Dictamen : 193 - del 13/07/2009

C-193-2009

13 de julio, 2009

 

Ingeniero

Alejandro Molina Solís

Director Ejecutivo

Consejo Nacional de Vialidad

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio, N° DE 09-01919 de 3 de junio último, por medio del cual solicita criterio sobre la legitimación del CONAVI para representarse ante estrados judiciales.

 

            Remite Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio DJC-06-807-2009 de 2 de junio anterior relativo al tema.  Señala la Asesoría Jurídica que sobre este tema no existe un criterio uniforme ni de la Procuraduría General de la República ni de los tribunales de justicia. En el dictamen C-136-99 de 30 de junio de 1999 la Procuraduría General consideró que la representación del Registro Nacional en estrados judiciales dependía de que se refiriera directamente a aspectos relacionados con la gestión de la Junta Administrativa en que se utilice su personalidad jurídica. Fuera de esos supuestos, la representación sería asumida por la Procuraduría General. En su criterio, no corresponde aplicar el concepto de acto o materia desconcentrada para efectos de establecer la legitimación procesal. Por el contrario, considera lo importante es determinar si la naturaleza de un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental lo legitima para litigar y si podría hacerlo de manera autónoma o requeriría conjunta y necesariamente el apersonamiento de la Procuraduría General. Duda que estima se plantea en relación con procesos de tránsito, laborales y penales. La Sala Constitucional ha considerado que el CONAVI es una persona jurídica nueva (resolución N° 12396-2007), lo que no resuelve el punto. El Código Procesal Contencioso Administrativa considera como parte demandada a los órganos con personalidad jurídica instrumental, que deben comparecer a juicio conjuntamente con el Estado. Por lo que considera que el único cuerpo normativo que regula el tema se inclina por exigir una litis consorcio pasivo necesaria entre el órgano con desconcentración máxima y el ministerio o ente al que está adscrito.  Considera que lo procedente es adoptar una posición conservadora, que se inclinaría por una legitimación única de la Procuraduría General de la República en todos los procesos judiciales en los que se discuta un acto administrativo dictado por un órgano con desconcentración máxima, los cuales en última instancia forman parte del Gobierno Central, por lo que es la Procuraduría la que debe asumir la representación en juicio. Se exceptuarían de lo anterior los procesos contencioso y civil de hacienda, para los que existe una norma expresa que obliga al órgano desconcentrado a figurar como parte. Concluye señalando que los antecedentes judiciales se inclinan por negar capacidad procesal a los órganos del CONAVI. 

 

            La consulta se formula para contar con un dictamen sobre la legitimación procesal del CONAVI. Planteada en esos términos tan generales, la solicitud abarca toda jurisdicción. Además, no se precisa si hay interés sobre un punto específico en torno a los problemas que presenta la representación judicial. Ciertamente, la Asesoría Jurídica diferencia entre la jurisdicción contencioso-administrativa y el resto de jurisdicciones. Debe indicarse, no obstante, que esa precisión no es susceptible de delimitar la función consultiva en torno al oficio de CONAVI. Cabe recordar que la facultad de consultar el criterio de la Procuraduría corresponde a la autoridad jerárquica, en este caso Dirección Ejecutiva, y escapa a la asesoría jurídica. Si la pretensión hubiera sido que la Procuraduría solo se refiriera a alguna jurisdicción en concreto, así debió ser precisado por el Director Ejecutivo, lo que no hizo. Antes bien, la consulta es tan genérica que más parece un memorándum de remisión del criterio de la Asesoría Legal, lo que pudo dado margen para declararla inadmisible. No obstante, por la importancia del tema, la Procuraduría entra a conocer de la consulta en los términos indicados.

 

            Al respecto, debe tomarse en cuenta que la personalidad jurídica instrumental que el legislador reconoce al CONAVI se une a la representación judicial y extrajudicial. Lo que permite a dicho Órgano comparecer en los procesos en calidad de parte única, salvo disposición legal en contrario.

 

A.        UNA PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL

 

Al crear el Consejo Nacional de Vialidad, el legislador le atribuye personalidad jurídica instrumental y presupuestaria. Dispone el artículo 3 de la Ley de Creación del Consejo de Vialidad, N° 7798 de 30 de abril de 1998:

 

“ARTÍCULO 3.- Créase el Consejo Nacional de Vialidad, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. El Consejo tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria para administrar el Fondo de la red vial nacional, así como para suscribir los contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la presente ley. Este Consejo será administrado por el Consejo de Administración, integrado conforme al artículo 5 siguiente”.

