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Dictamen : 331 - del 01/12/2009
1 de diciembre, 2009
C-331-2009
Licenciada
Agnes Gómez
Franceschi
Alcaldesa
Municipalidad
de Puntarenas
Estimada
señora:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta
a su oficio AM-1581-2008 del 7 de julio de 2008, recibido en esta Procuraduría
el 13 de octubre de ese año, por medio del cual nos consulta si es posible
cancelar a las personas contratadas por la partida de servicios especiales, los
pluses salariales de anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva,
tiempo extraordinario (horas extra), y salario escolar. Ello por cuanto −según nos indica−
en el resultado del Presupuesto Ordinario para el 2007, emitido por
Mediante
el oficio P-SJ-157-03-08 del 4 de marzo de 2008, la Licda. Evelyn Alvarado
Corrales, Coordinadora a.i. de Servicios Jurídicos de
esa Municipalidad, emitió su criterio sobre el tema, en los siguientes
términos:
“En cuanto a lo indicado en relación con los beneficios y pluses
salariales de que gozará el funcionario, se encuentran el décimo tercer mes o
aguinaldo y sus vacaciones proporcionales, asimismo se indica que no se le
reconocerán anualidades ni carrera profesional; sin embargo, en virtud de la
legalidad y el respeto a los derechos laborales de los funcionarios
contratados, debe considerarse, a la luz de lo señalado por la Procuraduría
General de la República, mediante Dictamen C-422 del 28 de noviembre del 2007,
el reconocimiento de anualidades, carrera profesional y salario escolar,
siempre y cuando concurran los requisitos y condiciones que correspondan en
cada caso en particular.”
1.
CUESTIONES PREVIAS
De conformidad con el artículo 4 de
la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de
setiembre de 1982), para evacuar una consulta formulada por la Administración
es necesario que se nos remita la opinión de la Asesoría Legal respectiva. En este caso, si bien se nos envió un
documento emitido por el Departamento de Servicios Jurídicos de la
Municipalidad de Puntarenas, lo cierto es que ese criterio legal no abarca
todos los aspectos que se nos consultan.
Aunado a lo anterior, la
Procuraduría ha sido clara en manifestar que sólo puede pronunciarse sobre
cuestiones jurídicas generales, y no sobre casos concretos. De lo contrario, tal como se indicó en el
dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002 “… estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano
superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la
administración activa. (En el mismo sentido, es posible revisar los
pronunciamientos C-362-2008 del 07 de octubre del 2008, C- 368 -2008 del 08 de
octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007 del 14 de
setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio, 212-2007 del
26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007, ambos del 20
de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo, todos del
2007).” Del criterio legal externado por el Departamento de Servicios Jurídicos se
desprende que la consulta versa sobre casos concretos, relacionados con los
servidores Erick Ramírez, Nikol Córdoba, y Eduardo
Arguedas.
Las dos situaciones mencionadas
(criterio legal incompleto y existencia de un caso concreto) bastarían para que
esta Procuraduría se abstenga de pronunciarse sobre el fondo del asunto
planteado; sin embargo, en aras de colaborar con la Administración,
procederemos a evacuar la consulta, no sin antes hacer dos observaciones: 1)
que en lo sucesivo, el criterio legal debe abarcar todos los puntos en
consulta, y 2) que la respuesta se dará en forma genérica, sin considerar los
casos concretos a los que se ha hecho referencia.
Es necesario agregar además
que las dudas expuestas por la Municipalidad consultante se originaron en el
oficio n.° 17838 del 22 de setiembre de 2006, emitido por la Contraloría
General de la República, mediante el cual, ese Órgano Contralor no aprobó “… el contenido presupuestario para
anualidades y carrera profesional con cargo a servicios especiales y jornales
ocasionales por cuanto no es procedente su reconocimiento bajo esas
sub-partidas”.
En ese sentido, debemos
señalar que la Contraloría, en el oficio de cita, únicamente indica que los
pluses salariales denominados “anualidades”
y “carrera profesional” no pueden
cargarse a las subpartidas de servicios especiales y
jornales ocasionales, y no hace referencia al derecho de fondo en sí. Evidentemente, la Administración está
obligada a acatar el criterio de ese Órgano Contralor con respecto a los
requisitos que debe observar un presupuesto municipal para cumplir con la
normativa y principios presupuestarios, en razón de las funciones de aprobación
y fiscalización que ejerce la Contraloría.
