Dictamen : 265 - del 28/09/2009

C-265-2009

28 de setiembre, 2009

 

Licenciado

Roy González Rojas

Gerente 

Banco Central de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio G/N° 495-2008, del 27 de noviembre de 2008, por medio del cual nos consulta “… si el Banco Central de Costa Rica debe ajustar el monto de las pensiones complementarias que fueron otorgadas durante la vigencia del denominado Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica, específicamente, por costo de vida, con base en lo establecido en el transitorio XIII de la Ley Orgánica del BCCR”.

 

Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio AJ-705-2006 del 31 de agosto de 2006, por medio del cual la División de Asesoría Jurídica del BCCR se refirió al tema consultado. Dicho oficio arribó a las siguientes conclusiones:

 

“1) Que no existe un Derecho Adquirido o situación jurídica consolidada en materia de los ajustes a las pensiones del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica.

2) Que indistintamente de lo anterior, por encontrarse el Fondo ante un déficit financiero, no se cumple tampoco el requisito de contar con un del (sic.) criterio técnico afirmativo para fundamentar dicho ajuste.

3) Que la garantía establecida en el transitorio XIII de la Ley Orgánica del Ente Emisor, obliga a la Institución a cubrir las pensiones en curso de pago, pero no a cancelar reajustes sobre estas, por lo que al no existir norma jurídica que así lo autorice, en cumplimiento de los Principios de Legalidad y Legalidad Presupuestaria, no procede que el Banco Central de Costa Rica asuma estos eventuales reajustes”.

 

Adicionalmente, se nos envió copia del oficio AJ-296-2007 del 22 de marzo de 2007, mediante el cual la Asesoría Jurídica del BCCR (a solicitud de la Junta Administrativa del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del BCCR) reconsideró la segunda conclusión −antes transcrita− del oficio AJ-705-2006 citado, disponiendo que debía leerse de la siguiente forma:

 

“2- Que los funcionarios pensionados bajo el régimen del Fondo de Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica pueden eventualmente recibir aumentos por costo de vida en sus pensiones; pero que ello no es irrestricto puesto que está supeditado a que la Junta Administrativa lo considere pertinente, y que exista un estudio sobre las condiciones financieras del Fondo, cuyo resultado necesariamente debe ser que esas condiciones financieras permiten tal ajuste.”

 

Con la consulta se nos remitió además copia del oficio PJD-014-2008, emitido por la División Jurídica de la Superintendencia de Pensiones el 26 de junio de 2008, en relación con el tema que aquí interesa.  Ese oficio arribó a las siguientes conclusiones:

 

“De acuerdo al análisis efectuado se concluye:

·         El derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando se cumplen las condiciones de hecho previstas legalmente.

·         Simultáneamente, con el derecho a la pensión se adquieren los beneficios que el régimen específico establezca.

·         Los ex funcionarios del Banco Central se pensionaron al amparo de las disposiciones contenidas en las Normas para la Administración del Fondo.  El artículo 13 de las Normas citadas, establece la posibilidad que los montos de las pensiones en curso de pago, sean revaluadas por costo de vida.

·         De conformidad con la jurisprudencia administrativa y judicial, existe un derecho a que los montos de las pensiones otorgadas por el Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica se revaloricen, lo anterior para evitar que el beneficio se torne nugatorio a través del tiempo y se pierda su poder adquisitivo por la influencia de factores económicos como la inflación.

·         El monto o porcentaje a reajustar no puede supeditarse al estudio sobre las condiciones financieras del Fondo, en razón de que el mismo como tal no existe en la actualidad.  En ese sentido, la definición del monto o porcentaje de revaluación corresponde a la institución”.

 

Agrega la consulta que a la Administración del BCCR le preocupa la posición asumida por la Superintendencia de Pensiones en el sentido de que las pensiones en curso de pago del Fondo de Garantías y Jubilaciones del BCCR deben incrementarse, pues esa no ha sido la práctica recomendada por la Asesoría Jurídica de la institución.

 

 

I.         SOBRE LA RELACIÓN ENTRE LOS SEGUROS SOCIALES Y LOS REGÍMENES COMPLEMENTARIOS DE PENSIONES

 

En Costa Rica, después de la aprobación de la Ley de Protección al Trabajador (n.° 7983 de 16 de febrero del 2000) funciona un sistema “multipilar” de pensiones.  Dicho sistema -descrito de una manera muy general- está conformado por un primer pilar consistente en el actual régimen de invalidez, vejez y muerte, o bien, en su defecto, por los “regímenes públicos sustitutos” que son los regímenes especiales creados en relación con determinados grupos de servidores, por ejemplo, el régimen de pensiones de Hacienda, del Registro Nacional, del Magisterio Nacional, del Poder Judicial, etc. El segundo pilar esta conformado por un régimen obligatorio de pensiones complementarias, administrado por una operadora privada, mediante la apertura de una cuenta individual a nombre de cada trabajador, régimen que se financia con aportes obreros y patronales que sumados llegan a un 4.25% del salario del trabajador.  El tercer pilar lo conforman los planes de pensión complementaria de carácter voluntario, los cuales se incentivan mediante el otorgamiento de algunos beneficios fiscales.  El cuarto y último pilar, lo constituye el régimen no contributivo o asistencial de pensiones, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, cuya finalidad es otorgar pensiones a las personas de más bajos recursos que no tengan acceso a los otros regímenes. 

 

A raíz de la existencia del sistema multipilar de protección reseñado, una persona que esté sujeta a una relación asalariada (para el sector público o para el privado) necesariamente debe estar cubierto, en lo que al primer pilar de pensiones se refiere, por el régimen general de invalidez, vejez y muerte, o por alguno de los regímenes públicos sustitutos.  Esa misma persona, obligatoriamente, debe contribuir para un régimen complementario de pensiones bajo el sistema de capitalización individual.  El tercer pilar (régimen voluntario de pensiones complementarias) es facultativo, y la protección por medio del cuarto pilar depende de las circunstancias (sobre todo socioeconómicas) en que se encuentre cada persona.

 

Con independencia del sistema multipilar al que se ha hecho alusión, en algunas instituciones, especialmente del sector público, se han creado regímenes complementarios de pensiones (también denominados, en algunos casos, Fondos de Garantías y Jubilaciones), que coexisten con el régimen general o con el sustitutivo según corresponda, y con el régimen obligatorio de pensiones complementarias. Sobre ese tipo de sistemas complementarios, que es al que se refiere la consulta, la Sala Constitucional en su sentencia n.° 2025-94 de las 16:18 horas del 27 de abril de 1994, indicó que “… nuesta Constitución no contempla el derecho de los ciudadanos a la pensión complementaria, sino que lo que les garantiza es el derecho a los beneficios de los seguros sociales (artículo 73 de la Constitución Política)”.  A pesar de lo anterior, Fondos de ese tipo fueron creados, por ejemplo, en el Instituto Costarricense de Turismo, en el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en la Caja Costarricense de Seguro Social, en el Instituto Costarricense de Electricidad, en los Bancos del Estado, y en el Banco Central de Costa Rica, que es el que aquí interesa.

 

 

II.        RESPECTO A LAS CARACTERÍSTICAS DEL FONDO DE GARANTÍAS        Y JUBILACIONES DEL BCCR

 

La ley n.° 1552 de 23 de abril de 1953, mediante la cual se aprobó la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, estableció, en su artículo 13, la obligación de crear un Fondo de Garantías y Jubilaciones para los empleados del BCCR, con un aporte del Banco de un 10% de sus utilidades netas:

 

“Artículo 13.- Las utilidades netas del Banco Central se distribuirán de la siguiente manera:

1)…

3) El 10% para el mantenimiento del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco, no pudiendo, en ningún caso, exceder esta suma del diez por ciento del total de los sueldos pagados durante el período respectivo”.(NOTA DE SINALEVI: A efecto de visualizar el artículo 13 referido en el texto de cita, remítase a la versión original  de la  Ley N 1552  de 23 de abril de 1953, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica).

