Dictamen : 203 - del 22/07/2009

C-203-2009

22 de julio, 2009

MSc. Alfonso Pérez Gómez

Alcalde

Municipalidad de Turrialba

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su carta del 03 de junio del año en curso, por medio de la cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los siguientes aspectos:

“Primero:

¿Es obligatorio para todos porteadores de personas que tienen una flotilla de vehículos contar con un establecimiento para el parqueo de sus vehículos, por cuanto les está prohibido contratar en la vía pública?

Segundo:

¿En los Cantones donde no existe un Plan Regular o Reglamento de Zonificación, los porteadores que cuentan con lotes para estacionamiento de sus vehículos y parqueos, están todos obligados a cumplir lo establecido en el Reglamento de Construcciones, emitido por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (de fecha de noviembre de 1982) CAPÍTULO XVII: EFICIOS Y LOTES DE ESTACIONAMIENTO?”.

I.- ANTECEDENTES

A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante

Mediante carta del 01 de junio del 2009, suscrita por la Licda. Gabriela Pizarro Palma, miembro de la Asesoría Legal del ente consultante, se concluye que los porteadores de personas que cuentan con una flotilla de vehículos deben tener un establecimiento para el parqueo de sus vehículos, por cuanto les está prohibido contratar en la vía pública según lo dispone en reiterados dictámenes la Procuraduría General de la República.

Por otra parte, los porteadores que cuentan con lotes para estacionamiento de sus vehículos y parqueos están obligados a cumplir con lo establecido en el Reglamento de Construcciones supra citado.

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República

Sobre la figura del porteo de personas el Órgano Asesor se ha manifestado de manera reiterada. Por tal razón, cuando las necesidades de la exposición así lo exijan estaremos recurriendo a nuestros pronunciamientos para fundamentar este estudio.

II.- SOBRE EL FONDO

En relación con la primera interrogante no podemos dejar de lado que la actividad del porteo constituye el ejercicio de una libertad fundamental: la libertad de empresa, la cual tiene cobertura y protección constitucional en el numeral 46 de la Carta Fundamental. Lo anterior significa, ni más ni menos, que en este estudio no se pueden dejar de lado los principios que regulan la parte dogmática de la Carta Fundamental, así como lo atinente al régimen jurídico de los derechos fundamentales.

Así las cosas, es importante tener presente cuál es el contenido esencial de la libertad de empresa, o como le llama la Carta Fundamental, en su numeral 46, de comercio, agricultura e industria. El Tribunal Constitucional ha señalado que este se reduce a garantizar a toda persona el derecho a emprender cualquier actividad económica, siempre y cuando no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. Al respecto, en el voto n.° 1019-97, manifestó lo siguiente:

“Esta Sala en reiteradas ocasiones ha señalado, que la libertad de comercio que existe como garantía fundamental, es el derecho que tiene todo ciudadano para escoger, sin restricciones, la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, de manera que, ya en ejercicio de una actividad, la persona debe someterse a las regulaciones que la ley establece.”(NOTA DE SINALEVI: Esta cita da inicio a partir de “la libertad de comercio..:” habiéndose ingresado por error como parte de la trascripción, lo destacado antes de esa frase.)

Más aún, la Sala Constitucional ha sido enfática al afirmar que el ejercicio de esta libertad tiene límites. En efecto, en el voto n.° 537-98, expresó lo siguiente:

“En reiteradas ocasiones esta Sala ha dicho que la libertad de comercio tiene límites; que el ejercicio de las libertades constitucionales puede ser objeto de regulación, cuando se encuentre de por medio derechos o intereses de la colectividad, como la salud pública y el orden público…”

En otra importante resolución, la n.° 550-95, el Tribunal Constitucional manifestó lo siguiente:

“No se supone, pues, que la libertad económica o empresarial, al igual que los demás derechos y libertades fundamentales, no esté sujeta a restricciones -las necesarias, pero nada más que las necesarias a la vigencia de los valores democráticos y constitucionales-; sino que, como han dicho el Tribunal Europeo (caso The Sunday Times, pgr. 59) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (OC-5/85, pgr. 46), para que una restricción sea ‘necesaria’ no es suficiente que sea ‘útil’, ‘razonable’ u ‘oportuna’, sino que debe implicar la ‘existencia de una necesidad social imperiosa’ que sustente la restricción. Por ello, para que las restricciones a la libertad sean lícitas constitucional e internacionalmente:

‘deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Entre varias opciones para alcanzar ese objetivo debe escogerse aquella que restrinja en menor escala el derecho protegido... la restricción -por otra parte- debe ser proporcionada al interés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo (Corte Interam., OC-5/85, id.).’