Por ello, la Procuraduría, respetando el ámbito de acción de la
Contraloría, se propone únicamente hacer los aportes jurídico-doctrinales en
relación con la procedencia o no del reconocimiento de los pluses salariales
consultados en relación con los servidores contratados bajo la partida de
servicios especiales, sin entrar a considerar las partidas a las cuales deben
cargarse esos gastos. De persistir dudas
sobre aspectos técnico-presupuestarios y de contratación administrativa sobre
los puntos consultados, éstas deberán dirigirse a la Contraloría General de la
República.
2.
SOBRE LOS
SERVICIOS COMPRENDIDOS DENTRO DE LA PARTIDA “SERVICIOS ESPECIALES” EN EL ÁMBITO
MUNICIPAL
Para efectos de la
consulta, y sin perjuicio del criterio que sobre este tema pueda emitir la
Contraloría General de la República (criterio que, por tratarse de materia
presupuestaria, prevalecería sobre el de este órgano) resulta necesario
establecer cuáles servicios están comprendidos dentro de la partida de
servicios especiales.
De conformidad con
el Clasificador Presupuestario por Objeto del Gasto, emitido mediante decreto
ejecutivo n.° 31459 de 6 de octubre de 2003, reformado totalmente mediante el
decreto n.° 34325 de 5 de diciembre de 2007
—aplicable a las municipalidades—, los servicios especiales comprenden
lo siguiente:
“0.01.03 Servicios especiales. Remuneraciones al personal
profesional, técnico o administrativo contratado para realizar trabajos de
carácter especial y temporal, que mantienen una relación laboral menor o igual
a un año. Se exceptúan los gastos de los proyectos de carácter plurianual,
entendidos éstos como aquellos proyectos de inversión de diversa naturaleza que
abarcan varios períodos presupuestarios. También contempla aquellas
remuneraciones correspondientes a programas institucionales que por las
características de los servicios que brindan, tales como de educación y
formación, el perfil del personal a contratar exige mayor versatilidad y un
período mayor de contratación, acorde con las necesidades cambiantes del
mercado laboral.
Las anteriores erogaciones
podrán clasificarse en esta subpartida manteniéndose
una relación laboral hasta por un máximo de tres años.
El personal contratado por esta
subpartida, debe sujetarse a subordinación jerárquica
y al cumplimiento de un determinado horario de trabajo, por tanto, la
retribución económica respectiva, se establece de acuerdo con la clasificación
y valoración del régimen que corresponda”.
Por su parte, el artículo 118 del
Código Municipal incluye dentro de los servidores que pueden ser contratados
bajo la partida de servicios especiales a los interinos y a los de
confianza. Esa norma dispone lo
siguiente:
“Artículo 118. — Los servidores municipales
interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y
beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos
comprendidos en ella.
Para los
efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir
las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la
partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de
plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por
servicios especiales o jornales ocasionales.
Por su parte,
son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas
antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y
Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el
Concejo Municipal.”
De lo indicado
hasta ahora podemos afirmar que dentro de la partida de servicios especiales,
en el ámbito municipal, están comprendidos el personal interino, y los servidores
de confianza contratados para brindar servicio directo al Alcalde, al
Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que
conforman el Concejo Municipal, por lo que el análisis que de seguido se hará,
estará referido exclusivamente a esas figuras.
En caso de que se requiera de nuestro criterio sobre la procedencia del
pago de sobresueldos en relación con
otras formas de prestación de servicios que puedan ser contratados bajo la partida de
“servicios especiales”, deberá indicársenos, en abstracto, cuáles son esas
figuras y sus características.
3.
SOBRE LOS
SERVIDORES MUNICIPALES CONTRATADOS POR SERVICIOS ESPECIALES (INTERINOS Y DE
CONFIANZA) Y LA CARRERA ADMINISTRATIVA
Consideramos
importante aclarar los alcances del concepto “carrera administrativa municipal” con el fin de dilucidar si la
exclusión contenida en el artículo 118 transcrito del Código Municipal para
quienes hayan sido contratados por la partida de servicios especiales, repercute en el
reconocimiento de los pluses salariales objeto de la consulta que se nos
formula.
Un elemento clave en la relación jurídica de los
funcionarios públicos con la Administración es lo que se ha denominado “carrera administrativa” como un derecho
del funcionario a ingresar a la Administración ocupando un puesto en
propiedad. Para el tratadista Sánchez
Morón (Derecho de la Función Pública,
Madrid, Editorial Tecnos, Tercera Edición, 2001, p.
