C-267-2009

02 de octubre del 2009

 

Señor

Diego Rodríguez Ramírez

Director Ejecutivo

Consejo de Salud Ocupacional

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

 

Estimado señor:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su Oficio DE-175, de 16 de junio del año en curso, a través del cual solicita el criterio técnico-jurídico acerca de lo siguiente:

 

“ 1.- ¿Existe viabilidad jurídica para que las y los funcionarios del “Departamento de Medicina, Seguridad e Higiene Ocupacionales” del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que actualmente se encuentran ubicados físicamente desde hace más de 15 años en las instalaciones  de este Consejo, sin que medie un acto administrativo debidamente fundamentado jurídicamente, puedan continuar realizando las funciones de nuestro exclusivo dominio e integrarse dentro de la estructura administrativa del Consejo?

 

2.- Si la permanencia en este Consejo de las y los funcionarios del “Departamento de Medicina Seguridad e Higiene Ocupacionales” del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin que medie un acto administrativo que así lo ordene, fuera viable legalmente, ¿están esos funcionarios en la obligación de incorporarse dentro de la estructura administrativa y subordinarse a la distribución y ubicación que les ordene la Dirección Ejecutiva del Consejo de Salud Ocupacional dentro de las diferentes áreas de trabajo existente con el fin de que se dediquen a desarrollar las funciones propias de nuestra Institución?

 

3.- Al surgir a la vida jurídica la Ley especial No. 6727 del 24 de marzo de 1982, creando y otorgando al Consejo de Salud Ocupacional funciones y competencias públicas propias y de su exclusivo ejercicio en el tema de la salud ocupacional, ¿quedaron derogados los artículos 63 al 68 de la Ley Orgánica No. 1860 y los artículos 70 y 71 del Reglamento de Reorganización y Racionalización, Decreto Ejecutivo No. 1508-TBS de 16 de febrero de 1971, ambos cuerpos legales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social?

 

Nos señala usted que las dudas surgen a raíz de que en ese Consejo de Salud Ocupacional permanece ubicado un grupo de funcionarios que depende administrativa y presupuestariamente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, organizados en una Oficina de Seguridad e Higiene, que posteriormente fue llamada “Departamento de Medicina, Seguridad e Higiene  Ocupacionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.” Que dicho grupo de funcionarios realizan funciones mixtas, es decir, propias de ese ente ministerial y del Consejo de Salud Ocupacional, lo cual, en algunos momentos, se dan un cruce de competencias institucionales.

 

Indica que el traslado del precitado personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al Consejo de Salud Ocupacional, fue realizado sin que se tuviera certeza de la existencia de un acto administrativo válido y eficaz, sea que haya sido ordenado y aprobado expresamente por el Ministro de esa cartera.

 

Señala que la Ley Orgánica de dicho Ministerio, califica de “Oficina de Seguridad e Higiene del Trabajo” a la estructura administrativa que cobija ese grupo de funcionarios, sin embargo, mediante Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Decreto Ejecutivo No. 1508-TBS del 16 de febrero de 1971 se reformó la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, llamando a dicha estructura administrativa, como “Departamento de Medicina Seguridad e Higiene Ocupacionales, otorgándole una serie de funciones en materia de seguridad e higiene (Salud Ocupacional) que por Ley especial posterior le fueron otorgadas al Consejo de Salud Ocupacional.

 

I.-CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN CONSULTANTE:

 

Luego de analizar jurídicamente la situación expuesta en su Oficio,  la Asesoría Legal de la institución a su digno cargo,  concluye lo siguiente:

 

 

“a.-) Que las normas de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, referidas a la Oficina de Seguridad e Higiene” o “Departamento de Medicina, Seguridad e Higiene del  Trabajo” fueron derogadas tácitamente por la Ley especial No. 6727 de marzo 1982 y sus reformas.

b.-) Que la ubicación física de las y los funcionarios públicos de la “Oficina de Seguridad e Higiene” que presupuestariamente dependen del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, brindando sus servicios dentro de la estructura administrativa del Consejo de Salud Ocupacional, deviene en irregular.

c.-) Que legalmente no será procedente la permanencia en esta situación irregular de dicho personal, ya que al ser las funciones especializadas en salud ocupacional de dominio propio del Consejo, estaría dándose una violación al Principio de Legalidad.

 d.-) Que la potestad corresponde al Superior Jerarca, en este caso, es al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social el que tiene la representación judicial y extrajudicial de su Ministerio, por lo que corresponderá al señor Ministro decidir si el personal de la extinta “Oficina de Seguridad e Higiene” debe reintegrarse a su Ministerio.

e.-) Que si ese personal fuera trasladado al Ministerio al que pertenecen, nada obsta para que el Consejo continúe utilizando sus servicios de conformidad con el artículo 301 de la Ley No. 6727.

f.-)  En caso de que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social, por su condición de representante judicial y extrajudicial tanto de su Ministerio como del Consejo de Salud Ocupacional, considera que las y los funcionarios físicamente ubicados en este Consejo deben mantenerse físicamente en sus instalaciones, deberá hacerse mediante resolución administrativamente fundamentada, técnica y jurídicamente, para que legitime su actuar dentro del Consejo de Salud Ocupacional.”

