C-145-2009

25 de mayo de 2009

 

Señora

Anabelle Castillo López, MBA

Fondo Nacional de Becas

Presidenta

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio JD-171-08 del 5 de agosto de 2008, mediante el cual se nos comunica el acuerdo tomado por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Becas, acuerdo N.° 283, sesión N.° 24.

 

A través de dicha resolución, la Junta Directiva decidió consultar a este Órgano Superior Consultivo sobre “si procede legalmente que el FONABE suministre información de la base de datos relativa a los beneficiarios y jefes de hogar”.  Esta información sería incorporada al  “Sistema de Información de Gestión Integrada de Programas Sociales Selectivos”.

 

La información requerida consiste en la siguiente:

 

-              Datos socioeconómicos de los beneficiarios.

 

-              Datos socioeconómicos y demográficos de todos los miembros del núcleo familiar del beneficiario.

 

-              Datos sobre los beneficios otorgados, según sus categorías, montos en moneda nacional y fechas de entrega.

 

En el memorial adjunto JD-170-08 también del 5 de agosto de 2008,  se indica que la información requerida sería integrada con la base de datos del denominado “Sistema de Información de Gestión Integrada de Programas Sociales Selectivos”. Esto con el propósito de constituir un Registro Único de Beneficiarios. A este Sistema tendrían acceso diversas Administraciones Públicas con competencias para gestionar Programas Sociales Selectivos.

 

Además, se precisa que el Fondo ha externado sus inquietudes en relación con la posibilidad de que el suministro de información solicitado, quebrante el derecho a la intimidad y privacidad de los beneficiarios. Se aclara que, en criterio del órgano consultante, no existe norma legal que autorice al Fondo a ceder los datos requeridos.

 

Por oficio ADPb-3450-2008 del 2 de setiembre de 2008, este Órgano Superior Consultivo -por tratarse de un asunto de evidente interés del rector del sector Social - solicitó, el criterio técnico y jurídico sobre la consulta al Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos, que en ese momento ejercía la rectoría sectorial. Adicionalmente, se le requirió que señalara cuál es el fin del Registro Único de Beneficiarios, y cuál es la necesidad de que la información del FONABE se integre en dicho registro.

 

Por memorial DM-0792-08 del 11 de setiembre de 2008, la señora Ministra de Vivienda y Asentamientos Humanos, impuso en conocimiento de este Órgano Superior Consultivo el oficio AL-217-2008 del 10 de setiembre de 2008.

 

En esa comunicación, se nos ha indicado, que  el Registro Único de Beneficiarios de los Programas Sociales Selectivos, tiene por objeto contar con una base de datos que comprenda la población meta de los Programas Sociales Selectivos. Bajo este concepto se comprende a los programas asistenciales dirigidos a erradicar la pobreza. Esto, eventualmente implicaría una mayor eficiencia en el uso de los fondos públicos y la atención al usuario.

 

Finalmente, mediante oficio DM-SS-12379-2008 del 11 de noviembre de 2008, se nos comunicó que mediante reforma implementada por el Decreto Ejecutivo N.° 34741 del 17 de setiembre de 2008, la rectoría del Sector Social y de Lucha contra la Pobreza, la ejerce la titular de la Cartera de Salud.

 

Con el propósito de atender la consulta, nos referiremos a los siguientes puntos: a.- En orden a la obligación de las Administraciones Públicas de garantizar la coordinación interadministrativa, y b- Sobre la cesión de datos entre Administraciones Públicas.

 

1.                  EL DEBER DE COORDINAR ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

 

Indudablemente, la Constitución Política de Costa Rica (CCR) impone a las Administraciones Públicas el deber de cooperar entre sí. Particularmente, en el supuesto de las Administraciones Públicas comprendidas dentro del Poder Ejecutivo, esta obligación encuentra su reconocimiento expreso en el artículo 140, inciso 8 CCR.

 

La norma en comentario establece, que es atribución del Poder Ejecutivo supervisar el buen funcionamiento de las dependencias y servicios administrativos. Esta norma, de un extremo, garantiza la subordinación de los servicios y dependencias administrativos de la Administración Central, a la dirección política del Poder Ejecutivo. Luego, la prescripción constitucional establece que es deber del Poder Ejecutivo asegurar que la acción administrativa sea eficaz e idónea. Esto conlleva el principio de coordinación inter – administrativa. Este principio de coordinación alcanza aún a los órganos desconcentrados.