152),
ese instituto se configura como un conjunto de oportunidades de ascenso y
movilidad en el seno de la propia Administración que se encuentran o derivan de
una serie de normas regulatorias, beneficiando a los funcionarios
públicos. Con esa regulación se facilita
la autorrealización profesional y se estimula el perfeccionamiento del
funcionario, con lo cual se hace más atractivo el ingreso y la permanencia en
la función pública, mientras se recompensa al funcionario por su esfuerzo en la
promoción.
Ese derecho se
rige por una serie de regulaciones y consiste en la posibilidad que tiene el
funcionario de gozar de estabilidad en su puesto y de ascender gradualmente a
puestos de mayor jerarquía dentro de la organización en la que labora, en la
medida en que va cumpliendo con los requisitos y condiciones previamente
definidos para ello. Así las cosas,
cuando una persona obtiene un puesto en propiedad en la Administración,
concomitantemente adquiere la expectativa de desempeñar en el futuro puestos de
mayor jerarquía, lo que podría redundar en una mayor satisfacción profesional y
una mejor situación económica.
Ahora bien,
tanto el artículo 118 como el 152 del Código Municipal excluyen la posibilidad
de que los servidores interinos y de confianza puedan beneficiarse con la
carrera administrativa municipal, lo cual encuentra justificación en el hecho
de que su nombramiento es temporal y no requiere un procedimiento de
reclutamiento y selección tan riguroso como el que se exige al funcionario
regular; sin embargo, ello no impide que en aspectos ajenos a la estabilidad y
a la promoción en el cargo se otorgue a los funcionarios interinos y de
confianza un tratamiento similar al que se le otorga a los funcionarios
regulares. En ese sentido, en el
dictamen C-291-2006 del 20 de julio de 2006, esta Procuraduría indicó:
“Bajo el contexto explicado, una correcta lectura de
las normas transcritas debe llevarnos a la conclusión de que el régimen
diferenciado de los empleados de confianza está referido únicamente a su
exclusión de los beneficios y derechos derivados de la carrera administrativa,
cuyo pilar fundamental es la estabilidad en el cargo, de tal suerte que esa
excepción no puede extenderse a otros aspectos involucrados en la función
pública que desempeñan esos servidores.
En efecto, nótese que, según lo hemos señalado a lo
largo de esta exposición, el ordenamiento jurídico otorga la condición de
funcionarios públicos a ambas categorías (de confianza y de carrera
administrativa), de ahí que, dejando de lado los dos aspectos señalados
concernientes al régimen de acceso al cargo y la estabilidad en el puesto, todos
comparten la condición de empleados municipales, incluyendo desde luego a
quienes ocupan un puesto de secretaria en el gobierno local.”
En conclusión, podemos
afirmar que la carrera administrativa, como derecho excluido a los funcionarios
interinos y de confianza contratados bajo la partida de servicios especiales,
hace referencia únicamente al ingreso en propiedad, estabilidad, posibilidad de
movilidad y ascenso dentro de la Administración, y no a aspectos relativos a
compensaciones económicas y pluses salariales.
Así las cosas, procederemos a analizar si aplica para ese tipo de
funcionarios los diferentes pluses salariales sobre los que versa la consulta,
partiendo del hecho de que la remuneración de los servidores respectivos se
fundamenta en el esquema de “salario base
más pluses”, y no en el de “salario
único”, pues este último −como ya lo ha señalado esta Procuraduría,
por ejemplo, en el dictamen C-182-2007 del 11 de junio de 2007− no admite
el pago de pluses salariales que ya hayan sido tomados en cuenta para fijar el
monto de la remuneración.
4.
SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE ANUALIDADES
Doctrinariamente las
anualidades han sido concebidas como un “premio por antigüedad”. Según el tratadista Guillermo CABANELLAS
—citado en nuestro dictamen C-128-95 del 6 de junio de l995— “El origen de los premios por
antigüedad se encuentra probablemente en el beneficio que la Administración otorga a los funcionarios que de ella dependen,
para recompensarles la permanencia y constancia en el trabajo; se establece así
un incremento en la retribución por ciertos lapsos transcurridos, bien en la
misma categoría, bien en el mismo cuerpo, bien al servicio del Estado,
acumulando las tareas desempeñadas en otras dependencias públicas”.
