Marín González

Procuradora Adjunta Asistente Profesional Jurídico

GRF/BMG/Kjm