 

            Conforme lo cual CONAVI es un órgano administrativo pero dotado de una personalidad jurídica instrumental y presupuestaria. A diferencia de otras leyes que otorgan personalidad jurídica instrumental, en el caso de CONAVI el legislador consideró necesario precisar el objeto de esa personalidad jurídica instrumental: la administración del Fondo de la red vial nacional y la suscripción de contratos y empréstitos, lo que podría dar margen para considerar que la personalidad jurídica instrumental no se extiende a otros ámbitos del accionar del Consejo.

 

            Cabe recordar en orden de la naturaleza jurídica de este órgano, que atribuir la personalidad jurídica significa establecer un centro de acción al cual se le imputan directamente derechos y deberes. Esta imputación se hace a la persona en tanto que tal y no como parte de una persona mayor. Los entes públicos, personas jurídicas, no están sometidos a una relación de jerarquía, de sumisión orgánica, sino a una relación de dirección, incompatible con la dependencia jerárquica y que implica una relación de confianza. Es la personalidad jurídica lo que permite que el ente no forme parte de la organización ministerial y que posea autonomía orgánica. En el caso de las personas jurídicas instrumentales esa situación no se da en forma plena, ya que mantienen su condición de órgano y, por ende, el órgano o ente al cual pertenece mantiene competencia, mayor o menormente limitada por la desconcentración. Si se otorga personalidad es fundamentalmente para que ciertos fondos escapen a la aplicación del derecho presupuestario y de las reglas de la contabilidad pública relativas a la ejecución y control del presupuesto del Estado, de manera que se permita una ejecución autónoma. Por ello, la personalidad instrumental no permite considerar que se ha operado un fenómeno de descentralización y que, por ende, se esté ante una persona jurídica independiente del Estado. Todo lo contrario: la persona instrumental  integra la Administración Central; en este caso, como órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

            El artículo 3 ha sido objeto de control de constitucionalidad por la Sala Constitucional, según se deriva de lo siguiente:

 

“IV.-Sobre la personalidad jurídica instrumental.- Como se desprende de la cita transcrita, la norma impugnada establece expresamente que el Consejo Nacional de Vialidad, como órgano con desconcentración máxima, tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria; condición que le permite administrar el Fondo de la Red Vial Nacional así como  suscribir contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones. Debe indicarse que, sobre el tema, la Sala ha aceptado como constitucionalmente correcta la figura de la personería jurídica instrumental –órgano persona-, entendiéndose que no se trata de atribuir una competencia en forma exclusiva a un órgano inferior con perjuicio de la competencia del órgano superior jerárquico, sino más bien de atribuir esa competencia a una persona jurídica nueva que se crea y que estará, según se desprende de sus funciones y conformación jurídica, adscrita a un órgano superior que, en el caso concreto es el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En ese sentido, la Sala ha entendido entonces que un órgano desconcentrado en el grado máximo con personalidad jurídica instrumental, en realidad se trata de un órgano persona en estricto sentido jurídico del concepto (ver en ese sentido sentencia No. 4681-97 de las catorce horas cuarenta y dos minutos del catorce de agosto de mil novecientos noventa y siete).

V.-Por otra parte, también ha indicado la Sala que en el Derecho Público costarricense existen varios ejemplos de la figura de la “personificación  presupuestaria” según la cual en algunos casos el legislador opta por dar a ciertos Órganos desconcentrados la posibilidad de manejar sus propios recursos fuera del Presupuesto del Estado central al dotarlos de "personalidad jurídica instrumental". Sobre el particular se ha señalado por este Tribunal que resulta válido a la luz del Derecho de la Constitución, conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece aún cuando  continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental (ver en ese sentido sentencia No.2001-11657 de las catorce horas cuarenta y tres minutos del catorce de noviembre del dos mil uno).  

VI.- Sobre la inconstitucionalidad alegada en el caso concreto.- Partiendo de lo dicho entonces en el sentido de que la Sala ha avalado la constitucionalidad de la figura jurídica denominada “personalidad jurídica instrumental” así  como también de la “personificación presupuestaria” a partir de la cual el órgano desconcentrado al que se le confiera, puede administrar sus propios recursos de manera independiente al ente jurídico al que pertenece, debe indicarse que, en el caso concreto entonces no se estima que el artículo 3 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, sea inconstitucional en vista de que dentro de esa posibilidad de administración de recursos es perfectamente válida la opción para el Consejo Nacional de Vialidad de suscribir los contratos administrativos que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones, lo cual no implica, en modo alguno, una delegación inconstitucional de competencias como lo pretende el accionante”. Resolución N° 08474-2004- de 15:11 hrs. de 4 de agosto de 2004, reiterada en la N° 12396-2007 de 15:04 hrs. de 29 de agosto de 2007.