Ahora bien, debido a que las
personas que ocupan puestos interinos y de confianza en las municipalidades
pueden ser catalogadas como funcionarios públicos, les aplica lo establecido en el artículo 12,
inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, ley n.° 2166 del
9 de octubre de 1957, que indica lo siguiente:
“Artículo 12.— Los aumentos de sueldo a que hace referencia el
artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del
ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:
a) (…)
d) A los servidores
del Sector Público, en propiedad o
interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a
que se refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicios prestados en
otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter
retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en
las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.” (El destacado es nuestro).
Esa norma es clara al establecer que
los interinos tienen derecho de percibir aumentos anuales.
Por su parte, de conformidad
con el artículo 1° inciso d) del Reglamento de Puestos de Empleados de
Confianza Subalternos del Sector Público, decreto ejecutivo n.° 29141 del 31 de
octubre de 2000, —aplicable a la
Administración descentralizada (incluida la territorial) por disposición
expresa de su artículo 1 inciso a) — a los puestos de confianza subalternos del
sector público, se les reconoce el plus salarial denominado “anualidades”. Señala esa norma.
“Artículo 1-
Los puestos de empleados de confianza
subalternos pertenecientes al sector público, se regirán por las siguientes
normas:
a.) Comprende a los servidores que han sido nombrados libremente,
con entera discrecionalidad por parte del funcionario que hace la escogencia,
de conformidad con lo dispuesto en el articulo 140,
inciso 1) de la Constitución Política para los funcionarios del Poder
Ejecutivo, así como de las entidades
descentralizadas y de las empresas publicas,
previos atributos personales y técnicos que puedan hacerlos idóneos para el
ejercicio del puesto que desempeñan, los que estarán excluidos del Régimen de
Servicio Civil y de las limitaciones de la jornada de trabajo, de acuerdo con
lo regulado por el articulo 143 del Código de
Trabajo.
d.) La valoración de todos los puestos de empleados de
confianza subalternos será determinado por la Autoridad Presupuestaria. Se les reconoce igualmente los aumentos
anuales a que tengan derecho, dedicación exclusiva o prohibición y carrera
profesional, según corresponda, siempre que reúnan los grados
académicos, legales y de experiencia, fijados para esos incentivos de acuerdo
con las normas vigentes.” (El subrayado es
nuestro).
En
otras oportunidades, esta Procuraduría ha afirmado que sí procede el
reconocimiento de ese y otros pluses salariales a quienes han sido nombrados en
puestos de confianza. Así, en el
dictamen C-070-1999 del 9 de abril de 1999 indicamos lo siguiente:
“2) ¿SE LES APLICA IGUALMENTE A LOS SERVIDORES
NOMBRADOS COMO ASESORES DEL CONSEJO MUNICIPAL EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE
ANUALIDADES, CARRERA PROFESIONAL Y OTROS BENEFICIOS SIMILARES?
Tal y como se indicó en el punto anterior, de la
documentación que se adjunta a la consulta (copias de los contratos de trabajo
y acciones de personal de algunos servidores nombrados en el cargo de asesores
del Consejo Municipal), se detecta la existencia de una relación de empleo
entre dichos servidores y la entidad corporativa, en la cual se aprecian con
suma claridad los elementos esenciales de dicha relación, tales como la
subordinación, remuneración y trabajo por cuenta ajena. En efecto, de
conformidad con la información contenida en los referidos documentos, se
observa la prestación de un trabajo a cambio de una remuneración mensual,
ajustable en razón de los aumentos generales aplicables a los demás
trabajadores de la Institución, con el horario de reglamento, jornada completa,
inclusión en planillas y por ende cubiertos por el Seguro de Enfermedad y
Maternidad, así como por el de Riesgos Laborales, goce de vacaciones y
aguinaldo, todo lo cual los ubica dentro de una indiscutible relación de
empleo. Siendo ello así, es jurídicamente posible que estos servidores tengan
acceso a los denominados aumentos anuales, incentivo éste que igualmente
correspondería, aún si se tratara de puestos de confianza (aspecto que se
examinará posteriormente), toda vez que, con arreglo a lo dispuesto por el
inciso ch) del artículo 1º del Decreto Ejecutivo Nº 20183-H publicado en La
Gaceta Nº 17 de 24 de enero de 1991, es procedente el reconocimiento y pago de
los aumentos anuales a los servidores de las instituciones y demás entidades
del Sector Público Descentralizado que ocupen puestos de confianza. Además, el
inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública
(adicionado mediante reforma por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982),
dispuso reconocerle a los servidores del Sector Público, en propiedad o
interinos, el tiempo de servicios prestado en otras entidades del Sector
Público, para efectos de los aumentos anuales.”