Estos criterios de interpretación vienen de la vieja regla de las Partidas, según la cual:

‘Cuando en pleito sobre libertad o servidumbre discorden los jueces, siendo tantos los que sentencien por la primera como los que sentencien por la segunda, valdrá lo favorable a la libertad- (Partida III, título 32, ley 18).’”

Ahora bien, si bien la Sala Constitucional ha señalado que es posible establecer límites o restricciones a las libertades públicas, en este caso a la de empresa, estas limitaciones o restricciones deben de observar, en todo momento, el principio de reserva de ley.

El Tribunal Constitucional, de manera precisa, categórica y adoptando lo mejor del constitucionalismo liberal, tesitura que también ha sido recogida en el constitucionalismo democrático del siglo XX, ha señalado que el régimen jurídico de los derechos fundamentales está reservado a la Ley.

La reserva de ley en materia de libertades públicas constituye un triunfo del pensamiento liberal. No en vano, en la Declaración de los Derechos del Ciudadano, en su artículo 4, se estableció el principio de reserva de ley.

En nuestra Constitución Política no encontramos una norma expresa que establezca, en todos los casos, que la organización de las libertades públicas corresponde al legislador ordinario. A lo sumo, en el artículo 28 de la Carta Fundamental, que estatuye el principio de libertad –todo lo que no está prohibido está permitido-, se señala que las acciones privadas que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a tercero, están fuera del alcance de la Ley. De conformidad con esta norma, el legislador tiene una competencia limitada a la hora de regular las libertades públicas. En primer término, no puede prohibir aquellas acciones de los sujetos privados que no dañen la moral o el orden público o que no perjudiquen a terceros. Su competencia está orientada a regular las relaciones entre los individuos que surgen del ejercicio de las libertades públicas, como sucede con los Códigos y las leyes, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación, debido a que es necesario establecer soluciones para los conflictos que se suscitan a causa de su ejercicio, aun en la esfera de la autonomía de la voluntad.[1]

Por otra parte, para que las restricciones a la libertad sean lícitas deben estar orientadas a satisfacer un interés público imperativo. Tal y como acertadamente lo ha establecido la Sala Constitucional, en los votos números 3173-93 y 3550-92:

“ El orden público, la moral, y los derechos de los terceros deben ser interpretados y aplicados rigurosamente, sin licencias que permitan extenderlos más allá de su sentido específico; que a su vez debe verse con el principio pro libertate, el cual, junto con el principio pro homine constituyen el meollo de la doctrina de los derechos humanos; según el primero, debe interpretarse extensivamente todo lo que favorezca y restrictivamente todo lo que limite la libertad; según el segundo, el derecho de interpretarse y aplicarse siempre de manera que más favorezca al ser humano. De acuerdo con ello, el orden público, la moral y los derechos de terceros que permiten, al menos a la ley, regular las acciones privadas, tienen que interpretarse y aplicarse de tal manera en el primer caso, se trate de amenazas graves al orden público, entendido como la integridad y supervivencia de los elementos fundamentales del Estado; o como ‘…el conjunto de principios que, por una parte, atañen a la organización del Estado y su funcionamiento y, por otra, concurren a la protección de los derechos del ser humano y de los intereses de la comunidad, en justo equilibrio para hacer posible la paz y el bienestar de la convivencia social (Corte Plena, sesión extraordinaria del 26 de agosto de 1982)’”.