 

 

II.- CASO CONCRETO:

 

Previo a evacuar las interrogantes formuladas, es menester observar, que en virtud de los artículos 1, 2, 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815, de 27 de setiembre de 1982), las consultas sometidas a este Órgano Asesor, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables. Por ello, y siendo que lo planteado en su oficio se refiere a un asunto en particular, es de advertir que la solución del problema es de incumbencia única y exclusiva de la administración activa; por lo que a modo de colaboración, este Despacho emitirá su pronunciamiento en términos generales, tal que pueda orientar lo que preocupa a ese Consejo de Salud Ocupacional resolver.[1]

 

III.- ANÁLISIS DE LAS INTERROGANTES FORMULADAS:

 

Hecha la observación que antecede, es importante de previo, escudriñar la naturaleza jurídica del citado Consejo de Salud Ocupacional, su función competencial y potestades respecto del tema principal en este estudio.

 

En la actualidad, la normativa que regula a ese órgano colegiado, se encuentra  en el Capítulo Octavo, Título Cuarto del Código de Trabajo, (reformado por Ley Número 6727, de 09 de marzo de 1982).  Así, los artículos 274, 275 y 277, establecen, en lo conducente:

 

“Artículo 274.-Créase el Consejo de Salud Ocupacional como organismo técnico adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con las siguientes funciones:

a) Promover las mejores condiciones de salud ocupacional, en todos los centros de trabajo del país;

b) Realizar estudios e investigaciones en el campo de su competencia;

c) Promover las reglamentaciones necesarias para garantizar, en todo centro de trabajo, condiciones óptimas de salud ocupacional;

ch) Promover, por todos los medios posibles, la formación de personal técnico subprofesional, especializado en las diversas ramas de la salud ocupacional y la capacitación de patronos y trabajadores, en cuanto a salud ocupacional;

d) Llevar a cabo la difusión de todos los métodos y sistemas técnicos de prevención de riesgos del trabajo;

e) Preparar manuales, catálogos y listas de dispositivos de seguridad y de equipo de protección personal de los trabajadores, para las diferentes actividades;

f) Preparar proyectos de ley y de reglamentos sobre su especialidad orgánica, así como emitir criterios indispensables sobre las leyes que se tramiten relativas a salud ocupacional;

g) Proponer al Poder Ejecutivo la lista del equipo y enseres de protección personal de los trabajadores, que puedan ser importados e internados al país con exención de impuestos, tasa y sobretasas;

h) Llevar a cabo o coordinar campañas nacionales o locales de salud ocupacional, por iniciativa propia o en colaboración con entidades públicas o privadas;

i) Efectuar toda clase de estudios estadísticos y económicos relacionados con la materia de su competencia; y

j) Cualesquiera otras actividades propias de la materia.”

 

“Artículo 275.- El Consejo de Salud Ocupacional estará integrado por ocho miembros propietarios.  Uno representará al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y será quien lo presida, uno al Ministerio de Salud, uno al Instituto Nacional de Seguros, uno a la Caja Costarricense del Seguro Social, dos a los patronos y dos a los trabajadores.

(…)”

 

“Artículo 277.- El Consejo contará con los servicios de un director ejecutivo, quien actuará como su secretario y asistirá a todas las sesiones con derecho a voz.

Todo lo relativo a estructura administrativa del consejo, sus dependencias y el personal técnico necesario será determinado en el reglamento de la ley, el cual deberá contener previsiones especiales relativas a la contratación temporal o permanente, del personal profesional especializado nacional o extranjero, que el Consejo estime pertinente para el mejor desempeño de sus funciones.

(Así ampliado por el artículo 1 de la Ley Sobre Riesgos del Trabajo No. 6727 de 09 de marzo de 1982.

(Lo resaltado no es del texto original)

 

Como puede verse, el Consejo de Salud Ocupacional se encuentra adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Su ámbito competencial se constriñe  exclusivamente a labores de promoción, estudio e investigación, difusión, preparación de manuales, catálogos, reglamentaciones, preparación de proyectos de ley en todo lo que atañe a la salud ocupacional del trabajador en general, así como proponer al Poder Ejecutivo un listado de equipo y enseres de protección personal de esa población, y todas las demás funciones que la ley le asigne.

 

Asimismo, puede observarse, que a pesar de que el legislador ha encomendado tareas específicas al Consejo de Salud Ocupacional, éste se integra dentro del engranaje organizacional del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es decir no es un órgano distinto o separado de aquel,  aún cuando, repetimos, a través de la citada legislación se le ha atribuido una competencia  meramente técnica. Para ello, cuenta con los servicios de un director ejecutivo, quien actuará como su secretario y asiste a todas las sesiones con derecho a voz. 

