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Dictamen : 170 - del 15/06/2009
C-170-2009
15 de junio, 2009
Licenciado
Nelson Loaiza Sojo
Director General
Imprenta Nacional
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de
Luego de reseñarnos las condiciones
bajo las cuales se ejecuta este proyecto, así como los objetivos que se
persiguen, nos menciona que la Asesoría Jurídica lo considera una actividad
comercial que la institución regala o facilita, enfrentando costos elevados,
por lo que no se avala dicho proyecto. En vista de que no se comparten las
apreciaciones de la asesoría jurídica, con fundamento en las razones que se
exponen en su oficio, solicita nuestro criterio al respecto, así como sobre el
reglamento que regula dicho proyecto.
Antes de entrar al fondo de la
consulta que se nos plantea, le ofrecemos nuestras disculpas por el atraso en
que hemos incurrido para dar respuesta a su gestión, todo
justificado por motivos de fuerza mayor, fundamentalmente en virtud del elevado
volumen de juicios que atendemos, así como de consultas previamente planteadas
por otros entes estatales.
Por otra parte, como observación preliminar, valga señalar que nuestro
criterio corresponde rendirlo en el sentido de si, desde el punto de vista técnico-jurídico,
el proyecto puede considerarse procedente a la luz de las competencias
asignadas a la Imprenta Nacional, analizando además si puede estimarse presente
el necesario interés público que debe existir de por medio en una actividad
desarrollada por la institución.
Lo anterior, por cuanto -como ya hemos indicado en otras ocasiones- no
le corresponde a esta Procuraduría pronunciarse acerca de la validez,
corrección o completez de un cuerpo reglamentario, es
decir, no cabe hacer una especie de análisis general sobre el articulado de un
cuerpo normativo, sino que debe determinarse cuál o
cuáles aspectos relativos a la normativa generan algún tipo de duda o inquietud
(en ese sentido, ver, entre otros,
nuestro dictamen N° C-369-2007 del 16 de octubre del
2007).
I.
Marco
jurídico de la Imprenta Nacional
De una revisión de la normativa que
hasta la fecha se ha emitido en relación con el funcionamiento de la Imprenta
Nacional, y a modo de retrospectiva histórica, podemos señalar que las
regulaciones a nivel incipiente las encontramos a partir del primer “Reglamento
de la Imprenta Nacional”, que data de finales del siglo diecinueve, propiamente
mediante el Decreto Ejecutivo N° 28 del 26 de julio
del año 1881.
Posteriormente, una regulación y descripción de las funciones,
cometidos, organización y funcionamiento de esa institución fue promulgada con
rango de ley (aunque también se denomina “Reglamento de la Imprenta Nacional”),
a saber, la Ley N° 57 del 18 de agosto de 1885.
Es en dicho cuerpo normativo en donde encontramos la regulación sobre
funciones tales como recibir y ejecutar trabajos de impresión, oficiales o
particulares (inciso 8 del artículo 5), la edición de los periódicos oficiales
(inciso 11 del artículo 5) -diarios dentro de los cuales se reguló La Gaceta
(inciso 11 del artículo 7)- y disponiéndose también la circulación de los
periódicos y demás impresos (inciso 1 del artículo 15).
A partir de lo anterior, quedan ya establecidas de modo general las
actividades de ejecución e impresión de trabajos, tanto oficiales como
privados, estos últimos como una actividad de orden comercial.
Desde luego -y aunque se trata de una ley que en nuestro sistema
jurídico aún mantiene su vigencia- vino a regular esas importantes funciones en
concordancia con el contexto histórico al su momento de promulgación, por lo
que encontramos normas que han perdido toda actualidad, como la disposición que
- dentro de la modesta cantidad de empleados que se contempla- señala que al
portero se le encomienda –entre otras- no solo la función de abrir y cerrar el
establecimiento, sino hacer la limpieza y desempeñar funciones de maquinista,
fogonero o atizador de la máquina de vapor que servía de motor a las prensas
(artículo 16).
Como es obvio, se trata de
regulaciones cuya aplicación debe ir siendo amoldada y adaptada a la
actualidad, y es ahí donde, en orden a la regulación de actividades y
competencias, cobran singular importancia las regulaciones que la Junta
Administrativa de la Imprenta Nacional ha ido dictando mediante reglamentos
autónomos y de servicios, lo cual resulta jurídicamente apropiado, bajo los
términos que más adelante pasaremos a exponer.
