Dictamen : 300 - del 27/10/2009

C-300-2009

27 de Octubre de 2009

Licenciada

Ginneth Bolaños Arguedas

Auditora Interna

Municipalidad de Palmares

Estimada señora:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus oficios N° DAI-124-2009 de fecha 29 de junio de 2009 y DAI-140-2009 del 20 de julio de 2009, mediante el cual nos solicita que se emita criterio sobre los siguientes puntos:

1. Procede que el Concejo Municipal, prohíba mediante la emisión de un reglamento el consumo de licor, en las vías públicas entendiéndose éstas, como caminos vecinales, aceras, parques, plazas de deporte o esparcimiento, o sea todos aquellos bienes de uso común que sean administrados por el municipio.

2. Se tiene conocimiento de algunos pronunciamientos, así de otra jurisprudencia sobre el reconocimiento de los mismos derechos de un funcionario en propiedad a los que ocupan puestos interinos, pero no se conoce sobre la procedencia o no del reconocimiento de anualidades a personas que han laborado, mediante la modalidad de jornales ocasionales, por algunos periodos y que después ocuparán una plaza en propiedad.”

En razón de que inicialmente la solicitud presentada no estaba acompañada del criterio de la Asesoría Legal y tampoco existía claridad entre lo consultado y el plan de trabajo de fiscalización de la Auditoría, incumpliendo lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante memorial APG-034-2009 del 9 de julio de 2009, se previno a la gestionante para que cumpliera en el plazo de ocho días hábiles dicho requisito de admisibilidad. El criterio legal fue aportado con el oficio DAI-140-2009 del 20 de julio de 2009 arriba señalado.

I. CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA.

Mediante oficio N° 118-209 del 13 de julio de 2009, el Departamento Legal de la Municipalidad de Palmares emitió su criterio sobre los temas consultados, señalando lo siguiente:

“…Que siendo el Concejo Municipal de Palmares el Gobierno local, tiene todas las potestades y facultades como también la legitimación Constitucional (sic) para poder emitir los Reglamentos (sic) necesarios a efectos de cumplir con los intereses y administración en su Cantón. Además que no solamente tiene la norma constitucional para ello, sino que de conformidad con lo que reza en los artículos 4 y 13 del Código Municipal el Concejo Municipal está facultado para dictar los reglamentos necesarios para regular la conducta de los ciudadanos en este Cantón. Así las cosas, es criterio de esta asesoría que sería procedente la actuación por el Concejo Municipal en su condición de Gobierno Local, en relación a la consulta incoada por su Despacho.

(…)

“…Que para que una persona pueda acogerse al derecho del reconocimiento del plus de anualidad en la administración pública; debe tener el calificativo de FUNCIONARIO PÚBLICO, el cual se adquiere cuando el prestador de servicios ha cumplido con todos los requisitos que se requiere, en este caso si la prestación es en este municipio, se debe someter a los dispuesto por cumplir y ordenado en el Ingreso a la Carrera Administrativa que señalan los artículos 119 y siguientes del Código municipal (Principio de Legalidad). Lo que a Contrario Sensu (sic), significa que si no cumple con los requisitos y sometimiento al proceso de su elección no tiene derecho al reconocimiento de dicho plus, ya que no sería un FUNCIONARIO PUBLICO como tal. De ahí que es criterio de esta asesoría que los servidores ocasionales no tiene (sic) derecho al reconocimiento del pago de las anualidades.” (La negrita es del original).

A continuación se procederá a evacuar los dos planteamientos en el orden en que fueron consultados por la gestionante, específicamente sobre la posibilidad del Consejo Municipal de prohibir a través de reglamentos, el consumo de licor en vías públicas, y sobre la procedencia del reconocimiento de anualidades a personas que laboran bajo la modalidad de jornales ocasionales, por algunos períodos y que después ocupan una plaza en propiedad.

A. ¿Procede que el Concejo Municipal, prohíba mediante la emisión de un reglamento el consumo de licor, en las vías públicas y bienes de uso común que sean administrados por el municipio?