 

 Importante es enfatizar, que de conformidad con los artículos  278, 279 y 280, ese órgano pluralista, aún cuando debe preparar en cada período, su presupuesto ordinario, (o en su caso el presupuesto extraordinario)  éste debe ser sometido al Ministerio de Trabajo para los trámites posteriores correspondientes, sin que pueda  destinarse suma alguna para fines diferentes de lo encomendado legalmente.

 

             De otro lado, no existe norma alguna que le confiera personalidad jurídica al Consejo, ni se advierte de las mencionadas disposiciones, alguna potestad en orden al nombramiento bajo el régimen del Servicio Civil del personal tanto administrativo como técnico. Por lo que, al ser el Ministro el superior jerárquico de todos los órganos y dependencias que componen a esa cartera ministerial  (artículos 25, 27, 28 y 103 de la Ley General de la Administración Pública) le corresponde de conformidad con el artículo 104 Ibid y  artículos 27 y 43, inciso a)  del citado  Estatuto, la potestad de  nombrar y remover a todos los servidores regidos por los principios estatutarios en mención.

 

Desde esa perspectiva jurídica, es oportuno indicar, que este Despacho al reconsiderar el criterio que anteriormente prevalecía en relación con la naturaleza jurídica de ese órgano colegiado, determinó, mediante el Dictamen C-484, de 07 de diciembre del 2006, en lo conducente:

 

“(…) La afirmación de que se está ante una desconcentración administrativa en grado mínimo debe ser reconsiderada de oficio. A favor del Consejo no se ha producido una desconcentración administrativa. En su lugar, debe indicarse que el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano administrativo, perteneciente a la estructura administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por consiguiente, está en situación de dependencia respecto del Ministro correspondiente.

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

Asimismo, es importante apuntalar en este análisis, que para la ocupación de los puestos bajo el régimen estatutario, y en cumplimiento de los precitados artículos 191 y 192 constitucionales, es necesario que éstos se encuentren debidamente predeterminados dentro de un Manual Descriptivo de Puestos, que es el  instrumento técnico al tenor del cual, se establecen las distintas clases, categorías, descripción de tareas y responsabilidades de cada puesto, así como los salarios respectivos. Manual que no solo posibilita el derecho a accesar a un cargo bajo la idoneidad comprobada, sino que permite a la administración a una mayor utilización de los recursos humanos. Presupuestos que deben tomarse en consideración al momento del traslado de cualquier servidor (a) a otro órgano o dependencia del Ministerio de Trabajo, según se dirá más adelante.

 

1.- Puntualizados los principales supuestos en torno al tema de interés de esta consulta, se puede sostener en cuanto a la primera interrogante, que al corresponder la potestad de dirección y mando del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social al jerarca del mismo, es este funcionario o el jefe autorizado, el que ostenta el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo en general, tomando en consideración la clase, categoría, especialidad y salario correspondiente de cada puesto ocupado por el servidor o servidora, tal y como lo establecen claramente los incisos a) de los artículos 22 bis, y 50 del citado Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que en su orden, expresan:

       

“Artículo 22 bis del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil: Los traslados y reubicaciones y recargos de funciones se regirán de acuerdo con los que se indica a continuación:

a).- Los traslados y reubicaciones podrán ser acordados unilateralmente por la Administración, siempre que no se cauce grave perjuicio al servidor.

(…)” 

(Lo resaltado no es del texto original)

 

Artículo 50 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil:

“Los servidores públicos cumplirán los deberes que expresamente les señalan el artículo 39 del Estatuto y el artículo 71 del Código de Trabajo así como todos los que fueren propios del cargo que desempeñan, de conformidad con el Manual Descriptivo de Puestos y los Reglamentos interiores de trabajo, a efecto de obtener la mayor eficiencia en los servicios de la Administración Pública

Tendrán, además las siguientes obligaciones:

a.-La prestación personal de servicios en forma regular y continua, en el lugar que el Ministro o jefe autorizado lo indiquen, a los fines de garantizar la eficiencia de la Administración, lo cual puede implicar el traslado o la reubicación del servidor dentro de un mismo programa presupuestario, de un programa a otro o de un ministerio a otro, movimientos que se harán de conformidad con lo que al efecto señala el artículo 22 bis de este Reglamento.

b.-Ejecutar las labores con toda capacidad, dedicación y diligencia, así como acatar las órdenes y directrices e instrucciones de sus superiores jerárquicos y cumplir el procedimiento que corresponda en todas las solicitudes, peticiones de mejoramiento y reclamos en general, que formulen ante sus superiores