 

Es necesario remarcar que el principio de coordinación comprende también la relación entre el Poder Ejecutivo y los entes descentralizados. Dimensionándose entonces como una relación inter subjetiva pública. La jurisprudencia constitucional ha reconocido expresamente que la autonomía de las instituciones descentralizadas subsiste, sin perjuicio de los poderes de coordinación de los órganos superiores del Poder Ejecutivo. Al respecto, citamos la sentencia N.° 3855-1993 de las 9:15 horas del 11 de agosto de 1993:

 

 

III.-Ante los frecuentes problemas ocasionados por la interpretación del artículo 188 de la Constitución en su redacción original, por Ley N4123 de 31 de mayo de 1968 se introdujo una enmienda con el propósito de reducir la autonomía de estas instituciones a la administrativa, reservando la de gobierno a lo que dispusiere la ley. El texto antes de la enmienda decía: "Artículo 188.-

Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración, y sus directores responden por su gestión." La nueva norma dice: "Artículo 188.-

Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno Sus directores responden por su gestión." Nunca fue independiente frente a la legislación, lo que pasa es que con ello se pretendió permitir la actividad administrativa en el campo de la definición de objetivos y metas de los entes descentralizados del Poder Ejecutivo, así como en el de la coordinación de éstos por el Poder Ejecutivo, por lo que se atribuyó al Presidente de la República, a pesar de que éste no es hoy titular exclusivo del Poder Ejecutivo.

 

Este deber de coordinación entre la Administración Central y la Descentralizada, se encuentra también reconocido en el artículo 26, inciso b, de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Esta norma prescribe que pertenece al ámbito del Presidente de la República, la tarea de coordinar el Gobierno y la Administración, y hacer lo propio con la Administración descentralizada.

 

            El deber de coordinación que vincula a las Administraciones Central y Descentralizada, ha sido admitido en la jurisprudencia de la Sala Constitucional. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado el deber de coordinación entre Agencias Públicas como un medio para preservar, y garantizar los derechos fundamentales de las personas, a través de una acción administrativa bien orientada y eficaz. Específicamente, citamos los votos N.° 5445-1999 de  las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 y N.° 5871-2005 de las 15:50 horas del 17 de mayo de 2005. 

 

            Este deber de coordinación se encuentra relacionado estrechamente con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la organización y actividad administrativa. Estos principios suponen que la organización  y actividad administrativa deben estructurarse en función de alcanzar el fin público propuesto, y de otro lado, la optimización del uso de los recursos públicos. Sobre el punto, citamos la sentencia 6195-2007 de las  18:39 del 8 de mayo de 2007:

 

Principios constitucionales de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y función administrativas. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o enuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al recoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, lo cual debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos obtusos que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas a cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular

 

De hecho debemos señalar que el numeral 11 CCR implica el deber de la Administración de ser eficiente y eficaz, pues está sometida a la evaluación de resultados y rendición de cuentas. En todo caso, es importante subrayar que ya en el Derecho Comparado encontramos que la eficiencia y la eficacia han sido admitidas como principios de buen gobierno. (Ver Libro Blanco sobre la Gobernanza Europea. COM (2001) 428 final)

 

En este contexto, cabe remarcar que la Doctrina Nacional ha reconocido la importancia significativa que cumple el deber de coordinación en orden a la realización de la eficiencia y eficacia. Específicamente, se ha resaltado la relevancia de este principio en función de evitar duplicidades y omisiones administrativas. Al respecto, citamos a JINESTA LOBO:

 

 

“A través de la coordinación se busca evitar que existan duplicidades y omisiones en la función administrativa, esto es, que la misma sea desempeñada de forma racional y ordenada (JINESTA LOBO, ERNESTO. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo I. 2009. P. 83)

 

            La Doctrina Extranjera también ha acogido el deber de coordinación como una obligación de las Administraciones Públicas. BARRACHINA JUAN ha escrito:

 

La coordinación entre las Administraciones Públicas tiende siempre a la mejor consecución del interés general que afecta a todas las Administraciones Públicas.

El principio de coordinación persigue la integración de la diversidad de las partes, evitando contradicciones y reduciendo las disfunciones, que de otro modo, se producirían, impidiendo o dificultando la satisfacción de los intereses generales, en función del principio de eficacia. La competencia de coordinar a los entes inferiores presupone, lógicamente, que hay algo que debe ser coordinado que presupone la existencia de competencias en el ente inferior, y que necesariamente el superior debe siempre respetar, pues nunca, como expondré más adelante, la coordinación puede llegar hasta el extremo de vaciar de contenido las competencias del ente u órgano inferior, lo que podría desvirtuar el verdadero sentido de la potestad de coordinación. (BARRACHINA JUAN, EDUARDO. Problemas en la ejecución del principio de coordinación. En: Revista Administración Pública. Mayo- agosto 1992)

 

El principio de coordinación, pues, se conceptualiza parcialmente como un corrector de las disfuncionalidades que pudiere aparejar el espectro de distribución de competencias entre Administraciones Públicas. Particularmente, el principio sirve como un moderador de las posibles duplicidades, que pudieren emerger en el actuar administrativo.

 

En efecto, tal y como este Órgano Superior Consultivo ha indicado en la Opinión Jurídica OJ-12-2009, la organización y actividad administrativa no deben resultar en duplicidades. Esto va en demérito de los principios de eficiencia y eficacia.