Las corporaciones municipales, dentro del marco constitucional, se definen como entes territoriales autónomos a partir de lo dispuesto en el artículo 170 de la Constitución Política. En desarrollo de tal precepto, el artículo 4 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, les reconoce dicha autonomía en el campo político, administrativo y financiero. Establece dicho numeral en lo que interesa:

“Artículo 4.-La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.”

De lo anterior, se deduce que derivado de la autonomía administrativa inherente a las municipalidades, se reconoce su derecho a dictar sus propios reglamentos de organización y servicio, atribución que corresponde al Concejo Municipal en virtud de lo establecido en el artículo 13 del Código Municipal, que indica:

“Artículo 13. — Son atribuciones del concejo:

(…)

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales.”

La Sala Constitucional ha señalado que desde el punto de vista técnico jurídico, la potestad reglamentaria de las municipalidades se entiende como la capacidad que tienen para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo concerniente a la organización del ente dentro de la circunscripción territorial correspondiente, para lo cual se les reconoce una potestad normativa parcial: “…en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio)…” (Sala Constitucional, sentencia Nº 1999-5445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

Consecuentemente, la potestad reglamentaria va referida únicamente a la organización interna por un lado, entendiendo por ésta la facultad de establecer los lineamientos y políticas que regularán la organización y las relaciones laborales. Por otro lado, también se refiere a la emisión de reglamentos que regulen la prestación de los servicios brindados por el ente municipal.

Ahora bien, la consulta que se plantea se refiere a la posibilidad del Concejo Municipal de prohibir a través de un reglamento, el consumo de licor en la vía pública y en las áreas de uso común administradas por el municipio, lo cual no encuadra en ninguno de los dos supuestos indicados donde el Concejo tiene una competencia legal reconocida.

Es evidente, que la posibilidad de prohibir a través de un reglamento, el consumo de licor en la vía pública y áreas de uso común administrados por el municipio, no se trata de materia relativa a la organización y relaciones laborales internas del ente, ni tampoco tiene relación con la prestación de un servicio público. Aun cuando la corporación municipal debe realizar un control sobre la venta de licor a través de la patente respectiva, esto es en razón de la existencia de una actividad comercial dentro de su circunscripción territorial. Sin embargo, lo relativo a la posibilidad de consumir o no licor en las vías públicas, se enmarca dentro del ámbito de las libertades y de los derechos fundamentales, y en consecuencia, encuentra sus límites en el mismo texto constitucional.

En materia de límites a derechos fundamentales, se ha reconocido que estos únicamente pueden imponerse si se dan los presupuestos contenidos en el artículo 28 de la Constitución Política, es decir, cuando se daña la moral, el orden público y los derechos de terceros. Consecuentemente, existe una imposibilidad para el Estado de interferir en el ámbito de libertad particular, sino se da alguno de esos presupuestos. En segundo lugar, aun ante la existencia de los presupuestos indicados, únicamente es posible regular y limitar derechos fundamentales, cuando se hace en virtud de una ley formal, emanada del Poder Legislativo, siempre y cuando se respete el contenido esencial del derecho y la limitación no resulte desproporcionada ni irrazonable. En ese sentido, reiteradamente el Tribunal Constitucional ha remitido a antecedentes de la Corte Plena en función de tribunal constitucional, tal como el dictado en la sesión extraordinaria número 51 de las 13:30 horas del 26 de agosto de 1982, cuando indicó:

"... el artículo 28 de la Constitución Política preserva tres valores fundamentales del Estado de Derecho costarricense: a.) el principio de libertad, ... ; b.) el principio de reserva de ley, ... ; y c.) el sistema de la libertad, conforme el cual las acciones privadas que no dañen la moral, el orden público o las buenas costumbres y que no perjudiquen a terceros están fuera de la acción, incluso, de la ley. Esta norma, vista como garantía implica la inexistencia de potestades reglamentarias para restringir la libertad o derechos fundamentales, y la pérdida de las legislativas para regular las acciones privadas fuera de las excepciones, de ese artículo en su párrafo 2°, el cual crea, así, una verdadera reserva constitucional" en favor del individuo, a quien garantiza su libertad frente a sus congéneres, pero, sobre todo, frente al poder público.”

