Dictamen : 327 - del 30/11/2009

30 de noviembre del 2009

C-327-2009

 

Señor

Fernando Trejos Ballestero

Alcalde

Municipalidad de Montes de Oca

 

Estimado señor:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio de fecha 22 de octubre del 2009, a través del cual solicita a este Despacho el criterio técnico jurídico acerca de lo siguiente:

 

“1.- A la luz de las disposiciones legales sobre el pago de la cesantía que se establece en el Código de Trabajo, la V Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Municipalidad de Montes de Oca y el Sindicato de Trabajadores Municipales (SITRAM), en su artículo 14 inciso d) y artículo 15 inciso a) y b) indicar si procede el pago de este derecho en los casos en que el servidor presenta su renuncia.

2.- Si un funcionario (a) de esta Municipalidad renuncia a su puesto para seguir laborando en una institución del sector público incluyendo las Municipalidades, sin interrumpir su continuidad o relación laboral, debe igualmente reconocerse el pago de la cesantía, o en su defecto este reconocimiento le correspondería al nuevo empleador?

3.- El laborar dentro del sector público costarricense, que incluye los Gobiernos Locales, debe entenderse que formamos parte de un patrono único que sería El Estado Costarricense?”

 

Lo anterior, pues nos indica usted que en la actualidad se adeudan dineros por concepto de cesantía a varios ex-funcionarios municipales que se encuentran dentro de los supuestos consultados.

 

I.- CRITERIO LEGAL DE LA MUNICIPALIDAD:

 

          Luego de un análisis de los artículos 14, inciso b),  15, incisos A) y B),  de la citada Convención Colectiva de Trabajo, y 24 del  Reglamento Autónomo de Trabajo de esa institución, es criterio del Departamento Legal, que sí resulta procedente pagar las  indemnizaciones a los servidores de esa Municipalidad que renuncian al cargo.

 

Respecto de la segunda duda planteada, opina que no es aplicable lo dispuesto en el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo al  funcionario que renuncia a su cargo para continuar laborando en una institución del Sector Público, incluyendo a las Municipalidades, pues señala que la “Municipalidad es de pertenencia  al Sector Público pero no pertenencia directa al Estado, aspecto que la Sentencia No. 215, de 9:30 horas de 16 de septiembre de 1992 aclara de la siguiente forma:(…)”. 

 

En ese sentido, y fundamentándose además en el Dictamen No. C-108-2007 de 10 de abril del 2007, indica, que el numeral del Código en referencia, solo es aplicable para las instituciones estatales o del Estado, siendo que las municipalidades no son entes estatales, por lo que dicho funcionario no debe devolver las sumas recibidas en calidad de auxilio de cesantía para continuar trabajando en otra Municipalidad o Gobierno. Caso contrario, estima, que “si ingresa a laborar a una institución directamente estatal o al Estado mismo, ante la cual si tendría que realizar la devolución económica, conforme con el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, criterio aclarado por la Procuraduría General de la República en el criterio C-087-2007…”

 

En cuanto a la tercera pregunta, concluye el citado Departamento Legal, que “Igualmente, las Municipalidades somos parte del sector público y, de conformidad con lo dispuesto en el inciso d), del artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública, al ser el Estado considerado como patrono único, nosotros también lo somos.  Sobre este aspecto remitimos al criterio reiterado emitido por la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-242-2005:(…)” 

 

II.- CASO CONCRETO:

 

Previo a evacuar las interrogantes formuladas, es menester observar, que en virtud de los artículos 1, 2, 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815, de 27 de setiembre de 1982), las consultas sometidas a este Órgano Asesor, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables. Por ello, y siendo que lo planteado en su oficio tiene su antecedente  en un asunto en particular, es de advertir que la solución del problema es de incumbencia única y exclusiva de la administración activa; por lo que a modo de colaboración, este Despacho emitirá su pronunciamiento en términos generales, tal que pueda orientar la decisión respectiva.[1]

 

Hecha la observación que antecede, se procederá a dar respuesta a cada una de las preguntas de manera abstracta y general.

