Opinión Jurídica : 049 - del 25/05/2009

OJ-049-2009

25 de mayo de 2009

Licenciada

Silma Bolaños Cerdas

Jefe de Área

Comisión Permanente Especial de Turismo

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio de fecha 31 de marzo último, por medio del cual solicita el criterio de esta Procuraduría respecto al proyecto de ley denominado: “Autorización a la Municipalidad de Puntarenas para que segregue un terreno de su propiedad y lo traspase a título de donación al Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), para la construcción del Centro de Formación y Capacitación Especializado en Turismo de la Región Pacífico Central”, expediente No. 17.294.

De previo, es preciso aclarar que el criterio que se expondrá es mera opinión jurídica y, por ende, carente de todo efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como colaboración en la trascendente labor que realizan los señores y señoras diputadas (os), de tal manera que no se entrará a analizar la conveniencia u oportunidad del proyecto.

Expuesto lo anterior, conviene realizar el examen del citado proyecto de ley:

“Artículo 1°.- Autorízase a la Municipalidad de Puntarenas, cédula jurídica No. 3-014-042120, con fundamento en el acuerdo de su Concejo Municipal tomado en la sesión ordinaria número 195 celebrada el día 16 de mayo de 2008, artículo 8, inciso a), acuerdo aprobado en firme, a segregar un lote del inmueble de su propiedad inscrito bajo el Sistema de Folio Real, matrícula No. 6-007035-000, situado en el distrito 8°, Barranca, cantón I, Puntarenas, provincia de Puntarenas, colindante al norte con ciudadela El Chagüite y Garrido Llovera S. A; al sur con calle pública y Colegio Universitario de Puntarenas; al este con el Colegio Universitario de Puntarenas, Ricardo Saprissa y Nicolás Benavides; y al oeste con Nicolás Benavides, finca madre que mide ciento treinta y un mil dos metros con noventa y tres decímetros cuadrados.

El lote por segregar se describe de la siguiente manera: terreno destinado a la construcción, con una medida de treinta mil sesenta y ocho metros con cincuenta y cuatro decímetros cuadrados, según el plano catastrado No. 1297014-2008, situado en el distrito 8°, Barranca, cantón I, Puntarenas, provincia de Puntarenas; linda al norte y al oeste con calle pública; al sur con Municipalidad de Puntarenas; y al este con zona franca.

Artículo 2.- Autorízase además a la Municipalidad de Puntarenas, a traspasar a título de donación el lote segregado con plano de catastro No. 1297014-2008, al Instituto Nacional de Aprendizaje, cédula jurídica No. 4-000-045127-31, que lo destinará a la construcción del Centro de Formación Especializado en Turismo de la Región Pacífico Central.

Artículo 3.- Autorízase a la Notaría del Estado para que realice los trámites correspondientes de formalización de la segregación y del traspaso a título de donación al Instituto Nacional de Aprendizaje, del lote descrito en el artículo 1 de la presente Ley.

Rige a partir de su publicación. “

OBJETO DEL CONTRATO: Según estudio registral efectuado a la finca “madre” objeto del contrato, propiedad de la Municipalidad de Puntarenas, folio real matrícula 6-007035-000, al día de hoy, tiene una cabida de cien mil novecientos noventa y ocho metros con veintitrés decímetros cuadrados la que difiere de la indicada en el proyecto de ley, según el cual la finca madre mide ciento treinta y un mil dos metros con noventa y tres decímetros cuadrados, por lo que debe hacerse la corrección respectiva.

Igual sucede con los linderos que, según el Registro de Bienes Inmuebles, son los siguientes: norte: Ciudadela El Chagüite y Garrido Llovera Sociedad Anónima, sur: El Estado, este: Colegio Universitario de Puntarenas, oeste: Nicolás Benavides, por lo que se recomienda enmendar.

NATURALEZA JURÍDICA DEL BIEN:

De acuerdo con estudio del histórico de movimientos de la finca madre número P-007035-000, estamos en presencia de un bien de naturaleza patrimonial en razón de que no ha sido afectado por ley a un fin público determinado y, como tal, no requiere para su enajenación de desafectación en la misma ley, ni goza de los atributos propios de los bienes de dominio público como son: la imprescriptibilidad, inembargabilidad e inalienabilidad; aspectos de los que ya se ha referido este Órgano Consultivo:

“Para el cumplimiento de los fines públicos asignados a una Entidad, el legislador puede otorgarle no sólo potestades públicas sino también medios personales y materiales. Entre estos últimos, bienes muebles e inmuebles.

En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de bienes.

“El artículo 261 del Código Civil establece:”

"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.

Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".

“De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros. Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público.

En este último caso, el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.” (El subrayado no es del original). Dictamen No. C-162-2004 de 27 de mayo del 2004.

Ahora bien, en virtud de lo preceptuado en el artículo 62 del Código Municipal, se requiere de ley especial que autorice a la Municipalidad a donar el bien, al disponer ese numeral en lo que interesa:

“La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este código y la Ley de Contratación Administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice expresamente una ley especial (…)”. (El resaltado en negrilla no es del original).

AFECTACIÓN DEL BIEN A DONAR: Se observa en el artículo segundo del proyecto de ley en estudio que el lote que se segregará y donará al Instituto Nacional de Aprendizaje se destinará a la construcción del Centro de Formación Especializado en Turismo de la Región Pacífico Central, con lo que se garantiza que la donación que realizará la Municipalidad aludida será exclusivamente para la realización de ese fin público previamente determinado.

Es decir, se afecta al demanio público el terreno a segregar y donar, todo de conformidad con las atribuciones que la Constitución Política confiere a la Asamblea Legislativa, en el artículo 121, inciso 14, pues le corresponde: 14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación”.

AUTORIZACIÓN: Es improcedente, por ser contrario al ordenamiento jurídico, que en el texto del proyecto se autorice a la Municipalidad de Puntarenas a donar, con fundamento en el Acuerdo firme del Concejo Municipal, tomado en sesión ordinaria número 195, de 16 de mayo de 2008, artículo 8, inciso a); ello porque es precisamente la ley autorizante la que permite a la donataria tomar el acuerdo de donación a favor el Instituto Nacional de Aprendizaje, no en sentido inverso.

Lo anterior en virtud del principio de legalidad que rige el actuar de la entera Administración Pública, contenido en los numerales 11 de la Constitución Policía y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública al señalar, este último, que: “La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.” (El resaltado no es del original). Véase en relación, el numeral 128 de la Ley General de la Administración Pública y el 62 del Código Municipal -antes transcrito-.

Sobre el particular esta Procuraduría ha señalado:

“Al INVU, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedado, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. Lo anterior, de conformidad con los mandatos derivados del principio de legalidad que informa toda la actuación administrativa (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) – teniendo presente que estamos ante bienes públicos – de ahí que la disposición de un bien a título gratuito, como es la donación, debe fundamentarse necesariamente en una norma específica con rango de ley que así lo disponga”. (C-052-2007 de 22 de febrero de 2007).

Es claro que, una vez vigente la ley autorizante, es cuando el Concejo Municipal deberá emitir el acuerdo aprobatorio con la autorización a su representante legal para que comparezca a suscribir la respectiva escritura a fin de hacer efectiva la donación. (Dictamen número C-208-96 de 23 de diciembre de 1996).

Atentamente,

Licda. Ana Milena Alvarado Marín

Notaria del Estado

AMAM/na