 

Ahora bien, en virtud del deber de coordinación, la Ley obliga a las Administraciones Públicas a comunicar informaciones y datos entre si. El artículo 8 de la Ley N. ° 8220 del 11 de marzo de 2002, Ley de Protección del Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (LPC), establece que las Administraciones Públicas están obligadas a coordinar entre si, para comunicarse la información relevante y necesaria para resolver los trámites administrativos de las personas. Específicamente, el párrafo primero del artículo 8 contempla la obligación de coordinar la comunicación de la información, cuando ésta sea necesaria para la resolución de un trámite administrativo, y sin embargo, se encuentre ya en poder de otra Administración Pública.

 

A través de esta disposición, se evita que la Administración resolvente deba pedir a la persona, información que ya ha sido aportada por ella ante otra Administración. Luego, la norma también tiene por fin la eficiencia administrativa.

 

Prescribe el artículo 8 en comentario:

 

Artículo 8º—Procedimiento de coordinación inter-institucional. La entidad u órgano de la Administración Pública que para resolver requiera fotocopias, constancias, certificaciones, mapas o cualquier información que emita o posea otra entidad u órgano público, deberá coordinar con esta su obtención por los medios a su alcance, para no solicitarla al administrado.

Las entidades o los órganos públicos que tengan a su cargo la recaudación de sumas de dinero o el control de obligaciones legales que deban satisfacer o cumplir los administrados, deberán remitir o poner a disposición del resto de la Administración, mensualmente o con la periodicidad que establezcan por reglamento, los listados donde se consignen las personas físicas o jurídicas morosas o incumplidas. Esta obligación únicamente se refiere a las entidades que requieran esa información para su funcionamiento o para los trámites que realizan.

 

Por supuesto, la norma glosada no habilita el tráfico indiscriminado de información entre Administraciones Públicas. Solamente podrá ser comunicada la información – fotocopias, constancias, certificaciones entre otras – que sea estrictamente necesaria para el ejercicio de la competencia de la Administración que la requiera. Es decir, bajo esta norma solamente puede comunicarse la información pertinente en relación con las competencias del resolvente. Competencias que como es natural deben ser afines a aquellas de la Administración cedente.

 

Conviene llamar la atención en el sentido de que de acuerdo con el artículo 9 LPC, este deber de colaboración es peculiarmente intenso respecto de las Administraciones Públicas que compartan una misma finalidad, o que tengan finalidades complementarias. En este supuesto, la Ley incluso impone la obligación de sustanciar las solicitudes de las personas a través de un trámite común.

 

Artículo 9º—Trámite ante una única instancia administrativa. Ningún administrado deberá acudir a más de una instancia, entidad u órgano público, para la solicitud de un mismo trámite o requisito, que persiga la misma finalidad. Las diferentes entidades u órganos de la Administración Pública que, por ley, están encargados de conocer sobre un trámite o requisito cuyo fin es común, complementario o idéntico, deberán llegar a un acuerdo para establecer un trámite único y compartido, así como la precedencia y competencia institucional.

De no llegarse a un acuerdo dentro de los tres meses siguientes a la publicación de esta Ley el Poder Ejecutivo, mediante decreto, procederá a regular el trámite, para lo cual contará con otros tres meses.

 

Es decir que la Ley permite a las Administraciones Públicas comunicarse información, de forma selectiva y con estricto apego al criterio de pertinencia, cuando ésta sea necesaria para el ejercicio de su propia competencia, esto si estas competencias tienden a la misma finalidad o son complementarias. Esto se traduce en una garantía de eficiencia.

 

Lo expuesto resulta de aplicación para las Administraciones, a las cuales se pretende incorporar dentro del Sistema de Información para la Gestión Integrada de los Programas Sociales Selectivos.

 

De acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, actualizado al 31 del 12 de 2008, los programas sociales selectivos que se incorporarían dentro del Sistema de Gestión Integrada están a cargo de las siguientes instituciones: Banco Hipotecario de la Vivienda, Comisión Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, Consejo Nacional para la Persona Adulta Mayor, Fondo Nacional de Becas, Instituto Mixto de Ayuda Social y Caja Costarricense del Seguro Social – ésta como administradora de las pensiones no contributivas -.( http://www.mideplan.go.cr/component/option,com_docman/task,doc_view/gid,164/)

Ciertamente, resulta innegable que tratándose de Programas Sociales Selectivos, con una misma finalidad, sea la lucha contra la pobreza, y con competencias semejantes, resulta pertinente que las Administraciones puedan comunicarse entre sí informaciones, que ya constan en sus bases de datos. Esto con el propósito de asegurar una gestión eficiente. Por supuesto, lo anterior no conlleva a que las Administraciones tengan libertad para trasladar indiscriminadamente informaciones entre sí. Tal y como explicaremos en su momento, esta cesión de información debe ajustarse a un criterio de pertinencia.

 

Este deber de colaborar a través de la comunicación de información, es en extremo relevante en lo que concierne a la evitación de duplicidades y del fraude a la asistencia social. Amén de contribuir a facilitar los trámites a la población más vulnerable económicamente del país.