(c,d,e,f,g)” (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

En esa línea de pensamiento, nada impediría para que la administración en pro del servicio que ahí se presta y el interés público que tutela, realice los traslados respectivos y necesarios de un órgano a otro, pertenecientes en este caso,  al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social;  siempre y cuando se respeten las condiciones sustanciales de la relación de servicio habida entre aquella y el servidor o servidora  pública. En ese sentido, ha sido vasta la jurisprudencia del Tribunal del Derecho de la Constitución, cuando en lo conducente, sostiene:

“…Por lo tanto, cuando es obvio que la medida en cuestión no causa perjuicio al servidor, pues se le traslada dentro de una misma área geográfica a desempeñar las mismas funciones, con igual salario y categoría, no está la Administración, como en este caso, obligada a conferir audiencia al servidor, pues en modo alguno se le causará perjuicio ni se irrespetarán sus derechos legales y constitucionales. De modo que si el funcionario no estuviera conforme con lo acordado, deberá hacer uso de los recursos que le otorga la ley para impugnar la medida."

(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

(Sentencia número 7419-97 de las 10:15 hrs. del 11 de noviembre de 1997. En similar sentido, véanse, Sentencias de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, Números, 300 de las 10:50 horas, del 29 de septiembre de 1999; 691, de las 9:30 horas del 23 de noviembre del 2000; 586, de las 9:30 horas del 28 de septiembre del 2001, 161, de las 9:10 horas del 09 de abril del año 2003 y 2004-01058, de las 9:10 horas del 10 de diciembre del 2004)

 

En conclusión, al crearse el Consejo de Salud Ocupacional como un órgano adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, caracterizado por  no ostentar algún tipo de desconcentración administrativa ni personalidad jurídica,  queda claro que el jerarca ministerial tiene la potestad para mantener o trasladar a sus servidores de un lugar a otro, cuando las necesidades del servicio así lo requieren, y no se perjudiquen los derechos estatutarios de cada uno de ellos. Tampoco está demás indicar, que como todo acto administrativo, todo traslado deberá estar antecedido de justificación jurídica y fáctica valedera, tal y como y como lo dispone la doctrina del artículo 132, y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.

 

2.- En cuanto a la segunda interrogante, en el sentido de “…si la permanencia en ese Consejo de Salud Ocupacional de las y los funcionarios del “Departamento de Medicina, Seguridad e Higiene Ocupacionales, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin que medie un acto administrativo que así lo ordene, fuera viable legalmente, estaría este personal obligado a incorporarse dentro de la estructura administrativa y subordinarse a la distribución y ubicación que les ordene la Dirección Ejecutiva del Consejo de Salud Ocupacional dentro de las diferentes áreas de trabajo existente con el fin de que se dediquen a desarrollar las funciones propias de la institución consultante?”

 

Como ya se indicó en el anterior aparte, al poseer la Administración de facultades naturales de ius variandi, a fin de dar una mejor prestación del servicio que ahí se presta, puede trasladar unilateralmente a un servidor o servidora de un lugar a otro, sin que con ello pueda causársele perjuicio en alguno de los elementos sustanciales que origina u originó la relación de servicio correspondiente; pues de lo contrario, la institución no estaría autorizada legal ni constitucionalmente para realizar los traslados a contrapelo de lo que al respecto establece el ordenamiento jurídico.

 

Asimismo, y habiéndose procedido al traslado o  traslados respectivos de un órgano a otro, pertenecientes, en este caso, a una misma entidad ministerial, es obvio que en adelante los servidores estarían bajo las órdenes e instrucciones  de los jefes superiores inmediatos  correspondientes, con el correlativo  e indiscutible deber de acatar dichas disposiciones.  Así, vale reiterar lo que enfatiza el citado inciso b) del artículo 50 del  Estatuto de Servicio Civil, al establecer:

 

“Artículo 50 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil:

“Los servidores públicos cumplirán los deberes que expresamente les señalan el artículo 39 del Estatuto y el artículo 71 del Código de Trabajo así como todos los que fueren propios del cargo que desempeñan, de conformidad con el Manual Descriptivo de Puestos y los Reglamentos interiores de trabajo, a efecto de obtener la mayor eficiencia en los servicios de la Administración Pública

Tendrán, además las siguientes obligaciones:

 

a)                 (…)

b)                 Ejecutar las labores con toda capacidad, dedicación y diligencia, así como acatar las órdenes y directrices e instrucciones de sus superiores jerárquicos y cumplir el procedimiento que corresponda en todas las solicitudes, peticiones de mejoramiento y reclamos en general, que formulen ante sus superiores.

c)                 (…)”

(Lo resaltado no es del texto original)

 

Como puede verse, tales normas devienen del natural poder de dirección y mando que ostenta todo patrono, sus representantes o jefatura, según el  grado  jerárquico previsto en el ordenamiento jurídico respectivo.  De esa manera, los servidores, estarían bajo la dependencia permanente y dirección inmediata de aquél o aquellos.