 

III.- FONDO DEL ASUNTO:

 

1.- En relación con la primera pregunta, es decir si  “A la luz de las disposiciones legales sobre el pago de la cesantía que se establece en el Código de Trabajo, la V Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Municipalidad de Montes de Oca y el Sindicato de Trabajadores Municipales (SITRAM), en su artículo 14 inciso d) y artículo 15 inciso a) y b) indicar si procede el pago de este derecho en los casos en que el servidor presenta su renuncia.”, debemos señalar que sobre el particular, dicha normativa en su orden, prescribe:

 

“Artículo 14.- Indemnizaciones:

 

Las indemnizaciones laborales serán consideradas como un derecho adquirido de todos los trabajadores que cesaren sus funciones y se pagará:

(A,B,C)

D) Por renuncia al puesto, se le pagará de acuerdo a la siguiente escala:

d.1 De dos a cuatro años: el 35% del total que le correspondiere.

d.2 De cuatro a seis años:  el 60% del total que le correspondiere.

d.3 De seis a diez años: el 85% del total que le correspondiere.

d.4 Más de diez años: la totalidad de las prestaciones por años de servicio.”

 

“Artículo 15.- Prestaciones:

A.-Una vez presentada la renuncia de un trabajador amparados a los artículos anteriores la Municipalidad presupuestará en la primera modificación o presupuesto  (ordinario o extraordinario), el monto correspondiente a las prestaciones legales y lo enviará a la Contraloría General de la República para su respectiva aprobación, de lo contrario la municipalidad deberá cancelar al trabajador el porcentaje de intereses legales que rija en ese momento, por cada mes de atraso en el pago.

 

B.-Para cumplir lo anterior, la Municipalidad estará obligada a crear en los siguientes presupuestos el pasivo contingente propuesto en el informe 37/92 de la auditoria operativa de la Contraloría General de la República para atender pagos de prestaciones legales, litigios planteados, negociaciones salariales, salarios mínimos de la ley, recargos de funciones, suplencias y todo aquello que represente un compromiso en dinero del patrono hacia el trabajador.”

 

Previo a la respuesta de este asunto, es necesario advertir el reiterado criterio de esta Procuraduría, en torno a la aplicación de normas provenientes de instrumentos convencionales que como las trascritas supra podrían no estar conformes con el principio de legalidad regente en todo actuar de la Administración Pública, al tenor del mandato constitucional del artículo 11 y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública. Así, mediante el Dictamen No. C-368, de 18 de septiembre del 2006, se indicó:

 

“Se nos consulta por parte del ente autónomo sobre la “obligación de respetar todas las obligaciones derivadas de una Convención Colectiva”, aspecto que ha sido de reiterado análisis por parte de esta Procuraduría.

 Al respecto, este Órgano ha señalado que:

“Como puede verse, y si bien pueden formarse cuestionamientos en orden a razonabilidad, oportunidad y conveniencia constitucional y legal, la convención colectiva, suscrita con arreglo a la ley, no puede ser desatendida porque tiene fuerza de ley profesional, y su incumplimiento puede generar acciones en vía judicial con las responsabilidades correspondientes.

 …No obstante, un examen sobre la constitucionalidad de una Convención Colectiva de Trabajo, o de algunas de sus normas, le compete exclusivamente a la Sala Constitucional (artículo 10 de la Constitución Política, 2 y 4 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional). En punto a la legalidad, ya se indicó que la norma estatal prevalece sobre la normativa de la convención colectiva.

Así las cosas, es claro que si la Convención Colectiva de (…)se negoció y suscribió con observancia de todos los trámites legales y administrativos, incluyendo lo dispuesto por el actual Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público (Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS), esto último para la actual Convención suscrita el 18 de agosto de este año, el pago establecido en el artículo 44 sobre horas extra a los dirigentes sindicales, deviene actualmente procedente, si bien parece desproporcionado e irracional. Lo anterior es así hasta tanto dicho numeral no sea objeto de una acción ante la Sala Constitucional, y ésta lo anule por violación de normas o principios constitucionales, como ocurrió en el caso de la Convención Colectiva de (…), o bien, que las partes interesadas, mediante el procedimiento establecido en el artículo 4º de la Convención Colectiva, dispongan su modificación; o se sugiera, en base a ese mismo procedimiento, y por las partes interesadas (…), una interpretación que haga menos irracional su aplicación, en cuyo caso, convendría revisar también la jornada extraordinaria con carácter permanente que impera en esa Institución, a la que incluso se le estableció, en el nuevo texto de convención suscrito el 7 de agosto del este año, una indemnización parcial de cesantía (art. 32 Bis), para el caso de que se elimine las horas extra cuando se han laborado por lo menos durante dos años. Ya habíamos anotado que parte del problema con las horas extra en esa Institución, es el carácter permanente con que se asigna esa jornada, desvirtuando así su naturaleza (Dictamen C-260-2002 del 4 de octubre del 2002)

