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Dictamen : 330 - del 30/11/2009
30 de noviembre de 2009
C-330-2009
Señores (as)
Defensoría de los Habitantes de
Estimados (as) señores (as):
Con la
anuencia de la señora Procuradora General de
“1- ¿Ostenta el Ministerio de Hacienda y en
particular la Dirección General de Aduanas, la potestad de eximir del
cumplimiento del requisito legal de estar al día en el pago de las obligaciones
con la Caja Costarricense de Seguro Social, según lo establece el numeral 74 de
su Ley Constitutiva, a quienes desarrollan la actividad de nacionalización de
mercancías, sean ésta para el régimen de importación o exportación?
2.- ¿Cuáles acciones legales de naturaleza
coercitiva podría adoptar la Caja Costarricense de Seguro Social a efecto de que
las autoridades del Ministerio de Hacienda y la Dirección General de Aduanas
acaten el mandato legal establecido en el artículo 74 referido?
3.- En el supuesto de un dictamen de la
Procuraduría, es jurídicamente posible que el Ministerio de Hacienda y la
Dirección General de Aduanas, exijan a las personas físicas y jurídicas que han
efectuado trámites de nacionalización de mercancías al pago de las obligaciones
de la C.C.S.S. con carácter retroactivo, sea por todo el plazo en que han
dispuesto unilateralmente la dispensa del requisito?”
De previo al análisis correspondiente, debo indicarle que el presente
criterio se emite como una opinión jurídica no vinculante, en virtud de que la
consulta no fue formulada por un órgano de la Administración Pública en el
ejercicio de sus competencias administrativas. En otras palabras, la consulta
no la plantean los órganos cuya competencia se cuestiona, por lo que este pronunciamiento debe entenderse como una
forma de colaboración con las funciones que han sido encomendadas a la
Defensoría de los Habitantes.
I.
SOBRE EL CRITERIO
DE LA ASESORÍA JURÍDICA DE LA DEFENSORÍA DE LOS HABITANTES
Ante
la consulta que se plantea en esta oportunidad, la Directora de Asuntos Jurídicos
de la Defensoría de los Habitantes concluyó, que ni el Ministerio de Hacienda
ni la Dirección General de Aduanas tienen las facultades legales para no exigir
el requisito de estar al día en el pago de las obligaciones con la Caja
Costarricense de Seguro Social, por cuanto ello atenta contra los derechos
fundamentales de los habitantes de la República, quienes ante la omisión de
dichas autoridades, ven afectado en forma negativa el régimen de seguridad
social.
Considera
además, que se violenta el principio de legalidad, el principio de
inderogabilidad singular de las normas y el principio de interdicción de la
arbitrariedad.
II.
SOBRE LAS
AUDIENCIAS CONFERIDAS POR ESTA REPRESENTACIÓN
Dado
que la presente consulta incide en la esfera competencial de tres órganos
distintos de la Administración Pública, sean Caja Costarricense de Seguro
Social, Promotora de Comercio Exterior y la Dirección General de Aduanas, esta
representación decidió otorgar audiencia previa a dichas dependencias, para que
se refirieran a lo consultado. Dicha solicitud fue realizada mediante los
oficios ADPb-6336-2009, ADPb-6337-2009 y ADPb-6338-2009, todos del 14 de
octubre de 2009, respectivamente.
Los
criterios emitidos por esas dependencias públicas pueden resumirse de la siguiente
manera:
a)
Caja Costarricense
de Seguro Social
Mediante
oficio DJ-2009 del 20 de octubre de 2009, la Jefa a.i
del Área de Gestión Técnica y Asistencia Jurídica y el Subgerente Jurídico de
la Caja Costarricense de Seguro Social, concluyeron que la declaración aduanera
queda sujeta a la aceptación por parte de las autoridades de la Dirección
General de Adunas según lo dispuesto en los artículos 55 y 93 de la Ley General
de Aduanas, 85 y 88 del Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano
y los artículos 47, 243, 245 y 247 del Reglamento a la Ley General de Aduanas.
Consideran
que la aceptación que hace la autoridad aduanera sobre lo declarado por el
agente aduanal viene a constituirse en una autorización, toda vez que sin ésta
no es posible el ingreso o salida de los bienes declarados. Por tal motivo,
estiman que las autoridades aduanales deben exigir el requisito del artículo 74
de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, durante el
proceso de nacionalización de mercancías y en caso de no hacerlo, los
funcionarios responsables podrían ser sujetos de investigación a fin de
determinar las eventuales responsabilidades disciplinarias, civiles o penales;
asimismo, en el caso de las entidades u órganos públicos, serían responsables
ante la Caja por los daños y perjuicios derivados por el incumplimiento de su
servidor.