En el acervo de regulaciones que
resulta de las normas que a la fecha encontramos, posteriormente fue promulgada
la Ley N° 5394 de fecha 5 de noviembre de 1973 -y sus
reformas- que es la “Ley de Creación de
la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional”, otorgándole carácter de
órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía, con
personalidad jurídica instrumental para contratar y adquirir bienes y servicios
para el cumplimiento de sus fines (artículo 1).
En su artículo 2, se establecen como sus
fines fundamentales: a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional
y velar por su mejoramiento; b) Administrar los fondos específicos a que esta
ley se refiere; y c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las
necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas
licitaciones.
Por su parte, el Reglamento de esa Junta
Administrativa, en su numeral 9 señala que le corresponde fijar las líneas
generales de sus actuaciones, así como aprobar los reglamentos internos de la
Imprenta Nacional (incisos a y d del artículo 9).
A la luz de todo lo
dicho hasta aquí, podemos estimar definidas las grandes líneas de acción de esa
institución, así como sus objetivos y funciones.
Ahora bien, ciertamente estamos en presencia de una
normativa que no es exhausta ni profundamente descriptiva o definitoria en
cuanto a las actividades que se entienden atribuidas y encomendadas. Justamente
a partir de lo anterior es que procede determinar si, de conformidad con el
régimen jurídico, la Junta Administrativa podía válidamente dictar un
reglamento en el cual se establezca y regule una determinada actividad o
proyecto a cargo de la Imprenta Nacional, como es precisamente el asunto que
aquí nos ocupa, a saber, la creación de un programa como “La Gacetica Estudiantil”.
II.
Sobre el ámbito de competencia y la emisión de
reglamentos autónomos
Partiendo de lo ya
dicho en el aparte anterior, un aspecto de obligada reflexión atañe al tema de
la competencia de la Administración. Para tales efectos, cabe retomar los
siguientes dictámenes de esta Procuraduría General, en los que hemos abordado
este aspecto en los siguientes términos:
“A.- SOBRE
LA COMPETENCIA EN GENERAL
La doctrina no es conteste en cuanto al fundamento
del concepto jurídico de competencia; sin embargo, existen al menos tres
factores extra-jurídicos en los cuales normalmente se ha buscado su origen: la
división del trabajo, la organización y la esencia o naturaleza del órgano o
ente.
Tanto la división del trabajo como la organización
-ya sea estatal o institucional- parten de un principio básico, la necesidad de
una clara delimitación de la competencia de cada órgano o ente a fin de
garantizar la eficiente utilización de los recursos en la obtención de los
fines que se persiguen. A diferencia de los anteriores, la teoría de la
esencia del órgano o ente observa, precisamente, a su naturaleza, para de allí
derivar las competencias que le son propias.
No obstante lo anterior, e independientemente de la
situación o situaciones de hecho que se consideren hayan dado lugar al tránsito
del concepto extrajurídico al jurídico, lo cierto es que éste último deriva del
Estado de Derecho. Concepto que carecería de sentido en un Estado
absoluto, donde el poder del soberano facultaría su actuación en cualquier ámbito
de la vida cotidiana, de forma prácticamente ilimitada.
Ya en anteriores ocasiones, la Procuraduría General
de la República ha señalado que la competencia es un corolario del principio de
legalidad. Y es que, precisamente, los poderes y deberes de la
Administración para la consecución de los fines que le son propios, devienen
directamente del ordenamiento jurídico. El párrafo primero del artículo
11 de la Constitución Política señala:
"Los funcionarios públicos son simples
depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que
la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…"
De conformidad con la norma constitucional
transcrita, la Administración debe actuar en estricto apego a la ley; a ello se
le denomina sometimiento al "principio de legalidad". Y la
competencia es, precisamente, la aptitud legal para actuar, o sea, el conjunto
de potestades atribuidas al ente u órgano para la consecución de sus
fines.
Tal y como lo ha señalado la doctrina, la
competencia es en el derecho administrativo lo que la capacidad en el derecho
privado.
El ente u órgano administrativo únicamente puede
actuar si es competente para ello, o sea, en el tanto exista norma expresa que
le otorgue un poder o deber determinado. A diferencia de lo anterior,
las personas físicas se encuentran facultadas para realizar todo tipo de
actividades, excepto las que dañen la moral, el orden público o a
terceros. Sobre el particular puede verse a Miguel Marienhoff,
Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 1965, pág. 544 y a Enrique Sayagués
Laso, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, Editorial Martín Bianchi Altuna,
Montevideo, 1953, págs. 198-199).