 

En la hipótesis de consulta, se enfatiza que las funciones de los servidores trasladados a la estructura administrativa del Consejo de Salud, deben ser acordes con la categoría, clase, especialidad y salario del puesto ocupado en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Personal que se encontraría bajo las órdenes directas de la jefatura de ese lugar, es decir de la Dirección Ejecutiva, según prescribe el artículo 28 del Reglamento para el Régimen Interno del Consejo de Salud Ocupacional, (emitido mediante el Decreto No. 16620-TSS, de 7 de julio de 1985), que a la letra, dice:

 

“Artículo 28.- La Dirección Ejecutiva será la que ostente la jefatura inmediata de todo el personal administrativo, profesional, tanto del Consejo como de otras dependencias públicas que brinden sus servicios temporal o permanente al Consejo, aunque presupuestariamente dependan de otras instituciones del Estado y estarán bajo su supervisión y subordinación.” 

 

 

3.- En relación con la última interrogante, en la que se formula “si al surgir a la vida jurídica la Ley especial No. 6727 del 24 de marzo de 1982, creando y otorgando al Consejo de Salud Ocupacional funciones y competencias públicas propias y de su exclusivo ejercicio en el tema de la salud ocupacional, ¿ quedaron derogados los artículos 63 al 68 de la Ley Orgánica No. 1860 y los artículos 70 y 71 del Reglamento de Reorganización y Racionalización, Decreto Ejecutivo No. 1508-TBS de 16 de febrero de 1971, ambos cuerpos legales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social?”

 

            Sobre el particular, es preciso señalar que de conformidad con  el artículo  8 del Código Civil, en plena consonancia con el 129 de la Constitución Política, una norma jurídica puede ser derogada expresamente por otra, y se  puede extender a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Así, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, a través de la sentencia 130, de 26 de agosto de 1992, ha explicado, claramente,  que:

“... . La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. La derogatoria opera cuando se dicta un acto legislativo proveniente del mismo órgano que sancionó la primera ley, o de otro de jerarquía superior, como la Asamblea Constituyente. Lo determinante es que el acto derogatorio, tácito o expreso, emane del mismo órgano que emitió la norma anterior, y que la derogante sea dictada dentro del límite de las facultades dadas por el ordenamiento a dicho órgano emisor…”

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

 

En lo que atañe a la derogación tácita, la autorizada doctrina refiere que esta figura en la práctica no puede presumirse, si no que debe existir suficiente base jurídica y fáctica para tenerse a una norma como derogada tácitamente. Al propio tiempo sostiene, -en concordancia con el artículo 8 de nuestro Código Civil- que lo que más se adecúa a ese instituto, es a la derogación por incompatibilidad, consistente en una antinomia de normas o entre dos proposiciones prescriptivas, evidenciándose de esa manera una relación lógica de contradictoriedad o de contrariedad. Así, continúa explicando:

 

“ (…)

Es conveniente recordar que la existencia de una antinomia requiere que la incompatibilidad sea total, y, por tanto, que el ámbito de regulación (temporal, espacial, personal y material) de ambas normas sea idéntico.  De no ser así, la incompatibilidad sería aparente –o, en su caso, parcial- , ya que se podría aplicar una norma sin violar la otra o, dicho de otro modo, se podría concebir una aplicación simultánea de ambas normas, dado que sus supuestos de hecho respectivos no serían enteramente coincidentes.  Es a esta idea de identidad del ámbito de regulación a la que hace referencia el art. 2.2 CC, al exigir sucintamente que la incompatibilidad se produzca sobre la misma materia…”    

(Lo subrayado no es del texto original)

( Diez-Picazo (LUIS), “La Derogación de las Leyes”, Editorial Civita, S.A., Madrid, España, 1990, p.302)

 

 

Desde esa perspectiva, este Despacho no observa de manera general,  que entre las normas que  rigen actualmente al Consejo de Salud Ocupacional, (Capítulo VIII  del Código de Trabajo, reformado por Ley No. 6727, de 24 de marzo de 1982)  y  las propias de la Oficina de  Seguridad e Higiene del   Trabajo, (Capítulo I, Título Cuarto, de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, según Ley Número 1860, de  21 de abril de 1955) exista identidad de atribuciones competenciales, como para que pueda ocurrir una derogación tácita en esta última normativa.

 

En primer término, ya se había indicado que el Consejo de Salud Ocupacional es un órgano adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y que su ámbito competencial se constriñe exclusivamente a labores de promoción, estudio e investigación en la materia, difusión, preparación de manuales, catálogos, reglamentaciones, proyectos de ley en todo lo que atañe a la salud ocupacional del trabajador en general, así como propone al Poder Ejecutivo un listado de equipo y enseres de protección personal de dicha población, y todas las demás funciones que la ley le asigne. Es decir, es un órgano técnico en lo que atañe a la materia de salud ocupacional, supeditado, naturalmente, al superior jerarca ministerial. 