 

            El ámbito de acción del CONAVI deriva de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Creación. Conforme dicho numeral, corresponde al CONAVI planear, programar, administrar, financiar, ejecutar y controlar la conservación y construcción de la red vial nacional, competencia que debe verse en relación con lo dispuesto en el artículo 2 de la misma ley. Dicha disposición declara de interés nacional la conservación de la red vial, actividad que también se califica de servicio público. Asimismo, se le atribuye la administración del patrimonio, la ejecución de obras, suministros y servicios requeridos para el proceso de conservación y construcción de la red vial nacional, la celebración de contratos para ese fin. Se le impone fiscalizar la ejecución correcta de los trabajos, incluida el control de calidad y la promoción de investigación y transferencia tecnológica en su ámbito material.

 

            Como se indicó anteriormente, la personalidad jurídica instrumental permite al Consejo administrar el Fondo para la atención de la red vial nacional. Este Fondo es creado en el artículo 20 de la Ley, que señala los ingresos tributarios y no tributarios (créditos, donaciones, peajes, multas o transferencias) que lo conforman. Este Fondo no solo financia la conservación y mantenimiento de la red vial sino también la administración del Fondo, conforme lo autoriza el artículo 25 de la Ley:

 

“ARTÍCULO 25.- Los costos administrativos, los salarios del Director Ejecutivo y demás personal técnico y administrativo del Consejo Nacional de Vialidad, no podrán superar el cinco por ciento (5%) de sus ingresos”.

 

Lo que reafirma el artículo 26 al disponer que el presupuesto del Consejo incluirá partidas no solo para programas de divulgación y comunicación, sino para formar y capacitar personal en relación con programas en campo de la conservación vial y la transferencia de tecnología.

 

            Puesto que la personalidad jurídica instrumental abarca la administración del Fondo y este financia también los costos de funcionamiento, los salarios del personal técnico y administrativo, se sigue como lógica consecuencia que la personalidad jurídica con que se dota al CONAVI comprende la actuación relativa a su administración interna. Ergo, la relación de servicio y la gestión de su patrimonio. Aspecto que cobra importancia en relación con la duda que plantea su consulta.

 

B.        EL PRESIDENTE DEL CONSEJO DE ADMINISTRACION ASUME LA REPRESENTACION DEL CONAVI

 

            CONAVI tiene dudas sobre la representación judicial del Consejo cuando se trata de procesos de naturaleza diferente a la contencioso-administrativa.

 

            Este aspecto encuentra una respuesta aparentemente contradictoria en la Ley de Creación del Consejo. En efecto, el artículo 11 de  la Ley dispone:

 

“ARTÍCULO 11.- La representación judicial y extrajudicial del Consejo Nacional de Vialidad corresponderá al Presidente del Consejo de Administración, con facultades de apoderado generalísimo sin límite de suma, quien podrá otorgar poderes generales, judiciales y especiales, cuando sea de comprobado interés para el Consejo Nacional de Vialidad”.

 

De acuerdo con este artículo, la representación judicial y extrajudicial recae en el Presidente del Consejo de Administración, que la ejerce como apoderado generalísimo sin límite de suma. No obstante lo cual, el artículo 13 otorga esa misma facultad a la Dirección Ejecutiva:

 

“ARTÍCULO 13.- La Dirección Ejecutiva tendrá las siguientes atribuciones:

(..).

b) Representar judicial y extrajudicialmente al Consejo Nacional de Vialidad, con facultades de apoderado general sin límite de suma. Podrá otorgar poderes judiciales o especiales, cuando sea de interés comprobado para el Consejo Nacional de Vialidad”.