 

Debe destacarse, por ser pertinente para la consulta, la importancia de este deber de comunicar información, en orden a evitar posibles duplicidades que podrían presentarse entre los beneficios que otorga el Fondo Nacional de Becas, en relación con las prestaciones que concede el Instituto Mixto de Ayuda Social, a través del  Programa de transferencia monetaria para promover mantenimiento de los y las adolescentes en el sistema educativo formal, comúnmente denominado “Avancemos”.

 

En este sentido, una breve reflexión. De acuerdo con su Ley de creación, Ley N.° 7658 del 11 de febrero de 1997 (LFONABE), el Fondo Nacional de Becas tiene por destinatarios a los estudiantes de bajos recursos económicos.  Las becas deben adjudicarse con base en el mérito personal, las condiciones socio-económicas y el rendimiento académico de los beneficiarios.

 

Asimismo, el Programa Avancemos tiene por objetivo a los adolescentes de ambos sexos en condición de pobreza, que necesiten apoyo económico para mantenerse en el sistema educativo y/o formativo. Esto de acuerdo con el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N.° 33154 del 8 de mayo de 2006.

 

La coincidencia es notoria. En este sentido, debe advertirse que el artículo 5 del Reglamento de Operación del Programa Avancemos – Decreto N.° 34210 del 18 de diciembre de 2007-, en su inciso 5 claramente establece que resulta incompatible que una misma persona perciba una prestación de parte de FONABE y otra por parte del IMAS, ejecutor del Programa Avancemos. Transcribimos la norma de interés:

 

Artículo 5º—Lineamientos generales del Programa para las entidades ejecutoras.

 5.     Las familias no podrán recibir la transferencia correspondiente a un mismo estudiante incorporado al Programa Avancemos por parte de ambas entidades responsables de su pago (IMAS y FONABE), para lo cual se establecerán adecuados mecanismos de coordinación para evitar esta duplicación.

 

        Igualmente, la norma, haciendo eco del principio de coordinación, establece el deber de las Administraciones involucradas de realizar las coordinaciones pertinentes para evitar posibles duplicidades.

 

Así las cosas queda claro que cuando existan competencias que tiendan a un mismo fin, o que resulten complementarias, existe el deber de compartir información entre las Administraciones Públicas.

 

Este deber conlleva la obligación de crear bases de datos y listados (ficheros) digitales interconectables o interoperables. Así lo prescribe el artículo 6 del Reglamento a la LPC:

 

Artículo 6º—Principios de coordinación institucional e interinstitucional. Cada oficina perteneciente a un órgano de la Administración, deberá coordinar internamente, a fin  de evitar que el administrado tenga que acudir a más de una oficina para la solicitud de un trámite o requisito.

Los entes y órganos de la Administración Pública deberán actuar entre sí de manera coordinada, intercambiando la información necesaria para la resolución de los trámites planteados ante sus instancias.

Con el fin de dar cumplimiento a los principios de coordinación institucional e interinstitucional, la Administración deberá crear bases de datos y listados, a los que las oficinas de la misma institución y las demás instituciones puedan tener acceso; debiendo además implementarse convenios a nivel interinstitucionales para estos efectos. En los casos en que la Administración no cuente con bases de datos o formas digitales definidas, se deberán implementar otros medios alternativos a fin de que otras oficinas o instituciones puedan tener acceso a la información.

La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente al cual se le solicita la información, tenga un impedimento legal expreso para otorgarla. La negativa a prestar la asistencia o cooperación se comunicará motivadamente a la entidad u órgano público solicitante.

La comunicación entre los órganos administrativos se efectuará siempre de forma directa, sin dilaciones innecesarias, por cualquier medio que asegure la constancia de su recepción.

Para tales efectos, el ente u órgano requerido contará con un plazo de 3 días naturales para remitir la información al órgano solicitante, salvo que técnicamente se justifique un plazo mayor para remitir la información, en cuyo caso la extensión del plazo debe estar debidamente motivada y sólo podrá considerarse por un plazo igual al citado. La ampliación del plazo se considera una medida excepcional que no faculta a las entidades u órganos públicos a extender el plazo sin motivación.

La inoperancia del sistema o negativa de la institución de prestar la colaboración requerida, no implica la obligatoriedad del ciudadano de proveer la información.

 

El deber de comunicar informaciones y datos, por consecuencia, se encuentra ligado con la obligación de las Administraciones Públicas de incorporar en su gestión a las nuevas tecnologías.

 

Ya lo ha señalado BARRIUSO RUIZ. La introducción en las Administraciones Públicas de las nuevas tecnologías, enfatizando las tecnologías de la información, tiene por objetivo mejorar la eficiencia de los órdenes administrativos. Es lo que se conoce como la Administración Electrónica.