“Finalmente, si se llegare a estimar que una convención colectiva del Sector Público, o una de sus cláusulas contiene vicios que afectan su validez, lo pertinente es acudir a los procedimientos de reforma o de denuncia, o bien, a través de la acción de inconstitucionalidad, a efecto corregir o de anular el vicio de legalidad o de inconstitucionalidad correspondiente, toda vez que por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia.”   (Dictamen C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005)

“De conformidad con los precedentes administrativos indicados, la Convención Colectiva que es negociada y suscrita según los procedimientos legales correspondientes y que ha sido depositada en el Ministerio de Trabajo, entra en vigencia según lo establecido en el artículo 57 del Código de Trabajo, por lo que resulta de aplicación para las partes que lo suscribieron.  En el caso en estudio, a pesar de que el Banco Nacional tenga cuestionamientos sobre las cláusulas colectivas suscritas, lo cierto es que las mismas constituyen una ley profesional que se encuentra vigente, y por lo tanto, de acatamiento para los suscribientes.” (Dictamen C-182-2006)

 

“Por último debe advertirse que en virtud del control concentrado de constitucionalidad existente en nuestro país, y las especiales características que presentan las convenciones colectivas, en ningún sentido puede considerarse que las dudas que pueda tener este Órgano Asesor sobre la constitucionalidad de la cláusula en comentario facultan a la Municipalidad consultante para desaplicar las cláusulas convencionales analizadas, pues el legislador ha diseñado procedimientos específicos para ello, sin que la emisión de un criterio por parte de esta Procuraduría se incluya dentro de ellos.

 

En efecto, al tenor de lo establecido en el artículo 10 de la Constitución Política, corresponderá a la Sala Constitucional la determinación de la constitucionalidad o no de una norma que le sea sometida a su conocimiento, por lo que será a través del mecanismo de la acción de inconstitucionalidad que la Municipalidad podrá lograr la anulación de la cláusula que presenta vicios de inconstitucionalidad.

 

Para ello, deberá la Municipalidad alegar la eventual inconstitucionalidad en un procedimiento que se esté tramitando en este momento y en el que se discuta un asunto en donde resulte de aplicación el artículo 31 de la Convención Colectiva, o en donde se torne imposible la ejecución del acto de despido en aplicación de dicha cláusula, debiendo alegarse ésa circunstancia ante el Juzgado correspondiente. Una vez que ha sido alegada la inconstitucionalidad de la norma en el asunto previo, se abre la vía de la acción de inconstitucionalidad ante la Sala Constitucional, de forma que podrán presentarse todos los argumentos expuestos líneas atrás y las demás consideraciones que plantee la Municipalidad de Tibás.  (artículo 75 de la Ley de Jurisdicción Constitucional)  

 

La otra alternativa es la contenida en el artículo 64 del Código de Trabajo,  que establece la posibilidad de que las cláusulas de una convención colectiva puedan ser denunciadas ante el Ministerio de Trabajo, denuncia que tendrá que hacerse necesariamente antes de que el actual plazo de vigencia fenezca.  Para ello, deberá la municipalidad solicitar al Ministerio de Trabajo que se tenga por denunciada la cláusula mencionada.  Este procedimiento tiene el inconveniente de que se encuentra sujeto al plazo de vigencia de la convención colectiva, por lo que dependerá del tiempo que reste para que fenezca el actual periodo.” (Dictamen C-332-2006 del 23 de agosto del 2006)

