Dictamen : 101 - del 11/05/1987

C-101-87

11 de mayo de 1987

CONSULTANTE: Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos

Se solicita el pronunciamiento de este Despacho sobre la procedencia legal de la creación de Ministerio de Gobierno, a través de la Ley de Presupuesto de la República. Sobre la materia dispone el artículo 141 de la Constitución Política:

"Para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo habrá los Ministros de Gobierno que determine la ley. Se podrá encargar a un solo Ministerio dos o más carteras".

De la literalidad del texto transcrito podría deducirse que "habrá los Ministros de Gobierno que determine la ley", en tanto que las carteras respectivas podrían agruparse en dos o más, recargadas en un solo Ministro, de donde la determinación de los Ministros sería materia de reserva legal, y la de los Ministerios, de la discrecionalidad del Presidente de la República al integrar su gabinete, de conformidad con las potestades del artículo 139 constitucional. Sin embargo, aplicando criterios de simple lógica se puede concluir más bien que la determinación de las carteras es la que constituye materia de reserva legal, en tanto que el número de los Ministros de Gobierno sería determinado por el Presidente de la República dentro del marco de competencia que le señalan los artículos 141, arriba transcrito, y el citado artículo 139 que reza:

"Son deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República: 1) Nombrar y remover libremente a los Ministros de Gobierno...".

Del acta Nº 136 que recoge la sesión celebrada por la Asamblea Nacional Constituyente el 24 de agosto de 1949, ocasión en que se discutió el texto del artículo 141 de la Constitución Política vigente, así como su correspondiente artículo transitorio, se advierte que en el ánimo de los constituyentes privaba la idea de que debía emitirse una ley especial donde se establecerían los Ministerios a cuyo cargo estaría la atención de los asuntos del Poder Ejecutivo. A dicha norma debería ajustarse el Presidente de la República al integrar su Gabinete de Gobierno, sin perjuicio de sus potestades en cuanto al número de Ministros de Gobierno que deseara nombrar para la atención de esos Despachos, recargando en un solo dos o más carteras.

Transcurrieron muchos años antes de que se emitiera esa ley especial; pero finalmente la idea de los Constituyentes quedó plasmada en el artículo 23 de la Ley General de la Administración Pública. Entretanto, el número y las competencias de los diversos Ministerios de Gobierno se fueron determinando a través de la Ley de Presupuesto de la República, instrumento jurídico éste idóneo al efecto, particularmente cuando se introdujo la modalidad de elaborar los presupuestos por programas, donde podrán precisarse los cometidos concretos de aquellos despachos, así como el sustento financiero que los haría factibles. Además, no se incurriría en contravención del precepto constitucional que ordena que para el despacho de los negocios que corresponden al Poder Ejecutivo, habría los Ministerios que determinaría la ley.

Al emitirse la Ley General de la Administración Pública, su artículo 24 dispuso:

"La creación, supresión o modificación de los Ministerio de establecerá por ley distinta a la de presupuesto, sin perjuicio de las potestades de reglamentación interna del Poder Ejecutivo.”

 El Lic. Carlos José Gutiérrez, Presidente de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa a la sazón, al discutirse el respectivo proyecto de ley comentó: "Esto se hace muy necesario porque en la práctica costarricense los Ministerios se han creado simplemente por la vía presupuestaria, sin ningún régimen legal". El acta de la sesión respectiva (Nº 94 de 12 de marzo de 1970), no recoge ningún otro comentario al respecto. Con todo, atendiendo a la incuestionable calidad de los juristas ahí presentes, es de suponer que ya entonces se advirtiera que la disposición arriba transcrita adolecía de una precaria eficacia jurídica, puesto que al establecer una limitación al legislador a través de una simple ley, su observancia quedaba sujeta a la discrecionalidad de aquél. El precepto recogido en el citado artículo 24 sólo lograría su propósito si tuviera rango institucional, que es el nivel jerárquico apropiado para limitar la actividad legislativa. De otro modo, no alcanza sino la naturaleza de una declaración de principio, o de un sano propósito, que el legislador podrá observar o no, sin que esto último enerve las normas legislativas que se le opongan. De ahí que la creación, modificación y supresión de Ministerios de Gobierno, a través de la Ley de Presupuesto de la República, sería contraria al artículo 24 de la Ley General de la Administración Pública, pero no contravendría nuestra Constitución Política. En tal supuesto, nos encontraríamos simplemente ante un conflicto de normas de similar rango, donde prevalece la norma especial posterior frente a la general previa, según el conocido principio de hermenéutica jurídica.

Ahora bien, cuando en la Ley de Presupuesto no se señala con suficiente detalle el elenco de los cometidos de la respectiva cartera, podrá el Poder Ejecutivo, dentro del marco de la competencia legal de ésta, especificar mediante reglamento, las tareas que debe asumir el Despacho, conforme lo prevén tanto el inciso 18) del artículo 140 de la Constitución Política y el propio artículo 24 de la Ley General de la Administración Pública, sin exceder, naturalmente, la prescripción contenida en el artículo 180 constitucional que dispone:

"El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado".

Licda. Mercedes Valverde Kopper,

Procuradora Administrativa

C-101-87

MINISTERIOS CREADOS POR LEY DE PRESUPUESTO.

El Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos, solicita pronunciamiento de este Despacho sobre la procedencia legal de la creación de Ministerio de Gobierno, a través de la Ley de Presupuesto de la República.

Al emitirse la Ley General de la Administración Pública, su artículo 24 dispuso:

"La creación, supresión o modificación de los Ministerio de establecerá por ley distinta a la de presupuesto, sin perjuicio de las potestades de reglamentación interna del Poder Ejecutivo.”

El precepto recogido en el citado artículo 24 sólo lograría su propósito si tuviera rango institucional, que es el nivel jerárquico apropiado para limitar la actividad legislativa. De otro modo, no alcanza sino la naturaleza de una declaración de principio, o de un sano propósito, que el legislador podrá observar o no, sin que esto último enerve las normas legislativas que se le opongan. De ahí que la creación, modificación y supresión de Ministerios de Gobierno a través de la Ley de Presupuesto de la República, sería contraria al artículo 24 de la Ley General de la Administración Pública, pero no contravendría nuestra Constitución Política. En tal supuesto, nos encontraríamos simplemente ante un conflicto de normas de similar rango, donde prevalece la norma especial posterior frente a la general previa, según el conocido principio de hermenéutica jurídica.

Ahora bien, cuando en la Ley de Presupuesto no se señala con suficiente detalle el elenco de los cometidos de la respectiva cartera, podrá el Poder Ejecutivo, dentro del marco de la competencia legal de ésta, especificar mediante reglamento, las tareas que debe asumir del Despacho, conforme lo prevén tanto el inciso 18) del artículo 140 de la Constitución Política y el propio artículo 24 de la Ley General de la Administración Pública, sin exceder, naturalmente, la prescripción contenida en el artículo 180 constitucional que dispone:

"El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado".

De esta manera se suscribe la Licda. Mercedes Valverde Kopper, Procuradora Administrativa en pronunciamiento C-101-87 con fecha de 11 de mayo de 1987.