Desde esta perspectiva, la competencia se rige por
determinados principios básicos: debe ser
establecida por norma expresa, es improrrogable y pertenece al ente u órgano al
cual ha sido asignada y no a la persona física que lo representa (Marienhoff, op.cit., págs. 544-546). Principios éstos
claramente consagrados en el ordenamiento jurídico nacional.
La competencia, como corolario del principio de
legalidad, no sólo se rige por el artículo 11 de la Constitución Política sino,
además, por el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP) a cuyo tenor se lee:
"1. La Administración Pública actuará
sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o
prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la
escala jerárquica de sus fuentes…"
Lo anterior significa que la competencia de un ente
u órgano administrativo debe estar previamente determinada en una norma jurídica.
Por otra parte, si la competencia contiene atribuciones de potestades de
imperio, deberá estar regulada por ley, tal y como lo dispone el inciso 1) del
artículo 59 de la LGAP. En el mismo sentido se pronuncia el inciso 2) del
artículo 12 de la misma ley, según el cual: "No
podrán crearse por reglamento potestades de imperio que afecten derecho del
particular extraños a la relación de servicio". (Dictamen N°
C-027-2004 del 22 de enero del 2004)
“1- La competencia determina la esfera de
actuación pública
Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la
competencia de que es titular. La competencia
administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es
señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para
actuar conforme el ordenamiento. La competencia es
la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en
los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o
ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa
medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto
administrativo.
La atribución de una competencia en favor de un
ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución
debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para
ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el
ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no
puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso.
La norma
atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del
ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el
régimen de libertades y derechos fundamentales de los administrados. Procede recordar, al efecto, que la regulación de
esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración
Pública regula este punto, al disponer:
"Art. 59.-
1. La
competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de
potestades de imperio.
2. La
distribución interna de competencias, así
como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por
reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley
futura sobre la materia".
"Art. 124.-
Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás
disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni
imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".
El reglamento
constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando
éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los
administrados. ” (dictamen N°
C-009-2009 del 22 de enero del 2009, énfasis agregado)
Como se advierte con claridad de lo expuesto en los
citados dictámenes, el Principio de Legalidad exige un fundamento normativo
para las actuaciones de la Administración, existiendo reserva de ley cuando
estamos en presencia de potestades de imperio, y habilitándose al reglamento
autónomo a regular la prestación de servicios, siempre y cuando el servicio no
lleve aparejado el despliegue de potestades de imperio o genere una limitación
a algún derecho subjetivo de los administrados.
Recordemos que los reglamentos autónomos son aquellos que dicta el Poder
Ejecutivo en ejercicio de poderes propios. Lo anterior, en virtud de facultades
que la Constitución le atribuye, con prescindencia de si existe o no una ley al
respecto, o en mérito de su poder discrecional, y por ello son también llamados
preter legem,
por cuanto no están subordinados –directamente-
a ninguna ley formal, al contrario de lo que ocurre con el reglamento
ejecutivo.
A la luz de doctrina
plasmada en la Ley General de la Administración Pública
(artículo 6) se establece una jerarquía de las fuentes que contempla el
Principio de Plenitud del Ordenamiento Jurídico, el que se encuentra integrado
en el siguiente orden: a) La
Constitución Política; b) Los Tratados Internacionales y las Normas de la
Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d)
los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes de los otros
Supremos Poderes en materia de su competencia; e) los demás reglamentos del
Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados;
y f) las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y
descentralizadas.
Así las cosas, como hemos señalado en múltiples
ocasiones, tenemos entonces que existen en nuestro sistema básicamente tres
tipos de Reglamentos: a) Los autónomos de organización, b) Los autónomos de
servicio, y c) los Reglamentos
Ejecutivos.
Los autónomos de organización, tal como se deriva
de su denominación, tienen por objeto organizar a un ente u órgano público con
la finalidad de que se brinde de modo eficiente determinado servicio público, y
devienen independientes o autónomos porque no requieren que una ley formal
habilite al ente para regularse u organizarse.
Son disposiciones generales, que tienden a organizar
el servicio de que se trate, de allí que su ámbito sea la propia organización
interna de la institución. Entre muchas otras cosas, podemos citar entre sus
posibles aspectos de regulación, las relaciones de sus órganos entre sí, las
relaciones de los empleados o funcionarios, la organización y método de
trabajo, así como las competencias (que no contengan potestades de imperio).