 

Por su parte, el artículo 129 de la misma ley dispuso que el Fondo de Garantías y Jubilaciones debía coexistir con el régimen de seguridad social de la Caja Costarricense de Seguro Social:

 

 

“Artículo 129.- El régimen de Garantías y Jubilaciones que cubra a los funcionarios y empleados del Banco, no resta vigencia a las disposiciones de seguridad social contenidas en la Ley de la Caja Costarricense de Seguro Social, en los casos en que les fueren aplicables”.(NOTA DE SINALEVI: A efecto de visualizar el artículo 129 referido en el texto de cita, remítase a la versión original  de la  Ley N 1552  de 23 de abril de 1953, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica).

 

 

Finalmente, el transitorio III de esa ley estableció que mientras existiera el servicio de amortización e intereses de los Bancos del Sistema Bancario Nacional, las utilidades netas producto de esas operaciones serían empleadas, entre otras cosas, para dar continuidad al Fondo:

 

 

“Artículo III.- Mientras exista el servicio de amortización e intereses de los Bonos del Sistema Bancario Nacional 7%, 1949, se dispondrá de las utilidades netas del Banco Central de la siguiente manera:

1) El 50 % para cubrir la aportación que corresponde al Banco, de conformidad con el inciso a) del artículo 3º de la ley Nº 318 de 29 de diciembre de 1948 y sus reformas.

2) El remanente se distribuirá así:

a) El 10% para la continuación del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del Banco, no pudiendo en ningún caso, exceder esta suma del diez por ciento del total de los sueldos pagados durante el período respectivo.

b) …”.(NOTA DE SINALEVI: A efecto de visualizar el Artículo  III de las disposiciones transitorias,  referido en el texto de cita, remítase a la versión original  de la  Ley N 1552  de 23 de abril de 1953, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica).

 

Luego el artículo 3 de la ley n.° 2796 de 10 de agosto de 1961 reformó el artículo 13 de la ley n.° 1552 citada, a efecto de que se leyera de la siguiente forma:

 

“Articulo 13.—Las utilidades netas del Banco Central se distribuirán de la siguiente manera:

1^°—…

3^°— Una suma equivalente al 10% del total de los sueldos de los empleados del Banco, para el mantenimiento del Fondo de Garantías y Jubilaciones de dichos empleados y que pertenecerá a éstos en la proporción correspondiente de sus sueldos, debiendo serles entregada, bajo las condiciones que el Reglamento de Jubilaciones determine, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión de invalidez. Ese aporte del Banco será único, para toda clase de beneficios sociales, pudiendo establecerse en el Reglamento las sumas adicionales con que los empleados deberán contribuir para el fortalecimiento del Fondo, a fin de que ellos puedan obtener una pensión adecuada, de acuerdo con su sueldo, edad y tiempo de servicio.

El sistema que así se crea se considera complementario del establecido por la Caja Costarricense de Seguro Social sin perjuicio de las obliga­ciones de sus beneficiarios para con la Caja.

En las juntas Administrativas del Fondo de Garantías y Jubilaciones de cada Banco se le dará representación a los empleados bancarios, en número de dos miembros, de su propia elección; y

4^°— …”.

 

Esa misma ley (la 2796), en su artículo 4, modificó el párrafo a) del inciso 2) del Transitorio III de la ley n.° 1552, para que se leyera de la siguiente forma:

 

"a) Una suma equivalente al 10% del total de los sueldos de los empleados del Banco para la constitución del Fondo de Garantías y Jubila­ciones de dichos empleados y que pertenecerá a éstos en la proporción co­rrespondiente de sus sueldos, debiendo serles entregada, bajo las condiciones que el Reglamento de Jubilaciones determine, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión de invalidez. Ese aporte será único, para toda clase de beneficios sociales, pudiendo establecerse en el Reglamento las sumas adicionales con que los empleados deberán contribuir para el fortalecimiento del Fondo, a fin de que ellos puedan obtener una pensión adecuada, de acuerdo con su sueldo, edad v tiempo de servicio.

En las Juntas Administrativas del Fondo de Garantías y Jubilaciones de cada Banco se le dará representación a los empleados bancarios, en nú­mero de dos miembros, de su propia elección".

 

Posteriormente, el transitorio al que se refiere la transcripción anterior fue modificado por la ley n.° 3020 del 23 de agosto de 1962, a efecto de que se leyera de la siguiente forma:

 

"Las utilidades netas del Banco Central de Costa Rica se distribuirán de la siguiente manera:

a) El 50% como participación del Gobierno de la República en las utilidades netas del Banco Central de Costa Rica; y

b) El remanente se distribuirá así:

1) Una suma equivalente al 10% del total de los sueldos de los empleados del Banco para la constitución del Fondo de Garantías y Jubilaciones de dichos empleados y que pertenecerá a éstos en la proporción correspondiente de sus sueldos, debiendo serle entregados, bajo las condiciones que el Reglamento de Jubilaciones determine, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión de  invalidez.

Ese aporte del Banco será único, para toda clase de beneficios sociales, pudiendo establecerse en el Reglamento las sumas adicionales con que los empleados deberán contribuir para el fortalecimiento del Fondo, a fin de que ellos puedan obtener una pensión adecuada, de acuerdo con su sueldo, edad y tiempo de servicio.

El sistema que así se crea se considera complementario del establecido por la Caja Costarricense de Seguro Social y sin perjuicio de las obligaciones de sus beneficiarios para con la Caja.

Se declaran inembargables las sumas que se devuelvan a los empleados que dejaren el servicio, antes de haber alcanzado el derecho a una pensión de invalidez.

En las Juntas Administrativas del Fondo de Garantías y Jubilaciones de cada Banco se le dará representación a los empleados bancarios, quienes elegirán a dos de sus miembros.

2) …” .

(NOTA DE SINALEVI: El texto hace referencia a la  Ley Nº 3020  del 23 de agosto de 1962. La fecha correcta de la norma es 16 de agosto de 1962).

 

Después, la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República, n.° 7107 de 4 de noviembre de 1988, en su artículo 3, derogó expresamente el inciso 3 del artículo 13, y el transitorio III de la ley n.° 1552 mencionada, y trasladó la regulación del Fondo en estudio a los artículos 54 y 148 de la misma ley n.° 1552 citada.  El texto de esas normas pasó a ser el siguiente:

 

“Artículo 54.- El Banco Central de Costa Rica sólo podrá computar en su activo y saldos deudores lo siguiente:

1º.- (…)

8º.- Los saldos de las cuentas originadas por el movimiento normal de gastos, pérdidas y resultados, y los demás provenientes de operaciones autorizadas por esta ley.

Dentro del rubro indicado en el numeral 8, el Banco Central incluirá una suma equivalente al diez por ciento (10%) del total de los sueldos de sus empleados para el mantenimiento del fondo de garantías y jubilaciones de estos empleados. Esta suma les pertenecerá a éstos en la proporción correspondiente a su sueldo, y deberá serles entregada bajo las condiciones que se determinen en el reglamento de jubilaciones, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez. Ese aporte del Banco será único para toda clase de beneficios sociales. En el reglamento de la institución podrán establecerse las sumas adicionales con las que los empleados deberán contribuir para el fortalecimiento del fondo, a fin de que ellos puedan obtener una pensión adecuada, de acuerdo con su sueldo, su edad y el tiempo de servicio. El sistema que así se crea es complementario del establecido por la Caja Costarricense de Seguro Social, y no afecta las obligaciones de sus beneficiarios para con la Caja.

Se declaran inembargables las sumas que les correspondan a los empleados que dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez. El Banco Central podrá invertir la reserva para prestaciones legales en el descuento de obligaciones que tenga a su favor el mencionado fondo.

En la Junta Administrativa del Fondo de Garantía y Jubilaciones del Banco se dará representación a los empleados, quienes elegirán a dos de sus miembros”.

 

 

“Artículo 148.- El Régimen de Garantías y Jubilaciones que cubra a los funcionarios y empleados del Banco, no resta vigencia a las disposiciones de seguridad social contenidas en la Ley de la Caja Costarricense de Seguro Social, en los casos en que les fueren aplicables”.