A
la misma conclusión llegó esta Procuraduría en el dictamen C-422-2007 del 28 de
noviembre de 2007, dirigido a la Municipalidad de Desamparados, al indicar:
“El sobresueldo por anualidad sí resulta de aplicación
a los funcionarios de confianza y a los funcionarios interinos, en el tanto
dichos servidores pueden ser catalogados como “servidores del Sector Público”,
según lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley de Salarios de la
Administración Pública”
Así las cosas, los
servidores municipales interinos y de confianza tienen derecho a percibir
anualidades, siempre y cuando cumplan con los requisitos para ello.
5.
SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE CARRERA PROFESIONAL
El Clasificador
Presupuestario por Objeto del Gasto al cual se hizo alusión −el cual
resulta aplicable a las municipalidades− indica lo siguiente en relación
con el concepto de carrera profesional:
“0.03.99 Otros incentivos
salariales (…) Carrera profesional: Beneficio económico que se asigna a los
funcionarios públicos con base en el número de puntos obtenidos por cada uno de
los factores establecidos por la normativa vigente, tales como: grados
académicos, experiencia laboral, publicaciones, cursos de formación recibidos o
impartidos y experiencia docente. Se le denomina también ‘Asignación
profesional’”.
Al revisar la normativa interna de esa municipalidad,
encontramos que existe un “Reglamento de Carrera Profesional de la Municipalidad
de Puntarenas”, reglamento municipal n.° 283 del 22 de julio de 2005. De la lectura de su artículo 1° se deduce que
se aplica a todos los funcionarios que laboran en la municipalidad,
independientemente de si están en propiedad, o si son interinos, o de
confianza:
“Artículo 1º—
Denomínase carrera profesional a uno de los
procedimientos de la administración de Recursos Humanos del Estado por medio
del cual se concede un incentivo económico a los funcionarios que laboran en la Municipalidad de
Puntarenas y que posean como mínimo el título universitario de Bachiller.
Para los efectos de su aplicación y control, la
carrera profesional constituirá un subsistema del sistema de administración de
Recursos Humanos del Estado y, por tanto, deberá concebirse estrechamente
relacionada con los demás subsistemas que conforman dicho sistema. El incentivo
se concederá con base en grados académicos, capacitación recibida,
publicaciones especializadas, experiencia laboral de carácter profesional en el
servicio público, nacional e internacional, colaboraciones prestadas como
instructor en cursos promovidos por la administración pública, experiencia
docente en centros universitarios o parauniversitarios”.
(El subrayado es nuestro).
Aunado a lo
anterior, es importante acotar que en otras oportunidades ya esta Procuraduría se ha pronunciado afirmativamente en
cuanto a la procedencia del pago de la
carrera profesional a los funcionarios de confianza de las
municipalidades. A manera de ejemplo, en
el dictamen C-070-99 ya mencionado, indicamos lo siguiente:
“En lo tocante al reconocimiento de otros incentivos
tales como ‘Carrera Profesional’ al personal a que se refiere la consulta, esta
es procedente desde que dicho incentivo se estableció como un estímulo a los
profesionales de la Administración Pública, y las municipalidades son parte de
ella (art. 1º Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).
Además, sin entrar a considerar si los asesores a que se refiere la consulta
son o no servidores de confianza, es de rigor señalar, que de conformidad con
el numeral 1º de las ‘Normas para la Aplicación de la Carrera Profesional para
las Instituciones y Empresas Públicas, Cubiertas por el Ámbito de la Autoridad
Presupuestaria’ (Decreto Ejecutivo Nº 24105-H de 23 de diciembre de 1994,
publicado en La Gaceta Nº 62 de 28 de marzo de 1995), la aplicación de dicho
incentivo está establecido también en favor de los servidores que ocupen
puestos de confianza. En consecuencia, si el personal nombrado en puestos de
asesor del Consejo Municipal cumple con los requerimientos para ingresar a la
‘Carrera Profesional’, pueden sin duda alguna acogerse a sus beneficios”.