 

            La existencia de estas dos normas implicaría que el legislador ha querido atribuir la misma función (sea la representación) a dos funcionarios distintos. Lo que permitiría considerar que se está en presencia de una contradicción al interno de la Ley. No obstante, existen elementos suficientes en esta para obtener el correcto sentido de la norma en orden a dicha competencia. Al efecto, debe tomarse en cuenta que el Consejo de Administración del CONAVI asume entre sus funciones no sólo la potestad autoorganizativa y de programación, la aprobación del presupuesto, la definición de las vías que integran la red vial nacional, sino también el nombramiento del Director Ejecutivo y el auditor, la suscripción de contratos, incluidos los de préstamo, así como suscribir otro tipo de contratos y la emisión de los actos administrativos que correspondan a la competencia material del CONAVI, artículo 5. Por el contrario, el Director Ejecutivo tiene por función principal la de ejecutar los acuerdos del Consejo de Administración, la administración del Consejo-actividad instrumental- la elaboración de una serie de actos que serán sometidos a aprobación por el Consejo de Administración, la suscripción de contratos de trabajo y la tramitación de  contratos de obra, suministros y servicios que serán suscritos por el Consejo. Por lo que tendría que considerarse que es al Presidente del Consejo a quien corresponde la representación judicial y extrajudicial, sin perjuicio de que la delegue mediante el otorgamiento de poderes. La excepción estaría referida a los contratos de trabajo suscritos directamente por el Director Ejecutivo, así como de cualquier acto que llegare a emitir en forma directa.

 

            Debe, entonces, concluirse que el Director Ejecutivo sólo puede asumir la representación judicial del CONAVI en relación con los procesos que conciernan los actos o contratos de su propia competencia, según definición del legislador. En los demás supuestos, la representación la asume el Presidente del Consejo de Administración de CONAVI.

 

            De los artículos 11 y 13 antes transcritos se deriva que el legislador ha decidido romper la unidad de representación del Estado, que los artículos 1 y 3 de nuestra Ley Orgánica confían a la Procuraduría General de la República.

             

C.        LA PARTICIPACION PROCESAL DE LA PROCURADURÍA 

 

            Como se indicó al inicio de este dictamen, la consulta ha sido planteada en términos generales. Por lo que abarca las distintas jurisdicciones en que pueden estar involucrados los derechos, intereses u obligaciones de CONAVI. Defensa que debe asumir CONAVI en virtud de su Ley de creación.

 

En virtud de lo dispuesto en los artículos 11 y 13 de la Ley de creación de CONAVI, procede sostener que se ha producido una  modificación tácita de los artículos 1 y 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en lo que compete a la representación judicial. El fundamento de esa modificación puede explicarse fundamentalmente por la atribución de la personalidad jurídica instrumental a favor de CONAVI.

 

            Dado este entorno jurídico, la Procuraduría no podría asumir la defensa y representación de los intereses de CONAVI en los términos en que propone el criterio legal de ese Órgano. Diversas consideraciones se oponen a ello.

 

            En primer término, el principio de legalidad y su corolario en orden a  la competencia administrativa. Conforme lo transcrito, la competencia de representación le ha sido sustraída a la Procuraduría para ser confiada a órganos internos del CONAVI. En segundo lugar, porque el presupuesto que resulta afectado con la actuación que se reclama en proceso es el de CONAVI. Presupuesto que ya vimos se financia con el Fondo para cuya administración se crea dicho Consejo. Es ese presupuesto que en todos los casos debe responder por cualquier sentencia condenatoria contra el CONAVI.  En tercer lugar, porque existen factores de índole técnico y material que recomiendan que el Consejo asuma la representación que le corresponde. En cuarto lugar y como consecuencia de lo anterior, la responsabilidad del CONAVI y sus funcionarios que es de principio (artículo 29 de la Ley de Creación en conexión con los artículos 190 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública).

 

En ese sentido, la Procuraduría reafirma su jurisprudencia administrativa de acuerdo con la cual este Órgano no asume la representación judicial de los órganos a los que el ordenamiento les ha atribuido personalidad jurídica instrumental y ha determinado que uno de sus funcionarios actúe como representante judicial. Recientemente la Procuraduría se pronunció sobre el tema en dictamen C-068-2009 de 10 de marzo de 2009:  

  

“En atención a lo dicho, y de cara a la nueva normativa contenciosa administrativa, si el órgano con personalidad instrumental ha emitido y ejecutado una conducta administrativa en ejercicio de las competencias que le han sido otorgadas, es el principal llamado a defenderla en caso de ser ésta impugnada en sede judicial, precisamente, al conocer éste su fundamento y justificación, de ahí que deba asumir la defensa de sus actuaciones.

(…).