 

 

Por su parte, el “Reglamento del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica”, aprobado por la Junta Directiva del BCCR en el artículo 3 de la sesión n.° 4683 del 10 de noviembre de 1993, definió el Fondo como un sistema de jubilaciones por invalidez y vejez, establecido en beneficio de los empleados del Banco (artículo 1°); dispuso que sus miembros serían los empleados nombrados a plazo indefinido (artículo 2); estableció que los empleados del BCCR debían aportar al Fondo no menos de un 1° de sus salarios (artículo 3); y señaló que la Administración del Fondo estaría a cargo de una Junta Administrativa compuesta por el Gerente o el Subgerente del Banco, o por el funcionario en quien él delegue, por dos delegados de la Junta Directiva, y por tres delegados de los miembros del Fondo (artículo 4).

 

Luego, el artículo 170 de la actual Ley Orgánica del BCCR (n.° 7558 de 3 de noviembre de 1995) derogó expresamente la Ley Orgánica anterior, y con ello quedaron derogadas también las normas que daban sustento al Fondo de Garantías y Jubilaciones de los empleados del BCCR.  Lo anterior se confirma con lo que dispuso el transitorio XIII de la Ley Orgánica del BCCR vigente, cuyo texto indica:

 

“TRANSITORIO XIII.- El Banco Central de Costa Rica velará para que la Junta Administrativa del Fondo de Garantías y Jubilaciones, que creó el artículo 54 de su Ley Orgánica y que esta ley deroga, administre con el debido cuidado los recursos de dicho Fondo, que fueron aportados por el Banco Central, de manera que se protejan las inversiones requeridas para la atención de las pensiones complementarias que conforman el propósito del Fondo.

La Junta Administrativa continuará administrando los recursos del Fondo, para lo cual deberá constituirse como una operadora de pensiones, en los términos establecidos en la Ley del régimen privado de pensiones complementarias.  En la administración de dichos recursos, la Junta quedará sujeta a las disposiciones de dicha ley, en especial a los capítulos III, V y VI.

Asimismo, la Junta Administrativa y, supletoriamente, el Banco Central garantizarán a los pensionados actuales el pago de sus pensiones, de conformidad con la regulación dispuesta originalmente para su otorgamiento”.

 

 

III.             SOBRE LA OBLIGACIÓN O NO DE REVALORIZAR LAS PENSIONES OTORGADAS POR EL FONDO DE GARANTÍAS Y JUBILACIONES DEL BCCR

 

La Sala Constitucional ha sostenido, de manera reiterada, la existencia en nuestro medio de un derecho fundamental a la pensión.  Sobre ese punto pueden consultarse las sentencias n.° 1147-90 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990, 487-94 de las 16:06 horas del 25 de enero de 1994, 2459-96 de las 9:36 del 24 de mayo de 1996, 184-97 de las 9:42 horas del 10 de enero de 1997, 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999, y la 2091-2000 de las 8:30 horas del 8 de marzo de 2000. También esa Sala ha resuelto, por ejemplo, en su sentencia n.° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993, que conjuntamente con el derecho a la pensión se adquiere el derecho a que su monto se revalorice.

 

A pesar de lo anterior, considera este Órgano Asesor que la obligación genérica de revalorizar el monto de la pensión aplica respecto de las prestaciones otorgadas por el régimen general de invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social o, en su defecto, en relación con las pensiones otorgadas por los regímenes públicos sustitutivos del régimen general, pero no necesariamente en relación con las otorgadas por los regímenes complementarios de pensiones, ya sean estos obligatorios (como en el caso que nos ocupa) o voluntarios, pues dichos regímenes complementarios se rigen por el perfil de beneficios que convencional o normativamente se haya dispuesto para ellos.

 

Así, cuando un pensionado disfruta de una jubilación de alguno de los regímenes que conforman el primero de los pilares a los que se hizo referencia en el primer apartado de este dictamen, tiene derecho −por imperativo constitucional− a que la prestación respectiva se revalorice periódicamente; sin embargo, no ocurre lo mismo respecto a las pensiones complementarias que simultáneamente pudiese estar recibiendo, pues la revalorización de estas últimas depende de las condiciones específicas que rijan a cada una de ellas.

 

La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en dos resoluciones recientes, a saber, la n.° 944-2008 de las 9:30 horas del 12 de noviembre de 2008, y la n.° 118-2009 de las 9:40 horas del 6 de febrero de 2009, se refirió a un tema muy similar al que ahora nos ocupa, como lo es, el de la posible obligación del Fondo de Jubilaciones de los Empleados del Banco de Costa Rica de revalorizar las pensiones en curso de pago otorgadas por ese Fondo.

 

En las resoluciones citadas, la Sala Segunda abordó varios puntos que resultan de interés para el asunto en estudio, entre ellos: 1) que para revalorizar las prestaciones que otorga un régimen complementario de pensiones es necesario que las normas que rigen ese régimen así lo prevean expresamente; 2) que la revalorización de las prestaciones de ese tipo requieren estudios actuariales que la respalden; 3) que el derecho a la revalorización, como derecho fundamental, solo aplica respecto a las pensiones “ordinarias”, no así respecto a las “complementarias”; 4) que el derecho a la revalorización previsto en los artículos 28, 65 y 66 del Convenio 102 de la OIT (Relativo a la Norma Mínima de la Seguridad Social, ratificado por Costa Rica mediante la ley n.° 4736 de 29 de marzo de 1971), no resulta aplicable a los Fondos Complementarios, por no tratarse de verdaderos regímenes de seguridad social; 5) que la disponibilidad que tienen los miembros de los Fondos Complementarios de pensiones de disponer de los recursos acumulados en su cuenta individual, permite afirmar que se está en presencia de un “sistema de ahorro” más que de un verdadero régimen de pensiones; 6) que si bien algunos Fondos Complementarios de pensiones prevén la obligación de revalorizar las prestaciones que otorgan, ello no implica que todos los Fondos de ese tipo estén obligados a realizar esa revalorización. 

 

A pesar de su extensión, consideramos importante transcribir el siguiente extracto de la primera de las sentencias mencionadas:

 