Señalan
que dicha obligación es un requisito previo al proceso de nacionalización, por
lo que no podría exigirse en forma retroactiva a las autorizaciones ya
otorgadas que surtieron efectos jurídicos.
b)
Promotora de
Comercio Exterior
Mediante
oficio GG-356-09 del 22 de octubre de 2009, el Gerente General a.i de la Promotora de Comercio Exterior rindió el informe
solicitado, indicando que desde la promulgación de la reforma al artículo 74 de
la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, han exigido el
cumplimiento de estar al día con la cuotas de la seguridad social, en los
supuestos que contempla la norma.
Por
lo anterior, lo han exigido a los beneficiarios de los regímenes especiales de
exportación, así como a todos aquellos administrados que pretendan participar
en los procedimientos de contratación de la entidad o disfrutar de
exoneraciones que se otorgan en el régimen de Zona Franca y Perfeccionamiento
Activo.
Sin
embargo, manifiesta que el artículo 74 comentado, aplica para los supuestos de
solicitudes administrativas de autorización, permisos, exoneraciones,
concesiones y licencias, por lo que para determinar si el proceso de
nacionalización encuadra en esos supuestos, debe tomarse el criterio técnico de
la Dirección General de Aduanas, como entidad competente en la materia
aduanera.
c)
Dirección General
de Aduanas
Finalmente,
mediante oficio DN-1277-2009 del 21 de octubre de 2009, el Director General de
Aduanas atendió la audiencia conferida por esta representación, señalando que
el Servicio Nacional de Aduanas tiene como función fundamental “facilitar y
controlar el comercio internacional en lo que corresponde y recaudar los
derechos e impuestos a que esté sujeto el ingreso o la salida de mercancías, de
acuerdo con los distintos regímenes que se establezcan”, tal como lo dispone el
artículo 6 del CAUCA.
Indica
que la Administración ha puesto a disposición de los diferentes intervinientes
los medios electrónicos necesarios que les permiten efectuar las operaciones de
comercio exterior en apego a los procedimientos previamente establecidos. De
ahí que a partir de lo dispuesto en el artículo 53 del CAUCA, la declaración
para destinar mercancías debe realizarse mediante transmisión electrónica, con
el fin de agilizar las operaciones de comercio exterior.
Señala
que la operativa aduanera descansa en un sistema de autodeterminación, donde el
declarante fija y paga los tributos para proceder con la destinación de la
mercancía, y en caso de requerirse un requisito no arancelario, la institución
competente debe implementar a nivel de sistema informático la exigencia del
requisito con el fin de no entorpecer el comercio internacional.
Indica
que la declaración aduanera es el acto a través del cual se destinan las
mercancías a los diferentes regímenes aduaneros, que se hace en forma libre y
voluntaria por el agente aduanero, por lo que en sentido estricto no se trata
de una autorización, permiso o licencia, como lo define la doctrina.
Manifiesta
que los supuestos que sí encuadran dentro de la norma en cuestión son los
siguientes: a) el caso de los auxiliares de la función pública que se inscriben
ante el Departamento de Registro de la Dirección; b) las solicitudes de los
exportadores que tengan interés en hacer uso de los beneficios del Régimen
Devolutivo de Derechos, pues deben pedir una autorización en virtud de lo
establecido en el artículo 8 del Decreto Ejecutivo 34740-H-COMEX del 29 de
agosto de 2008; y el caso de los regímenes especiales de Zonas Francas y
Perfeccionamiento Activo, en los cuales se prevé la existencia de la liberación
de tributos o suspensión de tributos.
Por
lo anterior, concluye que para el trámite de importación y exportación, no se
requiere autorización, permiso o licencia, puesto que constituyen destinaciones
de mercancías. Asimismo, señala que es imposible aplicar retroactivamente el
pago de las obligaciones de la Caja, pues la Administración ya dio por
satisfecho el cumplimiento de requisitos y obligaciones exigibles al momento de
la destinación y por cumplida la obligación tributaria.
III.
SOBRE LO DISPUESTO
EN EL ARTÍCULO 74 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO
SOCIAL
A partir de lo dispuesto en el artículo 73 de la Constitución Política,
se reconocen los seguros sociales en beneficio de todos trabajadores, para
protegerlos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez y
muerte, y a la Caja Costarricense del Seguro Social como entidad encargada de
la administración y gobierno de esos seguros.