En la resolución supra citada ha señalado lo siguiente:

“IV.- Sobre el fondo. La Sala ha señalado que los derechos fundamentales pueden ser sujetos de limitaciones, siempre y cuando éstas sean razonables y proporcionadas, de manera que no vacíen el contenido del derecho. Por ende, tal limitación sólo puede ser impuesta por ley. La Sala en la sentencia No. 3550-92, estableció que de los artículos 28 y 11 de la Constitución Política, desarrollados en la Ley General de la Administración Pública, se podían desprender cuatro corolarios importantes respecto a la limitación de los derechos fundamentales: a) En primer lugar, el principio de "reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables-, b) En segundo lugar, sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas, ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su "contenido esencial"; c) Tercero, ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial, d) Finalmente, toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, porque éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley”.(NOTA DE SINALEVI: Esta cita da inicio a partir del punto a) referente a “el principio de reserva de ley”, habiéndose ingresado por error como parte de la trascripción, lo destacado antes de esa frase.)

Por otra parte, la Sala Constitucional ha señalado que el Poder Ejecutivo, en ejercicio de las potestades que se deriva del poder de policía, puede establecer ciertas limitaciones a las libertades públicas cuando está de por medio el manteniendo del orden público, siempre y cuando exista una ley ordinaria que le impute una determinada función. En efecto, en el voto n.° 4880-02, el Tribunal Constitucional señaló lo siguiente:

“IV.- Sobre la competencia del Poder Ejecutivo.- La Sala Constitucional en varias ocasiones ha desarrollado la noción del poder de policía que goza la Administración con la finalidad de asegurar el orden, la salubridad, la tranquilidad y la seguridad de las personas. El poder de policía puede manifestarse en diferentes órdenes (social, económico, cultural y militar) y con diferente intensidad. Esta noción permite la imposición razonable de restricciones al goce de los derechos fundamentales, en la medida en exista en la ley ordinaria una imputación de funciones, que le permita a la Administración –en uso de sus facultades de policía– la reglamentación de una actividad. Lo anterior por cuanto, los derechos fundamentales de cada persona deben coexistir con todos y cada uno de los derechos fundamentales de las demás. En su sentido más amplio, el Poder de Policía comprende las medidas tendentes a proteger la seguridad, moralidad y salubridad pública, así como la defensa y promoción de los intereses económicos de la colectividad y al bienestar general de la misma. Se manifiesta, en principio, como una potestad atribuida al poder legislativo y por ello es indelegable. Sin embargo, sí se puede crear en la ley ordinaria, una imputación de funciones, asignándole al poder ejecutivo, por ejemplo, la atribución de estatuir sobre determinadas materias, dentro de ciertos límites preestablecidos en la ley”. (Las negritas no corresponden al original).

En el caso que nos ocupa, no hemos encontrado una norma en el ordenamiento jurídico que obligue a las personas que tienen una flotilla de vehículos, las que se dedican a la actividad del porteo, a contar con un establecimiento para su parqueo.

Ahora bien, si las personas que tienen la flotilla de vehículos cuenta con un lote para el establecimiento de sus vehículos y parqueos, de conformidad con el numeral XVII.1.- del Reglamento de construcciones emitido por la Junta Directiva del Instituto Costarricense de Vivienda y Urbanismo de 22 de marzo de 1983 (fecha de vigencia), en aquellos cantones donde no hay un plan regular o reglamento de zonificación, que indica que para efectos de ese reglamento se entiende por estacionamiento un edificio o lote, o aquellos lugares públicos o privados, destinados a guardar vehículos incluyendo terminales de buses y garajes para taxis, salvo los garajes privados de las viviendas, sí están obligados a cumplir con la normativa del citado instrumento jurídico.

III.- CONCLUSIONES

1.- Las personas que tienen una flotilla de vehículos, las cuales se dedican al porteo de personas, no están obligadas a contar con un establecimiento para el parqueo de sus vehículos.

2.- Ahora bien, en aquellos cantones donde no hay un plan regular o reglamento de zonificación, los porteadores que cuentan con lotes para estacionamiento de sus vehículos están obligados a cumplir con las obligaciones que se derivan del Reglamento de construcciones.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc

[1] Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982.