“III.-IMPROCEDENCIA DEL REAJUSTE SOLICITADO: El numeral 73 de la Constitución Política instaura con carácter general los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, mediante un sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a estos últimos contra las contingencias que la ley determine. Por su parte, el artículo 74 ibídem establece que los derechos sociales que se encuentran consagrados en el Título V, Capítulo Único, son irrenunciables, agregando que su enumeración no excluye otros que se deriven del principio cristiano de justicia social. Como el reconocimiento constitucional de un régimen de pensiones no excluye la posibilidad de otorgar otros derechos que permitan una mayor justicia social, no es de extrañar que diversas leyes hayan implementado sistemas especiales de pensión de naturaleza complementaria, especialmente en el Sector Público, por ejemplo en el Instituto Costarricense de Turismo, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, la propia Caja Costarricense de Seguro Social, el Instituto Costarricense de Electricidad y los bancos estatales (cabe abrir aquí un breve paréntesis para acotar que la Ley de Protección al Trabajador −nº 7983 del 16 de febrero del 2000− creó un régimen general de pensiones complementarias obligatorias, pero en su artículo 75 se mantuvo la existencia de los sistemas de pensiones complementarias estructurados por entes públicos o privados).  El antecedente más remoto de un régimen de pensiones para los empleados de los bancos estatales se encuentra en el ordinal 36 de la Ley nº 16 del 5 de noviembre de 1936, que transformó el Banco Internacional de Costa Rica en el Banco Nacional. Luego, el numeral 12 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (nº 1644 del 26 de setiembre de 1953) hizo extensiva a todos los bancos del Estado la obligación de contribuir para el mantenimiento de un Fondo de Garantías y Jubilaciones de sus trabajadores. Finalmente, la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República (nº 7107 del 4 de noviembre de 1988) reformó el artículo 12 de la citada Ley 1644 y trasladó la regulación del Fondo de Garantías y Jubilaciones al numeral 55 que, en lo de interés, reza:  “Artículo 55.-Los bancos comerciales sólo podrán computar en su activo y saldos deudores los siguientes valores, bienes, recursos y cuentas de resultados, que serán contabilizados en sus libros y detallados en sus balances de acuerdo con la naturaleza e índole particular de cada uno de ellos, a juicio del Superintendente General de Entidades Financieras:  ...5) Los saldos de las cuentas originadas por el movimiento normal de gastos, pérdidas y resultados y los demás que provengan de las operaciones previstas por esta ley. / Dentro del rubro indicado en el inciso 5), los bancos estatales incluirán una suma equivalente al diez por ciento (10%) del total de los sueldos de los empleados del respectivo banco, para el mantenimiento del fondo de garantías y jubilaciones de esos empleados.  Esta suma les pertenecerá a éstos en la proporción correspondiente a sus sueldos, y deberá serles entregada bajo las condiciones que se determinen en el reglamento de jubilaciones, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez.  Ese aporte de los bancos será único para toda clase de beneficios sociales.  En el reglamento de cada institución podrán establecerse las sumas adicionales con las que los empleados deberán contribuir para el fortalecimiento del fondo, a fin de que ellos puedan obtener una pensión adecuada, de acuerdo con su sueldo, su edad y el tiempo de servicio. El sistema que así se crea es complementario del establecido por la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de las obligaciones de sus beneficiarios para con la Caja...” (subrayado por la redactora). En virtud de esa norma se emitió el Reglamento del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco de Costa Rica que entró en vigencia el 1° de julio de 1989 (artículo 35), con base en el cual les fueron concedidas a los actores sus pensiones complementarias. Dicho Reglamento fue aprobado por la Junta Administrativa de Fondo en las sesiones n° 23-88 del 14 de octubre de 1988 (artículo I) y 4-89 del 17 de febrero de 1989 (artículo I); ratificado por la Junta Directiva del Banco en la sesión n° 17-89 del 22 de febrero de 1989 (artículo XIII); y finalmente aceptado por un 63.25% del personal del BCR en votación realizada los días 15 a 19 de mayo de ese año. A continuación se transcribirá el articulado de ese cuerpo normativo que resulta de algún modo relevante para la resolución de este caso:

Artículo 1: Se establece el Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco de Costa Rica (...).

Artículo 2: El Fondo tiene por objeto el asegurar al empleado una jubilación complementaria a la establecida por la CCSS, sin perjuicio de las obligaciones de sus beneficiarios para con la Caja y para con el propio Fondo de Pensiones de los Empleados del BCR.

Artículo 3: Al Fondo pertenecen todos los empleados que ocupen partidas en el presupuesto de sueldos del Banco, con absoluta exclusión de cualesquiera otros, sea que no forman parte los trabajadores tales como los de contratación temporal, por obra determinada, jornales, transitorios.

Artículo 4: Los recursos económicos del Fondo serán:

a)Las sumas existentes actualmente en el Fondo.

b)La aportación semanal del Banco igual al 10% del total de las remuneraciones pagadas al personal que pertenezca al Fondo de Pensiones (...).

c)Las utilidades originadas en la inversión de los recursos del Fondo, cualesquiera que sean las características de esta inversión una vez cubierta la reserva de las pensiones en curso de pago.

d)La aportación semanal mínima de un 5% del sueldo nominal ordinario de los empleados pertenecientes al Fondo (...).

e)Las sumas correspondientes al reintegro del 5% de los sueldos devengados por los empleados desde su ingreso al Banco hasta el inicio del aporte indicado en el inciso anterior. Este aporte se hará efectivo al momento que el empleado se acoja al régimen de pensiones que regula este Reglamento y será deducido de la pensión, debiendo estar cancelado en su totalidad en 60 mensualidades pudiendo el empleado reintegrar esta suma si así lo desea.

f) Otros aportes al Fondo, provenientes de sumas acumuladas del funcionamiento de las pensiones.

g) Cualesquiera otros aportes.

Artículo 5: Todos los recursos económicos del Fondo pertenecen a los empleados, excepto aquellas reservas que establezca la Junta Administrativa del Fondo. Los recursos a individualizar semestralmente se hará de la siguiente forma:

a)El 10% del total de las remuneraciones pagadas por el Banco en proporción con los sueldos devengados por el empleado en el periodo.

b)El porcentaje establecido por concepto de aporte del sueldo de los empleados.

c)Las utilidades provenientes de las inversiones en valores mobiliarios y en préstamos, en proporción a las sumas que el empleado tenga individualizadas, se acreditarán en cuentas transitorias, de resultados que se liquidarán semestralmente, deduciendo las sumas que se incluirán en la cuenta “Reserva para Pensiones en Curso de Pago”.

d)Previa a la individualización se establecerá la reserva para el pago de las pensiones en curso, separadamente de las cuentas individualizadas de cada empleado. Estas reservas y sus utilidades serán patrimonio del Fondo y servirán de sustento económico para el pago de las pensiones. La conformación de estas reservas se hará en su orden con el producto de las utilidades obtenidas en cada periodo, de los aportes del 10% del Banco y de los aportes de los empleados.

Artículo 6: La inversión de los recursos totales del Fondo se hará bajo la entera responsabilidad de la Junta Administrativa, la que debe vigilar que las inversiones se realicen en valores mobiliarios de primera clase de manera que produzcan el mayor rendimiento posible. Además podrán concederse préstamos a los empleados del Banco (…).

Artículo 7: Los empleados pertenecientes al Fondo podrán acogerse a una pensión vitalicia, por vejez o invalidez, cuyo porcentaje será determinado por la Junta Administrativa del Fondo de Pensiones con base en las recomendaciones de los estudios actuariales. En ningún caso será inferior a un 40% ni mayor al 60% del sueldo promedio al que se refiere el párrafo siguiente.

Para el cálculo de la pensión se sumarán los sueldos ordinarios devengados en las últimas 52 semanas previas al retiro y se dividirá entre 12, a ese resultado se le calculará el porcentaje de pensión determinado; este será el monto de pensión (…).

Artículo 8: La Junta Administrativa del Fondo de Pensiones podrá variar los porcentajes establecidos en el artículo 7 para el cálculo de la pensión, tanto en curso de pago como las nuevas que se autoricen, con base en los estudios actuariales, sin exceder de ese rango.

Artículo 9: Los cónyuges o hijos menores de edad sobrevivientes a las personas acogidas a las pensiones establecidas por este Reglamento, seguirán disfrutando hasta su muerte o hasta que contraigan nuevas nupcias o adquieran la mayoría de edad los segundos el 50% del monto de la pensión (…).

Artículo 11: Además del monto mensual de la pensión, los pensionados recibirán en el mes de diciembre de cada año una remuneración adicional a modo de aguinaldo o décimo tercer mes (…).

Artículo 12: Los empleados pertenecientes al Fondo, al momento de dejar el servicio del Banco podrán optar por retirar las sumas individualizadas a su nombre. Esta opción imposibilita y deja sin efecto para la misma persona los otros beneficios contemplados en este Reglamento.

Artículo 17: El monto registrado en las cuentas individualizadas de los empleados que opten por alguna modalidad de pensión, por vejez o invalidez, pasará a formar parte de la reserva para pensiones en curso de pago; por lo tanto, esas sumas no podrán ser distribuidas en las cuentas individualizadas de los restantes empleados miembros del Fondo.

Artículo 18: Si un pensionado de este sistema vuelve a ser contratado como empleado regular y permanente del Banco, el pago de la pensión quedará suspendido durante todo el tiempo que reciba remuneración por esa condición. Al momento de acogerse de nuevo a la pensión el porcentaje será el mismo que percibía salvo que se hubiere dado alguna revaloración general en cuyo caso será acreedor a ese nuevo monto o cualquier otra disposición de este Reglamento que lo favorezca. Las nuevas sumas individualizadas pasarán a formar parte de la reserva de pensiones en curso de pago.

