Dictamen : 178 - del 24/06/2009

C-178-2009

24 de junio, 2009

 

Señor

Guillermo Zúñiga Chaves

Ministro de Hacienda

 

Estimado señor Ministro:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DM-0886-2009 de 17 de junio último, mediante el cual consulta en orden a la vigencia del artículo 3 de la Ley de Autorización para la Emisión de Títulos Valores para el Mercado Internacional, N° 7671 de 25 de abril de 1997. Considera el Ministerio que la Ley 7671 no tuvo como objeto establecer una política de endeudamiento a largo plazo sino que respondió a una situación circunstancial en que se presentaban mejores condiciones financieras en el mercado externo. La Ley N° 8131, norma posterior, tiene pretensión de generalidad y uniformidad en cuanto al régimen jurídico en materia de crédito público, por lo que podría prevalecer frente a lo dispuesto en el artículo 3 de cita.

 

            Adjunta Ud. el criterio de la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. En dicho oficio se sostiene que una de las posibles vías para mitigar los efectos del déficit fiscal es el endeudamiento, instrumento de financiamiento válido que puede ser de gran provecho para el desarrollo económico costarricense. Relata que en la década de los noventa se consolidó un sistema que alternó entre la colocación de títulos en el mercado interno y en el externo. En ese proceso se promovió la dolarización de parte de la deuda a fin de reducir las tasas de interés que se pagaban por los créditos contraídos. Contexto en que se impulsó el proyecto de autorización para emitir títulos valores para el mercado internacional, que culminó con la Ley 7671. La Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa en el informe respectivo señaló que el proyecto plantea una respuesta coyuntural al problema de la deuda interna, porque a largo plazo no representa una solución real por las limitaciones que presenta el mercado internacional. No obstante los inconvenientes que se retuvieron, se le señalaron beneficios derivados de ser una respuesta a la coyuntura. Asimismo, la Comisión de Asuntos Jurídicos consideró que debía incluirse una referencia a la finalidad del proyecto, para que la voluntad del legislador quedara plasmada. En cuanto al artículo 3 recomienda que se fijen claramente los alcances de la norma relativos a las autorizaciones para que el Ministerio de Hacienda otorgue las garantías necesarias para la formalización de la operación autorizada y realice las acciones requeridas para su ejecución. El proceso de gestación de la Ley N° 7671 respondió a una cuestión circunstancial del momento, donde se daban mejores condiciones financieras en el mercado externo y plazos más favorables para pagar, pero que no pretendía perdurar en el tiempo y que se concretó en la autorización al Poder Ejecutivo para emitir títulos valores en divisas. La vigencia de la autorización al Poder Ejecutivo para convertir parte de la deuda interna en títulos de moneda extranjera feneció con la colocación y redención de los 500 millones de dólares, cuyo último pago fue el viernes 15 de mayo de 2009. Dos años y medio después de la promulgación  de la Ley 7671, se promulgó la Ley N° 7970 de 22 de diciembre de 1999 que autoriza una emisión en dólares para ser colocados en el mercado internacional y con el fin de convertir en títulos en moneda extranjera parte de la deuda interna. Ocasión en la que el legislador estableció una restricción al endeudamiento de un 45%del producto interno bruto anual. Agrega que cuando existe conflicto de normas en el tiempo, el legislador debe atender a los principios de hermenéutica jurídica, entre ellos el cronológico. Por lo que debe tomarse en cuenta lo dispuesto en la Ley N° 8131 que regula el tema del endeudamiento público, estableciendo un marco general para la administración financiera de los recursos que integran la hacienda pública (dictamen 286-2002 y 224-2003, Procuraduría General). Generalidad y uniformidad que se muestran en los artículos 83, 86 y 89 de la Ley 8131. Con base en dichos numerales, el Poder Ejecutivo aprobó la política de endeudamiento público, Decreto Ejecutivo N° 35270 de 21 de mayo de 2009. Por medio de dicha política se pretende establecer las orientaciones para la transparencia y rendición de cuentas en materia de endeudamiento público. No se establece un tope invariable al endeudamiento interno en moneda extranjera ya que las condiciones del mercado de valores son cambiantes, por lo que el Poder Ejecutivo debe tener la posibilidad de definir y ajustar la política de endeudamiento sin necesidad de determinar un límite fijo al endeudamiento. De lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto 9792-98 se deriva que no existe inconveniente para que no exista un tope de endeudamiento interno por medio de títulos valores en moneda extranjera siempre que a la hora de emisión de la deuda se respeten las competencias asignadas a la Asamblea Legislativa.  Concluye señalando que la Ley N° 7671 no contiene una política de endeudamiento a largo plazo, que dicha política es regulada por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que tiene una pretensión de generalidad y uniformidad. En su criterio, tratándose de materia financiera y bursátil no es conveniente que se establezca un tope invariable al endeudamiento interno por medio de títulos en moneda extranjera, ya que las condiciones del mercado son cambiantes. En fin que para autorizar la emisión de títulos de deuda interna existen los límites de proporcionalidad y racionalidad que deben atenderse en todo momento y ante los cuales el establecimiento de un límite rígido resulta innecesario. 