Tal y como se desprende de la norma transcrita supra, la representación judicial y extrajudicial sin límite de suma del Consejo de Transporte Público le corresponde al Director Ejecutivo y al Presidente, en conjunto o separadamente, de suerte que, ante tal atribución, éstos deben asumir los actos correspondientes a la representación dicha, por ejemplo, el apersonamiento en juicio ejerciendo actuaciones judiciales, contestación de audiencias escritas, participación en audiencias orales, etc, contando para ello con el asesoramiento técnico jurídico necesario brindado por la Dirección de Asuntos Jurídicos.

Pero además, la norma antes referida, prevé la posibilidad de que el Director Ejecutivo y el Presidente del Consejo, en su calidad de representantes judiciales y extrajudiciales de dicho órgano colegiado, puedan otorgar, previo acuerdo del Consejo, poderes judiciales o extrajudiciales cuando sea de interés debidamente comprobado por la Dirección Ejecutiva”.

 

            Parte de los factores que fundan la posición institucional explican la excepción que se presenta en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. En dicha Jurisdicción, en los procesos en que se demande por conductas administrativas imputables a CONAVI éste debe comparecer conjuntamente con el Estado, en los términos  dispuestos por el artículo 12 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, a cuyo tenor:

 

“ARTÍCULO 12.-

Se considerará parte demandada:

2) Los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, en tanto sean autores de la conducta administrativa objeto del proceso, conjuntamente con el Estado o el  ente al que se encuentren adscritos”.

 

Es de advertir que el inciso de mérito no sufrió modificación alguna en el inter parlamentario. Interesa recalcar, entonces, la razón de ser de esta disposición según los redactores del Código. Al respecto, tenemos que en el Expediente Legislativo  manifestaron lo siguiente:

 

 

“Magistrado Oscar González Camacho. Acta Nº 8 de 16 de febrero del 2005:

“Algo, entonces, en tal caso muy breve.   Tal vez destacar algunas elementos del artículo, podrían haber muchos más comentarios, pero no estaríamos en está línea ahora de agotar un tema tan amplio.   Tal vez dejar de manera muy expresa el traer a proceso a los órganos con personalidad instrumental, que en este momento resultan bastante conflictivos y bastantes confusos en nuestro ordenamiento.   Y tiene la virtud el artículo además, de que procura aclarar el tema de los órganos o entes demandados cuando hay función de tutela.   Y particularmente función de fiscalización en donde normalmente hay una confusión bastante pronunciada en este tema”. 

 

En el mismo sentido, el Dr. Manrique Jiménez según acta N° 8 de 16 de febrero de 2005:

 

“En segundo lugar, en términos generales lo que dispone el articulado no difiere sustancialmente de lo que dice actualmente la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo, que no ha tenido mayores problemas de ubicación.

Y hay suficiente jurisprudencia al respecto.   Sin embargo, los agregados son precisamente para evitar los abusos de poder que se han dado y sobre todo específicamente en materia de órganos.   Y específicamente también de los órganos instrumentales que están adscritos dentro de la Administración Pública, dentro de un ente, dentro de una persona, pero, que a la vez tienen potestades y capacidad  de dependencia económica, lo cual es sumamente graves.

Y por ahí, entonces, el proyecto lo que pretende es amarrar la responsabilidad de ser llamados esos órganos a la justicia contencioso.  Y me parece que eso es excelente, es una forma de salvaguardar lo que es precisamente, la hacienda pública, el uso y manejo de la hacienda pública en relación también con las obligaciones con respecto a lo que exige la Constitución Política y el Ordenamiento Jurídico en General”.

 

El Código acoge la posición jurisprudencial dirigida a reconocer legitimación procesal a los órganos con personalidad jurídica instrumental. Cabe recordar que la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en resolución 000237-F-2003, de las 10 horas del 7 de mayo del 2003, se pronunció en el sentido de que el órgano con personalidad jurídica instrumental,  asume su representación en los casos en  que la materia del proceso corresponda a su propia competencia. Resolvió la Sala:

 