           

En cuanto a las disposiciones que rigen a la Oficina de Seguridad e Higiene, los artículos del 63 al 68 de la citada Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, establecen:

“TITULO CUARTO

DEPARTAMENTO DE PREVISION SOCIAL

CAPITULO I

Oficina de Seguridad e Higiene del Trabajo Artículo 63.-

Tiene por objeto esta Oficina determinar las condiciones laborales en todas las empresas, instituciones o centros de trabajo, particulares o del Estado, a fin de que los servicios sean realizados en las mejores condiciones de higiene y seguridad.

Artículo 64.-

Mantendrá un manual de higiene industrial en general; de determinadas industrias particulares, por la peligrosidad que ofrezcan para el trabajador; de condiciones generales de higiene y de higiene del trabajador en particular. Dicho manual deberá revisarse periódicamente.

Artículo 65.-

Le dará especial importancia al estudio de las denominadas enfermedades profesionales, con análisis de sus causas y determinación de los medios para evitarlas. Igualmente atenderá a la rehabilitación profesional de los accidentados.

Artículo 66.-

Promoverá la formación de comisiones de seguridad industrial, y estimulará la preparación, de códigos de higiene y seguridad del trabajo, debiendo actuar en coordinación con el Instituto Nacional de Seguros, con el Departamento de Rehabilitación de la Caja de Seguro Social, con el Ministerio de Salubridad Pública y demás organismos semejantes, en lo que se refiere a la adopción de medidas de profilaxis e higiene en general.

Artículo 67.-

Todas las entidades a que se refiere el artículo 63, quedan obligadas a suministrar los datos que sean solicitados por esta Oficina en relación con sus funciones, así como a permitir los estudios, inspecciones e investigaciones que ordene en los propios lugares de trabajo.

Artículo 68.-

Actuará además esta Oficina como auxiliar del Consejo de Seguridad e Higiene del Trabajo, suministrándole a éste todos los informes necesarios para su cometido y realizando los estudios que dicho Consejo le encomiende. El Jefe de la Oficina se considerará como miembro nato del Consejo, y actuará como presidente del mismo.”

 

(Lo subrayado no es del texto original)

 

Salvo lo dispuesto en el último párrafo del artículo 68, se puede notar del resto de los textos transcritos, que las funciones de la Oficina de Seguridad e Higiene del Trabajo (dentro del ámbito competencial del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ) son meramente operativas y concretas de seguridad e higiene de toda la población laboral del país, pues debe, entre otras, inspeccionar, sea por iniciativa propia o denuncia,  que las condiciones laborales e higiene de una cierta empresa o institución, sean las adecuadas para obtener un ambiente sano y seguro del trabajador en general, así como todo lo atinente a esa actividad; siguiendo las pautas, directrices, instrucciones y demás, que para esos efectos dicte el órgano rector en la materia de salud ocupacional.

 

En resumen, se estima que el ámbito de acción del Consejo de Salud Ocupacional y el de la Oficina de Seguridad e Higiene del Trabajo,  no se contraponen entre sí, pues mientras el primero se constituye en un órgano promotor en la materia de salud ocupacional, el segundo es ejecutor del ordenamiento jurídico, en lo que refiere a las concretas condiciones laborales de los diferentes centros de trabajos. Es decir, lejos de contraponerse las competencias asignadas legalmente, pueden adecuarse las funciones para una mayor optimización del servicio en el campo de la salud ocupacional; circunstancia ésta, que en todo caso corresponde a la Administración dilucidar, según lo hemos advertido al inicio de este estudio.

 

No obstante lo expuesto,  en lo que atañe al último párrafo del artículo 68, sea que “El Jefe de la Oficina se considerará como miembro nato del Consejo, y actuará como presidente del mismo.”, queda derogado implícitamente, habida cuenta  que  la nueva integración y forma de nombramiento del Consejo de Salud Ocupacional, se regula en el artículo 275 de la mencionada Ley No. 6727, según el texto transcrito en líneas anteriores.

 

En lo que respecta a los artículos 70 y 71 del Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, (emitido por Decreto No. 1508-TBS, de 16 de febrero de 1971) debe acotarse, brevemente, que en virtud del principio de la jerarquía de la norma, retomado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, las citadas disposiciones reglamentarias son de carácter secundario en orden a la ley.  De ahí que, precisamente por pertenecer a una normativa secundaria, debe estar conforme con la legislación que lo sustenta; es decir, tal y como lo enfatiza la doctrina jurisprudencial, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no puede desarrollarse más que en los ámbitos que la ley le establece, no puede dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede producir un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta.[2]  En ese sentido, los citados numerales reglamentarios a la letra, dicen:

 

“Artículo 70.-El Departamento de Medicina, Higiene y Seguridad Ocupacionales, divide sus funciones en los siguientes Servicios Técnicos: 

-Servicio de Medicina e Higiene Ocupacional.

-Servicio de Seguridad Ocupacional.