Es así como la seguridad social se establece
en su doble dimensión de servicio público y derecho fundamental, obligando a la
Caja a tomar todas las medidas necesarias para llevarlo a cabo en forma
eficiente, a través de la creación de planes de salud, centros de asistencia,
suministro de medicamentos, atención a pacientes, entre otros, para lo cual
puede contar con el aporte económico que realiza una gran parte de la población
con las cotizaciones para el sistema.
Se trata de un sistema solidario y financiado
en forma tripartita mediante la contribución forzosa de patronos, trabajadores
y del Estado, motivo por el cual dicha contribución es esencial para la
existencia misma del modelo.
Dentro de los esfuerzos del Estado por mejorar la cobertura y la oferta
de servicios de la seguridad social, se han adoptado medidas para disminuir la
alta morosidad patronal y la evasión en el pago de las obligaciones con la
Caja, pues ello tiene un impacto inversamente proporcional en la eficiencia del
servicio público.
Como parte de esas medidas para
asegurar la sostenibilidad financiera del modelo de seguridad social, se
introdujo con la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador una reforma
al artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro
Social. Con ella se pretendió disminuir los niveles de evasión y morosidad en
el pago de las cuotas obrero patronales,
para respaldar la función encomendada a la Caja. En la exposición de
motivos se señalaron los inconvenientes que el pago
tardío o incompleto de las cuotas de la seguridad social implican para el
sistema. Así se dejó consignado al indicar:
"La evasión y la morosidad
son dos problemas que han contribuido a debilitar los regímenes de pensiones
contributivas. A ello se ha sumado el rendimiento negativo en términos reales
de las inversiones experimentado especialmente a inicios de los 80, que
discutiremos en el apartado siguiente.
La evasión ha asumido dos formas:
el no aseguramiento de muchos trabajadores y la subdeclaración
de los ingresos de los que sí están asegurados.
En cuanto al primer
problema, cerca del 40% de los trabajadores asalariados del sector privado no
están asegurados, a pesar de que por ley deberían estarlo el 100%.
En cuanto al segundo
problema lo que sucede es que como las pensiones se calculan con base en los 48
mejores sueldos recibidos en los cinco años previos a la pensión, algunos trabajadores
y patrones declaran ingresos bajos por muchos años, y los elevan en el período
final de empleo. Así la CCSS se ve obligada a pagar pensiones altas, sin que en
realidad haya recibido contribuciones adecuadas para financiarlas.
La morosidad consiste en el pago
atrasado de las cuotas a la Caja, y han incurrido en ella tanto el Gobierno
como las Instituciones Autónomas y la empresa privada. Los montos adeudados
son de gran magnitud y el costo financiero para el Régimen de IVM es muy
grande." (Asamblea Legislativa, expediente legislativo n.°
13.691, citado en nuestro dictamen C- 217-2000 del 13 de setiembre del 2000).
Consecuentemente,
se introduce la redacción actual del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la
Caja Costarricense de Seguro Social, para garantizar que tanto las
instituciones del Estado como los patronos y
las personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no
asalariadas, se encuentren al día en el pago de sus obligaciones con la
seguridad social. Señala dicho artículo:
“Artículo 74.-
La Contraloría
General de la República no aprobará ningún presupuesto, ordinario o
extraordinario, ni efectuará modificaciones presupuestarias de las
instituciones del sector público, incluso de las municipalidades, si no presentan
una certificación extendida por la Caja Costarricense de Seguro Social, en la
cual conste que se encuentran al día en el pago de las cuotas patronales y
obreras de esta Institución o que existe, en su caso, el correspondiente
arreglo de pago debidamente aceptado. Esta certificación la extenderá la Caja
dentro de las veinticuatro horas hábiles siguientes a la presentación de la
solicitud, en papel común y libre de cargas fiscales, timbres e impuestos de
cualquier clase.
Corresponderá
al Ministro de Hacienda la obligación de presupuestar, anualmente, las rentas
suficientes que garanticen la universalización de los seguros sociales y
ordenar, en todo caso, el pago efectivo y completo de las contribuciones
adeudadas a la Caja por el Estado, como tal y como patrono. El incumplimiento
de cualquiera de estos deberes acarreará en su contra las responsabilidades de
ley. Penalmente esta conducta será sancionada con la pena prevista en el
artículo 330 del Código Penal.
