5 de noviembre, 2009

OJ-112-2009

 

 

Licenciada

Hilda González Ramírez

Presidenta de la Comisión Especial

Reformas a la Ley de Tránsito

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos es grato referirme a su oficio n.° CJ-007-10-09 del 19 de octubre del año en curso, a través del cual solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Reforma de varios artículos de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres N.° 7331 y sus reformas”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 17.485.

 

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el (la) diputado (a).

 

 

I.-        RESUMEN DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley tiene como propósito central, a partir de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, el corregir las reformas que se le introdujeron recientemente a la Ley n.° 7331.

 

La exposición de motivos es muy amplia en explicar, tanto el contenido de las reformas como el porqué de las modificaciones. No cabe duda, como bien se afirma en él, que la Ley de tránsito, tal y como quedó redactada, presenta una serie de falencias, no solo desde el punto de vista técnico, sino desde la óptica constitucional. De ahí la necesidad de corregir la forma del sistema de puntos, el que, tal y como quedó redactado, no es acorde con la naturaleza y propósito que se debe seguir, toda vez que se enfoca en la penalización de los conductores, y no en su sensibilización y reeducación vial. Es por ello que el proyecto hace una ponderación de las diferentes faltas y los puntos asignados a estas, para serlos consistentes y proporcionales. También se mejora la forma para recuperar los puntos perdidos, de manera que se persigan mejor los fines de este sistema.

 

En relación con la conducción bajo los efectos del alcohol, la exposición de motivos del proyecto argumenta que pretende ajustar los parámetros de penalización a estándares más razonables.

 

Por otra parte, se introduce un concepto novedoso como el de conductores profesionales, sea aquellos que se dedican a conducir un vehículo como actividad habitual de forma remunerada, ya sea para el transporte público o privado de carga o de personas, o en labores de mensajería.

 

El proyecto de ley revisa una serie de disposiciones de la Ley de tránsito que se consideran inaplicables en la práctica, excesivas, o ilógicas.

 

La iniciativa propone la incorporación de la Educación Vial en los programas educativos de primaria y secundaria; y la exigencia de aprobar, salvo en casos de excepción, un curso de manejo en una escuela acreditada para poder solicitar la licencia de conducir.

 

 

II.-       SOBRE EL FONDO

 

El proyecto de ley está muy bien concebido. Solo contiene algunos pocos problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa que pasamos a comentar.

 

El artículo 1° del proyecto de ley que reforma el numeral 2 de la Ley n.° 7331 le impone la obligación al Ministerio de Educación Pública adecuar los planes de estudio de enseñanza primera y secundaria, incluyendo como contenido el tema de la educación vial, y demás conceptos contenidos en esa Ley.

 

Como bien saben los (as) señores (as) Diputados (as) el artículo 81 de la Constitución Política indica que la dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la Ley, presidido por el Ministro de Educación Pública. Sobre la competencia del Consejo Superior de Educación, en el dictamen n.° 234-2009 de 31 de agosto del 2009, expresamos lo siguiente:

 

“El artículo 81 de la Constitución Política (CPCR) establece que la dirección general de la enseñanza oficial, sea la educación impartida por el Estado, corresponde a un Consejo Superior. Transcribimos el numeral en comentario:

“ARTÍCULO 81.- La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo.”

Para el Constituyente originario, la constitucionalización del Consejo Superior de Educación (CSE) ha introducido una variación sustancial en el sistema educativo público. Esto en relación con el sistema vigente antes de 1949. El objetivo de esta gran reforma consistía en colocar la suprema dirección de la educación pública dentro de la competencia de un órgano colegiado, cuya creación tuviese sustento en la propia norma constitucional.

