Dictamen : 188 - del 03/07/2009

C-188-2009

3 de julio, 2009

Ingeniero

Javier González Fernández

Director Ejecutivo

FONABE

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° DE-158-2009 del 18 de junio del 2009, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la procedencia de reclamos administrativos en materia de becas estudiantiles y si es a la Junta Directiva de FONABE a quién corresponde la firma de las resoluciones como máximo órgano jerárquico o a cuál instancia corresponde.

I.- ANTECEDENTES

A.- Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante

Mediante oficio n.° AJ-CL-001-2009 del 3 de febrero del 2009, suscrito por la Licda. Alejandra Mata Mata, miembro de la Asesoría Legal de FONABE, se indica que lo que procede “(…) es presentar el reclamo administrativo ante FONABE por parte del beneficiario, o encargado legal en los casos de menores de edad, junto con la copia de la cédula de identidad y la certificación del centro educativo donde haga constar que el estudiante aprobó el curso lectivo respectivo, objeto del reclamo. Lo anterior con el fin de realizar el estudio y resolución correspondiente”.

Por su parte, en el oficio AJ-CL-019-2008 del 15 de octubre del 2008, suscrito por la misma funcionaria, se indica que se justifica el pago “(…) al momento de su solicitud de los beneficiarios a los que se aprobó la beca posteriormente al mes de febrero de los corrientes; bajo la condición de que exista contenido presupuestario, se de (sic) la debida aprobación por parte de la Junta Directiva, y se realicen conforme los procedimientos financiero-contables establecidos por ley para tal efecto”.

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República

Revisando el Sistema Nacional de Legislación Vigente sobre los temas consultados no hemos encontrado ningún pronunciamiento.

II.- SOBRE EL FONDO

Se puede definir el reclamo administrativo como aquella gestión de un justiciable ante la Administración Pública, con el objeto, generalmente, de que se le reconozca un derecho subjetivo o un interés legítimo, se le preste un servicio o se le atribuya alguna responsabilidad a esta última frente al reclamante.

Como es bien sabido, el justiciable entra en relaciones con la Administración Pública a causa de una serie de hechos que le pueden afectar sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos. En efecto, la relación Administración Pública-justiciable no tiene una sola vertiente, sino varias. Al respecto, FAJARDO SALAS nos recuerda que el administrado se encuentra con el Estado en alguna de las siguientes posiciones: “i) En situación de obligado a acatar los mandatos del Estado. Como súbdito, dicho administrado, no tiene más alternativa que someterse –so pena de ser sometido por la fuerza, si desobedece- (status subjetionis); ii) En situación de libertad, ya que una parte de su actividad no ha resultado afectada por el Estado (lo que, a su vez, constituye una limitación a la acción estatal), que se denomina ‘status libertatis’; iii) En situaciones positivas de dirigir pretensiones al Estado, exigiendo que le sean satisfechas, cuando ello fuere procedente ( status positivus civitatis); y iv) El status en que se encuentra el administrado, que tiene la aptitud para desempeñar cargos públicos y para realizar otros actos de carácter público (status activae civitatis).

Como bien lo apunta el Prof. Entrena Cuesta, dicha clasificación se debe Jellineck y a la cual Santi Romano, agregó una quinta categoría de status en la que se podía encontrar el administrado dentro del Estado, a la cual denominó ‘derechos públicos patrimoniales’ y que Silvio Lesiona prefirió utilizar la expresión de ‘ Derecho Público Subjetivo de Libertad’, dentro de los que se incluyó un grupo de derechos excluidos de la clasificación de Jellinek, considerando como tales, aquellos que ‘surgen en una relación jurídico-pública sobre una cosa o respecto de una persona a favor del Estado o de los particulares.’” (Véase a FAJARDO SALAS, Gonzalo. “El Estado de Derecho y la Ley General de la Administración Pública”. En Revista de Colegio de Abogados, Seminario Internacional de Derecho Administrativo, San José- Costa Rica, 1981, páginas 500 y 501).