Tiene especialmente, entre otras, las siguientes funciones:

a) Elaborar, dirigir y coordinar el programa en materia de Medicina, Higiene y Seguridad Ocupacionales;

b) Informar sobre los documentos en trámite en el Ministerio relativos a los riesgos profesionales;

c) Desarrollar la política del Gobierno en materia de medicina, higiene y seguridad ocupacionales y promover la vigilancia de las normas legales por medio de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo;

d) Preparar los reglamentos y elaborar las instrucciones para la mejor aplicación de las disposiciones de la legislación sobre medicina, higiene y seguridad ocupacionales;

e) Estudiar las condiciones de higiene y seguridad en el trabajo y proponer la adopción de las medidas adecuadas para prevenir los riesgos profesionales

f) Promover la creación de "Comités de Higiene y Seguridad Ocupacionales en empresas y auxiliados para el mejor desempeño de sus funciones, con el objeto de interesar a los trabajadores en la protección de su vida y a 105 empleadores para que eviten gastos por riesgos profesionales y mejoren la productividad;

g) Colaborar para el desenvolvimiento de los diferentes organismos encargados de mejorar las condiciones ambientales del trabajo;

h) Colaborar con la Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Nacional de Seguros y el Ministerio de Salubridad Pública para que con los servicios de medicina preventiva y ocupacional, se desarrollen programas conjuntos destinados al mejor cumplimiento de las normas mínimas de higiene y seguridad ocupacionales;

i) Ponderar los factores que ocasionen las enfermedades profesionales, sugiriendo medidas de profilaxis y tratamiento; y

j) Centralizar el registro y control de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, en coordinación con las otras Direcciones Nacionales del Ministerio, la Caja Costarricense de Seguro Social y el Instituto Nacional de Seguros.

 Artículo 71.-El Departamento de Medicina, Higiene y Seguridad ocupacionales actúa como órgano asesor de  la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo para la mejor vigilancia, aplicación y cumplimiento de las normas e instrucciones relativas a higiene y seguridad en el trabajo.”

 

De una lectura de dicha normativa reglamentaria, este Despacho recomienda una revisión de ella, para los efectos de una eventual modificación de alguno de sus contenidos, pues es claro que disposiciones como las de los incisos c) y d) del artículo 70, no se encuentran  acordes con lo que realmente prevén los artículos 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y la actual legislación que crea al Consejo de Salud Ocupacional.

 

 

IV.- CONCLUSIONES:

 

En virtud de todo lo expuesto, este Despacho arriba de manera general, a las siguientes conclusiones:

 

1.-  En virtud de los artículos 274, 275 y 277 del Código de Trabajo,  25, 27,28, 83.2, 103 y 104 de la Ley General de la Administración Pública, y 27 y 43, inciso a) del Estatuto de Servicio Civil, así como la doctrina jurisprudencial atinente,   el Consejo de Salud Ocupacional  es un órgano adscrito al  Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por lo que el jerarca ministerial o jefe autorizado, es el que tiene la potestad para mantener o trasladar unilateralmente a sus servidores de un lugar a otro órgano del Ministerio, cuando las necesidades del servicio así lo requieren. Ello, siempre que se respeten las condiciones sustanciales del puesto ocupado por el personal.

 

2.-  Los servidores trasladados a la estructura administrativa del Consejo de Salud Ocupacional, al estar bajo la dirección de este órgano colegiado, se encuentran obligados a acatar las disposiciones, órdenes e instrucciones que la Dirección Ejecutiva emita como jefe inmediato de todos los que allí prestan el servicio,  tal y como lo prevé el artículo 28 del Reglamento para el Régimen Interno del Consejo de Salud Ocupacional, (Decreto No. 16620-TSS, de 7 de julio de 1985).

 

3.- Dado que el ámbito de acción del Consejo de Salud Ocupacional y el de la Oficina de Higiene y Seguridad,  regulados en su orden, en las Leyes No. 6727 de 09 de marzo de 1982, y No 1860, de 21 de abril de 1955, no se contraponen entre sí, no procede aplicar la derogación tácita alegada en su Oficio. 

 

Sin embargo,  en lo que atañe al último párrafo del artículo 68 de la citada Ley No. 1860, sea que “El Jefe de la Oficina se considerará como miembro nato del Consejo, y actuará como presidente del mismo.”, queda derogado implícitamente, habida cuenta que la nueva integración y forma de nombramiento del Consejo de Salud Ocupacional, se regula en el artículo 275 de la mencionada Ley No. 6727.