En relación con la moción para crear el Consejo Superior de Educación como un órgano técnico encargado de dirigir de forma independiente el proceso educativo público, cabe citar la intervención del diputado constituyente LUIS DOBLES SEGREDA en la sesión de la Asamblea Constituyente del 21 de setiembre de 1949:

“Desde antes del proyecto de aquel generoso propulsor de nuestra cultura que se llamó Claudio González Rucavado, el Poder Docente, y, después de él, las gentes que aquí miran estas cuestiones con preocupación e inquietud, han creído encontrar en un cuerpo técnico, que se encargue de resolver los asuntos educacionales, la clave del complejo problema de la escuela costarricense. Ese Consejo de Educación, integrado por representantes y representativos de todas las actividades docentes del país, inamovibles por todo su período, que han de actuar con absoluta independencia del Poder Ejecutivo, presidido por el Secretario del ramo, que será su Presidente nato, estará capacitado para fijar las normas que ha de seguir nuestra enseñanza, con mayor altura, con mayor ponderación y en ritmo de estabilidad que garantiza cumplidamente los altos fines que de él esperamos. Como pensamos que tal reforma debe ser honda, para que sea seria y duradera, hemos creído necesario rebasar la simple ley, de fácil emisión, pero de fácil derogatoria también, y venimos a proponeros una Reforma Constitucional que cristaliza, aunque sólo sea en líneas generales, la aspiración del país y de esta Cámara.” (Acta 154 del 21 de setiembre de 1949)

De igual relevancia fueron las intervenciones de los diputados constituyentes FERNANDO BAUDRIT SOLERA Y RICARDO ESQUIVEL FERNANDEZ. En éstas se insistía en el cambio sustancial que implicaba la creación del Consejo Superior de Educación para el sistema educativo tradicional:

“El Representante BAUDRIT SOLERA se refirió a las palabras del señor Zeledón. Abundo en las mismas ideas del compañero Zeledón -dijo- para que se llegue a establecer el Poder Docente en Costa Rica, que tanto anhelara el gran educador Claudio González Rucavado. Hacia eso vamos, aun cuando no se lo califica de este modo en la Constitución. Agregó que no estaba de acuerdo con la idea del señor Zeledón en el sentido de establecer en la Constitución la forma en que se integrará el Consejo Superior. Lo más adecuado es dejarle a la ley la integración del mismo. De lo contrario, estaremos haciendo inflexible una institución que el país no ha experimentado todavía. Es mejor que sea la ley la que indique quienes formarán parte del Consejo. El Licenciado Esquivel manifestó que la moción en debate introduce una variación sustancial en el sistema educacional que tradicionalmente ha vivido el país. Conforme al artículo 6º del Código de Educación, la dirección general de la enseñanza oficial estará a cargo del Ministro del ramo, asistido por un Consejo de Educación. Ahora vamos a colocar la suprema dirección de nuestra enseñanza en manos de un Consejo Superior, presidido por el Ministro de Educación. Al respecto tiene sus dudas. Quizás se cometería un error si en una forma precipitada se varía fundamentalmente el sistema que ha imperado.

Sometida a votación la moción de los señores Baudrit Solera y compañeros, variada en los términos siguientes:

“La dirección general de la enseñanza oficial estará a cargo de un Consejo Superior, presidido por el Ministro de Educación, que se integrará en la forma que señale la ley” [81], fue aprobada.” (Acta N: 158 del 27 de setiembre de 1949)

        Es decir que de acuerdo con el 81 CP, se reconoce al Consejo Superior de Educación la potestad de establecer las medidas necesarias para dirigir, con criterio técnico, los procesos educativos del sistema de educación pública.

       Valga indicar que el alcance de esta competencia reservada al CSE, ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional en su Voto. N.° 1873-1990 de las 3:45 horas del 18 de diciembre de 1990:

“V.-Que en cuanto a la dirección general de la enseñanza oficial, la Constitución Política de 1949 introdujo un cambio sustancial al crear un órgano de relevancia constitucional denominado Consejo Superior de Educación con competencia plena para realizar dicha función. Esta posición significó una derogatoria tácita del artículo 6 del Código de Educación, que señala al Ministerio de Educación como el competente para realizar tal función. Cuando se propuso la moción que originó el artículo 81 actual, los Diputados Zeledón y Baudrit Solera se refirieron a la importancia de que se le diera a dicho Consejo "... la más amplia independencia para la realización de sus delicadas tareas" (acta No. 158, p. 375), se entiende, obviamente, dicha independencia frente al propio Poder Ejecutivo, que había venido realizando tal función a la fecha. El diputado Baudrit Solera expresó que deseaba que se llegara "...a establecer el Poder Docente en Costa Rica..."