Así lo reconoció también este órgano asesor en la opinión jurídica OJ-130-2007 del 23 de noviembre de 2007, al indicar:

“Frente a esta facultad que ostenta el legislador y que le permite en cierta medida restringir derechos fundamentales, se erigen dos garantías básicas: el principio de reserva de ley como garantía formal y el contenido esencial de los derechos fundamentales como garantía material, las cuales tienen como fin básicamente evitar que las limitaciones impuestas no vacíen de contenido el derecho de que se trate ni haga nulo su ejercicio. En cualquier caso, las restricciones a los derechos fundamentales, además de respetar las garantías formales y materiales indicadas, han de ser proporcionadas y racionales.” (OJ-130-2007 del 23 de noviembre de 2007).

De lo anterior, se concluye que a través de decretos o reglamentos no se pueden limitar libertades o derechos fundamentales, lo cual incluye la posibilidad de ingerir licor en las vías públicas o áreas comunes de una determinada circunscripción territorial. En la sentencia 3173-93 de las 14:57 horas del 6 de julio de 1993 se desarrolló en forma amplia, la imposibilidad de utilizar reglamentos ejecutivos o autónomos para limitar derechos fundamentales, indicando:

“El régimen de los derechos y libertades fundamentales es materia de reserva de la ley... "Lo anterior da lugar a cuatro corolarios de la mayor importancia para la correcta consideración de la presente acción de inconstitucionalidad, a saber: "a.) En primer lugar, el principio mismo de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el pronunciamiento previsto en la Constitución, para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales, todo, por supuesto en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-;

b.) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"-;

c.) En tercero, que ni aun en los reglamentos ejecutivos, ni mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer, de donde resulta una nueva consecuencia esencial: d.) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley." (Ver sentencia número 3550-92.)

La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; no lo es en razón de cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por el artículo 28 constitucional, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por el mismo Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior jerarquía. (La negrita no forma parte del original)

Es claro entonces, que únicamente los decretos ejecutivos podrían desarrollar las leyes que regulan derechos o libertades fundamentales, pero no podrían establecerse limitaciones que no estén contempladas en la ley, y mucho menos, a través de reglamentos autónomos de orden y servicio, como los que pueden dictar los concejos municipales.

Específicamente sobre la posibilidad de las municipalidades de emitir reglamentos para limitar libertades dentro de su circunscripción territorial, se refirió esta representación en el dictamen C-064-2004 del 24 de febrero de 2004, indicando:

“Las corporaciones municipales en ejercicio de su potestad reglamentaria están facultadas para dictar sus propios reglamentos respecto a su organización, a los servicios que presta y a las competencias que ejercen, amparadas en el principio de independencia administrativa. Asimismo, y como parte de la potestad de planificación urbana que ostentan, pueden dictar reglamentos en esa materia, facultad que les ha sido reconocida por la Sala Constitucional (véase entre otras, sentencia número 4205-96 de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de 1996).

No obstante, esta potestad no es irrestricta, pues se encuentra sujeta a limitaciones, entre ellas, la relacionada con la materia que se pretende regular. Así, por vía de reglamento no pueden establecerse limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales de las personas que afecten su contenido esencial, por tratarse de materia reservada a la ley”

En esa misma línea, debe señalarse que el principio de reserva de ley también aplica frente a la materia sancionatoria, por lo que tampoco podría la Municipalidad respectiva imponer sanciones por el consumo de licor en vías públicas a través de reglamentos, tal como queda consignado en la sentencia Nº 2001-11594 de las 9:03 horas del 9 de noviembre de 2001 de la Sala Constitucional, que dispone:

“…por disposición expresa del artículo 39 de la Constitución Política, la materia sancionatoria está reservada a la ley, independientemente de si su naturaleza es penal o administrativa. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, nacional y extranjera, en forma reiterada, al aceptar la tesis de que los principios inspiradores del orden penal son aplicables al derecho administrativo sancionador –con ciertos matices- partiendo de la existencia de una afinidad entre el ilícito penal y el ilícito administrativo. En ambas materias, por su naturaleza punitiva, es necesario garantizar la seguridad jurídica, para que tanto el individuo como el Estado, sepan a qué atenerse y cuál es su campo de acción, estableciendo claramente el legislador constituyente que el establecimiento de estas reglas está reservada exclusivamente al legislador, quedando la potestad reglamentaria -como legislación secundaria que es-, habilitada únicamente para su desarrollo e implementación. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley en materia sancionatoria es absoluta, en varios sentidos: a) no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, b) no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, c) no puede suprimir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que reglamenta.”