"(…) El negocio jurídico celebrado por la Junta Administrativa (del Registro Nacional), con Corporación para la Vivienda S. A., tiene como requisito de validez la capacidad jurídica de aquélla, consecuencia necesaria de la personalidad jurídica otorgada por la Ley 5695.  De incurrir en responsabilidad contractual en el ejercicio de sus competencias, las consecuencias deben recaer sobre su patrimonio público en cabeza de un órgano–persona, con capacidad jurídica limitada al manejo de sus recursos para la atención de determinados fines y en procura de esos objetivos se incurrió en conductas dañosas, es ese órgano contra el cual deben dirigirse las pretensiones resarcitorias.   Arribar a otra conclusión, desconocería una de las consecuencias de la capacidad jurídica, cual es la aptitud de ser centro de imputación de efectos jurídicos, más aún, aquellos que son consecuencia de su actuación, y aunque en este caso está limitada al manejo de los fondos, dentro de ello se incluye todo lo que pueda beneficiar o perjudicar tales recursos.  No se requiere autorización expresa, que obligue a la Junta a indemnizar los de daños que cause, producto de la ejecución de los negocios que celebre, pues ello, se reitera, es una consecuencia connatural de la capacidad jurídica que ostenta (tienen patrimonio propio). Llegándose así a la conclusión, de que la Junta Administrativa del Registro Nacional cuenta con la personalidad jurídica necesaria para hacer frente a la relación procesal".

(NOTA DE SINALEVI: La transcripción anterior, correspondiente a la resolución N° 000237-F-2003, presenta ciertas variables con la resolución de cita).

 

Capacidad procesal que fue también reconocida en sentencia 000616-F-2005

de 10:30 hrs. de 25 de  agosto de 2005:

 

“I. Para la procedencia de la declaratoria de nulidad, se aplica uno de los principios medulares en materia de invalidez, cual es, la necesaria existencia de algún perjuicio para quien la alega. En otras palabras, la incorrección procesal debe llegar al extremo de provocarle a la parte que la invoca, una situación perjudicial generada por el yerro. En este asunto, si bien la demanda se dirigió contra el Consejo Técnico de Aviación Civil (en adelante CETAC) y el Estado, representado por la Procuraduría General de la República, en aras de exigir una responsabilidad resarcitoria solidaria, lo cierto es que este último dejó de ser parte. En la resolución No. 004 de las 9 horas del 25 de agosto del 2004, el Tribunal acogió parcialmente una excepción de incompetencia interpuesta por el representante del Estado, disponiendo que no se le tendría como tal en el arbitraje, el cual continuaría sólo contra el CETAC, como se aprecia a folios 902 y 903. Este último posee personería jurídica propia, de carácter instrumental y, por ende, puede actuar por sí mismo en el proceso y disponer si impugna o no, lo resuelto por los árbitros. De manera adicional, si la Procuraduría promovió excluir al Estado como litigante en el sub júdice, no puede ahora controvertir su propio criterio para alegar lo opuesto. Si bien al aducirlo e indicar serlo también de dicho Consejo, invoca el acuerdo del Ministerio de Obras Públicas  y Transportes No. 119, publicado en La Gaceta No. 227 del 19 de noviembre del 2004, el cual, en lo conducente, dispone: “...Encomendar a la Procuraduría General de la República la representación del Estado, a efecto de que se apersone y defienda sus intereses [...] Se autoriza al Consejo Técnico de Aviación Civil a efecto de que, sin perjuicio de su intermediación directa en este proceso, colabore con la Procuraduría General de la República en todo lo que ésta requiera para la debida defensa de los intereses del Estado...” (El resaltado no es del original). De lo trascrito se colige que la Procuraduría sólo actúa a nombre del Estado. A la vez, que el CETAC se defiende por sí mismo, y no mediante aquella, en este proceso arbitral. En consecuencia, si la primera no representa al segundo, a la vez, lo resuelto en el laudo no afecta al Estado, es decir, no hay perjuicio en su contra, carece de legitimación e interés actual para impugnarlo; entonces, determinar la existencia de errores procesales en la actuación del Tribunal Arbitral carece de relevancia y, en conclusión, el recurso deberá ser rechazado, sin necesidad de ahondar en los reproches alegados en el mismo”.

 

En igual forma, resolución N° 000743-F-2005 de 11:15 hrs. de 12 de octubre de 2005: 

 

“La relación jurídica de fondo se suscitó entre la actora y el CETAC, quien cuenta con la personalidad jurídica necesaria para hacerle frente a la relación procesal.  Ergo, no existe un litis consorcio pasivo necesario respecto al Estado, pues no se ve afectado con lo resuelto.  En relación, pueden consultarse las sentencias de esta Sala números 237 de las 10 horas del 7 de mayo del 2003 y 333 de las 11 horas 10 minutos del 20 de mayo del 2005, sobre todo esta última, por tratarse de otro proceso arbitral entre las partes aquí litigantes, en donde se analizó este mismo punto”

 