 

En cuanto a los artículos 70 y 71 del Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, (emitido por Decreto No. 1508-TBS, de 16 de febrero de 1971) este Despacho recomienda una revisión de ellos, para los efectos de una eventual modificación, pues es claro que disposiciones como las de los incisos c) y d) del artículo 70, no se encuentran acordes con lo que realmente prevén los artículos 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y la actual legislación que crea al Consejo de Salud Ocupacional

         

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA- AREA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

 

 

LMGP/gvv

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

C-267-2009

 

CARÁCTER JURÍDICO Y FUNCIONES DEL CONSEJO DE SALUD OCUPACIONAL- POTESTAD DE NOMBRAMIENTO DEL MINISTRO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL- POTESTAD DE TRASLADAR A LOS SERVIDORES DE UN ÓRGANO A OTRO DEL MINISTERIO CITADO:

 

 

Mediante Oficio DE-175,  de 16 de junio del 2009, el Director Ejecutivo del Consejo de Salud Ocupacional del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, solicita el criterio técnico-jurídico, acerca de  lo siguiente:

 

“ 1.- ¿Existe viabilidad jurídica para que las y los funcionarios del “Departamento de Medicina, Seguridad e Higiene Ocupacionales” del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que actualmente se encuentran ubicados físicamente desde hace más de 15 años en las instalaciones  de este Consejo, sin que medie un acto administrativo debidamente fundamentado jurídicamente, puedan continuar realizando las funciones de nuestro exclusivo dominio e integrarse dentro de la estructura administrativa del Consejo?

 

2.- Si la permanencia en este Consejo de las y los funcionarios del “Departamento de Medicina Seguridad e Higiene Ocupacionales” del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, sin que medie un acto administrativo que así lo ordene, fuera viable legalmente, ¿están esos funcionarios en la obligación de incorporarse dentro de la estructura administrativa y subordinarse a la distribución y ubicación que les ordene la Dirección Ejecutiva del Consejo de Salud Ocupacional dentro de las diferentes áreas de trabajo existente con el fin de que se dediquen a desarrollar las funciones propias de nuestra Institución?

 

3.- Al surgir a la vida jurídica la Ley especial No. 6727 del 24 de marzo de 1982, creando y otorgando al Consejo de Salud Ocupacional funciones y competencias públicas propias y de su exclusivo ejercicio en el tema de la salud ocupacional, ¿ quedaron derogados los artículos 63 al 68 de la Ley Orgánica No. 1860 y los artículos 70 y 71 del Reglamento de Reorganización y Racionalización, Decreto Ejecutivo No. 1508-TBS de 16 de febrero de 1971, ambos cuerpos legales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social?”

 

Previo estudio al respecto, la Procuradora Luz Marina Gutiérrez Porras, concluye mediante el Dictamen C-267-2009, lo siguiente:

 

 

“1.-  En virtud de los artículos 274, 275 y 277 del Código de Trabajo,  25, 27,28, 83.2, 103 y 104 de la Ley General de la Administración Pública, y 27 y 43, inciso a) del Estatuto de Servicio Civil, así como la doctrina jurisprudencial atinente,   el Consejo de Salud Ocupacional  es un órgano adscrito al  Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por lo que el jerarca ministerial o jefe autorizado, es el que tiene la potestad para mantener o trasladar unilateralmente a sus servidores de un lugar a otro órgano del Ministerio, cuando las necesidades del servicio así lo requieren. Ello, siempre que se respeten las condiciones sustanciales del puesto ocupado por el personal.

 

2.-  Los servidores trasladados a la estructura administrativa del Consejo de Salud Ocupacional, al estar bajo la dirección de este órgano colegiado, se encuentran obligados a acatar las disposiciones, órdenes e instrucciones que la Dirección Ejecutiva emita como jefe inmediato de todos los que allí prestan el servicio,  tal y como lo prevé el artículo 28 del Reglamento para el Régimen Interno del Consejo de Salud Ocupacional, (Decreto No. 16620-TSS, de 7 de julio de 1985).

 

3.- Dado que el ámbito de acción del Consejo de Salud Ocupacional y el de la Oficina de Higiene y Seguridad,  regulados en su orden, en las Leyes No. 6727 de 09 de marzo de 1982, y No 1860, de 21 de abril de 1955, no se contraponen entre sí, no procede aplicar la derogación tácita alegada en su Oficio. 

 

Sin embargo,  en lo que atañe al último párrafo del artículo 68 de la citada Ley No. 1860, sea que “El Jefe de la Oficina se considerará como miembro nato del Consejo, y actuará como presidente del mismo.”, queda derogado implícitamente, habida cuenta de la nueva integración y forma de nombramiento del Consejo de Salud Ocupacional, que regula el artículo 275 de la mencionada Ley No. 6727.

 

En cuanto a los artículos 70 y 71 del Reglamento de Reorganización y Racionalización del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, (emitido por Decreto No. 1508-TBS, de 16 de febrero de 1971) este Despacho recomienda una revisión de ellos, para los efectos de una eventual modificación, pues es claro que disposiciones como las de los incisos c) y d) del artículo 70, no se encuentran muy acordes con lo que realmente prevén los artículos 63, 64, 65, 66, 67 y 68 de la Ley Orgánica del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, y la actual legislación que crea al Consejo de Salud Ocupacional.”