Los patronos y las
personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o no
asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con la Caja
Costarricense de Seguro Social, conforme a la ley. Para realizar los siguientes trámites administrativos, será requisito
estar al día en el pago de las obligaciones de conformidad con el artículo 31
de esta ley.
1.-La admisibilidad de cualquier solicitud
administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y
esta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización y
tutela o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones
o licencias. Para efectos de este artículo, se entiende a la
Administración Pública en los términos señalados en el artículo 1 tanto de la
Ley General de la Administración Pública como de la Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
2.-En relación
con las personas jurídicas, la inscripción de todo documento en los registros
públicos mercantil, de asociaciones, de asociaciones deportivas y el Registro
de organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social,
excepto los expedidos por autoridades judiciales.
3.-Participar
en cualquier proceso de contratación pública regulado por la Ley de
Contratación Administrativa o por la Ley de Concesión de Obra Pública. En todo
contrato administrativo, deberá incluirse una cláusula que establezca como
incumplimiento contractual, el no pago de las obligaciones con la seguridad
social.
4.-El otorgamiento
del beneficio dispuesto en el párrafo segundo del artículo 5 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República.
5.-El disfrute
de cualquier régimen de exoneración e incentivos fiscales. Será causa de
pérdida de las exoneraciones y los incentivos fiscales acordados, el
incumplimiento de las obligaciones con la seguridad social, el cual será
determinado dentro de un debido proceso seguido al efecto.
La verificación del cumplimiento de la obligación
fijada en este artículo, será competencia de cada una de las instancias
administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo; para ello, la
Caja deberá suministrar mensualmente la información necesaria. El
incumplimiento de esta obligación por parte de la Caja no impedirá ni entorpecerá
el trámite respectivo. De igual forma, mediante convenios con cada una de esas
instancias administrativas, la Caja Costarricense de Seguro Social podrá
establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que
faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la
seguridad social." (La negrita no
forma parte del original)
De la lectura de esa norma, se desprende que dentro de los fines del
legislador, se encuentra evitar que los particulares que gestionen ante el Estado
cualquier solicitud de autorización, licencia, permiso, concesión o exoneración
obtengan dicho beneficio si no han cumplido previamente con las obligaciones
derivadas del sistema de seguridad social. Para ello, la institución que deba
realizar el trámite respectivo, se encuentra en la obligación de constatar el
cumplimiento de lo indicado.
Consecuentemente, a pesar de que el compromiso de estar al día con la
seguridad social es exigible a los particulares, es el Estado quien tiene la
obligación principal de velar por su cumplimiento, no sólo aportando las cuotas
que le corresponden en su calidad de Estado y de patrono, sino además evitando
que particulares se beneficien de licencias, permisos, autorizaciones,
concesiones o exoneraciones, sino se encuentran al día con sus cargas sociales.
Sólo de esta forma puede satisfacerse en forma efectiva el derecho fundamental
a la seguridad social y realizarse una eficiente prestación del servicio
público.
IV.
SOBRE LOS PRESUPUESTOS DEL ARTÍCULO 74 DE LA LEY
CONSTITUTIVA DE LA C.C.S.S Y LA RELACIÓN DE SUJECIÓN ESPECIAL SUBYACENTE
Como se ha venido indicando, de la redacción
del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro
Social, se desprende que son cinco los supuestos ante los cuales una
Administración Pública, diferente a la Caja Costarricense de Seguro Social, se
encuentra obligada a requerir de un administrado el estar al día con las cuotas
de la seguridad social. Estos supuestos ocurren cuando se realiza un trámite
ante dicha Administración que tenga por objeto el otorgamiento de una
autorización, un permiso, una exoneración, una concesión o una licencia.
Para determinar si el supuesto consultado se
enmarca dentro de alguno de esos conceptos establecidos por la norma, y consecuentemente
concluir si las autoridades de Aduanas se encuentran o no obligadas a exigir el
requisito en el proceso de nacionalización de mercancías, debe tenerse claro el
significado de dichas figuras jurídicas.