 

“La Administración Electrónica es pues un factor que hace posible una administración mejor y más eficiente, mejora la elaboración y aplicación de las políticas públicas y ayuda al sector público a hacer frente al difícil programa de prestar más y mejores servicios con menos recursos.” (BARRIUSO ORTIZ, CARLOS. Administración Electrónica. Dikynson. 2007. P. 23)

 

En el caso costarricense, el Ordenamiento Jurídico ciertamente impone a la Administración el deber de incorporar dentro de su actividad las nuevas tecnologías. Esto en virtud del principio constitucional de adaptabilidad de los servicios públicos – ver sentencia N.° 6195-2007 de la Sala Constitucional – y también en ocasión de lo que dispone la  Ley N.° 7169 del 26 de julio de 1990, Ley de Promoción del Desarrollo Científico y Tecnológico y de Creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología (LMICYT), la cual expresamente establece que es deber del Estado incorporar las nuevas tecnologías en la actividad de la Administración Pública. Eso con el propósito de contribuir a la eficiencia de los servicios públicos, en un marco de una reforma permanente de modernización del aparato estatal. Reza el artículo 4, inciso k) LMICYT

 

ARTICULO 4.- De conformidad con los objetivos señalados en la presente ley, el Estado tiene los siguientes deberes:

K) Impulsar la incorporación selectiva de la tecnología moderna en la administración pública, a fin de agilizar y actualizar, permanentemente, los servicios públicos, en el marco de una reforma administrativa, para lograr la modernización del aparato estatal costarricense, en procura de mejores niveles de eficiencia.

 

Por supuesto, es menester hacer énfasis en que en virtud del deber de coordinación inter administrativa, las bases de datos o ficheros que se constituyan, deben ser interconectables. Esta interoperabilidad da fiel cumplimiento al deber de comunicación entre las Administraciones Pública. Al respecto, citamos a JINESTA LOBO:

 

“Los diversos entes públicos deben coordinar acciones y adoptar las medidas necesarias para que las tecnologías incorporadas posibiliten la interconexión de redes, permitiendo el intercambio de información y de servicios (certificaciones, informes, etc. )…” (JINESTA LOBO. Op. Cit. P. 209)       

 

Cabe decir que en el marco del Derecho Europeo, se ha remarcado la función que la interoperabilidad cumple en orden a alcanzar una administración pública más eficiente. (Ver El papel de la administración electrónica en el futuro de Europa. Comisión Europea. COM/2003/0567 final y Interoperable Delivery of European e Government Services to public Administrations, Business and Citizens. The Program. En: http://ec.europa.eu/idabc/es/chapter/3)

 

Sin embargo, no escapa a la percepción de este Órgano Superior Consultivo las implicaciones que la introducción de las nuevas tecnologías de la información, tienen en relación con el tratamiento y transmisión de la información de las personas que acudan a una Administración Pública para un trámite determinado.  Tal y como señala Barriuso el “avance hacia la sociedad de la información y en concreto, la administración electrónica y el incremento de los tratamientos telemáticos que conlleva origina (sic) un incremento y difusión de datos personales y de todo tipo,  comportan un riesgo real frente al derecho a la intimidad y, en especial, el derecho específico de protección de datos personales que hay que prevenir y proteger” (BARRIUSO, Op. Cit. P. 139)

 

Tal y como lo ha remarcado el Tribunal Constitucional Español en su sentencia 292/2000 del  30 de noviembre de 2000, la introducción de las nuevas tecnologías de la información en el tratamiento y comunicación de datos personales puede entrañar riesgos que es necesario prevenir:

 

4. Sin necesidad de exponer con detalle las amplias posibilidades que la informática ofrece tanto para recoger como para comunicar datos personales ni los indudables riesgos que ello puede entrañar, dado que una persona puede ignorar no sólo cuáles son los datos que le conciernen que se hallan recogidos en un fichero sino también si han sido trasladados a otro y con qué finalidad, es suficiente indicar ambos extremos para comprender que el derecho fundamental a la intimidad (art.18.1 C.E.) no aporte por sí sólo una protección suficientefrente a esta nueva realidad derivada del progresotecnológico.

 

A la luz de estas reflexiones, se impone examinar la relación entre el derecho a la protección de los datos personales, con la cesión de datos entre Administraciones Públicas.

 

2.                  EN ORDEN LA COMUNICACIÓN DE DATOS ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EL DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LOS DATOS PERSONALES (AUTODETERMINACIÓN INFORMATIVA).

 

La jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, ha indicado que a las personas les asiste un derecho fundamental a la autodeterminación informativa o a la protección de sus datos personales. En su jurisprudencia, el Tribunal Constitucional ha indicado que la protección estatal debe cubrir no solamente la intimidad. La tutela constitucional debe extenderse de tal forma que la persona pueda controlar el uso de los datos que sobre ella se registren en ficheros o bases de datos, públicos o privados. Esta tutela pública protege tanto a  los datos íntimos como a los meramente personales. El fundamento de esta posición es una interpretación del artículo 24 de la Constitución. En este sentido, puede citarse la sentencia constitucional N.° 4847-99 de las 16:27 horas del 22 de junio de 1999:

 

“La protección estatal, por ende, no debe estar sólo dirigida a tutelar la intimidad del individuo, sino que debe ir más allá: debe controlar el uso que de los datos de las personas -íntimos o no- se haga. Es así como se puede hablar de un verdadero derecho a la autodeterminación informativa, como principio constitucional desprendible a partir del texto del artículo 24 ya citado.