Así las cosas, al
personal interino y de confianza de la municipalidad consultante podrá
reconocérsele el plus salarial por concepto de carrera profesional, en los
términos y condiciones expuestos en el reglamento mencionado.
6.
SOBRE EL
RECONOCIMIENTO DE DEDICACIÓN EXCLUSIVA
La dedicación exclusiva se define como un convenio
bilateral en el que una parte (el servidor público) se compromete a no ejercer
su profesión, a cambio de una retribución adicional consistente en un
porcentaje sobre su salario base. Para
mayor abundamiento, puede revisarse nuestro dictamen C-193-86 del 21 de julio
de 1986.
La Contraloría General de la República, en su oficio
17066 (FOE-SM-2914) ya mencionado, al contestar una consulta planteada por la
Municipalidad de Heredia en cuanto a la posibilidad de cancelar los rubros de
anualidades y dedicación exclusiva al personal nombrado por servicios
especiales, indicó lo siguiente:
“d) En términos generales, la dedicación exclusiva es
un plus salarial que se otorga por la vía del contrato a quien ocupe determinada
plaza en una institución y que tiene como fin compensar el ejercicio exclusivo
de la profesión a favor de la administración; de previo a su otorgamiento debe
existir el reglamento y el estudio técnico, por los que se regule y justifique
qué plazas quedan en esa condición. Es
en aplicación de la normativa jurídica y
técnica señalada que cabe el reconocimiento de la dedicación exclusiva.”
En el oficio n.° 00087, (FOE-SM-023) del 10 de enero de 2007, emitido en
relación con una consulta hecha por la
misma Municipalidad de Puntarenas en torno al tema del pago de la
compensación económica por “dedicación
exclusiva”, la Contraloría General de la República sostuvo:
“En relación con el plus de ‘dedicación exclusiva’ la
anterior Dirección General de Asuntos Jurídicos de esta Contraloría General ha
señalado entre otros aspectos, que:
<<... resulta conveniente indicar que el
acogerse a la dedicación exclusiva es una decisión voluntaria del servidor,
pero la solicitud que éste presente no obliga a la entidad a su otorgamiento,
pues para que ello proceda debe verificarse la necesidad institucional de
contar con los servicios del funcionario en forma exclusiva.>> (Oficio
Nro.923-2000).
<<(...) la dedicación exclusiva, la cual si bien
puede ser solicitada por el trabajador, su simple demanda no constriñe a esa
Administración Municipal a acceder con tal requerimiento. Antes bien, (...) debe mediar un estudio
serio de la Corporación Municipal, en el cual se analicen las necesidades del
Gobierno Local y la propia conveniencia interna en cuanto a conceder a un
determinado funcionario el o los beneficios que aquí hemos comentado
(...).>> (Oficio Nro.5421-95)
(…)
2. De lo expuesto en el punto anterior, es
claro que la administración no está obligada a reconocer el plus de dedicación
exclusiva y que en caso de que se decida el reconocimiento, este debe hacerse
observando el marco regulatorio que informa sobre la materia, en el que se
define lo que procede reconocer, (…)
3. La
dedicación exclusiva debe fundamentarse en una regulación interna (reglamento)
de la Administración, sin embargo, previamente debe haberse realizado el
estudio técnico que demuestre la necesidad y conveniencia de su
implementación. Los actos administrativos
que se dicten sobre el plus en cuestión, deben responder como un todo a la
doctrina, jurisprudencia y a la normativa que resulte aplicable, además de
observarse los principios de proporcionalidad y razonabilidad.”
Al
revisar la normativa interna encontramos que la Municipalidad de Puntarenas,
mediante reglamento municipal n.° 311 del 3 de setiembre de 2001, emitió un
Reglamento para la aplicación de la dedicación exclusiva en esa entidad, el
cual cubre a todos sus servidores. En su
artículo 1° señala que esa compensación económica se le reconoce “… a los servidores de nivel profesional,
porcentualmente sobre su salario base (previa suscripción de un contrato entre
el servidor y el máximo jerarca o con quien se delegue), para que
obligatoriamente no ejerzan de manera particular (remunerada o ad honórem), la
profesión que sirve como requisito para desempeñar el puesto que ostenten así
como las actividades relacionadas con ésta…”. No se aprecia norma alguna en
ese reglamento que excluya la posibilidad de que al personal de confianza e interino,
cuyo salario se cancela con la partida presupuestaria de servicios especiales,
se le aplique esa figura.