De acuerdo con el Diccionario de
En doctrina, se ha definido a la "autorización" de la
siguiente manera:
"Es la autorización el acto con el cual la Administración confiere
la potestad de ejercer derechos que ya existen en cabeza del administrado
después de una apreciación discrecional sobre la oportunidad del ejercicio y su
utilidad y de conformidad con el interés público (…)" (Ver ORTIZ ORTIZ
(Eduardo). "Tesis de Derecho Administrativo". Tomo II. 1°
Edición. San José. Costa Rica. Año 2000. Pág. 401)
Para el jurista nacional Ernesto Jinesta, la
“autorización” es “un acto administrativo
por el cual la administración pública le concede al administrado la potestad de
ejercer derechos preexistentes después, de una apreciación discrecional de su
oportunidad y utilidad respecto del interés general. La autorización en tal
supuesto obedece a una petición expresa del
administrado, pero que, generalmente, es discrecional en cuanto motivo y
contenido…” (Ver JINESTA LOBO (Ernesto). “Tratado de Derecho
Administrativo”. Tomo I (Parte General). Segunda reimpresión. San José.
Costa Rica. Año 2007. Pag. 625)
Dicho autor, diferencia la autorización de la licencia, pues esta última tiene un contenido reglado (Idem Pag. 626).
De igual forma, la “autorización” se diferencia de la “aprobación”, pues la primera es un
requisito de validez y no de eficacia del acto administrativo, por lo que
mientras la primera tiene lugar de previo a que el acto administrativo surta
efectos, la “aprobación” es posterior. Consecuentemente, la “aprobación” “Se trata de un acto administrativo de
control que se produce con posterioridad al acto aprobado” (Ibídem p. 627)
Por su parte, el término “concesión” es “el acto por el cual la administración pública le
transfiere a otro sujeto de derecho –normalmente, un sujeto de derecho privado,
sea persona física o jurídica –un poder o derecho propio o no que el segundo no
tenía antes” (Idem p.528).
Asimismo, el “permiso” “es un acto que autoriza a una persona –administrado-
para el ejercicio de un derecho, en principio, prohibido por el propio
ordenamiento jurídico. Es una exención especial respecto de una prohibición
general en beneficio de quien lo solicita”. (Idem.
634)
Finalmente, el término “exoneración” ha sido definido por esta representación como: “una
excepción al deber de contribuir”, el cual ha quedado plasmado en el artículo
61 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios al disponer que la
exoneración es la “dispensa legal de la obligación Tributaria” (Al
respecto ver dictamen C-294-2009 del 20
de octubre de 2009) .
Teniendo claros los conceptos establecidos en
el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja, para efectos de analizar más
adelante si el proceso de nacionalización de mercancías encuadra en alguno de
ellos, debe indicarse que la norma en cuestión, además establece una relación
de sujeción especial subyacente, del administrado frente al Estado.
Para explicar esta relación de sujeción especial, en Doctrina se reconoce
que todas las personas que forman parte de una comunidad, tienen el estatus
genérico de administrado simples, frente a lo cual existe una relación de
supremacía general que ejerce la Administración a través de potestades
generales como la expropiatoria, sancionatorio, tributaria, entre otras. Por
otro lado, cuando ese estatus genérico de administrado se le adiciona otra
condición, el administrado se convierte en cualificado y se establece una
relación más intensa y peculiar entre el administrado cualificado y la
Administración, que da pie a una serie de derechos y obligaciones específicos
(Ver JINESTA, pag. 297)
En el caso concreto en estudio, dicha
relación de sujeción se manifiesta pues el Estado se coloca en una evidente
posición de superioridad frente al interesado en obtener una autorización, un
permiso, una exoneración, una concesión o una licencia, el cual debe cumplir
una serie de obligaciones tanto previas como durante el plazo de vigencia de su
otorgamiento.
Dentro de las obligaciones que se establecen
al interesado de beneficiarse de licencias, permisos, autorizaciones,
concesiones o exoneraciones, se encuentra estar al día en las cuotas de la
seguridad social. Consecuentemente, frente a la posibilidad de disfrutar de un
pronunciamiento estatal para desarrollar o beneficiarse de cierta actividad, se
encuentra correlativamente la obligación
de cumplir con un deber público, como es el pago de las cuotas de la
seguridad social.