Como se ha podido observar en dicho análisis, y que es menester resaltar en esta oportunidad, si bien pueden existir normas convencionales cuyos contenidos no resultan conformes con la ley, o bien se establecen a través de ellas, beneficios que resultan, evidentemente, irracionales y desproporcionados en orden a los que perciben el resto de los servidores o empleados públicos, es lo cierto que por la naturaleza jurídica que gozan las convenciones colectivas de trabajo al tenor del artículo 62 de la Constitución Política y doctrina atinente, éstas tienen fuerza de ley; razón por la cual, mientras se hayan establecido bajo los trámites y procedimientos previstos en los artículos 56, 57, siguientes y concordantes  del Código de Trabajo, o en su caso, bajo los parámetros estipulados en el Decreto No. 29576-MTSS, de 31 de mayo de 2001, denominada esta normativa “Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público”[2], tienen plena validez y eficacia en nuestro ordenamiento jurídico.

En esa línea de pensamiento, puede derivarse también del pronunciamiento trascrito, que si alguna duda le surge a este Órgano Asesor como a la administración activa, acerca del contenido de una norma como la formulada en su consulta, no puede  dejar de aplicarse si no es en contravención de la vigente Convención Colectiva de Trabajo, que es la normativa concertada entre una determinada institución y su personal, a fin de regular los derechos y obligaciones entre ambas partes. En consecuencia, acota este Despacho, que quien tiene legítima competencia para anular una disposición convencional que rebasa los principios de razonabilidad, proporcionalidad, racionalidad y otros principios constitucionales es la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en virtud del artículo 10 de la Constitución Política, y artículos 2 y 3 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, previo procedimiento que al efecto dispone el artículo 75 de esta última legislación[3]; o bien, pueden las partes acogerse  a las opciones de los artículos 64 y 65 del Código en referencia, cuando establecen en su orden:

“Artículo 64.- El Poder Ejecutivo fijará el plazo durante el cual debe regir la convención, que no excederá de cinco años, ni bajará de uno.

Dicho plazo se prorrogará automáticamente, en cada ocasión, durante un período igual al fijado, si ninguna de las partes expresa en memorial dirigido al Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social, con un mes de anticipación al respectivo vencimiento, su voluntad de dar por terminada la convención.”

“Artículo 65.- Cualquier convención en vigor puede ser revisado por el Poder Ejecutivo si las partes de común acuerdo así lo solicitaren por escrito ante el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social.

El Poder Ejecutivo en este caso, y en el del párrafo segundo del artículo anterior, deberá comprobar que los peticionarios reúnen la mayoría prevista en los incisos b) y c) del artículo 63, antes de proceder a la derogatoria formal del decreto que dio fuerza de ley a la convención y a la expedición del nuevo que corresponda.” 

Hechas las observaciones que anteceden, se concluye en este aparte, que mientras se encuentre vigente la normativa objeto de este estudio, la cual es  contenida en la Quinta Convención Colectiva de Trabajo, regente en esa Municipalidad, no existe duda alguna sobre la procedencia de su aplicación a los servidores que renuncian al cargo en ese centro de trabajo.

No obstante lo expuesto, ello no obsta para señalar, que en disposiciones similares a las citadas supra, en donde a través de esta clase de instrumentos colectivos, se establecieron beneficios más allá de lo dispuesto en el artículo 63 constitucional y por ende del artículo 29 del Código de Trabajo, ese Tribunal del Derecho de la Constitución ha observado, en lo conducente:

“Debe la Sala aclarar que la Constitución Política en su artículo 63 dispone la existencia de un derecho de los trabajadores a ser indemnizados en caso de despido sin justa causa, en tanto no exista en Costa Rica un seguro de desocupación, sin especificar los detalles de dicho beneficio. El Código de Trabajo, por su parte, determina en su artículo 29, según el texto modificado por la Ley número 7983 de dieciséis de febrero de dos mil:

“Artículo 29.-

Si el contrato de trabajo por tiempo indeterminado concluye por despido injustificado, o algunas de las causas previstas en el artículo 83 u otra ajena a la voluntad del trabajador, el patrono deberá pagarle un auxilio de cesantía de acuerdo con las siguientes reglas: 1. Después de un trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor de seis, un importe igual a siete días de salario.