Evidentemente,
para percibir la compensación económica por dedicación exclusiva debe cumplirse
una serie de requisitos, tanto personales como del puesto en el que se
desempeña el servidor dentro de la Municipalidad. En ese sentido, el artículo 3 del Reglamento
municipal mencionado, indica:
“Artículo 3º—
Para acogerse al régimen de Dedicación Exclusiva, los servidores deben cumplir
con los siguientes requisitos:
a) Ser profesional con el grado de bachiller
universitario como mínimo. En los casos en que el servidor ostente un título
académico de una universidad extranjera, debe aportar una certificación donde
conste que el título fue reconocido y equiparado por una universidad
costarricense o institución educativa autorizada para ello.
b) Estar desempeñando un puesto para el cual se
requiera como mínimo, la condición académica señalada en el inciso anterior.
c) Que laboren jornada completa (con la excepción que
se establece en este reglamento) en un puesto en propiedad o por tiempo
definido (en forma interina o fija), si tales nombramientos han sido
ininterrumpidos y han tenido una duración en forma acumulativa de seis meses
como mínimo, o si hacia el futuro, el nombramiento no sea inferior a seis
meses.
d) Que la naturaleza del trabajo en que se desempeñen
los servidores, esté acorde con la especialidad o énfasis del grado
universitario ostentado.
e) Estar incorporado al respectivo colegio profesional
cuando exista esta entidad en el área correspondiente.
f) Firmar el contrato de dedicación exclusiva al
Alcalde Municipal de acuerdo al artículo 20 del Código Municipal, el cual
deberá cumplir con sus requisitos establecidos en el artículo 3º incisos a) y
e)”.
En razón de lo anterior, si
la Administración, luego de un estudio técnico y presupuestario, decide que
alguno o algunos de los puestos ocupados por el personal de confianza o
interino, contratado bajo la partida de servicios especiales, amerita estar
sujeto a dedicación exclusiva, es viable otorgar la compensación económica que
esa figura supone.
7.
SOBRE EL PAGO DE
HORAS EXTRA
Una vez que se ha cumplido
la jornada por la cual ha sido contratada una persona, tanto en el sector
público como en el privado, surge el derecho del servidor o trabajador a
percibir el pago de las horas extra laboradas.
Sin embargo, para abordar el tema del pago de horas extra, es necesario
indicar que ese pago tiene características distintas según se trate de personal
de confianza o interino.
De conformidad con el artículo 58 de la
Constitución Política, la jornada laboral no puede exceder de 8 horas diarias y
48 semanales, si es diurna; ni de 6 horas diarias y 36 semanales, si es
nocturna. Idéntica disposición contienen
los artículos 136 y 138 del Código de Trabajo, en los cuales se añade que si la
jornada es mixta, no podrá exceder de 7 horas diarias. Ahora bien, el mismo artículo 58 de la
Constitución Política establece el derecho al pago de las horas laboradas fuera
de esa jornada, y la forma en que deben remunerarse:
“Artículo
58.- (…) El trabajo en horas
extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los
sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se
aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley”.
Esa norma es
similar al artículo 139 del Código de Trabajo; sin embargo, el Código de Trabajo contiene una lista de trabajadores que
por sus funciones están excluidos de la limitación de las jornadas ordinarias
de trabajo antes referidas, entre ellos, quienes ocupen puestos de
confianza. Por ende, de conformidad con
el artículo 143 del Código de Trabajo, el personal de confianza sólo percibe la
retribución por “horas extra” cuando,
excepcionalmente, su jornada supere las 12 horas diarias. Esa norma señala lo siguiente:
“Artículo 143.-
Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes,
administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin
fiscalización superior inmediata: los trabajadores que ocupan puestos de
confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su
cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones
discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan
labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de
trabajo.
Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a
permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de
esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media.”
Cabe destacar que
de conformidad con el artículo 139 del Código de Trabajo, no se “considerarán horas extraordinarias las que
el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos
durante la jornada ordinaria.
En conclusión, por ser un derecho constitucionalmente reconocido, si el
funcionario excede en sus labores el máximo de la jornada por la que se ha
contratado, jornada que en el caso de los servidores de confianza es de doce
horas —siempre y cuando ello no responda
a la subsanación de errores que le sean imputables− tiene derecho a
percibir el pago de las horas extras que haya laborado.