Artículo 28: La Junta Administrativa deberá ordenar por lo menos cada 2 años un estudio actuarial del Fondo. De acuerdo a los resultados de estos estudios la Junta tomará las decisiones que considere adecuadas para el continuo fortalecimiento financiero del Fondo.

Artículo 33: El presente Reglamento quedará sujeto a reformas sugeridas por la Junta Administrativa y por los empleados a través de esta, debiendo ser aprobadas las mismas por el 60% de la mitad más uno del personal votante (...).

Artículo 34: El presente Reglamento y las reformas que se introduzcan (…) deberán ser ratificadas por la Junta Directiva General del Banco.

En La Gaceta n° 51 del 13 de marzo del 2003 se publicó el nuevo Reglamento del Fondo de Jubilaciones de los Empleados del Banco de Costa Rica (nótese que se eliminó de su título la palabra “Garantías”), el cual, en su numeral 36, derogó el anterior. Este Reglamento fue aprobado en plebiscito de los empleados del BCR el 13 de diciembre del 2002 y ratificado por la Junta Directiva del Banco en sesión n° 7-03 del 11 de febrero del 2003, artículo XIX. De conformidad con su ordinal 37, entró en vigencia a partir de la publicación. Su Transitorio III se redactó en los siguientes términos: “En adición a las reservas señaladas en el artículo 22, el Fondo mantendrá una Reserva para Pensiones en Curso de Pago, para los jubilados que se acogieron al perfil de beneficios del Reglamento aprobado en junio de 1989. Esta reserva estará conformada por el actual monto consignado en la reserva para el pago de las pensiones en curso, más las utilidades que se obtengan por medio de la administración de los activos de la reserva. En el evento de que se produzca una subvaluación de la reserva, la Junta Administrativa, con fundamento en un estudio actuarial, podrá autorizar el ajuste de dicha reserva, obteniendo los recursos, en su orden, del producto de las utilidades logradas en cada periodo, de los aportes del 10% del Banco y de los aportes de los empleados” (Nota: con la reforma introducida por la Junta Directiva General en sesión n° 29-07 del 18 de junio del 2007, artículo XV, publicada en el Alcance n° 20 a La Gaceta n° 142 del 24 de julio del 2007, este pasó a ser el Transitorio único del Reglamento y su redacción varió así: “En adición a las cuentas de capitalización individual el Fondo mantendrá una reserva para pensiones en curso de pago para los jubilados que se acogieron al perfil de beneficios del Reglamento aprobado en junio de 1989. Esta reserva estará conformada por el actual monto consignado en la reserva para el pago de las pensiones en curso, más las utilidades que se obtengan por medio de la administración de los activos de la reserva, más los ajustes necesarios para garantizar su suficiencia actuarial y atender contingencias legales, que serán garantizados por el BCR y trasladados a la Operadora de Pensiones que lo administre”).

                       La petitoria de los actores es que los montos de pensión que reciben sean reajustados al valor presente, según el 50% del salario base actual de los puestos que ocupaban al momento del retiro −o sus equivalentes en la nueva escala salarial− o, en su defecto, en un porcentaje no inferior al utilizado para aumentar las remuneraciones de los funcionarios activos en cada uno de los periodos reclamados, de 1996 en adelante. No obstante, ni el Reglamento que regía cuando a ellos les fue conferido el beneficio ni el posterior prevén un mecanismo de reajuste de las pensiones como el que se requiere en la demanda. Nótese que el artículo 18 habla de la posibilidad de una revaloración general, pero no establece ninguno de los mecanismos planteados por los demandantes, sino que hay que correlacionar esa norma con lo que dispone el artículo 8, el cual no contempla un reajuste por costo de vida ni basado en el incremento que tenga el sueldo del último puesto ocupado (esos son, básicamente, los dos tipos de mecanismos de reajuste de pensión que existen: a) los que equiparan el beneficio jubilatorio al salario que lleguen a obtener los servidores activos que ocupen un puesto igual a aquel en que se encontraba el interesado al momento de jubilarse y b) los que reconocen periódicamente, sobre el total de la pensión o jubilación, un incremento porcentual o una suma fija igual a la que llegue a decretar el Poder Ejecutivo, por variaciones en el costo de la vida, a favor de los servidores del gobierno; evidentemente, el primero de los mecanismos mencionados es más beneficioso para el pensionado, toda vez que le asegura −a pesar de haberse retirado de su cargo− que su ingreso económico será igual al salario que recibiría de haberse mantenido activo, lo cual no sucede con el segundo de los sistemas reseñados), sino que se trata más bien de un aumento en el porcentaje de la pensión originalmente fijado, lo que no fue pretendido por los actores. Por otro lado, el transitorio del nuevo Reglamento menciona el ajuste de la reserva para pensiones en curso de pago, y no de las pensiones propiamente dichas. Como no existe una norma jurídica que prevea el reajuste en los términos solicitados, resulta imposible otorgarlo, ya que lo que el juez hace en esta vía ordinaria laboral es aplicar la ley, no crearla, siendo que los principios que se citan en el recurso (razonabilidad, proporcionalidad, solidaridad social, igualdad, etc.) sirven solamente para interpretar, delimitar e integrar el ordenamiento, mientras que las recomendaciones del actuario matemático del Fondo y de la Sección Legal del Banco ni son normas jurídicamente vinculantes ni tienen la virtud de generar derechos subjetivos. Como se expuso en nuestro voto n° 399-01: “El sistema jurídico que impera en nuestro país es el de la legalidad (“dura lex, sed lex”). En consecuencia, el operador del sistema jurisdiccional, al momento de resolver los conflictos que se le plantean, debe resolverlos apegado a lo que dispongan las normas jurídicas; pues, como se señaló, se trata de un sistema de plena legalidad, contrapuesto a los sistemas que permiten resolver en conciencia o con base en razones sólo de justicia; además, aquí fallar contra lo dispuesto normativamente constituye un ilícito penal, tipificado como el delito de prevaricato”. Es importante destacar que, según lo ha sostenido reiteradamente la parte demandada en sus escritos, sin que haya sido refutado por los actores, se llevó a cabo un plebiscito con el objeto de que los dueños del Fondo expresaran si estaban de acuerdo en incluir dentro del perfil de beneficios la revaloración como un derecho de los pensionados y aprobaran el mecanismo para incrementar las reservas, obteniéndose una votación mayoritariamente en contra de la propuesta. Aunado a lo anterior, no puede dejarse de mencionar el peligro de ordenar un reajuste como el pretendido sin contar con las bases actuariales que lo respalden, lo que podría conllevar a la quiebra del Fondo, con el consiguiente perjuicio para los actuales y potenciales beneficiarios del régimen, incluyendo a los propios demandantes. En esta materia opera el principio pro fondo, según se explicó en el fallo de esta Cámara n° 213-06: “En lo que respecta al primer argumento no lleva razón el recurrente, pues el principio pro fondo no se reduce a una tesis doctrinaria de hace muchos años atrás, sino que es de amplia aplicación a nivel jurisprudencial, en la búsqueda de darle a los distintos fondos de pensiones, ya sean administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social o por alguna entidad autorizada, la mayor estabilidad y duración, para lograr que se desarrolle y ejecute el principio de solidaridad que también rige en materia de seguridad social. Sobre la aplicación del principio pro fondo esta Sala ha dicho lo siguiente: “IV. - Tampoco ha incurrido, el Tribunal, en una aplicación indebida del in dubio pro operario, ni de la condición más beneficiosa.  Respecto del primero, en forma reiterada, esta Sala, ha señalado que en materia de seguridad social, éste principio cede en favor de una interpretación pro fondo, que nutre las prestaciones de la universalidad de los beneficiarios actuales y de los potenciales”. (Voto 328-02 de las 10:00 horas del 28 de junio del 2002)”. Como lo señalaron los juzgadores de instancia, la pretensión de los actores puede sonar justa y razonable, pero aparte de que no existe norma jurídica alguna que le sirva de fundamento, no debe perderse de vista que ya ellos cuentan con su pensión ordinaria que se rige por el principio de suficiencia (al respecto, la Sala Constitucional en la resolución n° 7393-98 expresó: “(...) supone que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los habitantes en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes antes situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida. El ámbito subjetivo de aplicación del derecho de la seguridad social incorpora el principio de universalidad, pues se extiende a todos los ciudadanos, con carácter de obligatorio. El ámbito objetivo asume el principio de generalidad, en tanto protege situaciones de necesidad, no en la medida en que éstas hayan sido previstas y aseguradas con anterioridad, sino en tanto se produzcan efectivamente. Además, incorpora los principios de suficiencia de la protección, según módulos cuantitativos y cualitativos y de automaticidad protectora, lo que se traduce en la adecuada e inmediata protección en materia de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. Por expresa disposición constitucional, esta gestión ha de ser pública, a cargo del Estado, representado por la Caja Costarricense de Seguro Social, y la financiación responderá al principio cardinal de Solidaridad Social, pues se funda en la contribución forzosa y tripartita que realizan los trabajadores, patronos y el Estado” −no subrayado en el original−), la cual sí se reajusta periódicamente, por lo que la situación no es tan grave como a primera vista podría parecer porque con la pensión complementaria lo que se busca es una simple mejora de la prestación básica; ventaja que no tienen todas las personas que se pensionan bajo la cobertura del régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la C.C.S.S., sino solo un grupo de  servidores del sector público descentralizado, como es el caso que nos ocupa. En otra línea de pensamiento, si bien el Convenio n° 102 de la O.I.T. (“Convenio sobre la seguridad social −norma mínima−“ del año 1952, ratificado por nuestro país el 16 de marzo de 1972) contempla la obligación de reajustar las pensiones por vejez para mantener su poder adquisitivo (los artículos 28, 65 y 66 disponen que “los montos de los pagos periódicos en curso atribuidos para la vejez (...) serán revisados cuando se produzcan variaciones sensibles del nivel general de ganancias que resulten de variaciones, también sensibles, del costo de la vida”), ello no resulta aplicable al Fondo en examen por no tratarse de un verdadero régimen de seguridad social, según  lo  analizó  la  Sala  Constitucional  en  su  voto n° 2158-98, dictado con ocasión de un recurso de amparo interpuesto contra el Gerente General del Banco de Costa Rica:

“Resultando:  I. Alegan los recurrentes que los montos de las pensiones asignadas a cada uno de ellos no se ha incrementado desde 1995, no obstante que semestralmente a nivel nacional se han acordado reajustes por concepto de costo de vida, que son aplicables tanto a los trabajadores activos como a los pensionados, circunstancia que ha provocado que la suma de la pensión que reciben haya permanecido estática, con el agravante de que no obstante la reserva que la autoridad recurrida mantiene para hacerle frente a las pensiones que paga y que está compuesta por aportes de todos los trabajadores del banco, se ha sobrevaluado en más de quinientos millones de colones, la entidad recurrida no ha adoptado las medidas necesarias a fin de actualizar el monto de las pensiones que devengan, suma que ha permanecido incólume desde hace más de tres años, omisión que estiman es discriminatoria. Consideran que dicha situación es producto del hecho de que las utilidades y reservas generadas por los aportes que los trabajadores de la entidad recurrida hacen al fondo de garantías y jubilaciones de la misma, sólo se hayan entregado a los funcionarios que se encontraban activos al mes de mayo del año en curso, y no a aquellos que por cualquier motivo se hayan retirado de la institución antes de la fecha señalada, lo cual estiman contrario a derecho, pues los extremos indicados no sólo están compuestos por los aportes de los trabajadores que actualmente están activos, sino por todos los empleados que desde la constitución del fondo han contribuido al mismo. 

(...) Considerando: El tema que plantean los recurrentes ya fue resuelto por esta Sala en otra oportunidad. Así, en sentencia No. 6567-97 tuvo que conocer, entre otras cosas, "Para la resolución del presente asunto resulta de interés analizar las pretensiones del recurrente que se orientan, básicamente, en dos sentidos : a.- que se declare en esta sede el derecho que tienen los amparados a que se les aplique, en la misma proporción que a los servidores activos- un aumento de la pensión o jubilación por concepto de costo de vida ...".  Sobre este aspecto, la Sala estimó: "II. Ahora bien, por disposición legal expresa el fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco Nacional de Costa Rica, en adelante denominado "fondo", es de naturaleza complementaria al de la Caja Costarricense de Seguro Social y su función es garantizar a quienes han sido empleados del Banco Nacional un monto complementario para hacer frente a sus necesidades básicas, cuya asignación se hará tomando en cuenta el sueldo, edad y tiempo de servicio de los trabajadores. A pesar de su denominación, en realidad se trata de un fondo de ahorro complementario al que contribuyen los empleados del banco y éste como patrono. No se trata entonces, del tradicional sistema de pensiones o jubilaciones que parte de la cotización tripartita entre trabajador, patrono y Estado. La contribución del Estado a los fondos de pensiones "ordinarios", se hace en razón de normas de solidaridad social, y la forma en que está constituido el fondo, así como la finalidad "de subsistencia" que persigue, hace que al primero no le sean aplicables los principios del segundo, contenidos, como bien lo indica el recurrente, no sólo en la Carta Fundamental, sino también, en diversos instrumentos internacionales que se citan en el amparo. Debe insistirse en que el fondo al que pertenecen los recurrentes no tiene características propias de los regímenes de pensiones ordinarios y es más un sistema de ahorro de los trabajadores, que cuenta con el aporte patronal. Ahora bien, esa diferencia de origen hace inadmisible cualquier identidad con los fondos que podemos denominar ordinarios. III.- Por otra parte, tampoco es asimilable −aún tratándose de un fondo de pensiones ordinario− la situación del trabajador activo con la del jubilado o pensionado. A este respecto en la sentencia número 3683-93 la Sala indicó: "VIII. La segunda comparación que debe hacerse es entre la situación de los pensionados y jubilados del régimen del Magisterio Nacional y los funcionarios activos que cotizan actualmente para ese régimen. En este caso, la diferencia de trato se origina en una evidente desigualdad de hecho, ya que si bien se trata en ambos casos de funcionarios que están adscritos y cotizan al mismo régimen −situación que el accionante pretende que se tome como punto relevante para la comparación− los funcionarios activos no están percibiendo beneficios del Fondo, sino únicamente produciéndole riqueza, mientras que los pensionados y jubilados están en una posición diferente porque están en una posición pasiva que conlleva pérdida de riqueza para el Fondo. Existe entonces una disparidad en cuanto a la prestación que ambos grupos de personas obtienen del Fondo, por lo que es justo y proporcionado que, rebasados ciertos niveles de sustracción de riqueza por parte de los pensionados o jubilados, el propio Fondo provea medidas rectificadoras que tiendan a balancear su funcionamiento. Lo dicho por la Sala en aquella oportunidad es −con las adaptaciones lógicas− de plena aplicación al caso de los amparados, que de manera alguna pueden pretender una situación igual a la que tienen los pensionados y jubilados de los "fondos ordinarios" de pensiones, menos aún a la de los trabajadores activos cuyo salario se ajusta merced a normas y principios que son propias de la relación laboral y, por ello mismo, no son de aplicación a los amparados." Por todo lo expuesto, estima esta Sala que no existen razones para variar lo antes expuesto, pues a la luz de lo que dispone el Reglamento del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco de Costa Rica, en su artículo 2, se tiene que el fondo tiene por objeto "... una jubilación complementaria a la establecida por la Caja Costarricense de Seguros Social ...", y, que según lo dispone el artículo 4 los recursos económicos del Fondo serán producto −entre otras cosas− de la aportación de porcentajes de recursos, del Banco y de los trabajadores (sin mencionar al Estado). De esta forma, el recurso de amparo debe declararse sin lugar” (énfasis suplido).