Cabe resaltar que en nuestro ordenamiento jurídico ya se encuentra regulado en el título II del Código Penal, las contravenciones contra las buenas costumbres, incluyendo el estado de ebriedad en lugares públicos, al establecer textualmente el artículo 385 inciso 1) lo siguiente:

“Artículo 392.—Se impondrá de cinco a treinta días multa:

Embriaguez

1) A quien se presentare embriagado en un lugar público y causare escándalo, perturbare la tranquilidad de las personas o pusiere en peligro la seguridad propia o ajena. Si reincidiere, la pena será de diez a cincuenta días multa.”

Cualquier otra disposición que se pretenda crear para controlar el consumo de licor en vías públicas, debe realizarse vía ley, como reiteradamente se ha indicado.

Consecuentemente, contrario a lo que concluyó el asesor legal de la municipalidad consultante, debemos señalar que el Concejo Municipal no tiene la potestad de prohibir vía reglamento autónomo el consumo de licor en las vías públicas y bienes de uso común que sean de su administración, en razón de tratarse de una libertad fundamental que sólo puede ser limitada a través de una ley promulgada por el Poder Legislativo.

B. ¿Procede el reconocimiento de anualidades a personas que han laborado, mediante la modalidad de jornales ocasionales, por algunos periodos y posteriormente adquieren una plaza en propiedad?

Para aclarar el punto consultado, debemos señalar que el sobresueldo de la anualidad es un plus salarial que se otorga a los funcionarios públicos como reconocimiento de los años servidos y la experiencia adquirida durante las labores realizadas. Este beneficio se encuentra regulado por la Ley de Salarios de la Administración Pública N° 2166 del 9 de octubre de 1957, en los artículos 5 y 12 inciso d), que señalan en lo que interesa:

“ARTICULO 5º.- De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.

(Así reformado por artículo 1 de la ley Nº 6408 de 14 de marzo de 1980).

“ARTICULO 12.-

Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(…)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.

Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial.” (El resaltado no es del original)

Partiendo de dichos artículos, esta representación ha definido la anualidad como el reconocimiento por la antigüedad y un beneficio que pretende premiar al funcionario por la experiencia adquirida en el servicio prestado en las dependencias que conforman el Sector Público (Ver en este sentido Dictámenes C-422-2007 del 28 de noviembre de 2007 y C-460-2007 del 21 de diciembre de 2007).

Para que proceda el pago de la anualidad, debe existir una relación de empleo que cuente con los tres elementos necesarios para que ésta surja: remuneración, prestación personal y subordinación jurídica, tal como quedó consignado en el dictamen C-460-2007 del 21 de diciembre de 2007, que señala en lo conducente:

“Como puede verse del numeral trascrito, aunado a los artículos 4 y 5 de la misma Ley de Salarios de la Administración Pública, resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad acumulada para todos los funcionarios que laboran en cualquiera de la instituciones o entidades que conforman el Sector Público, bajo una relación contentiva de los tres elementos que la integran como tal, a saber: subordinación jurídica, salarios, y prestación personal del trabajo, sea en propiedad o de forma interina; concibiéndose la retribución económica correspondiente, como una especie de premio a la experiencia acumulada, según se indicó en líneas anteriores…” (El resaltado no es del original).

De ello, se desprende que la pertenencia a la carrera administrativa no es el criterio para determinar si corresponde el pago de la anualidad como lo señala el asesor de la Municipalidad de Palmares, pues dicho beneficio es reconocido tanto a trabajadores en propiedad, como a trabajadores interinos. El criterio en realidad, se fundamenta en la continuidad laboral, al existir subordinación, salario y prestación personal del trabajo.