V. Sobre el derecho a la autodeterminación informativa. Como se indicó líneas atrás, la ampliación del ámbito protector del Derecho a la intimidad surge como una respuesta al ambiente global de fluidez informativa que se vive. Ambiente que ha puesto en entredicho las fórmulas tradicionales de protección a los datos personales, para dar evolucionar en atención a la necesidad de utilizar nuevas herramientas que permitan garantizar el derecho fundamental de los ciudadanos a decidir quién, cuándo, dónde y bajo qué y cuáles circunstancias tiene contacto con sus datos. Es reconocido así el derecho fundamental de toda persona física o jurídica a conocer lo que conste sobre ella, sus bienes o derechos en cualquier registro o archivo, de toda naturaleza, incluso mecánica, electrónica o informatizada, sea pública o privada; así como la finalidad a que esa información se destine y a que sea empleada únicamente para dicho fin, el cual dependerá de la naturaleza del registro en cuestión. Da derecho también a que la información sea rectificada, actualizada, complementada o suprimida, cuando la misma sea incorrecta o inexacta, o esté siendo empleada para fin distinto del que legítimamente puede cumplir. Es la llamada protección a la autodeterminación informativa de las personas, la cual rebasa su simple ámbito de intimidad. Se concede al ciudadano el derecho a estar informado del procesamiento de los datos y de los fines que con él se pretende alcanzar, junto con el derecho de acceso, corrección o eliminación en caso el que se le cause un perjuicio ilegítimo.” (Esta sentencia ha sido reiterada recientemente por los votos N.° 4447-2008, 224-2008, 212-2008 y 4485-2008.)

 

        La existencia de este Derecho también ha sido admitida por el Estado de Costa Rica, al suscribir la Declaración de Santa Cruz de la Sierra, emitida durante XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno de 2003. En el punto 45 de esta Declaración se lee:

 

45. Asimismo somos conscientes de que la protección de datos personales es un derecho fundamental de las personas y destacamos la importancia de las iniciativas regulatorias iberoamericanas para proteger la privacidad de los ciudadanos contenidas en la Declaración de La Antigua por la que se crea la Red Iberoamericana de Protección de Datos, abierta a todos los países de nuestra Comunidad.

 

        Ahora bien, el derecho a la protección de los datos personales, comprende la existencia de limitaciones en orden a la cesión o comunicación de datos, que condicionan la comunicación de datos entre Administraciones Públicas.

 

En términos generales,  la Sala Constitucional ha establecido que no existe libertad por parte de los titulares de las bases de datos para comunicar la información personal a terceros. Como regla de principio, la Sala Constitucionales ha indicado que los datos personales, conservados en archivos o bases de datos, sean públicos o privados, solamente podrán ser cedidos cuando concurran dos condiciones: Que la cesión tenga relación con fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario, y luego, que concurra el consentimiento del afectado. Cítese la sentencia N.° 4447-2008 de las 17:01 horas del 25 de marzo de 2008:

 

“6.- Reglas para la cesión de datos.

Los datos de carácter personal conservados en archivos o bases de datos públicos o privados, sólo podrán ser cedidos a terceros para fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario, con el previo consentimiento del afectado. Lo independientemente de la titularidad pública o privada del fichero. El consentimiento para la cesión podrá ser revocado pero la revocatoria no tendrá efectos retroactivos.”

 

Empero, es necesario acotar que en ocasiones excepcionales, la cesión puede realizarse sin el consentimiento del interesado. La Ley puede autorizar la comunicación de datos – sin el consentimiento del interesado - cuando esto corresponda a un interés público. Esta posición ha sido sostenida por este Órgano Superior Consultivo en su dictamen C-399-2008 del 3 de noviembre de 2008.

 

Ahora bien, en el caso de la comunicación o cesión entre Administraciones Públicas, la Ley de Protección del Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (LPC), en su artículo 2, reitera la regla general reconocida por la Sala Constitucional, y prescribe que la cesión o comunicación de datos entre Administraciones Públicas, requiere el consentimiento de la persona. Transcribimos la norma:

 

 

Artículo 2º—Presentación única de documentos. La información que presenta un administrado ante una entidad, órgano o funcionario de la Administración Pública, no podrá ser requerida de nuevo por estos, para ese mismo trámite u otro en esa misma entidad u órgano. De igual manera, ninguna entidad, órgano o funcionario público, podrá solicitar al administrado, información que una o varias de sus mismas oficinas emitan o posean Para que una entidad, órgano o funcionario de la Administración Pública pueda remitir información del administrado a otra entidad, órgano o funcionario, la primera deberá contar con el consentimiento del administrado.Quedan exceptuadas de la aplicación de este artículo las personerías jurídicas. (El subrayado es nuestro)

 

            Sin embargo, tal y como hemos desarrollado líneas atrás, la propia LPC establece que esta regla tiene su excepción en el supuesto en que la comunicación de datos se suscite entre Administraciones Públicas con competencias con la misma finalidad, o competencias complementarias. Esto con algunas limitaciones:

 

a-                  Que la información comunicada o cedida sea necesaria para el ejercicio de competencias de la Administración cesionaria.