En la sentencia 2004-08009 de las 16:19 horas del 21 de julio de 2004, la Sala Constitucional se refirió a las
relaciones de especial sujeción indicando:
“En estos casos, se establece una relación más intensa
y peculiar entre el administrado cualificado y la Administración que da pie a
una serie de derechos y obligaciones específicos y marcados. En estos casos
surge una relación especial de poder que desde la perspectiva de la
Administración Pública se denomina relación
de supremacía especial, o
relación de sujeción especial, desde la óptica del administrado. Es menester
indicar que en tratándose de relaciones de sujeción especial el principio de
reserva de ley se ve profundamente debilitado, dado que su contenido puede ser
definido a través del ejercicio de la potestad reglamentaria y, en general, de
los actos administrativos de alcance general. El ordenamiento jurídico
administrativo, en su conjunto, se orienta a la tutela o protección de las
situaciones sustanciales de poder o activas frente al ejercicio indebido o
arbitrario, por parte de las administraciones públicas, de sus potestades o
privilegios posicionales o de imperio. Así, el párrafo final del artículo 49
constitucional, establece que la ley protegerá, al menos, los derechos subjetivos
y los intereses legítimos de los administrados. No obstante, los administrados,
poseen frente a los poderes públicos, no solo poderes, derechos subjetivos e
intereses legítimos, sino también situaciones pasivas o de deber. El
administrado puede ser obligado a soportar la actuación de un tercero, caso en
el que se habla de sujeción. De igual
modo, puede estar obligado a realizar una conducta o actuación determinada
–positiva o negativa-. Esa conducta puede ser en interés de un tercero
(obligación), de sí mismo (carga), o de
la generalidad (deber público). El
ordenamiento jurídico-administrativo procura, igualmente el cumplimiento de
tales deberes en beneficio de los intereses públicos o colectivos que atienden
las administraciones públicas en cuanto organizaciones serviciales. (voto N° 11515-02 de las ocho horas
cincuenta y dos minutos del seis de diciembre del dos mil dos). Desde
esta perspectiva, el Estado está en posibilidad de limitar o restringir los
derechos de los administrados, con el fin de velar por el cumplimiento del
interés público que orienta el actuar administrativo.
Esta relación de sujeción especial, se manifiesta entonces con la
posibilidad de la Administración de limitar o restringir los derechos del
administrado, con el fin de salvaguardar el cumplimiento del interés que
orienta el actuar administrativo, que en este caso es la protección del sistema
de seguridad social.
Es así como lo dispuesto en el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la
Caja crea una situación de sujeción especial del administrado frente al Estado,
pues si aquel quiere obtener una autorización, licencia, permiso, concesión o
exoneración, se condiciona el otorgamiento al cumplimiento de la obligación de
estar al día con las cuotas de la seguridad social. No hay duda entonces, que
el Estado asume una condición de preeminencia o superioridad frente a él, pues
condiciona el ejercicio de una libertad o actividad, al cumplimiento de una
obligación por parte del interesado.
V.
¿ENCUADRA EL SUPUESTO DE NACIONALIZACIÓN DE MERCANCÍAS
EN LOS PRESUPUESTOS DEL ARTÍCULO 74 DE LA LEY CONSTITUTIVA DE LA C.C.S.S.?
Para resolver la consulta planteada por la
Defensoría de los Habitantes debe entenderse cómo funciona el proceso de
nacionalización de mercancías, pues sólo de esta forma puede valorarse si
dentro del mismo podrían aplicarse los presupuestos establecidos en el artículo
74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y en
consecuencia, si las autoridades de Aduanas se encuentran obligadas a exigir el
requisito dispuesto en esa norma.
El desplazamiento de productos, o en otras
palabras, la introducción y salida de una mercancía de un territorio aduanero,
da origen a los fenómenos de importación y de exportación. El Consejo de Cooperación
Aduanera en su Glosario de Términos Aduaneros Internacionales los define del
siguiente modo: “Exportación: acción de hacer salir del territorio aduanero
una mercadería cualquiera”; Importación: acción de introducir en un territorio
aduanero una mercadería cualquiera” (Citado por BASALDUA (Ricardo Xavier). “Derecho
Aduanero” (Parte General). Editorial Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, Argentina. Pag. 55)
Dentro de esos procesos de importación y
exportación, debe realizarse la destinación de la mercancía al régimen aduanero
respectivo y el consecuente pago de los tributos, lo cual se hace a través de
una declaración aduanera. A partir de lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley
General de Aduanas, con dicha declaración se expresa en forma libre y voluntaria
el régimen al cual serán sometidas las mercancías y además se aceptan las
obligaciones que el régimen impone. En otras palabras, no existe una
intervención estatal para determinar la forma en que se producirá la
nacionalización de mercancías, pues rige el principio de autodeterminación.