Contra esa resolución se interpuso una gestión de adición y aclaración, que fue resuelta mediante el voto n° 10251-01, donde se dijo:  Lo que exponen los recurrentes en su solicitud, más que tratarse de una aclaración o adición de la resolución que resolvió su recurso, son de alegatos que se procuran un replanteamiento de la cuestión a partir de considerar que lo resuelto no se corresponde con el punto concreto a resolver, situación que no es admisible a no ser de que se constate que existe grave error de apreciación con el que se produzca indefensión o denegación de justicia. No obstante ello, merece el tema un breve análisis, pues, como lo han propuesto los recurrentes, en tratándose de una pensión, o jubilación, agrega la Sala, existe una obligación del Estado de actualizar o reajustar los montos que por concepto de pensión reciben los beneficiarios de cualquier régimen −que es el objeto del recurso− como interpretan aquellos la doctrina de esta Sala (RSC N.°  654, 15:00 horas, 9 de febrero, 1993). Pero, han obviado los recurrentes señalar que el asunto que ahí trató, se refirió a supuestos en que se es beneficiario de la Ley General de Pensiones que pretende unificar los regímenes de pensiones obligatorias, pero, no, de un fondo que es patrimonio colectivo de los trabajadores del Banco (...) que, como una modalidad de capitalización, una parte alícuota del fondo pertenece a cada uno de los cotizantes (RSC N.° 01698, 12:12 horas, 5 de marzo, 1999). Precisamente, como consecuencia de ello, es que la distribución de los excedentes −según lo define el propio Reglamento− se realiza a través de una individualización semestralmente según lo ha determinado la Junta Administrativa del Fondo (RSC N.° 05672, 16:18 horas, 5 de agosto, 1998) (...). En consecuencia de lo expuesto, procede denegar las solicitudes formuladas” (el subrayado no está en el texto consultado).

Esta otra Cámara, en la sentencia n° 182-99, se pronunció en un sentido similar:

“En el presente asunto no estamos en presencia de un caso de doble pensión en los términos del artículo 16 mencionado (Ley General de Pensiones), como erróneamente se invoca en el recurso. El actor se acogió a la jubilación con el Fondo de Garantías y Jubilaciones existente en la entidad patronal. Este sistema si bien da derecho a percibir una suma de dinero, calificada como pensión complementaria de la que otorgue el Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social, de conformidad con la Ley Número 7107, del 4 de noviembre de 1988, no es un régimen de pensiones o jubilaciones propiamente. De acuerdo con el inciso 5), del artículo 55, de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, modificado por dicha Ley, ese sistema se alimenta de un aporte que los bancos estatales deben hacer en el tanto de un diez por ciento del total de los sueldos de sus empleados, la cual “les pertenecerá a éstos en la proporción correspondiente a sus sueldos, y deberá serles entregada bajo las condiciones que se determinen en el Reglamento de Jubilaciones, si dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez. Ese aporte de los bancos será único para toda clase de beneficios sociales. En el reglamento de cada institución podrán establecerse las sumas adicionales con que los empleados deberán contribuir para el fortalecimiento del fondo, a fin de que ellos puedan obtener una pensión adecuada, de acuerdo con su sueldo, su edad y el tiempo de servicio. El sistema que así se crea es complementario del establecido para la Caja Costarricense de Seguro Social, sin perjuicio de las obligaciones de sus beneficiarios para con la Caja. Se declaran inembargables las sumas que les correspondan a los empleados que dejaren el servicio antes de haber alcanzado el derecho a una pensión por invalidez. En las juntas administrativas del fondo de garantías y de jubilaciones de cada banco se les dará representación a los empleados bancarios, quienes elegirán a dos de sus miembros”. En consecuencia, la posibilidad que tiene el servidor de disponer de los fondos como propios o suyos que son, impide estimar que estemos en presencia de un verdadero fondo de pensiones o de jubilaciones, pues, ya sea que retire su porcentaje de una sola vez o que lo mantenga en el fondo para recibir a cambio cuotas periódicas, estará haciendo uso y disfrute de un dinero que es propio desde que comenzó a depositarse. Lo anterior contradice los principios que informan un verdadero sistema de pensiones, como lo son, el de indisponibilidad, el de solidaridad y el de irrenunciabilidad, según los cuales, el aporte de los trabajadores no les pertenece a éstos, razón por la cual no podrían renunciar a la pensión, pidiendo que se le entreguen la totalidad de sus aportes. Mas, en el presente caso la conformación del depósito y la posibilidad de retirarlo, participa, más bien, de los caracteres propios de un sistema de ahorro, el cual, eventualmente, por voluntad del trabajador y cumpliéndose los requisitos correspondientes podría destinarse a cubrir cuotas periódicas para completar el ingreso percibido en virtud de una pensión del Régimen administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social” (destacado por la ponente). (…)

Tampoco se constata una discriminación contraria a la dignidad humana (lo que prohíbe el artículo 33 de la Constitución Política) por el hecho de que en los regímenes de la C.C.S.S., Hacienda, Poder Judicial, Magisterio Nacional, etc., sí se reajusten las pensiones, ya que no son situaciones comparables, por las razones expuestas.  Respecto a la conculcación que se acusa del ordinal 45 de la Carta Fundamental, los/as infrascritos/as no consideran que exista tal daño al patrimonio de los accionantes; por el contrario, estos gozan de un beneficio económico financiado no solo con su aporte personal, sino en gran medida con recursos públicos, gracias a un sistema que se ideó precisamente para garantizarles una protección social extra o complementaria a la prestación básica, lo que, como se indicó supra, les genera un trato más beneficioso que al resto de las personas que se pensionan por el régimen que maneja la C.C.S.S. (…)

Otro desacierto que se le imputa al fallo del Tribunal es considerar que el Fondo de Garantías y Jubilaciones del Banco Nacional es homólogo al del BCR, ya que el del Banco Nacional sí ajusta las pensiones en forma semestral, como se acredita con la documental aportada a folios 335-339. Si bien no se dice expresamente así, debe entenderse que los documentos adjuntados al recurso se ofrecen en carácter de prueba para mejor resolver, la cual esta Sala no puede aceptar en los términos dichos por no ser imprescindible para la correcta resolución del asunto (ordinal 561 del Código de Trabajo). Esto es así porque se trata de dos Fondos distintos, regulados cada uno por su propio reglamento, y si el del Fondo de Pensiones del Banco Nacional sí prevé el reajuste periódico de las rentas no implica que también los beneficiarios del Fondo del BCR tengan ese derecho. Más bien, esa norma que existe en el Reglamento del Fondo del Banco Nacional que contempla la revaloración semestral de las pensiones por inflación refuerza la tesis de que a los actores no les asiste ese derecho porque en su propio reglamento no hay una disposición así. No puede hablarse aquí de una discriminación entre los servidores de ambos bancos estatales pues cada Fondo cuenta con su propia reglamentación (diferente sería si ambos Fondos estuviesen regulados por una misma ley y a los pensionados del Banco Nacional les aplicaran la revaloración y a los del BCR no) (…)”.

 

En el caso específico del Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del BCCR, es claro que la obligación de revalorizar las prestaciones en curso de pago no podría hacerse derivar de la existencia de un derecho fundamental a la jubilación y, accesoriamente, a la revalorización de sus prestaciones, pues el derecho fundamental a la revalorización −como ya quedó de manifiesto− solo aplica con respecto a las prestaciones otorgadas por los regímenes que conforman el primer pilar de la seguridad social, y no en relación con los regímenes complementarios, los cuales deben estarse al perfil de beneficios que los rige.

 

El otro fundamento en el que podría sustentarse la obligación de revalorizar las prestaciones otorgadas por el Fondo en estudio, podría consistir en considerar que las normas que regían su funcionamiento al momento de su derogación por la Ley Orgánica del Banco Central vigente, establecían esa obligación y que, en consecuencia, quienes adquirieron el derecho a la pensión durante la vigencia de aquellas normas, adquirieron también el derecho a que su pensión se revalorizara hacia futuro, indefinidamente.