 

b-                   Que la información hubiese sido suministrada a la Administración cedente para el ejercicio de sus propias competencias.

 

c-                  Que las competencias persigan la misma finalidad o sean complementarias.

 

Todo esto según doctrina de los numerales 8 y 9 LPC:

 

Valga señalar que ésta es una excepción admitida por la Doctrina y el Derecho Comparado.

 

            En esta línea de argumentación, cabe citar a PUCCINELLI, quien en comentario de la Legislación Argentina, específicamente el artículo 11 de la Ley N.° 25326,  indica:

 

“El inciso c exceptúa el principio de consentimiento cuando la comunicación de los datos se realice en “forma directa”, esto es, sin cesiones intermedias ni intervención de terceros que puedan tomar conocimiento de los datos, “entre dependencias de los órganos del Estado” y “en la medida del cumplimiento de sus respectivas competencias”. (PUCCINELI, OSCAR. Protección de datos de carácter personal. Astrea. Buenos Aires. 2004. P. 242)

 

Igualmente, es oportuno hacer referencia al Ordenamiento Jurídico Español. Al respecto, debe citarse a FERNANDEZ SALMERÓN. Este autor, comentando el artículo 21 de la Ley Orgánica de Protección de Datos Personales, ha subrayado que la cesión de datos personales entre Administraciones Públicas – sin consentimiento del interesado-, es legítima cuando se trate del ejercicio de una misma competencia, o de competencias distintas que versen sobre la misma materia, o bien cuando los datos sean utilizados con fines estadísticos, o hayan sido recabados para ser efectivamente transferidos a otra entidad. Al respecto, transcribimos a FERNANDEZ SALMERÓN:

 

“La cesión de datos personales entre Administraciones Públicas se regula fundamentalmente en el artículo 21 LOPDP, el cual, a sensu contrario, dispone en su apartado primero la posibilidad de que se produzca cesión de datos personales entre Administraciones Públicas sin consentimiento del interesado (art. 21.4 LOPDP) cuando se trate del ejercicio de la misma competencia (v.g., cesión de datos entre universidades públicas para traslado de expedientes) o de competencias distintas que versen sobre la misma materia (v.g., datos cedidos periódicamente por una universidad pública a la consejería de educación correspondiente) o cuando el destino de los datos comunicados sea su tratamiento con fines históricos, estadísticos o científicos. En el apartado segundo se permite igualmente este tipo de cesión en las mismas condiciones cuando se trate de datos personales que una Administración Pública recabe con destino a otra.” (FERNANDEZ SALMERÓN, MANUEL. La cesión de datos personales en las administraciones públicas. Agència Catalana de Protecció de Dades. 2004. En: www.apd.cat)

 

            En la hipótesis que se nos plantea, es evidente que nos hallamos ante el supuesto excepcional previsto en los artículos 8 y 9 LPC. Efectivamente, en la hipótesis que se nos propone, se requiere que una Administración, responsable de un Programa Social Selectivo - sea FONABE – comunique la información de sus bases de datos – relativa a los beneficiarios de su asistencia – a una base de datos integrada, que permitirá que otras Administraciones, también con competencias en Programas Sociales Selectivos,  compartir dicha información. Es decir que se trata de una comunicación de datos entre Administraciones con competencias tendientes a una misma finalidad o al menos complementarias.

 

            En este sentido, debe indicarse que esta comunicación de datos, no solamente resulta legítima, sino que es conforme el interés público, pues eventualmente se constituiría en una herramienta útil para lograr la eficiencia y la eficacia en la asignación de recursos de las ayudas públicas.

           

 

Por supuesto, es menester insistir en que la cesión de datos entre Administraciones Públicas con competencias con una misma finalidad o complementarias, no les otorga libertad para el tráfico indiscriminado de datos, ni las  exime de cumplir con los demás principios aplicables a la protección de datos, y que han sido recogidos en la sentencia constitucional número 8996-02 de las diez horas con treinta y ocho minutos del trece de septiembre de 2002.

 

            Lo anterior es importante considerarlo para efectos de esta consulta, pues la consultante ha manifestado también su inquietud con respecto a los datos a comunicar.

 

En este sentido,  importa especialmente destacar lo referente al principio de calidad de los datos. Conforme este principio general, los datos a comunicarse entre Administraciones Públicas deben ser pertinentes y adecuados a la finalidad de la Administración, es decir que la comunicación de los datos “…se debe limitar a  los estrictamente necesarios de acuerdo con un criterio de competencia y división técnica y organizativa del registro o base de datos en cuestión”. (PUCCINELLI, OP. Cit. P. 195)

 

            Es decir que si bien existe una habilitación para que FONABE comunique la información de su base de datos a otras administraciones con competencias con la misma finalidad, o complementarias, - sea aquella que gestionan programas sociales selectivos - esto no conduce a afirmar que cualquier dato pueda ser objeto de comunicación, excepto los que sean estrictamente necesarios para el ejercicio de la competencia de la Administración cesionaria.