“(…)”

(….)Por otro lado, tampoco se encuentra justificación alguna para lo dispuesto en el inciso c) del artículo 161, en el tanto se permite el pago del auxilio de cesantía aun en los casos de despido con justa causa. Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una causa que lo legitime. Así las cosas, este Tribunal estima inconstitucional lo dispuesto en epígrafe iv del inciso a), el epígrafe v del inciso b) y la totalidad del inciso c) en cuanto exceden el parámetro de veinte años que esta Sala ha estimado razonable como tope por concepto de cesantía y por permitirse el pago aun en los casos de despido con justa causa.”

(Lo subrayado no es del texto original)

(Ver, Sentencia Número 1002-2008, de 14:55 horas de 23 de enero de 2008. En igual sentido, sentencia No. 17437-2006, de 19:35 horas de 29 de noviembre del 2006))

Aunado a lo expuesto, la Sala Constitucional desde hace tiempo ya había analizado acerca de la constitucionalidad de lo dispuesto en el referido artículo 29 laboral, en el tanto explica que la indemnización  estipulada en el  artículo 63 constitucional no es un derecho absoluto e ilimitado no sujeto a ningún tipo de reglamentación, por lo que precisamente el legislador con base en esa norma mayor, se ha limitado a  desarrollar la forma y los parámetros dentro de los cuales se pagará el auxilio de cesantía, siendo la única hipótesis tutelada por nuestra Constitución Política, la de otorgar la indemnización que corresponde al trabajador despedido sin justa causa, y nunca a aquel que por su propia voluntad decide dejar el trabajo, o bien el despido lo es por causa justificada, es  decir imputable a él.  (Véase sentencia número 2754-95, de 15:45 horas de 30 de mayo de 1995)

En el caso concreto, y de conformidad con lo anteriormente dicho, es criterio de este Despacho que los artículos 14, inciso d), y 15, incisos a) y b, de la Quinta Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Municipalidad de Montes de Oca y el Sindicato de Trabajadores Municipales (SITRAM), rebasan de manera irracional y desproporcionada lo estipulado en el artículo 63 de la Constitución Política y 29 del Código de Trabajo. No obstante ello, y por las razones arriba indicadas, se reitera, que mientras no se declare la inconstitucionalidad de la normativa en consulta,  o se hagan las modificaciones o denuncias pertinentes bajo los procedimientos y trámites previstos en el Código de Trabajo, no es posible dejar de aplicarla, si no es en contravención del mismo instrumento convencional, con las consecuencias que podrían darse en orden a su incumplimiento.

2.- En relación con la duda referente a“… Si un funcionario (a) de esta Municipalidad renuncia a su puesto para seguir laborando en una institución del sector público incluyendo las Municipalidades, sin interrumpir su continuidad o relación laboral, debe igualmente reconocerse el pago de la cesantía, o en su defecto este reconocimiento le correspondería al nuevo empleador?

 

Sobre el particular, es oportuno apuntar que esta Procuraduría en reiteradas ocasiones y con fundamento en el inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo, se ha referido ampliamente acerca de la improcedencia de ocupar nuevos cargos en alguna de las dependencias pertenecientes al Estado, durante una suma igual al representado al monto percibido por la persona en calidad de auxilio de cesantía.

 

En efecto, aquella disposición, a la letra dice:

 

“Artículo 586 del Código de Trabajo:

( )

B) Los servidores que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumar percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieren cesantes.”

 

Dentro del contexto claro de la norma transcrita, este Órgano Consultor, mediante el Dictamen Número C-119-2009, ha explicado atinadamente, que para los efectos de aplicar esa disposición, basta que el servidor o trabajador labore o haya laborado para el Estado o algunas de sus instituciones para que surja la obligación de devolver los dineros que por concepto de cesantía ha percibido, en proporción al tiempo que le faltaría de permanecer cesante, a fin de poder de esa manera, reintegrarse a laborar en algún componente de este sector del Estado. Así, señaló, en lo conducente:

 “(…)

Adicionalmente, tanto la jurisprudencia de esta Procuraduría como de la Sala Constitucional, han señalado que la devolución de la indemnización recibida como auxilio de cesantía tiene por finalidad evitar un enriquecimiento sin causa del funcionario que ha sido recontratado por el Estado. 