            Dada la obligación que el Código impone, de comparecer conjuntamente el Estado y el órgano con personalidad jurídica instrumental, cobra una particular importancia la coordinación entre ambos órganos. Dicha coordinación es necesaria por cuanto la conducta administrativa que se impugna debe responder a un criterio técnico que es de dominio de los órganos internos del Consejo. Dichos criterios técnicos deben ser suministrados a la Procuraduría como representante legal del Estado para efectos de la defensa en juicio. Obligación que está presente en el artículo 27 de nuestra Ley Orgánica. Coordinación necesaria, además, porque si bien la Procuraduría no asume la representación del Consejo, lo cierto es que tiene una especialidad orgánica y funcional en relación con el litigio y la defensa de los derechos e intereses del Estado y públicos en general, que no puede ser dejada de lado por parte de los representantes legales de las personas jurídicas instrumentales. Esa especialidad se muestra en la fijación de las estrategias procesales y de los criterios jurídicos que deberían informar la citada defensa técnica. Coordinación que bien podría conllevar la firma conjunta de la demanda o de la contestación, según corresponda. Tómese en cuenta, al efecto, la competencia funcional de la Procuraduría que le permite asumir con mayor soltura la representación judicial.

 

            Coordinación que, empero, no puede llevar al CONAVI a desatenderse del proceso. Por el contrario, la condición de parte demandada la obliga a comparecer y coadyuvar en la defensa de la conducta impugnada, asistiendo a las audiencias correspondientes y aportando el criterio técnico y administrativo propio del órgano. Obligación que se impone en el tanto que de la sentencia puede resultar una condenatoria para el CONAVI y dado que, en todo caso, el Código Procesal Contencioso-Administrativo plantea no solo un cambio de proceso sino un cambio en la gestión administrativa. Cambio que lo obliga a ser más proactivo y procurar una actuación que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluido sus principios de eficacia y eficiencia. Y ese cambio en la gestión administrativa debe manifestarse también en la forma y cuidado en que se atienden los asuntos sometidos a conocimiento del CONAVI y, en su momento en la legitimación procesal conjunta con el Estado. Baste recordar sobre estos puntos que esa buena gestión de los asuntos administrativos pasa también por una buena  gestión documental institucional (artículo 16 de la Ley General de Control Interno) y que  la debida satisfacción del interés público puede evidenciarse en la forma en que se maneja el expediente administrativo e incluso que se folia (una única foliatura y una foliatura completa).

 

CONCLUSION:

 

            Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  De conformidad con el artículo 3 de su Ley de Creación, el Consejo Nacional de Viabilidad cuenta con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria.

 

2.                  Dicha personalidad permite al Consejo administrar el Fondo para la atención de la red vial nacional. Este Fondo no solo financia la conservación y mantenimiento de la red vial sino también la administración del Fondo, conforme lo autoriza el artículo 25 de la Ley.

 

3.                  Puesto que la personalidad jurídica instrumental abarca la administración del Fondo y este financia también los costos de funcionamiento, los salarios del personal técnico y administrativo, se sigue como lógica consecuencia que la personalidad jurídica con que se dota al CONAVI comprende la actuación relativa a su administración interna y, en general, la actividad instrumental que desempeña para el cumplimiento de sus cometidos.

 

4.                  La Ley de Creación del CONAVI rompe la unidad de representación del Estado, determinando que la representación judicial y extrajudicial de ese Consejo la asumen órganos internos. En efecto, los artículos 11 y 13 de la Ley atribuyen la representación judicial y extrajudicial de CONAVI al Presidente del Consejo de Administración y al Director Ejecutivo, respectivamente. Por lo que son estos personeros quienes pueden comparecer en los distintos procesos en defensa de las situaciones jurídicas subjetivas en que esté involucrado CONAVI.

 

5.                  Consecuentemente, CONAVI cuenta con la legitimación suficiente para comparecer ante los estrados judiciales en procesos distintos de lo contencioso-administrativo, en defensa de los fondos y patrimonio que le han sido asignados y de cuya administración responde.  

 

6.                  En virtud de esas normas jurídicas que se citan la Procuraduría carece de competencia para ejercer la representación judicial en los procesos civiles, de trabajo, de tránsito o plantear la acción civil resarcitoria en procesos penales en representación del CONAVI.