Ahora bien, hasta que la Sala Constitucional declaró inconstitucional el agotamiento obligatorio de la vía administrativa, mediante voto n.° 15946-2006, el reclamo administrativo previo, como bien lo apuntaba la doctrina, era una conditio sine qua non para poder demandar al Estado en sede judicial. Hoy en día esto no es necesario toda vez que el agotar la vía administrativa es una facultad, una opción, que tiene el justiciable: Si él quiere la agota, si él quiere no la agota, salvo en materia de contratación administrativa y municipal (artículo 31 del Código Procesal Contencioso-Administrativo) donde sí es obligatorio el agotamiento.

¿Significa lo anterior que el reclamo administrativo ha perdido vigencia en nuestro medio? De ninguna manera. Toda vez que el justiciable puede recurrir a este instituto, lo que conlleva el deber de la Administración Pública de resolverle el asunto dentro de los plazos que fija el ordenamiento jurídico, ya que de no hacerlo, podría ser demanda en sede judicial, a través de un proceso judicial mal llamado amparo de legalidad, en la vía contencioso-administrativa (véase, entre otros, el voto n.° 3218-2008 de la Sala Constitucional).

Pero, además, el reclamo administrativo tiene otra importancia, y es con él que se logra interrumpir los plazos de prescripción. De tal forma, que si el justiciable no acciona en sede administrativa –a través del reclamo administrativo- ni en sede judicial –por medio de la respectiva demanda contra el sujeto de Derecho Público- dentro del plazo de Ley, le prescribiría su derecho.

Establecido lo anterior, no cabe duda que, cuando a los beneficiarios de las becas estudiantiles no se les deposita el pago correspondiente del beneficio aprobado durante períodos presupuestarios vencidos a causa de errores administrativos atribuibles a los Centros Educativos o al FONABE, y estos presentan los respectivos reclamos administrativos, previa verificación de que el estudiante aprobó el curso lectivo respectivo y del contenido presupuestario, la Junta Directiva debe, mediante la resolución administrativa correspondiente, pagar lo adeudado.

Ahora bien, debemos aclarar que el hecho de que no haya contenido presupuestario no exime de la obligación de pago a la Administración Pública, ya que deberá hacer las respectivas modificaciones presupuestarias para satisfacer plenamente el derecho del justiciable. En este punto conviene tener presente la distinción entre la fuente de las obligaciones de la Administración Pública y la fuente jurídica del gasto público. Así las cosas, no se puede confundir la disposición de los gastos con el reconocimiento de deudas, pues, desde hace muchos tiempo la doctrina estableció que las deudas a cargo del Tesoro Público no tienen origen en el presupuesto, sino, y como bien lo ha señalado INGROSSO, estas nacen del contrato, el acto administrativo, la sentencia condenatoria contra la Administración Pública, las leyes particulares, etc., aunque, en la mayoría de los casos, condicionan la vida de las obligaciones del Estado, bien en su exigibilidad, bien en su validez. Al respecto, RODRÍGUEZ BEREIJO, nos recuerda que la “(…) la consignación presupuestaria constituye un requisito para la exigibilidad de las obligaciones del Estado, pero no condicionan su existencia o licitud”. (Vid. RODRÍGUEZ BEREIJO, Álvaro. El presupuesto del Estado. Introducción al Derecho presupuestario. Madrid, Editorial Tecnos, 1970, página 295).

Con base en el numeral 7 del Reglamento a la Ley 7658, Creación del Fondo Nacional de Becas, decreto ejecutivo n.° 26496 de 3 de noviembre de 1997, que atribuye como función de la Junta Directiva de FONABE, entre otras cosas, el velar por el uso racional de los recursos, y a causa de que el reconocimiento eventual de los reclamos administrativos inciden sobre estos, es a este colegio a quien le compete resolverlos.

III.- CONCLUSIÓN

1.- El reclamo administrativo es procedente en materia de becas estudiantiles, en el caso consultado, para que se reclamen beneficios no otorgados por errores administrativos.

2.- Es a la Junta Directiva de FONABE a quien le compete resolver los reclamos administrativos.

Atentamente,

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/mvc