Generalmente los actos jurídicos y materiales que derivan de estos reglamentos,
al tener eficacia interna, no afectan a terceros.
Tenemos también los reglamentos autónomos de servicio, que son similares a los
primeros, pero con la gran diferencia de que no se refieren a la relación
interna del ente, sino a la relación que
se genera entre la Administración y los usuarios de un determinado servicio
público.
Sobre este tipo de reglamento, se señala que “cada
jerarca administrativo puede crear los reglamentos o normas necesarias para la
prestación del servicio que está a su cargo, sin esperar que haya una ley sobre
la materia que requiera de ejecución o desarrollo normativos.// Y significa
también, principalmente, que el reglamento autónomo es un modo de limitar el
ejercicio de los derechos administrativos frente al sujeto privado que los
titula, una vez que ha entrado en contacto con la administración y se ha
convertido en usuario de sus servicios.” (ORTIZ
ORTIZ, Eduardo; Tesis de Derecho Administrativo, San
José: Editorial Stradtmann, Biblioteca Jurídica Diké, Tomo I, edición 2002, p. 268)
Se trata entonces de un servicio público organizado
que va a proyectarse al exterior, para
satisfacer la necesidad o alcanzar el objetivo para la cual fue creado. Eso es
precisamente lo que encontramos que ocurre con el “Reglamento y formulario para
la solicitud y registro de las instituciones educativas participantes en el
programa La Gacetica Estudiantil”, en donde se
establecen los objetivos del programa, su esquema de funcionamiento, así como
las condiciones y requisitos para recibir el servicio.
Por último –y a fin de tener claridad suficiente
sobre la clasificación ya mencionada-
valga hacer una breve mención del Reglamento Ejecutivo, emitido por el
Poder Ejecutivo, de acuerdo con la autorización expresa que en ese sentido
otorga la Constitución Política (artículo 140 incisos 3 y 18) para regular la
materia propia de la Ley. En efecto, dado que usualmente la ley utiliza
términos y definiciones generales, el reglamento ejecutivo viene a desarrollar
sus mandatos, detallando y precisando sus conceptos y su modo de aplicación.
III.
Sobre el supuesto particular consultado
Con fundamento en las
consideraciones jurídicas ya expuestas,
procede analizar el punto referido a la naturaleza y finalidad del reglamento
dictado por la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, para regular el
programa denominado “La Gacetica Estudiantil”.
El proyecto consiste en la elaboración y
distribución de un periódico de circulación mensual, cuyo objetivo es promover
entre los jóvenes estudiantes el conocimiento de los derechos y deberes de los
ciudadanos, por medio de la lectura de las normas legales que rigen el Estado
costarricense, así como dar a conocer las actividades de los centros
educativos. Lo anterior, dentro del objetivo de contribuir al fortalecimiento
de los valores, que se encuentra contemplado en el plan operativo de la
institución (artículo 1).
El articulado de este
cuerpo normativo se ocupa de detallar con claridad el esquema de funcionamiento
del proyecto, entre otras cosas, regulando lo relativo a su edición, dirección,
producción, elaboración, sus características y contenido. Asimismo, se regulan las condiciones que
deben cumplir los centros educativos que se registren para participar como
beneficiarios del programa.
Como se advierte, la
normativa encaja indudablemente en la figura del reglamento autónomo de
servicio, pues se trata de regular un servicio que será prestado hacia lo
externo, a los usuarios que -en este caso- son los niños y jóvenes de
diferentes centros educativos del país.
Por la naturaleza de
esta prestación, es claro que no involucra el ejercicio de potestades de
imperio, sino que constituye un servicio orientado a la satisfacción de fines
que indiscutiblemente revisten claro interés público, como lo es el desarrollo
de un programa de formación de la niñez y juventud costarricense en materia de
derechos, valores y deberes de los ciudadanos. Ello, con el respaldo de un
consejo editorial que viene a oficializar y a conferirle seriedad a cada una de
estas publicaciones.
Lo anterior se enmarca, a tenor de lo dispuesto en
el artículo 1° del correspondiente reglamento, en un objetivo específico
forma parte del plan anual operativo de la Imprenta Nacional, cual es “contribuir al fortalecimiento de los
valores”.