 

(Ibídem), reafirmando su tesis de dar autonomía al Consejo frente al accionar del Poder Ejecutivo. A ello se opuso el diputado Esquivel, quien manifestó sus dudas frente a la,"variación sustancial" en el sistema tradicional, pero la moción finalmente fue aprobada (ibid, p. 375-376). Así pues, es el Consejo Superior de Educación y no el Poder Ejecutivo al que le compete la dirección General de la enseñanza oficial. Este solamente supervisa, vigila y desarrolla lo que el Consejo ha establecido y resuelto; más, no puede dictar políticas en el campo educativo sin la previa aprobación de este órgano. Así debe entenderse el contenido de la ley Fundamental de Educación, NO. 2160 del 25 de setiembre de 1957, y de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, NO. 3481 del 13 de enero de 1965. Cualquier interpretación contraria vulnera el espíritu y la letra del canon 81 constitucional y altera la voluntad constituyente, plasmada allí con claridad meridiana.”

       Ahora bien, en ejercicio de esa competencia constitucional del CSE, y de conformidad con el artículo 4, inciso d, de la Ley de Creación del Consejo Superior de Educación Pública (LCSE), Ley N.° 1362 del 8 de octubre de 1951, pertenece a su ámbito de actuación el determinar y aprobar los planes de estudio y programas que rijan en la educación pública. Transcribimos la norma en comentario:

“Artículo 4º.-

El Consejo deberá conocer de: (…)

(…) d) Los proyectos de ley, reglamentos, planes de estudio y programas a que deban someterse los establecimientos educacionales y resolver sobre los problemas de correlación e integración del sistema educacional;(…)”

       Asimismo, el numeral 9 de la Ley Fundamental de Educación (LFE), Ley N.° 2160 del 25 de setiembre de 1957, estableció que corresponde al CSE autorizar los planes  de estudio y los programas de enseñanza de los diversos niveles y tipos de educación que ofrece el sistema de educación pública.

“ARTICULO 9º.-

El Consejo Superior de Educación autorizará los planes de estudio y los programas de enseñanza para los diversos niveles y tipos de educación. Esos planes y programas serán flexibles y variarán conforme lo indiquen las condiciones y necesidades del país y el progreso de las ciencias de la educación y serán revisados periódicamente por el propio Consejo. Deberán concebirse y realizarse tomando en consideración:

a) Las correlaciones necesarias para asegurar la unidad y continuidad del proceso de la enseñanza; y

b) Las necesidades e intereses psicobiológicos y sociales de los alumnos.”

 

       En este mismo sentido, es oportuno también transcribir el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública (LOMEP), Ley N.° 3481 del 13 de enero de 1965:

 

“Artículo 2º.-

Corresponde específica y exclusivamente al Ministerio poner en ejecución de los planes, programas y demás determinaciones que emanan del Consejo Superior de Educación.”

 

       Es indudable, pues, que la competencia que constitucionalmente se reserva al Consejo Superior de Educación,  comprende la potestad de autorizar y establecer, por consiguiente, los planes de estudio y programas del sistema de educación pública.

       En este orden de ideas, conviene transcribir lo establecido por la Sala Constitucional en su voto N.° 461-1996 de las 16:30 horas del 24 de enero de 1996:

 

“Es evidente, que la normativa vigente en Costa Rica en lo que respecta a Educación, le otorga tanto al Ministerio de Educación Pública como al Consejo Superior de Educación, una responsabilidad compartida que ejercen a nombre del Estado, el de procurar cumplir el derecho fundamental a la educación que tienen los habitantes de la República y en este caso los estudiantes- derecho fundamental que debe entenderse por parte del Estado como la obligación de brindar la mejor calidad de ella-, de ahí que tales textos deben cumplir con los planes y programas de estudio, emanados del Consejo Superior de Educación, como órgano que le corresponde la dirección general de la enseñanza oficial, y como enseñanza oficial debe entenderse la enseñanza pública y por ende la que debe regir en los centros educativos de país.”

 

       Al respecto, también puede consultarse la Opinión Jurídica de este Órgano Superior Consultivo OJ-073-2008 del 1 de setiembre de 2008.