 

Sin embargo, no encuentra este Órgano Superior Consultivo reparo alguno respecto a la información que eventualmente se requeriría a FONABE. A saber, Datos socioeconómicos de los beneficiarios, Datos socioeconómicos y demográficos de todos los miembros del núcleo familiar del beneficiario y Datos sobre los beneficios otorgados, según sus categorías, montos en moneda nacional y fechas de entrega. Es evidente que la comunicación de esta información a otras Administraciones con competencias en programas sociales selectivos, es indispensable para evitar duplicidades ilegítimas y para una mayor eficiencia en la gestión de estos servicios sociales.

 

            Finalmente, a modo de epílogo, conviene hacer referencia a la necesidad de de que la cesión de datos que se realice entre Administraciones Públicas, se realice con las máximas garantías de que se respetará a su vez el derecho a la Protección de los Datos de las Personas.

 

En este orden de ideas, debe subrayarse que, en primer lugar, el derecho que tiene toda persona de que sus datos sean actualizados. Lo anterior es importante, pues en una comunicación de datos inter administrativa, cabe la eventualidad de que los datos comunicados sean datos inexactos por inactuales. Esto violentaría el derecho de las personas, por lo que deben disponerse de los medios para que las personas puedan actualizar sus datos oportunamente.

 

            Luego, es clara la obligación de las Administraciones Públicas cesionarias, y en este caso del Sistema de Información para la Gestión Integrada de los Programas Sociales Selectivos, de garantizar la seguridad de los datos comunicados por FONABE. Concretamente, el deber de proteger el derecho de protección de los datos, conlleva la obligación de implementar todas las medidas técnicas y organizativas para asegurar que los datos cedidos no serán alterados, extraviados, o tratados por personas y funcionarios no autorizados.

 

3.                  CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye:

 

1.                  Existe una obligación constitucional y legal, que impone a las Administraciones Públicas a coordinar entre sí.

 

2.                  Este deber de coordinación se encuentra relacionado estrechamente con los principios constitucionales de eficacia y eficiencia que deben ordenar la organización y actividad administrativa.

 

3.                  El principio de coordinación se conceptualiza parcialmente como un corrector de las disfuncionalidades que pudiere aparejar el espectro de distribución de competencias entre Administraciones Públicas. Particularmente, el principio sirve como un moderador de las posibles duplicidades, que pudieren emerger en el actuar administrativo.

 

4.                  En virtud de los artículos 8 y 9 LPC, y en íntima relación con el deber de coordinación, cuando existan competencias que tiendan a un mismo fin, o que resulten complementarias, existe el deber de compartir información entre las Administraciones Públicas.

 

5.                  Ese deber de comunicar información, conlleva la obligación de crear bases de datos y listados (ficheros) digitales interconectables o interoperables.

 

6.                  Ahora bien, el derecho a la protección de los datos personales, comprende la existencia de limitaciones en orden a la cesión o comunicación de datos, que condicionan la comunicación de datos entre Administraciones Públicas.

 

7.                  Para el caso de la cesión entre Administraciones Públicas, el artículo 2 LPC, acoge la regla general reconocida por la Sala Constitucional, y prescribe que la cesión o comunicación de datos entre Administraciones Públicas, requiere el consentimiento de la persona. Así como que la cesión tenga relación con fines directamente relacionados con las funciones legítimas del cedente y del cesionario.

 

8.                  Sin embargo, los numerales 9 y 8 LPC establecen una excepción importante en el supuesto en que la comunicación de datos se suscite entre Administraciones Públicas con competencias con la misma finalidad, o competencias complementarias.

 

9.                  La cesión de datos entre Administraciones Públicas con competencias con una misma finalidad o complementarias, no les otorga libertad para el tráfico indiscriminado de datos, ni las  exime de cumplir con los demás principios aplicables a la protección de datos.

 

10.              Importa especialmente destacar lo referente al principio de calidad de los datos. La comunicación de datos entre Administraciones se debe limitar a  los estrictamente necesarios de acuerdo con un criterio de competencia y división técnica y organizativa del registro o base de datos en cuestión.

 

11.              En la hipótesis que se nos plantea en la consulta, es evidente que nos hallamos ante el supuesto excepcional previsto en los artículos 8 y 9 LPC. Efectivamente, no existe reparo alguno en que FONABE pueda comunicar información de sus bases de datos – relativas a los beneficiarios del Fondo – con el Sistema de Gestión Integrada de los Programas Sociales Selectivos. Pues, tal y como se ha explicado líneas atrás, las Administraciones que compartirían la información cedida, ostentarían también responsabilidades en materia de Programas Sociales Selectivos.

 

 

Lic. Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

 

JOA