 

“ Aplicando el marco conceptual que emplea la Sala a este asunto, tenemos que ciertamente lo pretendido por la norma es legítimo, porque ordena al ex servidor empleado nuevamente por el Estado, la devolución de parte de lo   percibido por el mismo Estado en su calidad de patrono, por concepto de auxilio de cesantía,   en la parte que corresponde al tiempo en que el servidor ya no está cesante, por haber recuperado su condición de asalariado público.   De forma que, contrario a lo que afirma el accionante, el mecanismo   cuestionado no está prohibido por el artículo 63 constitucional, que lo que prevé es el auxilio de cesantía o indemnización a favor del trabajador despedido, para el período de desocupación.  También resulta legítima la norma cuestionada porque es una disposición que integra el Código de Trabajo, que tiene rango legal.   En cuanto al examen de idoneidad, la medida dispuesta en el artículo cuestionado resulta   apta para alcanzar el objetivo fijado, pues al convertirse el servidor despedido nuevamente en asalariado del Estado, desaparece la justificación de la indemnización por auxilio de cesantía.  Véase que el fin de la indemnización es proteger al trabajador cesante como consecuencia del despido injustificado, situación que desaparece cuando se hace acreedor del salario,   a cargo del mismo Estado patrono. A lo anterior se agrega que resulta incompatible   percibir a cargo del   mismo patrono,   el monto por salario y a la vez por auxilio de cesantía correspondientes ambos rubros al mismo   período.  Tal práctica no sólo resultaría desmedida sino que desnaturalizaría el sentido de la indemnización por cesantía, que como se dijo extiende la protección durante el tiempo que efectivamente estuvo cesante el servidor.   Debe quedar claro que la norma cuestionada   impone únicamente la obligación de reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por   concepto de cesantía, las que no incluyen los salarios que habría devengado durante el término por ese concepto en que sí permaneció cesante, lo que elimina toda amenaza al derecho constitucional a la indemnización por despido sin justa causa. Ahora bien, en el mismo sentido que expresan los informantes, la Sala estima que la norma se ajusta al criterio de necesidad explicado, pues la adopción del mecanismo de devolución de parte de lo percibido por concepto de indemnización   evita el enriquecimiento sin causa de una de las partes de la relación, en este caso del servidor público, que al ser contratado nuevamente por el Estado, pierde la condición de cesante y se convierte en asalariado.“ (Sala Constitucional, resolución 7180-2005 de las quince horas con cuatro minutos del ocho de junio del dos mil cinco, el subrayado no es del original) [2]

 

Como puede verse, si de conformidad con la doctrina del Estado como Patrono Único, que es el postulado que informa el inciso b) del citado numeral 586, surge la obligación del ex servidor de devolver parte de los dineros percibidos por concepto de cesantía, a fin de poder laborar en cualquier institución pública (si todavía le falta para cumplir el tiempo)  entonces es claro que con mayor razón no podría percibir aún el pago de esa indemnización si  continúa laborando en otro componente del Estado, incluyendo en otra Municipalidad, instituciones éstas a las que correspondería cancelar la cesantía si ello resulta procedente de conformidad con el ordenamiento jurídico que ahí rige. Así, en el citado pronunciamiento, esta Procuraduría subrayó:

 

“Como se desprende de la cita anterior, el artículo 586 del Código de Trabajo parte del principio del Estado como patrono único, según el cual, el Estado debe ser considerado como un único centro de imputación de derechos laborales, siendo que al trasladarse el trabajador a laborar de un lugar a otro dentro del aparato estatal, se considera que la relación laboral continúa.” 

 

No está demás enfatizar, que de una lectura integral del citado pronunciamiento, se puede extraer con meridiana claridad que los servidores municipales evidentemente se incluyen dentro del concepto utilizado en los artículos 585 y 586 del Código en referencia, al señalar el primero de ellos, que “Trabajador del Estado, o de sus Instituciones, es toda persona que preste a aquél o a éstas un servicio material, intelectual o de ambos géneros, en virtud del nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente, o por el hecho de figurar en las listas del presupuesto o en las de pago por planillas, para todos los efectos legales, al contrato escrito de trabajo.”  Veamos lo que en aquel dictamen se señaló, luego de un análisis exhaustivo acerca de la naturaleza jurídica del Régimen Municipal y su empleo: 