 

Al respecto, cabe indicar que la normativa que regía el Fondo al momento de su derogatoria no establecía, dentro de su perfil de beneficios, el derecho a obtener la revalorización periódica de las prestaciones en curso de pago.  En ese sentido, según se indica tanto en la consulta como en el criterio legal que se adjuntó a ella (oficio AJ-705-2006 citado) la única norma referente a la revalorización de las pensiones aprobadas dentro del citado régimen, es el artículo 13 de las Normas para la Administración del Fondo de Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica (aprobadas por la Junta Administrativa del Fondo en el artículo 5 de la sesión n.° 7-89, celebrada el 14 de junio de 1989), cuyo texto es el siguiente:

 

“Artículo 13.- Cuando la Junta lo considere pertinente, previo estudio sobre las condiciones financieras del Fondo y siempre que esas condiciones así lo permitan, podrá acordar que los montos de las pensiones en curso de pago sean revaluados para introducir las mejoras que compensen en su totalidad o en parte, los aumentos ocurridos en el costo de vida.”

 

Como puede apreciarse, la norma transcrita no prevé la obligación de revalorizar periódicamente las prestaciones otorgadas por el Fondo, sino solamente la posibilidad de hacerlo, cuando las condiciones financieras del Fondo lo permitiesen.

 

Así, asumiendo que la Junta Administrativa del Fondo considere pertinente llevar a cabo la revalorización que se analiza −con lo cual se cumpliría el primer requisito previsto en la norma transcrita−, sería necesario además realizar un estudio para determinar si las condiciones financieras del Fondo permiten esa revalorización.

 

En ese sentido, según se indica en la consulta y en los documentos que a ella se adjuntaron, la reserva para pensiones en curso de pago presenta un déficit financiero, por lo que la cancelación de dichas prestaciones, desde el 2003, fue asumida por el BCCR, como un activo contingente.

 

Ante esas circunstancias, no es posible que se cumpla el segundo requisito previsto en el artículo 13 transcrito de las Normas para la Administración del Fondo de Jubilaciones de los Empleados del BCCR, como lo es, que las condiciones Financieras del Fondo permitan revalorizar el monto de las prestaciones en curso de pago.

 

Ciertamente, el Transitorio XIII de la Ley Orgánica vigente del BCCR dispuso −como ya se había indicado− que ante la derogación de las normas que daban sustento al Fondo de Garantías y Jubilaciones bajo análisis “… la Junta Administrativa y, supletoriamente, el Banco Central garantizarán a los pensionados actuales el pago de sus pensiones, de conformidad con la regulación dispuesta originalmente para su otorgamiento”; sin embargo, la obligación de la Junta Directiva del Fondo y “supletoriamente”  la del Banco Central, abarca únicamente el pago de la pensión, no el de sus revalorizaciones, pues al no estar regulada la obligación de revalorizar, no es posible entender que esa obligación (que nunca existió como tal) subsista en este momento.

 

Nótese que el artículo 54 de la anterior Ley Orgánica del BCCR establecía que el aporte del Banco consistente en un 10% del total de los sueldos de los empleados para el mantenimiento del Fondo de Garantías y Jubilaciones sería “el único para toda clase de beneficios sociales” lo que, en principio, hubiese impedido al BCCR asumir (ante el déficit del Fondo) el pago de las prestaciones en curso.  No obstante, debe entenderse que el Transitorio XIII de la Ley Orgánica vigente del BCCR dejó sin efecto aquella limitación contemplada en el artículo 54 mencionado, pero con base en ese transitorio no podría interpretarse que el Banco Central está obligado a pagar, con recursos públicos, beneficios que ni siquiera la Junta Administrativa del Fondo tendría la obligación de cancelar.

 

 

IV.      CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.         El derecho fundamental de los pensionados a que la prestación económica que reciben sea revalorizada periódicamente a efecto de que no pierda su poder adquisitivo como producto de fenómenos económicos como la inflación, aplica respecto de las prestaciones otorgadas por el régimen general de invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social o, en su defecto, a las otorgadas por los regímenes públicos sustitutivos del régimen general, pero no en relación con las otorgadas por los regímenes complementarios de pensiones, ya sean estos obligatorios o voluntarios, pues dichos regímenes complementarios se rigen por el perfil de beneficios que convencional o normativamente se haya dispuesto para ellos.

 

2.         En el caso de las pensiones otorgadas por el Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica, el artículo 13 de las Normas para la Administración de ese Fondo establecieron la posibilidad de que la Junta Administrativa acordara la revalorización de las pensiones en curso de pago cuando las condiciones financieras del Fondo así lo permitiesen; sin embargo, ante el déficit que −según se nos informa− presenta el Fondo, y mientras esa situación se mantenga, no es posible llevar a cabo dicha revalorización.

 

3.         El Transitorio XIII de la Ley Orgánica vigente del BCCR dispuso que ante la derogación (que esa misma ley ordenó) de las normas que daban sustento al Fondo de Garantías y Jubilaciones bajo análisis “… la Junta Administrativa y, supletoriamente, el Banco Central garantizarán a los pensionados actuales el pago de sus pensiones, de conformidad con la regulación dispuesta originalmente para su otorgamiento”; no obstante, la obligación de la Junta Directiva del Fondo y “supletoriamente”  del Banco Central, abarca únicamente el pago de la pensión, no el de sus revalorizaciones, pues al no estar regulada la obligación de revalorizar, no es posible interpretar que esa obligación (que nunca existió como tal) subsista en este momento.

 

Cordialmente;

 

MSc. Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm

 

 

c.         Lic Javier Cascante E.

            Superintendente de Pensiones

 

 

 

 

 

 

 

C-265-2009

 

BANCO CENTRAL DE COSTA RICA. FONDO DE GARANTÍAS Y JUBILACIONES DE LOS EMPLEADOS DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA. REGÍMENES COMPLEMENTARIOS DE PENSIONES. REVALORIZACIÓN DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS

 

El Gerente del Banco Central de Costa Rica nos consulta si esa Institución “… debe ajustar el monto de las pensiones complementarias que fueron otorgadas durante la vigencia del denominado Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica, específicamente, por costo de vida, con base en lo establecido en el transitorio XIII de la Ley Orgánica del BCCR”.

 

Esta Procuraduría, mediante el dictamen C-265-2009 del 28 de setiembre de 2009, suscrito por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:

 

1.- El derecho fundamental de los pensionados a que la prestación económica que reciben sea revalorizada periódicamente a efecto de que no pierda su poder adquisitivo como producto de fenómenos económicos como la inflación, aplica respecto de las prestaciones otorgadas por el régimen general de invalidez, vejez y muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social o, en su defecto, a las otorgadas por los regímenes públicos sustitutivos del régimen general, pero no en relación con las otorgadas por los regímenes complementarios de pensiones, ya sean estos obligatorios o voluntarios, pues dichos regímenes complementarios se rigen por el perfil de beneficios que convencional o normativamente se haya dispuesto para ellos.

 

2.- En el caso de las pensiones otorgadas por el Fondo de Garantías y Jubilaciones de los Empleados del Banco Central de Costa Rica, el artículo 13 de las Normas para la Administración de ese Fondo establecieron la posibilidad de que la Junta Administrativa acordara la revalorización de las pensiones en curso de pago cuando las condiciones financieras del Fondo así lo permitiesen; sin embargo, ante el déficit que −según se nos informa− presenta el Fondo, y mientras esa situación se mantenga, no es posible llevar a cabo dicha revalorización.

 

3.- El Transitorio XIII de la Ley Orgánica vigente del BCCR dispuso que ante la derogación (que esa misma ley ordenó) de las normas que daban sustento al Fondo de Garantías y Jubilaciones bajo análisis “… la Junta Administrativa y, supletoriamente, el Banco Central garantizarán a los pensionados actuales el pago de sus pensiones, de conformidad con la regulación dispuesta originalmente para su otorgamiento”; no obstante, la obligación de la Junta Directiva del Fondo y “supletoriamente”  del Banco Central, abarca únicamente el pago de la pensión, no el de sus revalorizaciones, pues al no estar regulada la obligación de revalorizar, no es posible interpretar que esa obligación (que nunca existió como tal) subsista en este momento.