 

            El Ministerio de Hacienda consulta sobre la eficacia de la Ley de Autorización para la Emisión de Títulos Valores para el Mercado Internacional, N° 7671 de 25 de abril de 1997, porque considera que respondió a una situación coyuntural de momento y porque estima que se contrapone a lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Argumentos que de seguido analizamos.

 

A.-       LA LEY N° 7671: UNA EFICACIA TEMPORAL

           

            Consulta el Ministerio de Hacienda porque considera que el artículo 3 de la Ley 7671 no tiende a establecer una política de endeudamiento a largo plazo, sino que responde a una cuestión circunstancial, en la cual se daban mejores condiciones financieras en el mercado externo, sin que se pretendiera que imperase en el tiempo. Es decir, se sostiene que la vigencia de dicho numeral dependía de la situación que se vivía al momento de aprobación de la ley. Pasada la coyuntura, el numeral pierde vigencia.

 

La Constitución Política establece los principios generales en torno a la vigencia y eficacia de las normas jurídicas. De conformidad con dichos principios, la norma jurídica mantiene su vigencia y la posibilidad de producir efectos jurídicos hasta tanto no sea derogada por otra posterior (artículo 129 de la Constitución) o bien declarada inconstitucional por la Sala Constitucional (artículo 10 íbidem). Lo que significa que jurídicamente la Ley es obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente (Asamblea Legislativa o Sala Constitucional, según se trate) dirigido a poner fin a esa obligatoriedad.

 

            En tanto uno de esos hechos no suceda, la ley puede permanecer vigente en forma indefinida, sin que  eso signifique necesariamente que esa norma vigente sea eficaz y como tal susceptible de aplicación. Es necesario recordar que vigencia y eficacia de las normas no son términos sinónimos. El concepto de vigencia refiere a la pertenencia de una norma al ordenamiento jurídico, en tanto que la eficacia concierne la idoneidad de la norma para producir efectos jurídicos. Ciertamente, las normas jurídicas tienen vocación de regir indefinidamente hasta que no sean derogadas, de modo que lo normal es que la vigencia y eficacia de la ley coincidan en el tiempo. Así, para que una ley sea eficaz se requiere que esté vigente o que haya estado vigente. Y una ley vigente tiene vocación de eficacia. Pero, existen disposiciones vigentes que no son eficaces. Ello por cuanto no tienen fuerza jurídica para regular los supuestos de hecho a que se refieren.  Asimismo, leyes derogadas - y como tales no vigentes - mantienen una eficacia excepcional respecto de las situaciones pendientes. De modo que el ámbito temporal de la vigencia y el de la eficacia no siempre coinciden, pudiendo encontrarse normas vigentes pero no eficaces. Y es que  circunstancias especiales pueden ampliar o restringir la eficacia de una norma con respecto al tiempo. Entre esas circunstancias está la naturaleza misma de la disposición y su finalidad.

