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Dictamen : 176 - del 22/06/2009
C-176-2009
22 de junio, 2009
Licenciado
Ricardo Jiménez Godínez, MBA
Auditor Interno
Consejo de Transporte Público
Estimado
señor:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General de
“1) ¿De acuerdo a lo
establecido en
2) ¿Cuáles deben ser los
motivos de ausencia para que se
justifique el nombramiento de un suplente?
3) ¿En caso de que se pueda
utilizar la figura de la suplencia a quien correspondería nombrar al suplente
de
4) ¿Se puede nombrar a un
suplente para que asista a la sesión de Junta Directiva cuando el funcionario
que ostenta ese cargo se encuentra en otra actividad propia de sus funciones
como miembro de
5) ¿Qué ocurre si el
funcionario que ostenta la titularidad como representante del sector asiste a
las ocho sesiones entre ordinarias y extraordinarias y al que se nombra como
suplente asiste en representación de ese mismo sector a otras sesiones, sumando
un total de catorce sesiones en un mes, es procedente pagar todas las dietas,
ya que
I.- ANTECEDENTES
A.- Criterio de
En vista de que la
consulta se plantea con fundamento en el artículo 45 de
B.- Criterios de
El Órgano Asesor ha tratado de
manera abundante en su jurisprudencia el tema de los suplentes de los titulares
de un órgano colegiado. Por tal motivo, estaremos recurriendo a nuestros
pronunciamientos para abordarlo, cuando las necesidades de la exposición así lo
exijan.
II.- SOBRE EL FONDO
(NOTA DE
SINALEVI: El texto cita la ley N° 7996, siendo lo
correcto la ley 7969)
a) El
Ministro de Obras Públicas y Transportes o su delegado, quien lo presidirá.
b) Por
una persona preferiblemente con experiencia en las materias relacionadas con el
Consejo de Transporte Público que designará el ministro o la ministra del MOPT.
(Así reformado el inciso anterior por el
artículo 10 de
b) El
Director General de
c) Un
representante del Ministerio de Ambiente y Energía, designado por el Ministro
del ramo.
d) Un
representante del sector empresarial del transporte remunerado de personas en
vehículos automotores, buses, microbuses o busetas.
e) Un
representante del sector empresarial del transporte remunerado de personas en
vehículos automotores en la modalidad de taxi.
f) Un
representante de
g) Un
representante de los usuarios.
Según el numeral 9 de
Como primera aproximación al tema en estudio, es
importante recordar lo que el Órgano Asesor ha señalado sobre los suplentes. En
efecto, en el dictamen n.° C-310-2008 de 09 de setiembre del 2008, manifestó lo
siguiente:
“Nuestra jurisprudencia administrativa
ha sido conteste en afirmar que los suplentes “per
se” no forman parte de las Juntas Directivas; esto por cuanto en el suplente no
concurre un elemento intrínseco fundamental para poder ser considerado miembro
en un sentido pleno de aquellos órganos colegiados, cual es el poder
contribuir a la formación de la voluntad de los mismos mediante la emisión del
voto. Y en el tanto en que ese elemento esencial no exista, no puede
considerarse que los suplentes integren
Recuérdese que la
función del suplente es, en tesis de principio, suplir las ausencias del
titular propietario. Efectivamente, en términos generales con la suplencia la
competencia propia del órgano-persona es ejercida por quien no es el titular en
virtud del ordenamiento, lo que asegura –insistimos-, la continuidad del
órgano. Y partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente
imposibilitado para ejercer la competencia, el suplente lo sustituye para todo
efecto legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con
plenitud de poderes y deberes (artículo 95 de
Por todo ello, se
considera que los miembros suplentes solo integran aquellos órganos colegiados
cuando les corresponde sustituir temporalmente a un titular propietario. Y aun
así hemos advertido que cuando la sustitución es necesaria y, por ende, el
suplente pasa a sustituir al propietario, no se convierte en propietario. El
suplente continúa siendo suplente, sin perjuicio de que al sustituir al
propietario asuma de forma alternativa la función correspondiente, con la
plenitud de los derechos propios del puesto propietario; solo será propietario cuando sea nombrado como tal ( dictámenes C-383-2007 op.cit y C-204-98 de 2
de octubre de 1998)”.
Sobre el caso de las suplencias en órganos colegiados cuando no hay
norma especial al respecto que contemple esta figura, el Órgano Asesor, en el
dictamen C-041-2008 de 08 de febrero del 2008, expresó lo siguiente:
“Descartándose la existencia de disposiciones
normativas especiales que regulen la suplencia de los miembros titulares del Consejo
Directivo a lo interno del CUC, es comprensible que se piense que ante
situaciones como la descrita en su consulta, dicho órgano colegiado no puede
válidamente sesionar. No obstante, este órgano asesor considera que ello no es
así, ya que
Nos referimos, en primer término, a su numeral 51,
según el cual: ‘En caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando
concurra alguna causa justa, el Presidente y el Secretario de los órganos
colegiados serán sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente ad-hoc y un Secretario suplente, respectivamente’. Y en
segundo lugar, los artículos 95 y 96 de ese mismo cuerpo normativo que prevén y regulan
la suplencia en los siguientes términos:
‘Artículo 95.- 1.
Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el
superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre. 2. Si el
superior jerárquico no quisiere hacer la suplencia o transcurridos dos meses de
iniciado su ejercicio por él, deberá nombrarse al suplente de conformidad con
la ley. 3. Si la plaza está cubierta por el régimen especial del Servicio Civil
el suplente será nombrado de conformidad con éste; si no lo está podrá ser
nombrado libremente.
Artículo 96.- 1. El suplente sustituirá al titular para todo efecto
legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá las competencias del órgano con la
plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen. 2. Toda suplencia
requerirá el nombramiento del suplente, con la excepción prevista en el
artículo anterior, en cuanto al superior jerárquico inmediato. 3. El
nombramiento del suplente se hará siempre dejando a salvo la potestad de
nombrar un nuevo titular, sin responsabilidad ninguna para
Obviamente, la situación de ausencia temporales o definitivas de un
funcionario público, son normalmente reguladas por el ordenamiento, para
efectos de que no se afecte el debido funcionamiento del organismo de que se
trata, cuando un funcionario está ausente lo normal es que el ordenamiento
prevea su suplencia.
Conviene entonces remitir brevemente a lo que al respecto de la
suplencia se ha dicho en nuestra jurisprudencia administrativa:
‘En cuanto a la naturaleza
jurídica de la suplencia, la doctrina nacional indica que es ‘un fenómeno (de
organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular
de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción)
o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión),
en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo
el nuevo titular (...)’. (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo.
"Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primera Edición, San
José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 65).
Como es obvio, la suplencia se origina en una
situación anormal, como lo es la ausencia del titular (Véase al respecto DIEZ,
Manuel María. "Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica
Argentina, 1963, pág. 44), y por ello la doctrina la
identifica como ‘una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento
de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es
imposible’ (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial
Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417), en la que un no
titular queda investido de la totalidad de la competencia del titular
ordinario; lo cual implica que el ejercicio de las competencias del suplente
están de por sí limitadas, pues no deben prolongarse más allá del reingreso del
titular o bien del ingreso del nuevo.
En sí, podemos afirmar que la suplencia es la
sustitución temporal y personal del titular de un órgano por otra persona, cuando el primero se vea imposibilitado,
por algún motivo, para el ejercicio de su competencia; lo cual supone, la
existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que
asumen sucesivamente su titularidad, y que en su momento, cada uno ejercita su
competencia (...) (Véase al
respecto, entre otros, el dictamen C-204-98 de 2 de octubre de 1998 y
Y más recientemente, hemos sido enfáticos en advertir al respecto que:
‘La suplencia está dirigida a resolver un problema transitorio de
imposibilidad de actuación del titular. Ante la ausencia del titular, el
ordenamiento posibilita el continúo funcionamiento del órgano y, por ende, su
normal gestión, por medio de la suplencia. En ese sentido, la suplencia afecta
el elemento subjetivo de la titularidad del órgano. Desde otra perspectiva,
puede considerarse un caso de sustitución temporal y personal en la titularidad
del órgano. El suplente asume temporalmente las funciones del ausente, ante la
imposibilidad sobrevenida de este para ejercerlas (…) Es de advertir que ante
la designación del suplente no cabría considerar que este y el titular pueden
ejercer simultáneamente la competencia. Solo uno de los dos puede hacerlo
válidamente. Y si ante una ausencia temporal se ha designado al suplente, es a
este a quien corresponde tal ejercicio’ (dictamen
C-358-2007 de 3 de octubre de 2007).
Y cabe indicar que en cuanto a la procedencia jurídica de la suplencia
de miembros titulares de órganos colegiados,
Adoptando como marco de referencia la normativa de
comentario y la situación de hecho por usted descrita, pero considerada por
nuestra parte de modo abstracto, procedemos a responder genéricamente las
cuestiones planteadas en su consulta.
Aún descartando la existencia de disposiciones
normativas especiales que regulen la suplencia de los miembros titulares del
Consejo Directivo a lo interno del CUC, resulta claro de lo hasta aquí expuesto
que el ordenamiento jurídico prevé supletoriamente que en
caso de ausencias temporales (que es lo que nos ocupa), estas pueden ser
suplidas por el superior jerárquico inmediato o por un suplente que se nombra
por parte de quien tiene poder para nombrar al titular que se quiere o debe
suplir.
A falta de un procedimiento específico en el ordenamiento jurídico para
nombrar a los suplentes de los titulares de órganos colegiados, para que el
acto de designación sea válido y eficaz, hemos afirmado que se debe observar el
mismo procedimiento que se sigue para nombrar a sus titulares; esto con base en
una elemental norma de aplicación e interpretación del ordenamiento jurídico,
que señala que lo accesorio sigue a lo principal; en este caso, si para lo
principal (entiéndase nombramiento de los titulares) existe un procedimiento
puntual y bien definido en la ley, para lo accesorio (entiéndase el
nombramiento de sus suplentes), debe seguirse el mismo procedimiento
(dictámenes C-013-2002 de 14 de enero de 2002 y C-116-2006 de 20 de marzo de
2006).
Lo anterior implica que a falta de disposición normativa –legal o
reglamentaria- que ordene la publicación en el Diario Oficial “
Obviamente con la suplencia
la competencia propia del órgano es ejercida por quien no es el titular en virtud
del ordenamiento, lo que asegura –insistimos-, la continuidad del órgano. Y
partiendo del supuesto de que el titular se encuentra temporalmente
imposibilitado para ejercer la competencia, ese suplente lo sustituye para todo
efecto legal, lo que le permite ejercer las competencias correspondientes, con
plenitud de poderes y deberes (artículo 95 de
En consecuencia, a pesar de la ausencia del titular, por la suplencia,
el órgano colegiado del que aquel es parte no queda incompleto y puede seguir
funcionando en forma regular y continua, sesionando válidamente, ya que está
constituido e integrado.
En esa dirección interpretativa nos orientamos,
porque, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 10.1 de
Con fundamento en lo anterior, debemos contestar de
manera afirmativa la primera interrogante que usted nos plantea.
También la segunda pregunta encuentra respuesta en
nuestros pronunciamientos, toda vez que los motivos de ausencia son todos
aquellos que le impidan al titular ejercer la competencia.
En relación con la tercera pregunta, corresponde al
mismo órgano que designó al titular nombrar al suplente, siguiendo para ello el
mismo procedimiento que establece el ordenamiento jurídico para nombrar al
primero.
El supuesto que se plantea en la interrogante n.°
4, sí es posible. En este caso no habría una doble representación del sector,
por la elemental razón de que el suplente ejerce el cargo a causa de la
ausencia del titular. En suma: siempre habrá un único representante del sector
en el seno del colegio.
Por lo que llevamos dicho en este estudio, el
supuesto que usted no plantea en la
pregunta n.° 5 jurídicamente es improcedente, toda vez que: o gana la dieta el
titular o la gana el suplente cuando lo sustituye, pero es imposible,
jurídicamente hablando, que ambos funcionarios ganen simultáneamente la dieta,
ya que no pueden ejercer conjuntamente el cargo. Así las cosas, cuando el
titular es quien está desempeñando el cargo, el suplente no lo puede ejercer.
Y, precisamente, este último lo ejerce debido a que hay una ausencia justificada
del titular. Ergo, el pago simultáneo de dietas a ambos funcionarios no es
jurídicamente procedente.
III.- CONCLUSIONES
1.- Se
puede nombrar un suplente en caso de ausencia de un miembro de
2.- Los
motivos de ausencia son todos aquellos que le impidan al titular ejercer la
competencia.
3.- Corresponde
al mismo órgano que designó al titular nombrar al suplente, siguiendo para ello
el mismo procedimiento que establece el ordenamiento jurídico para nombrar al
primero.
4.- Se puede
nombrar un suplente cuando el titular no puede asistir a sesiones del colegio
debido a que está ejerciendo funciones propias del cargo.
5.- No
es jurídicamente procedente el pago de catorce dietas, al titular y al suplente
simultáneamente, por la elemental razón de que cuando asiste el titular no
puede ejercer el cargo el suplente, y cuando lo ejercer este último es a causa
de que el titular está imposibilitado de asistir a sesiones.
Atentamente,
Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional
FCV/mvc
C-176-2009
SUPLENTES. FUNCIONES. QUIÉN LOS
SUSTITUYE. PAGO DE DIETAS. PROCEDENCIA.
Mediante oficio n.° AI-09-0357 del
27 de mayo del 2009, recibido en mi despacho el 8 de junio del presente año, el
Licenciado Ricardo Jiménez Godínez, MBA, auditor interno del Consejo de
Transporte Público, solicita el criterio de
“1) ¿De acuerdo a lo establecido en
2) ¿Cuáles deben ser los motivos de ausencia para que se justifique el
nombramiento de un suplente?
3) ¿En caso de que se pueda utilizar la figura
de la suplencia a quien correspondería nombrar al suplente de
4) ¿Se puede nombrar a un suplente para que
asista a la sesión de Junta Directiva cuando el funcionario que ostenta ese
cargo se encuentra en otra actividad propia de sus funciones como miembro de
5) ¿Qué ocurre si el funcionario que ostenta la
titularidad como representante del sector asiste a las ocho sesiones entre
ordinarias y extraordinarias y al que se nombra como suplente asiste en
representación de ese mismo sector a otras sesiones, sumando un total de
catorce sesiones en un mes, es procedente pagar todas las dietas, ya que
Este despacho, en su
dictamen C-176-2009 de 22 junio del 2009, suscrito por el Dr. Fernando Castillo
Víquez, procurador constitucional, concluye lo siguiente:
1.- Se puede nombrar un
suplente en caso de ausencia de un miembro de
2.- Los motivos de ausencia
son todos aquellos que le impidan al titular ejercer la competencia.
3.- Corresponde al mismo
órgano que designó al titular nombrar al suplente, siguiendo para ello el mismo
procedimiento que establece el ordenamiento jurídico para nombrar al primero.
4.- Se puede nombrar un
suplente cuando el titular no puede asistir a sesiones del colegio debido a que
está ejerciendo funciones propias del cargo.
5.- No es jurídicamente
procedente el pago de catorce dietas, al titular y al suplente simultáneamente,
por la elemental razón de que cuando asiste el titular no puede ejercer el
cargo el suplente, y cuando lo ejercer este último es a causa de que el titular
está imposibilitado de asistir a sesiones.