8.
SOBRE EL
RECONOCIMIENTO DE SALARIO ESCOLAR
Tal y como lo indicamos en nuestros pronunciamientos
OJ-174-2004 del 13 de diciembre de 2004, y C- 127-2008 del 21 de abril de 2008,
la figura del salario escolar consiste en un pago salarial diferido que se
realiza a aquellos empleados a quienes se les ha retenido de su remuneración
periódica sumas que, acumuladas, se le entregan en el mes de enero de cada
año. En otras palabras, el salario escolar
constituye una especie de “ahorro
obligatorio” del servidor, quien durante cierto periodo ha visto disminuido
su salario con el objetivo de recibir ese pago en una fecha preestablecida.
Al analizar las
características del salario escolar, y la forma en que opera su pago, la Sala
Constitucional ha señalado lo siguiente:
“… es
menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando
‘salario escolar’, salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS
publicado en el Alcance número
En
el caso específico del reconocimiento del salario escolar en el ámbito
municipal, esta Procuraduría, en su dictamen C-148-2006 del 7 de abril de 2006,
indicó lo siguiente:
“…el denominado salario escolar fue pensado
como una política salarial para el Sector Público, se extendió también al
sector descentralizado, incluso a las empresas públicas, según lo dispuso la
Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94 mencionada con
anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de este sector, y
formar parte de la Administración Pública (art. 1º de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa), nada obsta para que dicho salario
pueda serle retribuido a los servidores municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso
de la autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución
Política y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los
límites de la razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto
en el artículo 122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría
General de la República.”
Partiendo de lo expuesto, es posible
afirmar que si en una municipalidad determinada se ha implementado la figura
del salario escolar, para lo cual, se han hecho las retenciones
correspondientes, nada obsta para que al personal interino y de confianza se le
reconozca dicho extremo salarial.
II. CONCLUSIONES
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría
arriba a las siguientes conclusiones:
1. En
el ámbito municipal, bajo la partida de “servicios
especiales”, es posible ubicar al personal interino y a los servidores de
confianza necesarios para brindar servicio directo al Alcalde, al Presidente y
Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el
Concejo Municipal.
2. Aun
cuando el personal interino y de confianza de las municipalidades está excluido
del derecho a la carrera administrativa municipal (y con ello, del derecho a la
estabilidad y a la promoción en sus puestos) esa situación no impide que en
materia salarial se les deba dar un tratamiento similar al que se le otorga a
los servidores regulares.
3. Los
servidores interinos y de confianza de las municipalidades cuya remuneración se
basa en el sistema de salario base más pluses, tienen derecho al pago de
anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, horas extra y salario
escolar, siempre que cumplan los requisitos específicos previstos para cada una
de esas figuras.
Atentamente,
MSc. Julio Mesén Montoya MSc. Irene Bolaños Salas
Procurador de Hacienda Abogada
de Procuraduría
JCMM/IBS/Kjm
C-331-2009
MUNICIPALIDAD DE PUNTARENAS. SERVICIOS ESPECIALES. PERSONAL INTERINO Y
DE CONFIANZA. ANUALIUDADES. CARRERA PROFESIONAL. DEDICACIÓN EXCLUSIVA. HORAS
EXTRA
Esta Procuraduría, en su dictamen C-331-2009 del 1° de diciembre de 2009, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, y por Irene Bolaños Salas, Abogada de Procuraduría, arribó a las siguientes conclusiones:
1.-
En el ámbito municipal, bajo la partida de “servicios
especiales”, es posible ubicar al personal interino y a los servidores de
confianza necesarios para brindar servicio directo al Alcalde, al Presidente y
Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el
Concejo Municipal.
2.-
Aun cuando el personal interino y de confianza de las municipalidades está
excluido del derecho a la
carrera administrativa municipal (y con ello, del derecho a la estabilidad y a
la promoción en sus puestos) esa situación no impide que en materia salarial se
les deba dar un tratamiento similar al que se le otorga a los servidores
regulares.
3.-
Los servidores interinos y de confianza de las municipalidades cuya
remuneración se basa en el sistema de salario base más pluses, tienen derecho
al pago de anualidades, carrera profesional, dedicación exclusiva, horas extra
(que en el caso de los servidores de confianza es de doce horas al día) y
salario escolar, siempre que cumplan los requisitos específicos previstos para
cada una de esas figuras.