El artículo 53 del Código Aduanero Uniforme
Centroamericano establece que dicha declaración debe realizarse a través de una
transmisión electrónica, y se entiende aceptada cuando se registre en el
sistema informático del Servicio Nacional de Aduanas, según lo dispuesto en el
artículo 88 de la Ley General de Aduanas, quedando intactas las facultades de “comprobación” de la autoridad
aduanera.
Ahora bien, esa declaración aduanera según lo
dispone la misma ley, es efectuada en la mayoría de los casos por un agente
aduanero, el cual la realiza bajo fe de juramento y será el responsable de
suministrar la información y los datos necesarios para determinar la obligación
tributaria aduanera, así como el nombre, la dirección y la cédula de identidad
del consignatario, importador, consignante o
exportador (artículo 86). En otras palabras, ni el importador ni el exportador
intervienen directamente en el proceso de nacionalización de mercancías, pues
es el agente el que realiza todas las actuaciones necesarias.
El agente aduanero, es un profesional
auxiliar de la función pública aduanera, autorizado por el Ministerio de
Hacienda para prestar habitualmente servicios a terceros en los trámites, los
regímenes y las operaciones aduaneras y dado que su declaración es rendida bajo
fe de juramento, puede ser tenida como cierta por parte de la Aduana, incluso
sin verificaciones previas (artículo 33).
Bajo ese marco fáctico, esta representación
considera que los presupuestos establecidos en el numeral 74 de la Ley
Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, no encuadran dentro del
proceso de importación y de exportación de mercancías, según se pasará a
explicar.
En primer lugar, para importar o exportar un
producto no se requiere licencia, permiso, concesión o autorización alguna por
parte del Estado, pues rige la libertad de comercio y el principio de
autodeterminación, a partir de los cuales basta con que el agente aduanero
realice su declaración bajo juramento y se cancelen las obligaciones
tributarias aduaneras inherentes al proceso, para que se pueda realizar la
nacionalización de una mercancía, salvo claro está las potestades de control y
fiscalización que puede ejercer Aduanas.
No puede entenderse que se trate de una
solicitud de autorización en los términos que dispone la norma, pues ya se
explicó líneas atrás que para el otorgamiento de una “autorización”, la
Administración debe realizar a través de una apreciación discrecional, un
pronunciamiento sobre la oportunidad y utilidad de la actividad a desarrollar,
lo cual no ocurre en frente a la nacionalización de mercancías, donde más bien
existe una obligación del Estado de no entorpecer el comercio internacional.
Sería un evidente límite a la libertad de comercio, que el Estado pueda impedir
previamente el ingreso o salida de mercancías por razones de oportunidad y conveniencia, sin que ello signifique que
no pueda realizar los controles que la ley autoriza.
Por otro lado, en el proceso de
nacionalización de mercancías no existe una relación de sujeción especial con
el importador o el exportador, puesto que ni siquiera existe una relación
directa entre aquellos y la Administración. Tal como se explicó, el Estado
puede imponerse frente al auxiliar de comercio (agente aduanero), pero no
frente al importador o al exportador, pues estos no intervienen en la dinámica
comercial en forma directa. También debe pensarse que en muchos casos, el
destinatario de la mercancía nacionalizada no necesariamente es el importador,
sino un tercero, por lo que tampoco existe una relación de sujeción especial en
estos casos.
Es precisamente el agente aduanero quien se
somete al Estado y debe cumplir las obligaciones que este le impone, previo al
proceso de nacionalización de mercancías, por lo que la relación de sujeción
especial se da con el auxiliar y no con el importador o exportador, siendo
aquel al que debe exigirse el cumplimiento de las obligaciones de la seguridad
social al momento de inscribirse como tal ante las autoridades aduaneras.
Desde el punto de vista normativo no resulta
procedente exigir el requisito durante el proceso de nacionalización de
mercancías al importador y exportador, pues no existe una relación de
subordinación de ellos frente al Estado, ya que como reiteradamente se ha
dicho, en esta materia rige el principio de autodeterminación, y es el agente
aduanero quien se encarga de llenar la declaración aduanera. Por supuesto que
la Administración siempre deberá analizar si en otros regímenes especiales de
importación o exportación debe mediar el otorgamiento de una autorización y si
existe la relación de sujeción especial indicada, en cuyo caso sí debe exigir
el requisito de comentario.
Ahora bien, debe aclararse que lo anterior no
significa que las autoridades de aduanas puedan exonerar el pago de las cuotas
de la seguridad social como señala la consultante, pues dicha obligación se
mantiene para todo patrono y persona que realice total o parcialmente
actividades independientes o no asalariadas, incluyendo los que se dedican a
importar y exportar mercancías. Sin embargo, es la Caja Costarricense de Seguro
Social, a través de las demás vías que le otorga el ordenamiento jurídico, y
como institución rectora en la materia, la que debe utilizar todas las
herramientas legales a su alcance para realizar el cobro.