Así las cosas, es
nuestro criterio que la ejecución de un programa de esta naturaleza se
encuentra dentro del ámbito de competencia de la institución, susceptible de
ser regulado vía reglamento autónomo, en tanto no involucra el ejercicio de
potestades de imperio.
Ahora bien, en cuanto a
los costos del proyecto y el precio que la Imprenta cobra por las diferentes
publicaciones que produce, distribuye y comercializa, recordemos lo dispuesto
por el artículo 11 de la Ley N° 5394 y
sus reformas, el cual dispone lo siguiente:
“Artículo 11.- La Junta Administrativa
de la Imprenta Nacional queda facultada para señalar e imponer las tarifas que
considere convenientes, adecuándolas a los precios de costo de los materiales
de impresión y edición de las publicaciones que efectúe.”
A la luz de estos
parámetros, cobran singular importancia las condiciones bajo las cuales se
ejecuta este particular proyecto. Lo anterior por cuanto, como bien se expone
en el oficio de consulta, los materiales utilizados para la elaboración de “La Gacetica Estudiantil”, como papel, planchas, etc.,
corresponden en su mayoría a materiales de desecho, por lo que no se hace uso
de materia prima para otras publicaciones fundamentales de la Imprenta
Nacional, sino que se aprovechan los sobrantes que en la manipulación
industrial siempre deben perderse por los distintos tamaños de los pedidos, por
ejemplo, la impresión del Diario Oficial La Gaceta.
En ese sentido, lo que se logra es un mejor
aprovechamiento de los materiales en general, mediante la optimización y utilización
de los que se consideran desechos, de tal suerte que la Administración no
incurre en un incremento del gasto al ejecutar este programa.
En efecto, dado el
tamaño reducido de impresión de La Gacetica
Estudiantil, lo que hacen los operarios –según se explica- es adecuar en cada
trabajo contratado un pequeño espacio para incluir la impresión de la Gacetica, aprovechándose al máximo todo el material,
permitiendo producir este periódico estudiantil en lo que, de no ser así, se
convertiría simplemente en material de desecho.
Asimismo, se agrega que tampoco se han contratado
hasta el momento servicios profesionales externos para atender las labores
concernientes a la elaboración del proyecto, dado que la parte editorial ha
sido producto de un esfuerzo conjunto realizado por los centros educativos
beneficiados, así como de las secciones de Arte y Diseño, Corrección y
Relaciones Públicas de la institución, quienes son miembros del consejo
editorial.
Por todo lo anterior,
se tiene que el proyecto ha logrado sacar un valioso provecho a un material
que, de otra forma, tendría como destino el desecho para su reciclaje, toda vez
que por las medidas del sobrante no es posible realizar otros trabajos
comerciales.
A su vez, dado el formato y la logística, este
proyecto se ha convertido en un proyecto promocional de la Imprenta Nacional,
pues en lugar de invertir recursos económicos en publicidad contratada en otros
medios de comunicación, se brinda un servicio informativo que busca atraer a
los estudiantes de nivel escolar, que en el futuro serán precisamente los
usuarios del Diario Oficial La Gaceta. Con ello, se satisface a su vez un fin
comercial propio de esa institución, dada la venta de servicios que a nivel
profesional le son contratados.
Teniendo en consideración ese amplio elenco de
consideraciones, a nuestro juicio el acto administrativo consistente en la
emisión del reglamento y que se materializa en la ejecución de este proyecto,
cumple a cabalidad con las exigencias contenidas en los artículos 128 y
siguientes de la Ley General de la Administración Pública, toda vez que, según
quedó visto, se apega fielmente al marco jurídico que regula las competencias
de la Imprenta Nacional y los objetivos de su plan operativo anual (y con ello
apegado a los fines del ordenamiento y a un fin público), amén de haber sido
dictado por el órgano competente (sea la Junta Administrativa).
Lo anterior, engarzado a un motivo legítimo y
acorde con altos intereses públicos en materia de formación ciudadana y
derechos de la niñez y la adolescencia, que a su vez se encuentra claramente
ínsito en el objetivo de fortalecimiento de valores contenido en el plan
operativo de la institución.