 “En desarrollo de los conceptos anteriores, el Código Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”, por lo que es indudable que los servidores municipales deben ser reputados como trabajadores del Estado y sus Instituciones y les resulta de aplicación lo dispuesto por el artículo 586 del Código de Trabajo.” (Lo resaltado no es del texto original)

 

En síntesis, es del propio artículo 586 del Código de Trabajo que se extrae el principio del Estado como Patrono Único, según el cual se reputa  como un único centro de imputación de derechos y obligaciones laborales, por lo que al trasladarse un trabajador de esa Municipalidad a prestar sus servicios a otra institución del Estado, incluso a otra Municipalidad, -bajo una relación contentiva de los tres elementos que la definen como tal- no resulta procedente aún el pago del auxilio de cesantía, habida cuenta que la relación con el mismo patrono permanece inmutable.

 

3.- En cuanto a la última pregunta, referida a si  “El laborar dentro del sector público costarricense, que incluye los Gobiernos Locales, debe entenderse que formamos parte de un patrono único que sería El Estado Costarricense?”

 

Como quedó claramente explicado en el anterior ordinal, los servidores municipales se encuentran dentro del concepto amplio de los precitados artículos 585 y 586 del Código de Trabajo, en virtud de los cuales y en lo que atañe a este estudio, se integran también como trabajadores del Estado o de cualquiera de sus instituciones, derivándose de esta normativa la teoría del Estado como Patrono Único. Lo anterior, pese el carácter constitucional que gozan los Gobiernos Locales, al tenor de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, ya que forman parte dentro de lo que doctrina constitucional denomina “ Estado Unitario”. Así se explica en el tantas veces citado Dictamen C-119-2009, en lo conducente:

“A partir de lo señalado por los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las municipalidades son corporaciones territoriales que forman parte de la administración descentralizada del Estado.  Así lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, al indicar:

 “El Estado costarricense es desde su fundación, un Estado unitario, que procura alcanzar de la manera más eficiente los fines, objetivos y metas políticas que tutela el ordenamiento jurídico vigente (artículos 1 y 9 de la Constitución Política ; 1 Ley General de la Administración Pública ). Partiendo de dicho carácter unitario y por razones funcionales y de limitación del poder, nuestra Constitución Política estableció un diseño organizacional fundado tanto en la división de poderes (artículo 9), como en la creación de un modelo de descentralización administrativa, por territorio (las Municipalidades), y un modelo funcional o institucional y de descentralización corporativa.

Ese carácter unitario es reconocido por la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (vgr. 4091/94; 7528/97) que señala a Costa Rica como un Estado unitario concentrado, sin ningún tipo de descentralización política, pero que reconoce un modelo de descentralización administrativa para, la mejor satisfacción de los intereses locales, como también la prestación de servicios y la realización de actividades que requieren de especialización técnica. A pesar del distinto grado de autonomía con que se crean los entes públicos que conforman la administración descentralizada, el Estado como un todo mantiene y debe mantener una unidad y armonía de su accionar.

 (Sala Constitucional, resolución número 2006-005606 de las quince horas y veintiún minutos del veintiséis de abril del dos mil seis).

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

IV.- CONCLUSIONES:

 

En virtud de todo lo expuesto, este Despacho concluye, en su orden:

 

1.-  Mientras se encuentren vigentes los  artículos 14, inciso d), y 15, incisos a) y b) de la Quinta Convención Colectiva de Trabajo, suscrita entre la Municipalidad de Montes de Oca y el Sindicato de Trabajadores Municipales (SITRAM), con arreglo a la ley, no existe duda alguna sobre la aplicación de esa normativa, y en consecuencia procede reconocer la indemnización allí establecida a los servidores que renuncian al cargo en ese centro de trabajo.

Lo anterior, aun cuando en nuestro criterio dicha normativa contraviene los principios de razonabilidad y proporcionalidad que fundamentan el artículo 63 de la Constitución Política, y doctrina atinente. En todo caso, su constitucionalidad o inconstitucionalidad compete revisar al Tribunal del Derecho de la Constitución, al tenor del artículo 10 de nuestra Carta Magna.  