 

            En ese sentido, el objeto de la consulta es establecer si la norma del artículo 3 es eficaz. Al respecto, debe tomarse en cuenta que dicho numeral se inserta dentro de una ley que pretende actuar sobre una situación de endeudamiento público; en particular, el incremento de la deuda pública interna. El proyecto que dio origen a la Ley 7671 presenta una  propuesta de “ingeniería financiera”, mediante la cual se obtendrían recursos en los mercados internaciones en condiciones más favorables en cuanto a plazo e intereses, a efecto de dedicar todos esos recursos a la reducción y atención de la deuda interna. Así, en la Exposición de Motivos del proyecto se indica que “en la tesitura de disminuir el servicio y monto de la deuda interna, es necesario que el Gobierno convierta una parte de su deuda en colones en títulos de moneda extranjera” (cf. Expediente Legislativo, folio 5).

 

            Sin embargo, la preocupación por el endeudamiento interno no se manifestó originalmente en el establecimiento de un límite para la deuda interna; el artículo 3 que motiva la consulta no fue parte del texto original del proyecto de Ley. Es a través de una moción, presentada al final de la discusión del proyecto, que se decide incluir el artículo de cita. En efecto, varios señores Diputados presentan moción para que se agregara el artículo 3 y se corriera la numeración del proyecto, a fin de establecer:

 

“El endeudamiento por medio de títulos, en moneda extranjera del Gobierno Central, no podrá exceder un monto equivalente al 20% (veinte por ciento) de la deuda interna bonificada del Gobierno Central”.

 

La moción fue aprobada sin discusión.

 

            Uno de los diputados que en Comisión manifestó reiteradamente sus preocupaciones por el peso de la deuda interna fue el Diputado Mario Carazo Zeledón, que además fue uno de los proponentes del actual artículo 3. La razón de ser de este artículo podemos encontrarlo en sus manifestaciones al momento de discutirse el proyecto de Ley en Primer Debate:

 

“Perdónenme, compañeros Diputados, que dedique un par de minutos para reflexionar sobre este voto, se cumple con ello con una aspiración nacional, cual es la de hacer lo que pueda estar a mano, en forma inmediata, para reducir la deuda interna que tanto agobia el bolsillo de los costarricenses.

Con este proyecto se pretende atender la necesidad que el Gobierno señala para dolarizar deuda interna. Eso significa bajar los intereses de lo que se debe.

No obstante, quiero hacer mención a la inclusión de un artículo 3, que es un artículo que a solicitud de la Unidad Social Cristiana y de este servidor, se ha incorporado en este proyecto de ley, cual es el que limita al 20% de la deuda interna bonificada los montos que por concepto de endeudamiento en moneda extranjera puede colocar el Gobierno de la República.

La razón de ello es porque es importante y sobre eso hablaremos en segundo debate. Pero es importante, señor Presidente y señores diputados, que sepamos que este Gobierno ha endeudado al país en US$156.000.000.00, pagando intereses con unas primas muy altas, con unas bonificaciones muy altas, que hace muy oneroso su pago.

Creo que con ese, señor Presidente, se puede limitar a esa posibilidad y, al mismo tiempo, cerrarle el portillo, que por esa vía, se le estaba abriendo al narcotráfico y al lavado de dinero.

Tenemos que ser muy cuidados. De eso hablaremos más adelante. Mientras tanto, señor Presidente, compañeras y compañeros diputados, me complace que la Asamblea Legislativa pueda contribuir en algo a la obligación nacional de bajar la deuda interna. Veremos ahora si el Poder Ejecutivo hace lo propio” (Expediente Legislativo, folio 162). La cursiva no es del original.

 

El artículo 3 se presenta como una de las medidas del proyecto de autorización para emitir títulos valores en moneda extranjeras incluidas para disminuir el impacto de la deuda interna. Se acusaba que el Poder Ejecutivo había colocado títulos en moneda extranjera en el mercado local sin ningún tipo de limitación, lo que podría originar que utilizara la autorización que ahora se le acordaba para ese mismo efecto o bien, que destinara los recursos a otros fines distintos de los establecidos en los artículos 1 y 2. Con el artículo 3 se le ponía un coto a esa posibilidad, de manera que el Gobierno no abusara en la colocación de títulos en dólares en el mercado local, todo dentro de mecanismos dirigidos a “aliviar el manejo de la deuda interna, pero que no solucionan, no solucionan las afectaciones que la deuda interna le está causando al pueblo de Costa Rica” (declaraciones del Diputado Méndez Mata, folio 215). Se trataba de una respuesta que pretendía resolver en lo inmediato el aumento del endeudamiento interno e impedir que el Gobierno continuara aumentando ese endeudamiento.

 

En ese sentido, lleva razón la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria cuando sostiene que el artículo 3 no plantea una política de endeudamiento a largo plazo, sino que establece una medida provisional para atender la situación de la deuda interna en la coyuntura vigente al momento de su aprobación. 

 

Se comprende, entonces, que las disposiciones adoptadas tiendan a permitir el cumplimiento de los objetivos relativos a la autorización, sin pretensión de fijar un límite general y permanente para la deuda interna bonificada. Por ello, al igual que la autorización que establece el artículo 1, el artículo 3 tiene un alcance temporal claramente delimitado: la emisión no puede conducir a un aumento superior al 20% de la deuda bonificada, sin que ello signifique que una vez concluidos los efectos de la Ley, ese límite continúe rigiendo el endeudamiento futuro del Gobierno Central. Máxime si ese endeudamiento debe realizarse conforme a una política que responde a criterios diferentes de los establecidos en la Ley N° 7671.

 

B.-       EL LIMITE DE LA DEUDA INTERNA LO FIJA LA POLITICA DE ENDEUDAMIENTO

 

A efecto de sostener la ineficacia del artículo 3 de cita, el Ministerio de Hacienda pone de relieve que la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos establece un régimen jurídico en materia de crédito público, que prevalece frente  a lo dispuesto en el artículo 3 de cita, norma anterior. Es decir, señala la existencia de una antinomia normativa entre dichas normas, que debe ser resuelta con el criterio cronológico.

 

La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establece un régimen económico financiero que, entre otros elementos, da sustento a una programación macroeconómica, como marco para la adopción de las decisiones económicas y financieras de los entes públicos. Lo que significa que sus decisiones deben conformarse a esa programación. Las directrices y lineamientos, las políticas económicas y financieras responden a la evaluación y proyección del estado de la economía y de las distintas variables que en ella pueden incidir (artículo 20 de la Ley).

 

Es con base en esa programación que se establece la política de endeudamiento del sector público no financiero según lo disponen en lo conducente los artículos 25 y 83 de la misma Ley. El primero de dichos numerales señala: 

 

“ARTÍCULO 25.- Limitaciones al endeudamiento

La programación macroeconómica también será utilizada por la Autoridad Presupuestaria como marco para proponer el límite al crédito del sector público no financiero. Este precisará el monto máximo del crédito que la Administración Central y las instituciones públicas no financieras podrán obtener del Sistema Bancario Nacional, elementos que se incluirán en los lineamientos de política presupuestaria. Estos límites permanecerán vigentes durante toda la extensión del ciclo presupuestario subsiguiente”.

 

            Conforme dicho numeral, el límite del crédito al sector público no financiero se establece con base en esa programación, pero además es parte de los lineamientos de política presupuestaria. Por ende, dicho límite no puede entenderse como algo consolidado y permanente, sino que es susceptible de modificación según la programación macroeconómica. Es decir, conforme cambien las variables que se consideran en dicha programación.

 

Observamos que no se trata sólo de los límites al crédito bancario. Por el contrario de las disposiciones que regulan tanto el subsector de Tesorería como el de Crédito Público se deriva que el objetivo es regular toda forma de endeudamiento, por una parte y, que ese endeudamiento se encauce por una política de endeudamiento, por otra parte. La Ley ordena la existencia de una política de endeudamiento, que debe contener límites cuantitativos para los entes concernidos. Para ese efecto, se define qué es endeudamiento y qué entidades resultan vinculadas por dicha política.

 

            En efecto, se definen cuáles son las operaciones de crédito público y por ende, qué actos o negocios podrán originar el endeudamiento público. En ese sentido, el artículo 81 de la Ley comprende no solo el endeudamiento originado en los préstamos, sino también la emisión y colocación de títulos de deuda y obligaciones de mediano y largo plazo, el otorgamiento de garantías, la consolidación, conversación y renegociación de deuda y la adquisición de bienes y servicios que se paguen total o parcialmente en el transcurso de un ejercicio económico posterior al período de presupuestación. 

 

En fin, estos requisitos son reafirmados por el numeral 89 de la Ley, en cuanto dispone que las características de la deuda que se podrá contraer deben responder a la política de endeudamiento. Así como que cuando la renegociación de deuda interna implique conversión en moneda extranjera se requiere el criterio favorable del Banco Central.

 

            Ese endeudamiento responde a una política que debe ser propuesta por la Dirección de Crédito Público a la Autoridad Presupuestaria, política que debe considerar “la capacidad de endeudamiento del país”, artículo 80. Esta capacidad se mide tomando en consideración diversos factores macroeconómicos y, necesariamente, apreciando las posibilidades ofrecidas por las distintas fuentes de financiamiento, entre ellas, la emisión y colocación de títulos.  Capacidad que se aprecia en cada ejercicio presupuestario ya que es susceptible de variar conforme evolucionen las variables económico financieras y por ende, las necesidades de las finanzas públicas. La circunstancia misma de que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos reafirme que las operaciones de crédito público deben ser autorizadas por la Autoridad Presupuestaria deriva de la necesidad de que el crédito público se limite y no incida negativamente en la política financiera y económica del país. A este respecto, el artículo 83 de la Ley dispone:

 

“ARTÍCULO 83.- Política de endeudamiento

La aprobación de las políticas de endeudamiento y reducción de la deuda pública tanto interna como externa, para el corto, mediano y largo plazo, compete al Presidente de la República, a propuesta de la Autoridad Presupuestaria, la cual considerará la programación macroeconómica establecida en el título III de esta Ley. Esta política deberá ser respetada en la formulación de los presupuestos del sector público”.

 

            Se reafirma, así, que la política de endeudamiento debe tender a la reducción de la deuda pública tanto interna como externa y que esa política debe responder a la programación macroeconómica. Por ello, dicha política orienta y se traduce en la formulación presupuestaria.

 

            Del conjunto de estas disposiciones se deriva, por demás, que el órgano competente para fijar la política de endeudamiento es el Poder Ejecutivo. Ciertamente, dicho Poder establece sus políticas dentro del marco del ordenamiento y, por ende, siguiendo la orientación marcada por el legislador. Este a través de la ley puede determinar cómo debe determinarse la política, pero no puede sustituirse al Poder Ejecutivo, disponiendo en forma taxativa y expresa sobre los elementos de esa política.

 

Una política de endeudamiento establecida con base en programaciones macroeconómicas resulta incompatible con una disposición que fije de manera general y uniforme un límite determinado de endeudamiento, al menos de una forma de endeudamiento.

 

Por demás, al fijar el monto máximo de endeudamiento que puede recibir el sector público no financiero, la política de endeudamiento puede contemplar las distintos mecanismos de endeudamiento. Por consiguiente, puede concernir los créditos internos y externos, la inversión en valores, el otorgamiento de garantías, avales. Es decir, el límite de endeudamiento no está referido exclusivamente a la deuda interna bonificada ni tampoco tiene que ser establecido con base en dicha deuda.  

           

De modo que si se considerara que el artículo 3 de la Ley 7671 es eficaz y puede ser aplicado en la actualidad, habría que concluir que existen dos disposiciones que regulan cómo debe establecerse el límite del endeudamiento público, en particular el interno y por ende, que el ordenamiento regula a través de esas disposiciones contradictorias un mismo supuesto de hecho, sea el endeudamiento interno. Por consiguiente, que se está ante una situación de antinomia normativa.

 

Si las consecuencias de dos o más normas jurídicas se excluyen mutuamente, se está ante una situación de antinomia normativa. Antinomia porque el contenido de ambas normas es incompatible en relación con un mismo supuesto de hecho. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra. Carnelutti señalaba al respecto:

 

“… la pluralidad de mandatos jurídicos sobre el mismo caso implica su diversidad, y por esa una incompatibilidad de uno con el otro, que más propiamente se llama antinomia. Este fenómeno es menos probable si los mandatos provienen de la misma fuente; pero teniendo en cuenta la variedad de las fuentes y la dificultad de conocer todos los mandatos de las diversas fuentes, cada vez más numerosas, se comprende que la probabilidad de que se produzca tal fenómeno es mucho mayor en el caso de provenir de fuentes distintas. La depuración del ordenamiento se produce en el sentido de eliminar todos los mandatos antinómicos menos uno, o bien mediante la sustitución de todos los mandatos antinómicos por otro mandato, sin lo cual su plenitud quedaría comprometida”. F, CARNELUTTI: Teoría General del Derecho, Editorial Revista de Derecho Privado, 1955, p. 108.

 

            Cabe recalcar que la antinomia se produce si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, ante lo cual se obliga eliminar la aplicación de una de ellas, porque no es posible que un mismo supuesto de hecho se regule con dos normas contrapuestas. Para que el operador establezca que sólo una norma es aplicable debe seguir un proceso de interpretación y sobre todo es requisito indispensable que exista la oposición de mérito.

 

Como se ha indicado, de la relación de los artículos 25 y 83 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos se deriva una competencia de la Autoridad Presupuestaria para proponer una política de endeudamiento, que tiene como base la programación macroeconómica y cuyo objeto, entre otros, es precisar el monto máximo de crédito al sector público no financiero. Ergo, los límites de crédito deben ser consecuencia de la política de endeudamiento que establece año tras año el Ejecutivo y responder a la programación macroeconómica. Refiriéndonos a la fijación de un límite de endeudamiento por parte del artículo 9 de la Ley de Equilibrio Financiero para el Sector Público, indicamos en el dictamen N° C-347-2007 de 2 de octubre de 2007 de cita:

 

“El otorgamiento de competencia para fijar los límites de endeudamiento y de financiamiento bancario al sector público, sin diferenciar entre el Gobierno Central y el resto de los organismos públicos, así como el señalamiento de una necesaria correspondencia entre ese límite y la programación macroeconómica resultan incompatibles con la existencia de un límite expreso de endeudamiento para el Gobierno Central en el artículo 9 de la Ley de Equilibrio Financiero. Como se ve, el ámbito orgánico de este artículo y de lo dispuesto en los numerales 25 y 83 de la Ley de Administración Financiera es diferente, como diferentes son los parámetros para establecer los límites de crédito. La pretensión de estos numerales (25 y 83) es cubrir a todo el sector público, incluyendo al Gobierno Central. Por ello, no es factible compatibilizar los efectos de ambas disposiciones. Si se afirmara que  el Gobierno Central no puede incurrir en endeudamiento por más de un 5 % del saldo de gastos de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del año anterior, ello implicaría restringir la competencia de la Autoridad Presupuestaria y del Gobierno Central para fijar los límites de crédito, pero sobre todo implicaría desconocer los principios y objetivos a que tiende la Ley de Administración Financiera, En particular, el interés de que las decisiones en materia económica y financiera se ajusten a principios técnicos, de manera que  sean consecuencia de una programación macroeconómica. Esta programación podría determinar la necesidad de que el Gobierno se sujete a un límite igual o inferior al establecido por el artículo 9 de mérito. Empero, en un momento dado también podría establecerse un límite superior a ese porcentaje. Las condiciones económico-sociales revelarían la imposibilidad de sujetarse a lo indicado por el artículo 9 del Equilibrio Financiero para el Sector Público”

 

Y al igual que para dicha antinomia, la solución en el presente caso vendría dada por la aplicación del criterio cronológico. La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, N° 8131 de 18 de septiembre de 2001, es posterior a la Ley 7671, por lo que en caso de conflicto, sus disposiciones deben regir por sobre lo dispuesto en el artículo 3 de repetida cita.