Lo que no podría es establecerse ese
requisito previo para el proceso de nacionalización de mercancías, pues no se
dan los presupuestos establecidos en el artículo 74 en cuestión en cuanto al
otorgamiento de una “autorización”, además que el importador y exportador no
están en una relación de sujeción especial con el Estado, al no intervenir
directamente en el proceso de nacionalización.
Consecuentemente,
en cualquier otro supuesto no contemplado en la norma, debe ser la Caja
Costarricense de Seguro Social como institución rectora, la que se encargue de
garantizar que los patronos y trabajadores se encuentren al día con la
seguridad social. Debe tenerse claro que las demás instituciones públicas
actúan como coadyuvantes en la labor tan importante que realiza la Caja, pero
la obligación primordial en evitar la morosidad la tiene este ente del Estado.
Cualquier otra institución, debe limitarse a exigir el requisito en los
supuestos taxativos que ya hemos comentado.
En vista de lo anterior, esta
Procuraduría omite referirse a las demás dudas planteadas por la consultante,
por improcedentes.
VI.
CONCLUSIONES
A)
Los
presupuestos establecidos en el numeral 74 de la Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social, no encuadran dentro del proceso de
nacionalización o exportación de mercancías, pues para importar o exportar un
producto no se requiere licencia, permiso, concesión o autorización alguna por
parte del Estado, al regir la libertad de comercio y el principio de
autodeterminación, sin perjuicio de las potestades de control y fiscalización
que puede ejercer Aduanas;
B)
En el proceso
de nacionalización o exportación de mercancías no existe una relación de
sujeción especial con el importador o el exportador, puesto que ni siquiera
existe una relación directa entre aquellos y la Administración, sino que ésta
se da con el agente aduanero. Por ello, no puede condicionarse el proceso de
importación y de exportación a estar al día con las cuotas de la seguridad
social, salvo en lo que se refiere al auxiliar del comercio (agente aduanero);
C)
Lo anterior no
significa que las autoridades de aduanas puedan exonerar el pago de las cuotas
de la seguridad social al importador y al exportador como señala la
consultante, pues dicha obligación se mantiene para todo patrono y persona que
realice total o parcialmente actividades independientes o no asalariadas. Sin
embargo, es la Caja Costarricense de Seguro Social, a través de las demás vías
que le otorga el ordenamiento jurídico, y como institución rectora en la
materia, la que debe utilizar todas las herramientas legales a su alcance para
realizar el cobro;
D)
Las instituciones
públicas distintas a la Caja, actúan como coadyuvantes en la labor tan
importante que realiza dicha institución, pero únicamente bajo los supuestos
taxativos que contempla el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja
Costarricense de Seguro Social. En los demás supuestos, es la propia Caja la
que tiene la obligación primordial de evitar la morosidad con el pago de las
cuotas de la seguridad social;
E)
La
Administración siempre deberá analizar si en otros regímenes especiales de
importación o exportación debe mediar el otorgamiento de una autorización y si
existe la relación de sujeción especial indicada, en cuyo caso sí debe exigir
el requisito de comentario.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
Procuradora Adjunta
SPC/gcga
C-330-2009
PAGO DE LAS CUOTAS DE
Mediante
oficio DH-482-09 del 4 de agosto de 2009, suscrito
por
1. ¿Ostenta el Ministerio de
Hacienda y en particular
2.- ¿Cuáles
acciones legales de naturaleza coercitiva podría adoptar
3.- En
el supuesto de un dictamen de
Mediante dictamen N° C-330-2009 del 30
de noviembre de 2009, suscrito por
A)
Los presupuestos establecidos en el numeral
74 de
B)
En el proceso de nacionalización o
exportación de mercancías no existe una relación de sujeción especial con el
importador o el exportador, puesto que ni siquiera existe una relación directa
entre aquellos y
C)
Lo anterior no significa que las autoridades
de aduanas puedan exonerar el pago de las cuotas de la seguridad social al
importador y al exportador como señala la consultante, pues dicha obligación se
mantiene para todo patrono y persona que realice total o parcialmente
actividades independientes o no asalariadas. Sin embargo, es
D)
Las instituciones públicas distintas a
E)