       Ahora bien, de acuerdo con el lenguaje especializado común, se entiende que un plan de estudios comprende, al menos, los contenidos educativos, la metodología, los medios y el sistema de evaluación aplicables a un curso y/o ciclo educativo. (Ref. Manuel Saavedra. Diccionario de Pedagogía. Edit. Pax México. 2008. P. 130-131)

       Por consiguiente, la determinación del sistema de evaluación de aprendizaje aplicable en los ciclos del sistema de educación pública, es parte implícita y necesaria de la competencia del Consejo Superior de Educación. En relación con este punto, pueden tenerse por referencias los votos de la Sala Constitucional N.° 2004-06616 de las catorce horas con treinta y tres minutos del dieciséis de junio del dos mil cuatro, y N.° 2004-06603 de las once horas con veintiún minutos del quince de junio del dos mil cuatro.

       Lo anterior es importante, porque nos conduce inevitablemente a una importante  conclusión preliminar, útil para atender esta consulta.

       Puesto que es competencia del CSE establecer las normas de evaluación, esto conlleva determinar las condiciones bajo las cuales puede permitirse a un estudiante avanzar hacia el siguiente nivel de su ciclo educativo.

       En esta materia, el CSE cuenta con una amplia potestad de configuración del sistema evaluativo, que por supuesto debe ejercerse de modo conforme con la ciencia, la técnica, y los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia (Artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública)”.

 

Adicional, en relación con la propuesta de reforma del numeral 13 de la Ley 7331, debemos hacer la observación de que deja sin consecuencia alguna el incumplimiento de la obligación prevista en el párrafo primero.

 

            Sobre el segundo párrafo que se agrega al numeral 32 bis de la Ley 7331, señalamos que la norma no indica por cuánto tiempo debe el infractor conducir vehículos con un dispositivo instalado que, por cierto, parece razonable que sea el plazo completo de la pena de inhabilitación o de suspensión por pérdida total de puntos. Además, que la reducción debería estar sujeta al cumplimiento efectivo por parte del infractor de la condición anunciada, caso contrario, no estaría asegurada su observancia.

 

            De la propuesta de reforma del ordinal 71 bis de la Ley 7331, con el fin de armonizar lo dispuesto en la norma con el régimen penal, sugerimos que se establezca un nuevo inciso a), corriéndose el resto, que ordene la pérdida de la totalidad de los puntos, para aquellos casos en los cuales por sentencia condenatoria firme se haya impuesto pena de inhabilitación para conducir todo tipo de vehículos.

 

            Respecto al texto del numeral 107 de la Ley 7331 propuesto por el proyecto actual, indicamos que debería eliminarse la última parte del inciso a) que refiere: “Si el nivel de concentración es igual o superior a uno coma cinco (1,5) gramos por cada litro de sangre, se duplicará la multa correspondiente”; esto, en razón de que la conducción en los términos descritos, constituye una conducta delictiva, según lo dispone el artículo 254 bis del Código Penal propuesto. Por otra parte, para asegurar la claridad y precisión de la norma, recomendamos que se complete la descripción del supuesto referido al conductor profesional, de la siguiente manera: “o igual o superior a cero coma cinco (0,5) gramos por cada litro de sangre”; y que  se separe con un “punto y coma”, el supuesto aplicable al conductor ordinario del previsto para el conductor profesional. Lo último, resulta de aplicación para otros artículos propuestos, como es el caso del inciso c) del 108 de la Ley 7331 y el párrafo cuarto del 254 bis del Código Penal.

 

En lo que se refiere a la reforma del artículo 108 de la Ley 7331, únicamente, hacemos una observación respecto al inciso a), en cuanto a la conveniencia de que se varíe el extremo superior (30 kilómetros), que estaría ya incluido en la descripción del supuesto del inciso c) del numeral 107.

 

            En cuanto al artículo 141 de la Ley 7331 propuesto, advertimos la necesidad de incluir en la parte final de los incisos b), e), g) y i), como un presupuesto para la entrega del vehículo a una tercera persona, la aceptación expresa del conductor o del propietario respectivo. 

 

Por otra parte, en la definición que se da en el inciso 27 bis del artículo 235 de la Ley de 7331 sobre conductor profesional se debería incluir al final la expresión “y otras afines”, ya que podría darse en el futuro o existir casos de personas que conducen un vehículo como actividad habitual de forma remunerada no contemplados en los supuestos que ahí se citan.