Con fundamento en las amplias consideraciones que
venimos de exponer, resulta acorde a los principios de justicia, lógica y
conveniencia contenidos en el artículo 16 de la Ley General de la
Administración Pública, así como a principios de razonabilidad y
proporcionalidad –parámetros que, como es bien sabido, ostentan rango
constitucional a la luz de la jurisprudencia vinculante vertida por la Sala
Constitucional (véase, entre otras, la resolución N° 2005-00846 de las once horas con veintiocho minutos del veintiocho
de enero del dos mil cinco)- que los
ejemplares se faciliten de forma gratuita a los centros educativos, tal como lo
dispone el artículo 21 del reglamento de “La Gacetica”,
toda vez que, según lo explicado, su elaboración no representa una inversión de
costos en materiales ni diseño, pues se hace aprovechando materiales de desecho
y contando para su edición con la ayuda de varios departamentos de la Imprenta
y de los propios centros educativos beneficiarios.
Así las cosas, y en tanto el ya citado artículo 11
de la Ley N° 5394 faculta expresamente a la Junta
Administrativa para determinar las tarifas que estime convenientes,
adecuándolas al costo real de los materiales de impresión y edición de las
publicaciones, tenemos que la gratuidad de este pequeño periódico responde
justificada y razonablemente a la ausencia de costos propios de otras
publicaciones oficiales que distribuye la imprenta, o bien, de otro tipo de
trabajos comerciales que se realizan por encargo de sujetos privados, los
cuales desde luego se venden a los precios propios del mercado y a los costos
en que incurre la institución para su elaboración.
A mayor abundamiento,
valga señalar que ciertamente de conformidad con el Principio de Legalidad los
gastos en que incurre la Administración deben estar amparados a una norma que,
dentro del bloque de legalidad, así los autorice, e igualmente en materia de
donaciones la Administración requiere de una norma legal habilitante.
No obstante, por todas las razones explicadas a lo
largo del presente dictamen, estimamos que el singular caso de la impresión de
este diario estudiantil para el cual se utiliza escaso material sobrante de
otras impresiones y que circula en forma mensual, tiene elementos propios,
particulares y diferenciadores que, a nuestro modo de ver, no implican la
infracción de los alcances de dicho principio.
Lo anterior, por cuanto, según quedó visto, aquí no
existe una inversión de costos comerciales como la que media en todos los demás
trabajos que vende la Imprenta Nacional, y por los cuales, desde luego, está en
la obligación legal de recuperar los costos de fabricación y distribución, por lo que, en la hipótesis que aquí nos
ocupa, se advierte que no existe una inversión presupuestaria normal y
ordinaria propia de la labor sustantiva de esa institución.
Antes bien, lo que
ocurre en este particular supuesto, como ya quedó ampliamente señalado, es el
inteligente y creativo aprovechamiento final de un material de desecho que, por
ende, no representa una inversión como tal ni un gasto propio de los demás
trabajos que produce la Imprenta y cuyo precio de venta debe ser fijado a
partir de los costos que ello apareja en el presupuesto institucional.
Así las cosas, estimamos que la gratuidad en este
particular supuesto responde no a una donación en los términos comúnmente
entendidos –es decir, de un bien o producto que ha tenido los costos ordinarios
de adquisición o fabricación– sino a la fijación
de un precio final en cero, dada la ausencia de costos reales de elaboración,
fijación que la Junta Administrativa está habilitada para disponer con
fundamento en el propio artículo 11 de la Ley N°
5394, y por ello no resulta violatoria del principio de legalidad ni del
principio de reserva de ley en materia de donación de bienes.
En ese sentido, estimamos que las consideraciones
del presente dictamen no se contradicen en modo alguno con lo señalado
anteriormente en nuestro dictamen N° C-013-98 del 21
de enero de 1988, el cual –analizando justamente el artículo 11 en cuestión– expresa las siguientes:
“Como se puede notar del texto transcrito se
faculta a la Junta para imponer las tarifas de las publicaciones que realice adecuándolas
a los precios de costo de los materiales de impresión y publicación. En
otras palabras, la Imprenta debe llevar una contabilidad de costos sobre los
materiales utilizados en las publicaciones y sobre dichos costos calcular las
tarifas por cobrar a las instituciones que requieran sus servicios.
La primera observación que surge del análisis
de este aspecto es que si bien la Junta queda facultada para establecer
discrecionalmente sus tarifas, a partir de los parámetros dichos, no lo
está para exonerar porcentualmente, por no decir totalmente a instituciones
como es en el caso de la Asamblea Legislativa en que redujo en un 99% el monto
de la tarifa. Con el uno por ciento que recibía la Imprenta no cubría ni en
parte ínfima sus costos reales de los materiales empleados. En este
aspecto hace bien la Junta Administrativa en restablecer el costo en su valor
correcto, presumiendo que está basado en el cálculo conforme la ley lo
establece. (…)
Sin embargo, el estudio del expediente
legislativo de creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional nos
permite establecer que la publicación (y su eventual cobro) de las leyes, los
proyectos de ley y los decretos no fue objeto ni siquiera de consideración por
parte del legislador.