 

7.                  Distinto es el caso de la jurisdicción contencioso-administrativo, respecto de la cual el Código Procesal Contencioso Administrativo, artículo 12, establece que cuando la conducta impugnada emane de un órgano con personalidad jurídica instrumental, se le demandará conjuntamente con el Estado. Por lo que la Procuraduría comparecerá en dichos procesos en defensa de los intereses del Estado.

 

8.                  Dado lo dispuesto en el artículo 12 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, se hace necesario que el CONAVI y la Procuraduría General coordinen para la defensa efectiva de los intereses de CONAVI y del Estado en relación con los procesos en que sean demandados.

 

9.                  La circunstancia de que el Estado sea llamado a proceso no excluye la responsabilidad administrativa y civil de CONAVI. Por consiguiente, en el tanto la conducta que genere responsabilidad haya emanado de dicho Órgano, deberá responder con su presupuesto por cualquier condena que se imponga en sentencia.

 

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

MIRCH/mvc

 

 

C-193-2009

 

CONSEJO NACIONAL DE VIALIDAD. PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENAL. PERSONERIA LEGAL. REPRESENTACION JUDICIAL. COMPETENCIA DE LA PROCURADURIA GENERAL. PARTE DEMANDADA EN EL CODIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

 

El Director Ejecutivo del Consejo Nacional de Vialidad, en oficio, N° DE 09-01919 de 3 de junio 2009, solicita criterio sobre la legitimación del CONAVI para representarse ante estrados judiciales.

 

            La consulta abarca la totalidad de los procesos en que puede ser parte el CONAVI. No obstante, la Asesoría Jurídica considera que el problema se presenta respecto de procesos no contencioso-administrativos. Es criterio de dicha Asesoría que la representación debería corresponder a la Procuraduría y no al CONAVI.

 

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, en oficio N° C-193-2009 de 13 de julio 2009, da respuesta a la consulta concluyendo que:

 

1. De conformidad con el artículo 3 de su Ley de Creación, el Consejo Nacional de Viabilidad cuenta con personalidad jurídica instrumental y presupuestaria.
2. Dicha personalidad permite al Consejo administrar el Fondo para la atención de la red vial nacional. Este Fondo no solo financia la conservación y mantenimiento de la red vial sino también la administración del Fondo, conforme lo autoriza el artículo 25 de la Ley.
3. Puesto que la personalidad jurídica instrumental abarca la administración del Fondo y este financia también los costos de funcionamiento, los salarios del personal técnico y administrativo, se sigue como lógica consecuencia que la personalidad jurídica con que se dota al CONAVI comprende la actuación relativa a su administración interna y, en general, la actividad instrumental que desempeña para el cumplimiento de sus cometidos.
4. La Ley de Creación del CONAVI rompe la unidad de representación del Estado, determinando que la representación judicial y extrajudicial de ese Consejo la asumen órganos internos. En efecto, los artículos 11 y 13 de la Ley atribuyen la representación judicial y extrajudicial de CONAVI al Presidente del Consejo de Administración y al Director Ejecutivo, respectivamente. Por lo que son estos personeros quienes pueden comparecer en los distintos procesos en defensa de las situaciones jurídicas subjetivas en que esté involucrado CONAVI.
5. Consecuentemente, CONAVI cuenta con la legitimación suficiente para comparecer ante los estrados judiciales en procesos distintos de lo contencioso-administrativo, en defensa de los fondos y patrimonio que le han sido asignados y de cuya administración responde.  
6. En  virtud de esas normas jurídicas que se citan la Procuraduría carece de competencia para ejercer la representación judicial en los procesos civiles, de trabajo, de tránsito o plantear la acción civil resarcitoria en procesos penales en representación del CONAVI.
7. Distinto es el caso de la jurisdicción contencioso-administrativo, respecto de la cual el Código Procesal Contencioso Administrativo, artículo 12, establece que cuando la conducta impugnada emane de un órgano con personalidad jurídica instrumental, se le demandará conjuntamente con el Estado. Por lo que la Procuraduría comparecerá en dichos procesos en defensa de los intereses del Estado.
8. Dado lo dispuesto en el artículo 12 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, se hace necesario que el CONAVI y la Procuraduría General coordinen para la defensa efectiva de los intereses de CONAVI y del Estado en relación con los procesos en que sean demandados.
9.  La circunstancia de que el Estado sea llamado a proceso no excluye la responsabilidad administrativa y civil de CONAVI. Por consiguiente, en el tanto la conducta que genere responsabilidad haya emanado de dicho Órgano, deberá responder con su presupuesto por cualquier condena que se imponga en sentencia.