 

En relación con el texto propuesto para el delito de homicidio culposo, artículo 117 del Código Penal, mostramos nuestra preocupación por la redacción del párrafo tercero de la norma, que no alcanza a cumplir con las exigencias de claridad y precisión derivadas del principio de tipicidad. Primeramente, porque la frase “la pena de prisión se duplicará”, no resulta la más feliz para describir la pena legal prevista para el supuesto de agravación, en tanto podría llevar a confusión al destinatario de la norma en cuanto a si se trata de pena legal o judicial, no quedando claro si lo que se duplicaría son los extremos de la pena legal previstos para el homicidio culposo básico o si se ordena doblar la pena impuesta por el juzgador cuando concurra la circunstancia descrita en ese tercer párrafo del tipo penal. Además, porque la norma no describe de la forma más adecuada la causal de agravación, al utilizar en su redacción la referencia “si los hechos se diesen”,  debiendo en su lugar hacer alusión a la conducta configurativa del delito de homicidio culposo, ya que el tipo calificado es la suma del tipo básico más la circunstancia agravante. En todo caso, respecto al último aspecto anotado, cabe apuntar que la mayoría de los tipos penales calificados contenidos en el Código Penal emplean una fórmula más sencilla de redacción, que privilegia la claridad y precisión de la descripción de la norma penal.

 

Los comentarios efectuados en el párrafo anterior, resultan de aplicación para la propuesta de reforma del artículo 128 del Código Penal, en su tercer párrafo.

 

Sobre la reforma del artículo 254 bis, manifestamos que es llamativa la variación tan significativa que se propone para el porcentaje mínimo de concentración de alcohol en la sangre, que definiría la criminalización de la conducta de conducción bajo los efectos del alcohol, porcentaje que pasaría de 0.75 a 1.50. Para satisfacción del interés público, consideramos recomendable que se tome criterio a los técnicos correspondientes, para definir el parámetro que más se ajuste a la debida protección de los bienes jurídicos que se deben tutelar.

 

Finalmente, un comentario de aplicación para las propuestas de reforma de los tres tipos penales -Homicidio culposo, Lesiones culposas y Conducción temeraria-, en cuanto a la falta de consistencia que se observa al denominar la pena accesoria. En los tipos penales se utiliza en forma indiscriminada “cancelación de la licencia para conducir vehículos” e “inhabilitación para conducir vehículos automotores de todo tipo”, lo que evidentemente resulta inconveniente.

 

 

III.-     CONCLUSIÓN

 

El proyecto de ley presenta problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa los que, con el respeto acostumbrado, se recomiendan corregir. La aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de política legislativa.

 

De esta manera, evacuamos la consulta formulada.

 

 

            Atentamente,

 

 

 

            Dr. Fernando Castillo Víquez                    M.Sc. Tatiana Gutiérrez Delgado

            Procurador Constitucional                         Procuradora

 

 

FCV/TGD/mvc

 

 

           

 

 

OJ-112-2009

 

CONSEJO SUPERIOR DE EDUCACIÓN. COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES EXCLUSIVAS Y EXCLUYENTES. CONDUCTOR PROFESIONAL, PRINCIPIO DE TIPICIDAD PENAL. PENA ACCESORIA.

 

Mediante oficio n.° CJ-007-10-09 del 19 de octubre del año en curso, la  licenciada Hilda González Ramírez, presidenta de la Comisión Especial Reformas a la Ley de Tránsito, solicita el criterio del Órgano Superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado “Reforma de varios artículos de la Ley de tránsito por vías públicas terrestres N.° 7331 y sus reformas”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 17.485.

 

         El Órgano Asesor, en la opinión jurídica n.°  OJ-112-2009 de 5 de noviembre del 2009, suscrita por  el Dr. Fernando Castillo Víquez, procurador constitucional, y la M.Sc. Tatiana Gutiérrez Delgado, procuradora, concluyen lo siguiente:

 

El proyecto de ley presenta problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa los que, con el respeto acostumbrado, se recomiendan corregir. La aprobación o no del proyecto de ley es un asunto de política legislativa.