En la exposición de motivos redactada por el
Ministro de Gobernación, Policía, Justicia y Gracia, Dr. Carlos Manuel Vicente
Castro, se evidencia que la iniciativa de dicha ley era no sólo para modernizar
las instalaciones y los equipos de la entonces centenaria Imprenta, sino
aprovechar esta infraestructura, para que además de las labores usuales (de
índole jurídica fundamentalmente) se emprendiera una nueva vertiente de apoyo a
las iniciativas culturales que el gobierno de entonces quería promover.
En efecto, el proponente en su Exposición de
Motivos señala :
"Debemos mejorar la Imprenta Nacional no
sólo para agilizar sus servicios, ahora retrasados por falta de equipo, de
repuestos y de material, sino para dar un valioso aporte a la cultura del país,
haciendo publicaciones de la Editorial Costa Rica y del Ministerio de Cultura
Juventud y Deportes".
Más adelante agrega : "En la Imprenta
podrían publicarse todos los libros de la Editorial Costa Rica y del Ministerio
de Cultura a un precio de costo, o relativamente bajo, que abarataría las
ediciones y multiplicaría el tiraje con beneficio para los estudiantes del
país."
Si se observa detenidamente, este objetivo
pareciera ser el que motivó la redacción actual del artículo 11 de la Ley Nº 5394 de cita, o sea, que se refería exclusivamente a las
publicaciones de textos culturales o educativos que la Imprenta produciría a un
costo realmente bajo. Es decir, se reguló la "nueva" actividad que
emprendería la Imprenta, no su actividad cotidiana de más un siglo, cual era
publicar la normativa de carácter general. Esta preocupación no pasó por la
mente del legislador (ni del proponente).
Esta también es la razón de ser de la conformación
de la Junta Administrativa que se creaba con dicha ley, y que estaría integrada
por el Ministro de la entonces Cartera de Gobernación, Policía, Justicia y
Gracia (o su representante), por un representante del Ministerio de Cultura y
por un delegado de la Editorial Costa Rica.
Lamentablemente, no quedó plasmada la
iniciativa del proponente, la ratio legis, de que en realidad se trataba de
cobrar a las nuevas instituciones creadas entonces el material de difusión de
las actividades culturales por emprender. Da la impresión que se dio por
sobreentendido que la Imprenta Nacional debía seguir publicando las leyes y los
proyectos de ley sin costo alguno para el Ejecutivo ni para el Legislativo, habida
cuenta que continuaba disponiendo de fondos asignados por el Presupuesto
Nacional para tal fin. Por ello es que consideramos que la Asamblea Legislativa
debe interpretar auténticamente esta disposición para que sea congruente con el
motivo que inspiró la reforma del texto del artículo 11.
En definitiva, el texto de la ley no hace
ninguna diferencia al respecto, por lo que la Imprenta debe proceder al cobro
de las publicaciones que se le encarguen, de conformidad con el principio de
legalidad que norma su actividad. Por otra parte, el Reglamento de "La
Gaceta", Decreto Nº 13178 de 2 de diciembre de
1981, tampoco contiene ninguna cláusula sobre el particular.
(…) La
junta Administrativa de la Imprenta Nacional puede fijar discrecionalmente
las tarifas de las publicaciones, siempre y cuando no sean menores de los
elementos de costo, establecidos por ley (lo cual constituye una reserva de
ley).” (el
subrayado no es del original)
En efecto, en virtud
del análisis desarrollado el presente dictamen, estimamos que en el presente
caso se encuentran presentes tanto los elementos necesarios para estimar que se
ha hecho un uso adecuado de la discrecionalidad que confiere la norma en cuestión
–dados los elementos de razonabilidad, proporcionalidad, conveniencia, interés
público, eficiencia, etc., que se encuentran presentes en el proyecto– como igual
que el precio a cero responde a la
ausencia de costos propios de la impresión, todo lo cual, a nuestro juicio,
legitima y valida una fijación en esos términos.
IV.- Conclusiones
1.- Los
denominados reglamentos autónomos de
servicio regulan la relación que se
genera entre la Administración y los usuarios de un determinado servicio
público organizado que va a proyectarse al exterior, para satisfacer la necesidad o alcanzar el
objetivo para la cual fue creado.