Lo anterior, pues a raíz de la reforma que se introdujo al inciso d) del artículo 12 antes citado, por Ley N° 6835 del 22 de diciembre de 1982, se generalizó la aplicación y el reconocimiento de la anualidad a todos los trabajadores del Sector Público, y no sólo los cobijados por el Estatuto del Servicio Civil, por lo que se cambió a una visión de Estado como patrono único, con el fin de que el trabajador no perdiera la antigüedad acumulada al pasar de una institución a otra, lo cual lógicamente resulta aplicable a las municipalidades. Sobre este tema, este órgano asesor en el dictamen C-460-2007 ya mencionado, indicó:

“Del texto de la precitada disposición legal, y la jurisprudencia transcrita, puede extraerse, claramente, la intención del legislador al establecer en forma amplia el derecho a reconocer todo el tiempo laborado por el funcionario o servidor en cualquiera de las instituciones o entidades que conforman el Sector Público, sin distinguir si se encuentra o no, bajo una relación estatutaria. Es decir, basta que la prestación del servicio con el Estado como patrono único, tenga vocación de permanencia y constancia, para que sea tomada en cuenta la antigüedad adquirida en el puesto...” (El resaltado no es del original)

Consecuentemente, si existe vocación de permanencia y constancia en la relación laboral, la antigüedad debe ser tomada en cuenta por las labores realizadas dentro de la misma institución o en otras dependencias del sector público.

Específicamente en cuanto a la consulta planteada, debe señalarse que en materia municipal, el artículo 118 párrafo segundo del Código Municipal regula lo relativo a los funcionarios que ocupan puestos bajo la modalidad de jornales ocasionales al indicar:

“Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.” (El resaltado no es del original).

Bajo esta tesitura, es evidente que en materia municipal los funcionarios que trabajan bajo la modalidad de plazo fijo u obra determinada son considerados interinos, por lo que en principio, estarían autorizados por la Ley de Salarios de la Administración Pública para recibir el pago correspondiente a las anualidades. Sin embargo, dicho pago únicamente procedería –como se indicó anteriormente- si se cumple el requisito de continuidad laboral, según se pasará a explicar.

Los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo -de aplicación supletoria en materia de relaciones de servicio-, textualmente indican:

“ARTICULO 26.-

El contrato de trabajo sólo podrá estipularse por tiempo determinado en aquellos casos en que su celebración resulte de la naturaleza del servicio que se va a prestar. Si vencido su término subsisten las causas que le dieron origen y la materia del trabajo, se tendrá como contrato por tiempo indefinido, en cuanto beneficie al trabajador, aquél en que es permanente la naturaleza de los trabajos.

ARTICULO 27.-

No puede estipularse el contrato de trabajo por más de un año en perjuicio del trabajador; pero si se tratare de servicios que requieran preparación técnica especial, la duración podrá ser, en las mismas condiciones, hasta de cinco años.

No obstante, todo contrato por tiempo fijo es susceptible de prórroga, expresa o tácita. Lo será de esta última manera por el hecho de continuar el trabajador prestando sus servicios con conocimiento del patrono.”

Bajo esos términos, debe tomarse en consideración que existen contratos en el ámbito municipal, que son catalogados de plazo fijo y amparados por las partidas de servicios especiales o jornales ocasionales, pero que por su naturaleza van más allá del plazo de un año, por lo que en realidad pasan a ser de plazo indeterminado al existir continuidad.

Es aquí precisamente donde cabe hacer la distinción para la determinación de la procedencia del reconocimiento de la anualidad para estos empleados, por cuanto si estamos frente a una verdadera relación de trabajo de plazo determinado –como lo establecen los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo- no pueden ser sujetos del reconocimiento de la anualidad para su respectivo pago, dada la falta de uno de los elementos esenciales para su pago, cual es la continuidad.

Por el contrario, si por la naturaleza de la obra, a pesar de denominársele jornal ocasional, se trata de una que va más allá del plazo de un año, estamos evidentemente ante un caso de continuidad laboral, por cuanto se mantienen las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato, convirtiéndose en uno de tiempo indefinido a efectos de reclamar el derecho de reconocimiento y pago de la antigüedad en el ente municipal.