 

2.- En virtud del artículo 586 del Código de Trabajo y doctrina que le informa, es claro que al trasladarse un trabajador de esa Municipalidad a prestar sus servicios a otra institución del Estado, incluso a otra Municipalidad, -bajo una relación contentiva de los tres elementos que la definen como tal- no resulta procedente aún el pago del auxilio de cesantía, habida cuenta que la relación con el mismo patrono Estado continúa. En ese sentido, a quien correspondería cancelar el auxilio de cesantía sería a la última institución para la cual presta el servicio, según el ordenamiento jurídico que ahí rige.

 

3.- En virtud de la naturaleza jurídica que ostentan los Gobiernos Locales, al tenor de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, estas corporaciones municipales forman parte de la doctrina del Estado como Patrono Único, para los efectos de la aplicación del artículo 586 del Código de Trabajo.

 

De Usted, con toda consideración,

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA II

 

LMGP/gvv

 

C-327-09

 

CARÁCTER JURÍDICO DE UNA CONVENCIÓN COLECTIVA DE TRABAJO- DERECHO AL PAGO DE LA CESANTÍA DE LOS SERVIDORES DE LA MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA- CONCEPTO DE ESTADO COMO PATRONO ÚNICO PARA LOS EFECTOS DE LA APLICACIÓN DEL ART. 586 DEL CÓDIGO DE TRABAJO:

 

El Alcalde Municipal de Montes de Oca, señor Fernando Trejos Ballestero consulta mediante Oficio sin número, de fecha 22 de octubre del 2009, lo siguiente:

 

“1.- A la luz de las disposiciones legales sobre el pago de la cesantía que se establece en el Código de Trabajo, la V Convención Colectiva de Trabajo suscrita entre la Municipalidad de Montes de Oca y el Sindicato de Trabajadores Municipales (SITRAM), en su artículo 14 inciso d) y artículo 15 inciso a) y b) indicar si procede el pago de este derecho en los casos en que el servidor presenta su renuncia.

2.- Si un funcionario (a) de esta Municipalidad renuncia a su puesto para seguir laborando en una institución del sector público incluyendo las Municipalidades, sin interrumpir su continuidad o relación laboral, debe igualmente reconocerse el pago de la cesantía, o en su defecto este reconocimiento le correspondería al nuevo empleador?

3.- El laborar dentro del sector público costarricense, que incluye los Gobiernos Locales, debe entenderse que formamos parte de un patrono único que sería El Estado Costarricense?”

 

Luego del análisis correspondiente, y mediante Dictamen No. C- 327-2009, de 30 de noviembre del 2009, Luz Marina Gutiérrez Porras, Procuradora, emite las siguientes conclusiones:

 

En virtud de todo lo expuesto, este Despacho concluye, en su orden:

1.-  Mientras se encuentren vigentes los  artículos 14, inciso d), y 15, incisos a) y b) de la Quinta Convención Colectiva de Trabajo, suscrita entre la Municipalidad de Montes de Oca y el Sindicato de Trabajadores Municipales (SITRAM), con arreglo a la ley, no existe duda alguna sobre la aplicación de esa normativa, y en consecuencia procede reconocer la indemnización allí establecida a los servidores que renuncian al cargo en ese centro de trabajo.

Lo anterior, aún cuando en nuestro criterio dicha normativa contraviene los principios de razonabilidad y proporcionalidad que fundamentan el artículo 63 de la Constitución Política, y doctrina atinente. En todo caso, su constitucionalidad o inconstitucionalidad compete revisar al Tribunal del Derecho de la Constitución, al tenor del artículo 10 de nuestra Carta Magna.  

2.- En virtud del artículo 586 del Código de Trabajo y doctrina que le informa, es claro que al trasladarse un trabajador de esa Municipalidad a prestar sus servicios a otra institución del Estado, incluso a otra Municipalidad, -bajo una relación contentiva de los tres elementos que la definen como tal- no resulta procedente aún el pago del auxilio de cesantía, habida cuenta que la relación con el mismo patrono Estado continúa. En ese sentido, a quien correspondería cancelar el auxilio de cesantía sería a la última institución para la cual presta el servicio, según el ordenamiento jurídico que ahí rige.

 

3.- En virtud de la naturaleza jurídica que ostentan los Gobiernos Locales, al tenor de los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, estas corporaciones municipales forman parte de la doctrina del Estado como Patrono Único, para los efectos de la aplicación del artículo 586 del Código de Trabajo.”