2.- El
“Reglamento y formulario para la
solicitud y registro de las instituciones educativas participantes en el
programa La Gacetica Estudiantil” constituye un
reglamento autónomo de esta naturaleza, pues se trata de regular un servicio
que será prestado hacia lo externo, a los usuarios que -en este caso- son los
niños y jóvenes de diferentes centros educativos del país, y en el cual se establecen
los objetivos del programa, su esquema de funcionamiento y las condiciones y
requisitos para recibir el servicio.
3.- Este
programa regulado vía reglamentaria se enmarca, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 1° del correspondiente reglamento, en un objetivo específico que forma
parte del plan anual operativo de la Imprenta Nacional, cual es “contribuir al fortalecimiento de los
valores”, tomando en cuenta que su finalidad primordial es promover la
formación en materia de derechos, valores y deberes de los ciudadanos.
4.- La ejecución de un programa de esta
naturaleza se encuentra dentro del ámbito de competencia de la institución,
susceptible de ser regulado vía reglamento autónomo, en tanto no involucra el
ejercicio de potestades de imperio.
5.- Resulta
apegado a los principios de justicia, lógica y conveniencia contenidos en el
artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, así como a
principios de razonabilidad y proporcionalidad –de rango constitucional- que
los ejemplares se faciliten de forma gratuita a los centros educativos, toda
vez que su elaboración no representa una inversión de costos en materiales ni
diseño.
6.- En
tanto el artículo 11 de la Ley N° 5394 faculta
expresamente a la Junta Administrativa para determinar las tarifas que estime
convenientes, adecuándolas al costo real de los materiales de impresión y
edición de las publicaciones, tenemos
que la gratuidad de este pequeño periódico infantil responde justificada y
razonablemente a la ausencia de costos propios de otras publicaciones oficiales
que distribuye la Imprenta, o bien, de otro tipo de trabajos comerciales que se
realizan por encargo de sujetos privados, los cuales desde luego se venden a
los precios propios del mercado y a los costos en que incurre la institución
para su elaboración.
7.- Por
lo anterior, este caso no constituye una donación en los términos comúnmente
entendidos –es decir, de un bien o producto que ha tenido los costos ordinarios
de adquisición o fabricación– sino a la fijación de
un precio final en cero, dada la ausencia de costos reales de elaboración,
fijación que la Junta Administrativa está habilitada para disponer con
fundamento en el propio artículo 11 de la Ley N°
5394, y por ello no resulta violatoria del principio de legalidad ni del
principio de reserva de ley en materia de donación de bienes.
De usted con toda consideración, suscribe
atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora Adjunta
ACG/msch
C-170-2009
IMPRENTA NACIONAL. RÉGIMEN LEGAL. COMPETENCIAS. REGLAMENTO AUTÓNOMO DE
SERVICIO. PROYECTO “
El Director General de
Luego
de reseñarnos las condiciones bajo las cuales se ejecuta este proyecto, así
como los objetivos que se persiguen, nos menciona que
Mediante dictamen N° C-170-2009 de
fecha 15 de junio del 2009 suscrito por Andrea Calderón Gassmann,
Procuradora Adjunta, evacuamos la consulta de mérito, arribando a las
siguientes conclusiones:
1.- Los
denominados reglamentos autónomos de
servicio regulan la relación que se
genera entre
2.- El “Reglamento y formulario para la solicitud y
registro de las instituciones educativas participantes en el programa
3.- Este
programa regulado vía reglamentaria se enmarca, a tenor de lo dispuesto en el
artículo 1° del correspondiente reglamento, en un objetivo específico que forma
parte del plan anual operativo de
4.- La ejecución de un programa de esta
naturaleza se encuentra dentro del ámbito de competencia de la institución,
susceptible de ser regulado vía reglamento autónomo, en tanto no involucra el
ejercicio de potestades de imperio.
5.- Resulta
apegado a los principios de justicia, lógica y conveniencia contenidos en el
artículo 16 de
6.- En
tanto el artículo 11 de
7.- Por
lo anterior, este caso no constituye una donación en los términos comúnmente
entendidos –es decir, de un bien o producto que ha tenido los costos ordinarios
de adquisición o fabricación– sino a la fijación de
un precio final en cero, dada la ausencia de costos reales de elaboración,
fijación que