Al respecto, en el ya citado dictamen C-460-2007 se respondió una consulta similar a la que nos ocupa, la cual fue analizada con fundamento en reiterada jurisprudencia de la Sala II de la Corte Suprema de Justicia. Se indicó en esa oportunidad:

“En lo que respecta a la interrogante planteada, vale señalar de manera general, que ese Alto Tribunal del Derecho de Trabajo, reiteradamente, ha declarado con lugar el reconocimiento de la antigüedad acumulada por funcionarios, que aún cuando la parte demandada alegaba que ocupaban puestos por servicios especiales o por obra determinada, determinó que desempeñaban funciones que se ubicaban dentro del engranaje organizacional de la institución, así como que su nombramiento o nombramientos lo eran sin solución de continuidad, superando el plazo de un año, a que refieren los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo, y doctrina que le informan. Enfatizando esa jurisdicción, que pese que la Administración denomina a ese tipo de relación de trabajo como de “Servicios Especiales” o por “Obra Determinada”, sucede que luego de acaecido el tiempo por el cual fueron nombrados los servidores, la causa o materia de trabajo que los originaba continuaba subsistiendo; y, en esa medida, los contratos no podían ser considerados como de plazo fijo, a la luz de lo establecido en la mencionada normativa” (La negrita no forma parte del original)

(Al respecto ver sentencias de la Sala II N° 875 de las 9:50 horas del 11 de octubre de 2000 y la N° 1059 de las 9:55 horas del 17 de noviembre de 2006, entre otras)

Consecuentemente, en el caso de que un funcionario interino que haya laborado bajo la partida de jornales ocasionales, llegue a ocupar posteriormente una plaza en propiedad, debe reconocérsele la antigüedad por el tiempo laborado en la municipalidad, sólo en el caso de que el contrato haya transcendido el plazo de un año sin disolución de continuidad, caso contrario, se trataría de una labor meramente excepcional y ocasional que no amerita el pago de la anualidad.

II. CONCLUSIONES

1. Los entes municipales, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 4 inciso a) del Código Municipal, cuentan con potestad para dictar sus propios reglamentos autónomos de organización y de servicio. Sin embargo, dentro de la potestad reglamentaria de las municipalidades, no se incluye la posibilidad de limitar derechos fundamentales, pues rige el principio de reserva de ley y únicamente a través de reglamentos ejecutivos podrían desarrollarse dichas leyes. Consecuentemente, no podrían las corporaciones municipales prohibir mediante reglamento autónomo el consumo de licor en las vías públicas de su circunscripción territorial.

2. Según lo dispuesto en los numerales 26 y 27 del Código de Trabajo y en jurisprudencia de la Sala II de la Corte Suprema de Justicia, únicamente en el caso de que el contrato de trabajo haya transcendido el plazo de un año sin disolución de continuidad, debe reconocerse el pago de anualidades al empleado interino que haya laborado bajo la partida de jornales ocasionales y que posteriormente llegue a ocupar una plaza en propiedad. En el caso contrario, se trataría de una labor meramente excepcional y ocasional que no amerita el pago de la anualidad, lo cual debe ser determinado por la Administración.

De esta forma queda rendido el dictamen solicitado, dejando a salvo las potestades de fiscalización presupuestaria por parte de la Contraloría General de la República.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Floribeth Calderón Marín

Procuradora Adjunta Abogada Procuraduría

SPC/FVCM/gcga

C-300-2009

MUNICIPALIDAD DE PALMARES. RESTRICCIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. RESERVA DE LEY. POTESTAD REGLAMENTARIA LIMITADA DE LAS CORPORACIONES MUNICIPALES. PAGO DE ANUALIDADES A FUNCIONARIOS NOMBRADOS POR JORNALES OCASIONALES.

La señora Ginneth Bolaños Arguedas, Auditora Interna de la Municipalidad de Palmares solicita que se emita criterio sobre los siguientes puntos:

Mediante dictamen N° C-300-2009 del 27 de octubre de 2009, suscrito por Silvia Patiño Cruz, Procuradora Adjunta, y Floribeth Calderón Marín, Abogada de la Procuraduría, se concluyó lo siguiente: