Dictamen : 158 - del 01/06/2009

C-158-2009

San José, 1 de junio de 2009

 

Licenciado

Jorge Fernández Chacón

Director General

Dirección General de Aviación Civil

 

Estimado señor:

 

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N. 091897 de 20 de marzo, recibido en la Procuraduría el 18 de mayo último, por medio del cual solicita criterio sobre la aplicación del procedimiento establecido en la Ley General de Aviación Civil para el otorgamiento de un certificado de explotación a una empresa de transporte aéreo de los Estados Unidos de Costa Rica, ya que las relaciones aeronáuticas entre Costa Rica y los Estados Unidos se encuentran reguladas por el Acuerdo de Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América, aprobado por la Ley N. 7857 de 22 de diciembre de 1998. Es interés del consultante que se determine si la incorporación de las líneas aéreas designadas por otro Estado con el que se ha suscrito un convenio bilateral de cielos abiertos como concesionarias en Costa Rica debe hacerse mediante el procedimiento de otorgamiento de certificados de explotación o bien, si el Consejo Técnico de Aviación Civil cuenta con potestades legales para emitir un procedimiento especial para la aprobación de certificados de explotación de ese tipo de aerolíneas.

 

Remite Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de la Dirección de Aviación, en el cual se concluye que el Acuerdo de Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América tiene mayor fuerza normativa y superioridad jerárquica de aplicación que la Ley de Aviación Civil.  El Acuerdo no contiene un procedimiento de aplicación para otorgar certificados de explotación a las empresas designadas bajo los términos del mismo, limitándose a establecer los derechos y obligaciones que el contenido del mismo le otorga a ambas partes. El Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil ostentan a nombre y por cuenta del Poder Ejecutivo y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes la potestad de regular la aviación civil en Costa Rica. Una de las potestades del Consejo es vigilar la aplicación de los tratados internacionales vigentes. Ni la Ley ni el convenio establecen cómo realizar esa vigilancia de aplicación de los tratados. Concluye que deben establecerse procedimientos de aplicación que respeten las potestades del Consejo Técnico de Aviación Civil y de la Dirección General de Aviación, por lo que el Consejo Técnico puede emitir y aprobar un procedimiento de aplicación del tratado, cuyo fundamento normativo es el tratado mismo y las competencias que otorga la Ley General de Aviación Civil.

 

Asimismo, remite Ud. el criterio de una consultora externa. En el informe se concluye que el Acuerdo de Transporte Aéreo estableció en el artículo tercero que cada parte al recibir la designación y la solicitud de una línea aérea designada por alguno de los Estados que forman parte del convenio, en la forma y manera prescrita para la concesión de autorizaciones de operación y permisos técnicos, otorga la autorización y permisos apropiados con los retrasos mínimos de procedimiento. El procedimiento administrativo que establece la Ley General de Aviación Civil no riñe con el Acuerdo de Transporte Aéreo, ya que ambos Estados aplican los procedimientos contenidos en su ley nacional para la certificación de las operaciones aeronáuticas. El Poder Ejecutivo determina los términos y condiciones para el otorgamiento de concesiones aeronáuticas dentro de las cuales es fundamental la fiscalización, el velar por los derechos de los usuarios del servicio, el régimen de tarifas y cánones que deban cubrirse a favor del Estado, por el control que de él se ejerce (dictámenes 031-1990 y 145-1991). Concluye que no existe norma alguna en el Acuerdo que exima a las línea aéreas designadas por el Gobierno de los Estados Unidos de América de cumplir con los procedimientos de certificación que establece la Ley General de Aviación Civil y sus reglamentos. 

 

En los dos criterios jurídicos que han sido remitidos se hace referencia a la solicitud que presenta una compañía norteamericana en relación con el Acuerdo que nos ocupa. Asimismo, Ud. remite el expediente levantado con motivo de esa solicitud, “con la totalidad de los antecedentes que corresponden para su estudio”.

 

            Pareciera, entonces, que se pretende de la Procuraduría un criterio en relación con la procedencia de la solicitud presentada y, por ende, que el Órgano Consultivo se pronuncie sobre el procedimiento que debe seguir Aviación Civil en relación con lo solicitado.

 

            En reiteradas ocasiones la Procuraduría ha señalado que no le corresponde pronunciarse sobre casos concretos. La función consultiva tiene como objeto esclarecer a la Administración Pública sobre el alcance y efectos de las normas jurídicas y, en particular, sobre su competencia. De esa forma, se interpretan las normas jurídicas conforme los principios constitucionales y los valores del ordenamiento, actualizando su sentido. Una interpretación que es de carácter y efecto general, referible a diversos supuestos en tanto resulten subsumibles en la norma de que se trata. Tal interpretación, precisamente, porque se considera general, no puede estar determinada por un caso concreto que la Administración conozca y, en su caso, deba resolver.

 

            Es por ello que en múltiples casos la Procuraduría ha señalado que no puede pronunciarse cuando se está ante un caso concreto. De lo contrario, de emitir la Procuraduría su pronunciamiento, se corre el riesgo de sustituir a la Administración activa en el ejercicio de sus competencias, más aún de violentar esa competencia en el tanto el dictamen que se emita es vinculante. Un dictamen vinculante sobre un caso concreto implica, en efecto, que la decisión definitiva sobre el punto no emana de la Administración activa sino del Órgano Consultivo, lo que es contrario a los principios de organización administrativa y colocaría a la Procuraduría como coautora de la actuación administrativa, desnaturalizando la función consultiva.

 

            Consecuentemente, debe resultar claro que la Procuraduría está jurídicamente imposibilitada para pronunciarse sobre el caso concreto (United Parcel Service, Co, UPS) a que se refiere el expediente remitido.

 

            No obstante, revisado el citado expediente, la Procuraduría se permite llamar la atención por el hecho de que el Consejo Técnico de Aviación Civil acordó, en la sesión ordinaria 51-2008 de 20 de agosto de 2008, instruir a la Dirección General de Aviación Civil para que consultara a la Procuraduría General de la República sobre el punto. El 29 de septiembre siguiente  la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Aviación  remitió a United Parcel Service, Co, un oficio en el que se transcribe el acuerdo del Consejo Técnico sobre la consulta a la Procuraduría y concluye que, “nos permitimos informarle que, en cuanto la Procuraduría General de la República emita su criterio vinculante, este le será debidamente comunicado y si el criterio es coincidente con su petición procederemos a efectuar las gestiones correspondientes”.

 

Es decir, se supedita la resolución de lo pedido por UPS al criterio de la Procuraduría, lo cual resulta improcedente puesto que el deber de resolver es propio de la Administración Activa y no puede ser transferido a la Procuraduría. La consulta no puede, tampoco, convertirse en un mecanismo para justificar la omisión o el retardo en la actuación administrativa. En el caso que nos ocupa, como se dijo, la Administración ordena consultar a la Procuraduría el 20 de agosto de 2008. No obstante lo cual, el oficio de consulta tiene fecha de 20 de marzo de 2009 y fue recibido en nuestras oficinas el 18 de mayo siguiente, casi dos meses después. En total, la Dirección General de Aviación Civil tardó 9 meses en presentar la consulta que le fue requerida. Plazo que desconoce el derecho a una justicia administrativa pronta y cumplida y los principios de eficacia y eficiencia administrativa.

 

Hecha esta observación, corresponde referirse al objeto de la consulta. Para lo cual debemos plantearnos si el Acuerdo de Transporte Aéreo entre los Gobiernos de la República de Costa Rica y de los Estados Unidos de América tiene efectos directos en la esfera jurídica de las líneas aéreas y, consecuentemente, si resultan aplicables los procedimientos establecidos legalmente para el otorgamiento de un certificado de explotación o de operación.

 

A-                EL ACUERDO: UNA NORMA DE RANGO SUPERIOR A LA LEY

 

A efecto de responder a las dudas en orden al procedimiento que debe seguirse en relación con el certificado de explotación de una línea aérea de los Estados Unidos, se debe tomar en cuenta la jerarquía del Acuerdo que rige el transporte entre los Estados Unidos y Costa Rica en el ordenamiento jurídico nacional.

 

1-. Una norma de rango superior a la Ley

 

El transporte aéreo entre los Estados Unidos de América y Costa Rica se rige por un acuerdo bilateral. Este Acuerdo constituye un tratado en los términos de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por la Ley N° 7615 de 24 de julio de 1996:

 

“1.- Para los efectos de la presente Convención:                         

Se entiende por "tratado" un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular;”.

 

Esa definición genérica se refiere a los acuerdos internacionales celebrados entre Estados. Disposición que debe ser interpretada en sentido amplio, a efecto de comprender también los acuerdos internacionales suscritos entre otros sujetos de Derecho Internacional, tales como los organismos internacionales. Interpretación que encuentra apoyo en el artículo 3 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, a cuyo tenor:

 

“Acuerdos internacionales no comprendidos en el ámbito de la presente convención.                                                   

El hecho de que la presente Convención no se aplique ni a los acuerdos internacionales celebrados entre Estados y otros sujetos de derecho internacional o entre esos otros sujetos de derecho internacional, ni a los acuerdos internacionales no celebrados por escrito, no afectará:                                                         

a)  Al valor jurídico de tales acuerdos;

b)   A la aplicación a los mismos de cualquiera de las normas enunciadas en la presente Convención a que estuvieren sometidos en virtud del derecho internacional independientemente de esta Convención;

c)    A la aplicación de la Convención a las relaciones de los Estados entre sí en virtud de acuerdos internacionales en los que fueren asimismo partes otros sujetos de derecho internacional”.

 

Por lo que el término comprende los convenios o acuerdos que se suscriban en el seno de la Organización Internacional de la Aviación Civil.

 

En el necesario deslinde entre un tratado o convenio internacional y otro tipo de acuerdo entre sujetos de Derecho Internacional, incluidos los convenios de crédito, es ya clásica la cita de la resolución N° 1027-1990 de 17:30 hrs. de 29 de agosto de 1990, de acuerdo con la cual un tratado es un negocio jurídico dirigido a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas públicas que obligan, limitan o condicionan el ejercicio del poder público en sí mismo.

 

            No obstante, no todo acuerdo o convenio suscrito por sujetos de Derecho Internacional puede ser considerado un convenio o tratado internacional. Para que ello sea así se requiere que ese convenio o acuerdo esté sujeto al Derecho Internacional y regido por él, lo cual resulta de la definición misma de tratado dispuesta en la Convención de Viena sobre los Tratados. Se excluye esa naturaleza cuando el convenio o acuerdo se sujeta a disposiciones internas de un Estado Parte o de un tercero. Este es el caso, por ejemplo, de un contrato administrativo suscrito entre Estados, artículo 2, inciso b) de la Ley de Contratación Administrativa.

 

Por ende, un convenio será internacional si está regido por el derecho internacional y si es un negocio jurídico que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas públicas. El objeto del tratado está referido al ejercicio del poder público. En ese sentido, el tratado o convenio internacional, obliga, limita o condiciona “el ejercicio mismo del poder público”.

Este es el caso del Acuerdo de Transporte Aéreo. De su texto resulta claro que no solo se está en presencia de un convenio entre sujetos internacionales, sino fundamentalmente, que ese convenio se rige por el Derecho Internacional y su objeto concierne potestades públicas. Por consiguiente, se trata de un tratado internacional en los términos de la Convención sobre el Derecho de los Tratados, antes indicado.

 

En efecto, su objeto es la regulación del transporte aéreo entre los dos Estados, que comprende el paso y cruce sobre el territorio de cada uno de ellos por líneas aéreas, respecto de las cuales los Estados se reservan potestades consecuencia misma de la soberanía estatal. Entre ellas, la designación de las líneas aéreas nacionales, las autorizaciones y los permisos para que esas líneas puedan prestar el servicio de transporte entre los Estados. Asimismo, el artículo 4 del Acuerdo reconoce a cada  Parte el derecho de revocar, suspender o limitar las autorizaciones de operación o los permisos técnicos de una línea área. Nótese que el ejercicio de esas potestades puede ser la consecuencia de potestades regalianas del Estado, como es controlar la seguridad operacional aérea. Puesto que se trata de reglar el transporte por el espacio aéreo sobre el cual el Estado ejerce plenamente su soberanía y a efecto de mantener ámbitos que son de la esencia del Estado (seguridad, control aéreo, en su caso migración), no puede existir duda alguna de que cada Parte ha intervenido en el acuerdo como titular de poderes soberanos, no en relación de un simple  acto iure gestionis, de carácter comercial.

 

El Acuerdo crea Derecho y este no se subsume en el derecho nacional de alguno de los Estados. Por el contrario, es de Derecho Internacional Público.

 

            Establecido que se está en presencia de un tratado, resulta de aplicación lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política. Lo anterior en el tanto en que el Acuerdo fue aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley N. 7857 de 22 de diciembre de 1998. Por consiguiente, el Acuerdo tiene rango superior a la Ley.

 

Determinada la jerarquía del Acuerdo, corresponde referirnos a su eficacia. En particular, establecer si es un tratado de efectos directos.

 

2-.  La eficacia directa del Acuerdo

 

 

            El aspecto de la aplicabilidad directa del Derecho Internacional se plantea desde un punto de vista material; sea en relación con el contenido de la norma internacional y por ende, su capacidad de crear en forma directa derechos y obligaciones para los particulares.

 

En principio, un tratado surte efectos entre las Partes (eficacia ratione personae), lo que no excluye que pueda surtir efectos ante otros sujetos de la Comunidad Internacional, en los términos del artículo 34 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. El punto es si puede surtir efectos sobre los particulares.  Este aspecto está ligado al efecto directo e inmediato del Derecho Internacional. En Derecho Internacional, el principio es que son directamente aplicables las normas self executing. Es decir, reglas que crean derechos y obligaciones respecto de los sujetos internos sin necesidad de una norma de reenvío al derecho interno. O bien, significa que la regla es suficientemente precisa para ser directamente aplicable sin intervención de actos de ejecución. Es decir, si el tratado en sí mismo asegura su ejecución. Pero si el tratado hace referencia a otras disposiciones ulteriores para su ejecución, no será auto ejecutorio, al menos en las cláusulas que contengan tal reenvío.

 

            En relación con los particulares, el efecto directo se produce sea porque el tratado rige situaciones jurídicas de los particulares o bien, porque afecta su esfera de intereses. Un tratado produce efectos directos cuando cualquier particular puede solicitar la aplicación directa de sus disposiciones, sin necesidad de ninguna ley que la desarrolle. Los particulares pueden prevalecerse directamente de sus disposiciones, pidiendo incluso su aplicación coercitiva a la jurisdicción. Es el caso, por ejemplo, de las disposiciones de los tratados que acuerdan derechos fundamentales o del Derecho Comunitario debidamente ratificado por ley. Lo que permite al interesado solicitar la anulación de cualquier actuación que resulte directa o indirectamente contraria a lo dispuesto en el tratado.  Ya en un avis de la CPJI de 3 de marzo de 1928, se había establecido que un acuerdo internacional puede tender a establecer reglas creadoras de derechos y obligaciones para los individuos y susceptibles de ser aplicadas por los tribunales nacionales. Más recientemente, la Corte de Justicia de la Comunidad Europea en el caso Van Gend et Loos  estableció que una disposición de derecho comunitario de efecto directo está destinada a crear derechos que entran en el patrimonio jurídico de los particulares, en el tanto en que se trate de una norma comunitaria clara, de carácter incondicional, “jurídicamente perfecta”. De esa forma, se ha ido consolidando una posición respecto de la aplicabilidad directa de las normas de Derecho Internacional a particular, incluso fuera del ámbito de los  Derechos humanos.  

Criterios que nos permiten establecer si el Acuerdo de Transporte Aéreo es susceptible de producir efectos directos en la esfera jurídica de las compañías aéreas.

 

A estos efectos, debe tomarse en cuenta lo dispuesto por el artículo 2 del Acuerdo:

 

“ARTÍCULO 2

Concesión de derechos

1.- Cada parte concede a la otra Parte los siguientes derechos para que las líneas aéreas de la otra Parte puedan realizar el transporte aéreo internacional:

a) El derecho a cruzar su territorio sin aterrizar;

b) El derecho a aterrizar en su territorio para fines no comerciales;

c) Los derechos que de otra forma se especifiquen en este Acuerdo.

2.- Nada de lo dispuesto en el párrafo 1 de este Artículo supondrá la concesión a las líneas aéreas de una Parte el derecho a embarcar en el territorio de la otra Parte, pasajeros, carga o correo que se lleven por remuneración y que se dirijan a algún otro punto del territorio de la otra Parte”.

 

            Si bien el primer inciso establece que entre las Partes se otorgan derechos, lo cierto es que quien va a ser titular de esos derechos y sobre todo, podrá disfrutar de ellos no es el Estado Parte sino las líneas áreas de la otra Parte. En ese sentido, cabe aceptar que las líneas áreas de la otra parte tienen los derechos de cruzar el territorio de la otra Parte sin aterrizar, el derecho de aterrizar para fines no comerciales y otros derechos que se establezcan en el Acuerdo.

 

            Estos derechos no son generales o ejercitables por cualquier línea aérea del Estado de que se trata. Para que ello sea así, se requiere que la línea aérea sea “designada”, en los términos del artículo 3:

 

“ARTÍCULO 3

Designación y autorización

1.- Cada Parte tendrá el derecho a designar a tantas líneas aéreas como lo desee para llevar a cabo el transporte aéreo internacional de conformidad con este Acuerdo, y a retirar o cambiar esas designaciones.

Esas designaciones le serán transmitidas a la otra Parte por escrito a través de los canales diplomáticos e indicarán si la línea aérea está autorizada para llevar a cabo el tipo de transporte aéreo especificado en el anexo I, o en el anexo II, o en ambos.

2.- Al recibir la designación y las solicitudes de la línea aérea designada, en la forma y manera prescrita para la concesión de autorizaciones de operación y permisos técnicos, la otra Parte otorgará las autorizaciones y permisos apropiados con los retrasos mínimos de procedimiento, siempre y cuando:

a) Una parte sustancial de la propiedad y el control efectivo de esa línea aérea estén en manos de la Parte que designa a la línea aérea, o de nacionales de esa Parte, o ambos;

b) La línea aérea designada esté calificada para cumplir con los requisitos prescritos de acuerdo con las leyes y los reglamentos que normalmente aplique en la operación del transporte aéreo internacional la Parte que esté considerando la solicitud o solicitudes; y

c) La Parte que designe la línea aérea cumpla y administre las normas estipuladas en el Artículo 6 (Seguridad operacional) y Artículo 7 (Seguridad de la aviación)”.

 

            La designación por el Estado Parte define el transporte que puede ser realizado por la línea aérea y, en general, determina los derechos de que podrá disfrutar. La línea área designada es titular de derechos. Fundamental dentro de estos es el derecho a obtener la autorización y permisos para operar en el otro Estado, como se deriva del inciso 2.

 

            Importa destacar lo siguiente, en el tanto en que una Parte haya definido como designada a una línea aérea, el otro Estado Parte no podrá negarse a  otorgarle las autorizaciones y permisos salvo cuando la línea no cumpla con los requisitos del inciso 2, entre ellos la titularidad de la propiedad, la capacidad para operar y para operar con seguridad.

 

            De este artículo se deriva que la empresa aérea designada en tanto reúna los requisitos allí definidos tiene derecho a que la Administración de la contraparte le otorgue las autorizaciones y permisos, para lo cual tiene una competencia reglada. En efecto, solo en el tanto en que no se den los supuestos del inciso 2, podría denegar las autorizaciones y permisos. De modo que la compañía aérea designada podrá reclamar el otorgamiento de las autorizaciones y permisos si cumple los requisitos así dispuestos.

 

            No se trata, empero, de  cualquier autorización o permisos. Se trata de aquéllas referidas a la capacidad operacional de la empresa y, particularmente de la seguridad aérea. Del artículo 6 queda muy claro que el disfrute de los derechos se sujeta, entre otros, al mantenimiento y verificación por la Administración de la seguridad operacional de la empresa.

 

            El condicionar la prestación del servicio por la empresa designada a la existencia de autorizaciones y permisos y al deber de conformarse con las reglas de seguridad operacional, obliga a plantearse con base en qué disposiciones estas actuaciones deben ser realizadas por la Administración.

 

B-                AUTORIZACIONES Y PERMISOS PARA OPERAR

 

No existe duda alguna de que el Estado debe autorizar la operación de una empresa aérea designada. La discusión parece estar centrada en las reglas que deben regir esa actuación. Además, pareciera que se parte de que la empresa aérea designada debe someterse a todas las autorizaciones que el ordenamiento nacional dispone para las líneas áreas que no se amparan en un acuerdo concreto.

 

1-       Una autorización referida a la operación

 

Diversas disposiciones del Acuerdo permiten afirmar que el Tratado precisa las autorizaciones que deben ser otorgadas a la empresa aérea designada para efectos de que pueda operar el transporte aéreo internacional entre los Estados Partes.

 

En primer término, el artículo 3 señala en su inciso 2 que la línea aérea designada debe plantear una solicitud “en  la forma y manera prescrita para la concesión de autorizaciones de operación y permisos técnicos”. Solicitud que en tanto responda a los requisitos establecidos obliga a la otra Parte a otorgar “las autorizaciones y permisos apropiados”.

 

            El punto b de ese artículo señala que la línea aérea designada debe cumplir con los requisitos que la Parte aplique “en la operación del transporte aéreo internacional”.

 

            Por otra parte, cuando se regula la revocación de la autorización, se precisa que se trata de las “autorizaciones de operación o los permisos técnicos de una línea área designada”. Y que se está ante una autorización de operación lo reafirma el inciso 3 del artículo 4: la Parte mantiene el derecho de suspender, revocar, limitar o condicionar la autorización de operación o permiso técnico.

 

            Los derechos del Estado son, por demás, limitados por lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 6:

 

“ARTÍCULO 6

Seguridad operacional

1.- Cada Parte reconocerá como valederos, para el propósito de la operación del transporte aéreo previsto en este Acuerdo, los certificados de aeronavegabilidad, certificados de competencia, y licencias emitidas o validadas por la otra Parte y que todavía tengan vigencia, siempre y cuando los requisitos para la obtención de esos certificados o licencias sean por lo menos iguales a las normas mínimas que puedan establecerse de acuerdo con el Convenio. Sin embargo, cualquiera de las Partes puede considerar no valederos para propósitos de vuelo sobre su territorio los certificados de competencia y las licencias que la otra Parte emita o valide para los nacionales de la primera.

2.- Cada Parte puede solicitar consultas referentes a las normas de seguridad operacional aplicadas por la otra Parte en cuanto a instalaciones aeronáuticas, tripulación aérea, aeronaves y operación de las líneas aéreas designadas. Si, después de esas consultas, cualquiera de las Partes encuentra que la otra Parte no aplica ni administra eficazmente normas y requisitos de seguridad operacional que, cuando menos, correspondan con las normas mínimas que puedan establecerse de acuerdo con el Convenio, la otra Parte será informada mediante notificación de esas constataciones y de los pasos que se consideren necesarios para el cumplimiento de esas normas mínimas; a su vez, la otra Parte adoptará las medidas correctivas pertinentes. Cada una de las Partes se reserva el derecho a suspender, revocar o limitar la autorización de operación o el permiso técnico de una o más de las líneas aéreas designadas por la otra Parte en el caso de que la otra Parte no tome las medidas correctivas apropiadas en un plazo razonable”.

 

            Costa Rica, como Parte del Acuerdo, deviene obligada a reconocer como valedero determinados certificados: de aeronavegabilidad, certificados de competencia, y licencias emitidas o validadas por la otra Parte y que todavía tengan vigencia, siempre y cuando los requisitos para la obtención de esos certificados o licencias sean por lo menos iguales a las normas mínimas que puedan establecerse de acuerdo con el Convenio de Aviación Civil Internacional. La autorización de operación no es, sin embargo, concernida, salvo por lo dispuesto en el punto 2.

 

El punto es, entonces, cuál es la autorización de operación que debe ser otorgada. En su caso, cuáles son los permisos técnicos que sí deben ser solicitados.

 

La regulación del transporte aéreo se encuentra fundamentalmente en la Ley General de Aviación Civil, N. 5150 de 14 de mayo de 1973. De acuerdo con dicha Ley para operar un servicio de transporte aéreo internacional en tanto servicio aéreo, se requiere ante todo un certificado de explotación, artículo 143. Asimismo, un certificado operativo o certificador de operador aéreo. Este último es el que permite demostrar “la idoneidad técnica para prestar el servicio”.  Dispone el artículo 143 de la Ley:

 

“De los Certificados de Explotación

Artículo 143.- Para explotar cualquier servicio aéreo, se requiere un certificado de explotación que otorgará el Consejo de Aviación Civil y será aprobado por el Poder Ejecutivo cuando se trate de servicios aéreos internacionales.

En forma simultánea, la Dirección General de Aviación Civil tramitará el otorgamiento de un certificado operativo o certificado de operador aéreo, mediante el cual se demostrará la idoneidad técnica para prestar el servicio”.

Sobre esta disposición hemos indicado:

“Pareciera,   entonces, que el certificado operativo acompaña el certificado de explotación. No obstante, debe tomarse en cuenta que lo requiere todo servicio relacionado con la seguridad de vuelo. Por lo que podría ser requerido para un servicio para el cual no está previsto expresamente el certificado de explotación.

Ahora bien, lo cierto es que el certificado de operación emitido por la Dirección de Aviación Civil tiene como objeto comprobar la capacidad del operador del servicio, su idoneidad tanto técnica como organizacional para ejercer sus actividades dentro del aeropuerto que se trate, así como la capacidad para cumplir las especificaciones de operación de carácter técnico que resulten aplicables. Una certificación de idoneidad que debe realizarse anualmente”. Dictamen C-389-2005 de 14 noviembre de 2005.

 

El certificado de explotación otorga el derecho de explotar el servicio aéreo. Es por ello que este requisito debe ser visto en los términos del Acuerdo correspondiente y, por ende, el derecho de la empresa aérea designada a prestar el servicio. Sin el otorgamiento del certificado, no puede prestarse un servicio aéreo y, por consiguiente, puede considerarse que es la autorización para operar.         Por el contrario, el certificado de operación está referido a la idoneidad técnica para prestar el servicio y conforme el artículo 144, en lo que interesa:

 

“El certificado operativo tendrá una duración igual a la del certificado de explotación y demostrará que el operador cuenta con la organización adecuada, el método de control, la supervisión de las operaciones, el programa de instrucción y de mantenimiento, acordes con la naturaleza y amplitud de las especificaciones de operación. Será aplicable a cualquier servicio relacionado con la seguridad de vuelo; su validez y eficacia dependerán del resultado de las inspecciones técnicas anuales y el cumplimiento de las especificaciones de operación contenidas en los manuales aprobados y la reglamentación técnica aplicable.

No obstante el plazo indicado en el primer párrafo los operadores o explotadores se someterán a un proceso permanente de supervisión y certificación técnica, con la finalidad de demostrar que cumple los requisitos para efectuar en forma segura y adecuada las operaciones del servicio aprobado, conforme al reglamento regulador”.

 

En consecuencia, la empresa aérea designada por los Estados Unidos debe obtener el certificado de explotación y el certificado operativo, como autorización de operación, lo que permite a la Administración verificar que cumple con requisitos referentes a la seguridad aérea y operacional. Una obligación que se impone en razón del artículo 3 del Acuerdo:  la Parte otorgará la autorización para operar si la “línea aérea designada esté calificada para cumplir con los requisitos prescritos de acuerdo con las leyes y los reglamentos que normalmente aplique en la operación del transporte aéreo internacional la Parte que esté considerando la solicitud o solicitudes”. Disposición que para Costa Rica como Parte implica que las empresas aéreas designadas deben sujetarse a las disposiciones internas referidas a la operación del transporte aéreo internacional. El adverbio “normalmente” hace referencia a las condiciones que se exigirían usualmente a una línea aérea que no pueda ampararse en un acuerdo bilateral. En consecuencia, implica que la empresa aérea designada por los Estados Unidos debe cumplir requisitos dispuestos para la operación del transporte aéreo internacional, por la Ley General de Aviación Civil.

 

Una acotación se impone y es que en el tanto un determinado aspecto de la explotación haya sido regulado por el Acuerdo en forma diferente a lo establecido en la Ley General, lo primero se impone. Este es, por ejemplo, lo relativo a las rutas y tarifas que se regirán por los principios establecidos en el Acuerdo. Asimismo, corresponde recordar que como la competencia de la Administración es reglada, sólo puede denegar la autorización, sea el certificado en los supuestos expresamente indicados en el Acuerdo.

 

            El punto es bajo qué procedimiento debe ser otorgado este.

 

2-.  En cuanto al procedimiento

 

Este punto puede ser claro cuando un tratado contiene disposiciones específicas sobre el tema. Pero se complica cuando lo omite. Surge, entonces, la necesidad de verificar si las reglas establecidas para situaciones generales, por ende, para empresas que se encuentran dentro de los supuestos del tratado específico son aplicables. Por lo que debe determinarse cuál es la situación del Acuerdo de Transporte Aéreo en cuanto a procedimiento.

 

El artículo 3 del Acuerdo obliga a cumplir los requisitos que impongan las leyes nacionales, sin que especifique un procedimiento determinado para que se acuerden las autorizaciones y los permisos apropiados. Por lo que hay que concluir que se trata de que establezcan las leyes nacionales que regulan  la materia. Y en ausencia de disposiciones específicas relativas a determinadas situaciones o empresas, es claro que se trata de la ley nacional correspondiente. De nuevo, entonces, la Ley General de Aviación Civil.

 

Veamos, qué dispone la Ley.

 

            El primer trámite que la Ley contempla es, obviamente, la solicitud de la firma, con los requisitos establecidos. Lo que implica verificar su cumplimiento en un plazo razonable. Esta solicitud debe ser publicada en el Diario Oficial, para que se conceda a los interesados una audiencia de 15 días contados a partir de su publicación para apoyar u oponerse a la solicitud. Todo con base en el artículo 145:

 

“Artículo 145.- El Consejo Técnico de Aviación Civil tramitará y mandará a publicar en el Diario Oficial las solicitudes de certificados de explotación que reciba, siempre que llenen los requisitos establecidos por esta ley y sus reglamentos. En el edicto correspondiente concederá a los interesados una audiencia de quince días contados a partir de su publicación para apoyar u oponerse por escrito a la solicitud. En el mismo edicto convocará para una audiencia pública que deberá efectuarse una vez vencido el emplazamiento. En dicha audiencia sólo podrán hacer uso de la palabra los interesados, considerándose como tales a los personeros debidamente acreditados del solicitante y de los que hayan apoyado u opuesto su solicitud siempre que estos últimos hubieren hecho sus manifestaciones por escrito dentro del término del emplazamiento”.

 

            Debe haber un plazo de 15 días entre la publicación y la audiencia. Pero, además, se debe fijar plazo para una audiencia pública, que tendrá lugar vencido el plazo de emplazamiento de los 15 días.

 

            Luego, efectuada la audiencia pública, la Administración cuenta con treinta días para resolver la solicitud, concediendo o denegando el derecho:

 

“Artículo 146.-

Dentro de los treinta días siguientes a la audiencia pública, el Consejo Técnico de Aviación Civil resolverá sobre cada solicitud y concederá o denegará el certificado solicitado, en todo, o en parte”.

 

            Dentro de ese plazo, debe otorgar audiencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, que podrá o no pronunciarse.

 

            Por otra parte, el Acuerdo obliga a Costa Rica a otorgar la autorización operativa dentro de un plazo razonable, sin dilaciones indebidas, por lo que el plazo no puede provocar un retardo grave en el otorgamiento del derecho y su consecuente ejercicio.

 

Dados los trámites legalmente establecidos, cabe considerar que el procedimiento para otorgar el certificado operativo puede tardar de tres meses a cuatro meses, plazo que consideramos no infringe en modo alguno el Acuerdo en cuestión. Violación que sí se produciría si el procedimiento se extendiera, sin que se respetara lo dispuesto en el Acuerdo.

 

            Una acotación se impone, en los criterios legales se habla de un plazo de seis meses porque se interpreta que una vez presentada la solicitud y realizada la evaluación de requisitos formales y técnicos se otorga un permiso provisional de operación por el término de tres meses y luego se convoca a la audiencia para publicitar la solicitud.

 

Ciertamente, la Ley prevé que el Consejo Técnico de Aviación Civil pueda conceder al solicitante un permiso provisional de explotación por el plazo de tres meses, prorrogables por un plazo igual. Pero esa autorización del artículo 11 no permite, en modo alguno, considerar que el permiso provisional es parte del plazo para otorgar el certificado de explotación o, en su caso, que en virtud de lo dispuesto en ese numeral, el procedimiento puede extenderse por seis meses. En ese sentido, la presentación de una solicitud no implica que la Administración deba otorgar el permiso provisional ni que la empresa pueda prestar el servicio “mientras” la Administración concluye el procedimiento.

 

El procedimiento es de regulación por ley. El decreto solo puede complementar el procedimiento administrativo, aspecto que debe ser aclarado a la Administración.

 

Por otra parte, se ha afirmado que el Poder Ejecutivo puede determinar las condiciones y especificaciones, los procedimientos y plazos para el otorgamiento de las concesiones aeronáuticas. Como se ha indicado estos aspectos han sido definidos por el legislador, lo que excluye en virtud del principio de reserva de ley que el Poder Ejecutivo tenga competencia para definir estos elementos y, en particular, el procedimiento para otorgar una autorización operativa. Ninguna de las normas de la Ley General de Aviación Civil autoriza al Poder Ejecutivo o al Consejo Técnico de Aviación Civil a definir un procedimiento especial para determinados certificados de explotación, verbi gratia para las líneas aéreas que se acuerpan en un Acuerdo de cielos abiertos.

 

            Si bien el artículo 2 de la Ley General establece que “la regulación de la aviación civil será ejercida por el Poder Ejecutivo por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil”, esa regulación es el ámbito definido por la propia Ley y esta no les reconoce un poder normativo en los términos en que pretende la Asesoría.

 

            No desconoce la Procuraduría que puede cuestionarse la razonabilidad de la aplicación del procedimiento en tratándose de una empresa amparada en el Acuerdo. Ello en el tanto en que la suscripción de un acuerdo específico tiene como objeto que el transporte aéreo se regule por normas específicas, dirigidas sobre todo a permitir la competencia en el mercado, con la mínima interferencia y reglamentación gubernamental. Pero lo cierto es que en razón de los términos del Acuerdo y particularmente por la ausencia de disposiciones específicas en orden al procedimiento, las empresas aéreas designadas se ven sujetadas a las disposiciones generales, con el riesgo de que se pierda la especificidad en cuestión y, por ende, que las ventajas que se pretende obtener no sean obtenidas o al menos no obtenidas con la celeridad que se requiere.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-                  El Acuerdo de Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América constituye un tratado internacional en los términos de la Convención sobre el Derecho de los Tratados.

 

2-                  El objeto de este Acuerdo  es la regulación del transporte aéreo entre los dos Estados, que comprende el paso y cruce sobre el territorio de cada uno de ellos por líneas aéreas, ámbito en el cual intervienen potestades públicas consecuencia misma de la soberanía estatal. Puesto que se trata de reglar el transporte por el espacio aéreo sobre el cual el Estado ejerce plenamente su soberanía, no puede existir duda alguna de que el Estado ha intervenido en el acuerdo como titular de poderes soberanos, no en relación de un simple  acto iure gestionis, de carácter comercial

 

3-                  Dicho Acuerdo fue aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley N. 7857 de 22 de diciembre de 1998. Por consiguiente, tiene rango superior a cualquier ley que regule el transporte aéreo internacional entre los Estados Parte. Por consiguiente, se impone frente a lo dispuesto por la Ley General de Aviación Civil.

 

4-                  El Acuerdo contiene algunas disposiciones autoejecutorias, pero en otras remite a la legislación nacional. En cuyo supuesto, las empresas aéreas designadas deberán someterse a lo dispuesto en la Ley General de Aviación Civil.

 

5-                  De conformidad con las disposiciones del Acuerdo, el Estado costarricense está obligado a otorgar a una empresa aérea designada las autorizaciones y permisos para operar, salvo cuando la línea no cumpla con los requisitos señalados en el Acuerdo.

 

6-                  El certificado de explotación del servicio aéreo es la autorización para operar requerida por el Acuerdo. Por consiguiente, para que la empresa aérea designada pueda disfrutar los derechos que se derivan del Acuerdo requiere que se le otorgue el referido certificado de explotación. Este sólo podrá ser denegado en los supuestos señalados por el Acuerdo. La competencia del Poder Ejecutivo es, al efecto, reglada.

 

7-                  Puesto que el Acuerdo no dispone un procedimiento especial para el otorgamiento del certificado de explotación, resulta aplicable lo dispuesto en la Ley General de Aviación Civil.

 

8-.        No existe norma alguna en el Acuerdo de Transporte Aéreo de cita ni en la Ley General de Aviación Civil que permita afirmar una competencia del Poder Ejecutivo para establecer un procedimiento especial para el otorgamiento del certificado de explotación.

 

 

9-.        En ausencia de disposiciones con ese alcance, debe entenderse que cuando el Acuerdo remite a las leyes nacionales se está refiriendo a lo dispuesto en la Ley General de Aviación Civil, máxime que se refiere a la ley aplicable “normalmente”.

 

 

            De Ud. muy atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

 

Adj. Expediente remitido

 

 

 

C-158-2009

 

FUNCION CONSULTIVA. TRATADO. APLICABILIDAD DIRECTA. CONVENIO BILATERAL. AVIACION CIVIL. ACUERDOS DE CIELO ABIERTO. CERTIFICADO DE EXPLOTACION DE SERVICIOS AEREOS. CERTIFICADO DE OPERACIÓN. PROCEDIMIENTO.

 

El Director General de Aviación Civil, en oficio N. 091897 de 20 de marzo, recibido en la Procuraduría el 18 de mayo 2009, solicita criterio sobre la aplicación del procedimiento establecido en la Ley General de Aviación Civil para el otorgamiento de un certificado de explotación a una empresa de transporte aéreo de los Estados Unidos de Costa Rica, ya que las relaciones aeronáuticas entre Costa Rica y los Estados Unidos se encuentran reguladas por el Acuerdo de Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América, aprobado por la Ley N. 7857 de 22 de diciembre de 1998. Es interés del consultante que se determine si la incorporación de las líneas aéreas designadas por otro Estado con el que se ha suscrito un convenio bilateral de cielos abiertos como concesionarias en Costa Rica debe hacerse mediante el procedimiento de otorgamiento de certificados de explotación o bien, si el Consejo Técnico de Aviación Civil cuenta con potestades legales para emitir un procedimiento especial para la aprobación de certificados de explotación de ese tipo de aerolíneas.

 

            La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, en dictamen N. C-158-2009 de 1 de junio siguiente, concluye que:

 

1-. El Acuerdo de Transporte Aéreo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos de América constituye un tratado internacional en los términos de la Convención sobre el Derecho de los Tratados.

2-.  El objeto de este Acuerdo  es la regulación del transporte aéreo entre los dos Estados, que comprende el paso y cruce sobre el territorio de cada uno de ellos por líneas aéreas, ámbito en el cual intervienen potestades públicas consecuencia misma de la soberanía estatal. Puesto que se trata de reglar el transporte por el espacio aéreo sobre el cual el Estado ejerce plenamente su soberanía, no puede existir duda alguna de que el Estado ha intervenido en el acuerdo como titular de poderes soberanos, no en relación de un simple  acto iure gestionis, de carácter comercial

3-.  Dicho Acuerdo fue aprobado por la Asamblea Legislativa mediante Ley N. 7857 de 22 de diciembre de 1998. Por consiguiente, tiene rango superior a cualquier ley que regule el transporte aéreo internacional entre los Estados Parte. Por consiguiente, se impone frente a lo dispuesto por la Ley General de Aviación Civil.

4-. El Acuerdo contiene algunas disposiciones autoejecutorias, pero en otras remite a la legislación nacional. En cuyo supuesto, las empresas aéreas designadas deberán someterse a lo dispuesto en la Ley General de Aviación Civil.

5-.  De conformidad con las disposiciones del Acuerdo, el Estado costarricense está obligado a otorgar a una empresa aérea designada las autorizaciones y permisos para operar, salvo cuando la línea no cumpla con los requisitos señalados en el Acuerdo.

6-. El certificado de explotación del servicio aéreo es la autorización para operar requerida por el Acuerdo. Por consiguiente, para que la empresa aérea designada pueda disfrutar los derechos que se derivan del Acuerdo requiere que se le otorgue el referido certificado de explotación. Este sólo podrá ser denegado en los supuestos señalados por el Acuerdo. La competencia del Poder Ejecutivo es, al efecto, reglada.

7-. Puesto que el Acuerdo no dispone un procedimiento especial para el otorgamiento del certificado de explotación, resulta aplicable lo dispuesto en la Ley General de Aviación Civil.

8-.  No existe norma alguna en el Acuerdo de Transporte Aéreo de cita ni en la Ley General de Aviación Civil que permita afirmar una competencia del Poder Ejecutivo para establecer un procedimiento especial para el otorgamiento del certificado de explotación.

9-. En ausencia de disposiciones con ese alcance, debe entenderse que cuando el Acuerdo remite a las leyes nacionales se está refiriendo a lo dispuesto en la Ley General de Aviación Civil, máxime que se refiere a la ley aplicable “normalmente”.