 

            Una objeción podría ser opuesta a lo anterior. Así, se podría pretender que el artículo 3 constituye una norma especial en orden al límite de endeudamiento interno y, en concreto, del endeudamiento interno bonificado. En razón de esa especialidad prevalecería por sobre lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

            Dicho criterio no es, sin embargo, admisible. En primer lugar, porque como se ha indicado repetidas veces, el criterio de especialidad es muy relativo (entre otros, dictámenes C-286-2002 de 23 de octubre de 2002 y C-224-2003 de 23 de julio de 2003), lo que se motiva en el hecho mismo de que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio general de Derecho, sino que son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas, así como por el carácter relacional del criterio de especialidad. El único criterio que podría tener carácter absoluto es el criterio jerárquico, en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. 

 

En segundo lugar, las normas jurídicas deben ser interpretadas a partir del criterio teleológico (artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública y 10 del Código Civil). Y lo cierto es que uno de los fines de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es la uniformidad en las políticas, procedimientos, normas y sistemas entre otros, en orden al crédito público. Del artículo 85 de dicha Ley se deriva que las disposiciones en materia de endeudamiento son aplicables a toda operación de crédito que realice el sector público. Toda la regulación de la Ley va dirigida a que sus disposiciones prevalezcan por sobre lo dispuesto en otras disposiciones, así artículo 79 en relación con el crédito público. Resulta evidente, además, que si la Ley de Administración Financiera no prevaleciera, su fin no podría ser alcanzado a través de esa aplicación uniforme y general, lo que obliga a descartar la aplicación de esa norma anterior.    

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                   Los efectos jurídicos de la Ley que Autoriza la Emisión de Títulos Valores para el Mercado Internacional, Ley N° 7671 de 25 de abril de 1997, están referidos a la emisión que autoriza y a los límites allí establecidos en orden a la aplicación de los recursos generados. Es por ello que si bien la Ley N° 7671 no ha sido derogada, sus disposiciones no son susceptibles de regir otras situaciones, hechos o actos futuros. En ese sentido, la respuesta que se dio a una situación de endeudamiento público: incremento de la deuda pública interna no puede ser aplicada a circunstancias futuras.

 

2.                    El artículo 3 de la Ley antes citada se presenta como una de las medidas para disminuir el impacto de la deuda interna, para lo cual se limita la posibilidad de que el Poder Ejecutivo coloque títulos en moneda extranjera en el mercado local en forma ilimitada, o destinara los recursos a otros fines distintos de los establecidos en los artículos 1 y 2 de la Ley. Es, entonces, una disposición de carácter coyuntural, sin pretensión de establecer una política de endeudamiento a largo plazo.

 

3.                   Por consiguiente, el artículo 3 no tiene la posibilidad ni pretensión de regir indefinidamente el endeudamiento futuro del Gobierno Central.

 

4.                   Por el contrario, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley N° 8131 de 18 de septiembre de 2001, sí obliga al Poder Ejecutivo a establecer una política de endeudamiento que responda a criterios macroeconómicos, tal como se deriva de sus artículos 25 y 83.

 

5.                    El artículo 25 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos comprende, como parte sustancial de la política de endeudamiento, la fijación del límite de crédito del sector público no financiero. Por otra parte, conforme la lógica de este artículo, el límite de crédito no tiene que ser fijo. Ese límite depende de las variables económicas  y sociales y del monto mismo de endeudamiento en un período dado.

 

6.                   Una política de endeudamiento establecida con base en programaciones macroeconómicas resulta incompatible con una disposición que fije de manera general y uniforme un límite determinado de endeudamiento, al menos de una forma de endeudamiento, como es la deuda bonificada.

 

7.                   Se sigue de lo anterior que una pretensión de aplicar el artículo 3 de la Ley 7671 provocaría una situación de antinomia normativa

 

8.                   Una antinomia que se regla con la prevalencia de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos en razón de sus fines y por ser posterior a la Ley 7671.

 

9.                   Todo lo cual implica la ineficacia del artículo 3 de mérito.

 

Atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/mvc