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Dictamen : 100 - del 03/04/2009
C-100-2009
3 de
abril, 2009
Señora
Janina
Del Vecchio U.
Ministra
Ministerio
de Gobernación, Policía y Seguridad Pública
Estimada
señora:
Con la
aprobación de
“Así las cosas, este Despacho ha entendido que la función
policial, no solamente es la propiamente dicha, sino también, las
preparatorias, conexas y coadyuvantes.
También es función policial las establecidas en el artículo 66 del
Reglamento de Organización del Ministerio de Seguridad Pública, número 32177-SP
como bien lo ha señalado esa Procuraduría General de
A pesar de que este Despacho se encuentra de acuerdo y
avala en un todo los criterios que sobre este tema ha emitido
Junto con
dicho oficio se adjuntan el criterio de
El criterio
de
El Auditor
Interno discrepa del criterio de
“En consecuencia, reiteramos que el concepto de
actividades de apoyo preparatorias y conexas a las funciones policiales, que
incluyó dicha norma, en perfecta armonía con el dictamen N°C-021-2005 de
I.
RESERVA DE LEY PARA CREA CUERPOS POLICIALES Y PARA
EXCLUIR FUNCIONARIOS PÚBLICOS DEL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL.
El punto medular
de la consulta es determinar si los departamentos que se señalan líneas atrás,
constituyen un cuerpo policial que realiza función policial, y a partir de
ello, si los funcionarios que se desempeñan en esas dependencias pueden ser
excluidos del régimen de Servicio Civil e incorporados al régimen del estatuto
policial.
El Régimen
de Servicio Civil ha sido diseñado por el constituyente como un régimen de
empleo general al que se encuentran sometidos,
como regla de principio, todos los funcionarios de los Ministerios que
conforman el Estado. Decimos que esta
afirmación es una regla de principio, pues los mismos artículos
constitucionales señalan por un lado, la existencia de grupos de funcionarios
excluidos del régimen de servicio civil; y por otra parte, una reserva legal
para la exclusión de otros grupos de funcionarios del régimen general.
Sobre este
aspecto, ya nos hemos pronunciado en reiteradas ocasiones, por lo que nos
permitiremos reiterar lo señalado en el dictamen C-446-2007 del 14 de diciembre
del 2007, en el que nos referimos a los funcionarios del Servicio de Vigilancia
Aérea de ese Ministerio:
“II. SOBRE
EL REGIMEN DEL SERVICIO CIVIL Y
El Régimen de Servicio Civil es un sistema jurídico-administrativo,
que busca garantizar la eficiencia de
Artículo 191.-“Un estatuto de servicio civil regulará las
relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de
garantizar la eficiencia de la administración”.
Artículo 192.-“Con las excepciones que esta
Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores
públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser
removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de
trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de
fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”.
Sobre este punto la jurisprudencia de
“(…) Los artículos 191 y 192 de
De lo anterior derivamos que entre el Estado y sus
servidores públicos existe una relación especial de empleo público, que
encuentra su fundamento jurídico en
En concordancia con las normas anteriores, los
artículos 1 y 2 del Estatuto de Servicio
Civil, señalan que “el Estatuto y sus reglamentos regularán las relaciones entre el Poder
Ejecutivo y sus servidores”
entendiendo por aquellos a los trabajadores remunerados por el erario público y
nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial.
A partir de lo expuesto, como regla de principio, los funcionarios
de los respectivos Ministerios y sus órganos desconcentrados estarán sujetos al
régimen de Servicio Civil. Decimos que
la anterior es una regla de principio, por cuanto
Tal es el caso del artículo 140 inciso primero de
Artículo
140.- “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente
y al respectivo Ministro de Gobierno:
1) Nombrar y
remover libremente a los miembros de la fuerza pública, a los empleados y
funcionarios que sirvan cargos de confianza, y a los demás que determine, en
casos muy calificados,
Artículo 3º.-“No se considerarán incluidos en este Estatuto:
b) Los miembros de la fuerza pública, o sea aquéllos que
estén de alta en el servicio activo de las armas por la índole de las labores o
funciones que ejecuten, excepto el personal de los Departamentos de Extranjeros
y Cédulas de Residencia y de Migración y Pasaportes y el personal de las Bandas
Militares;”
"..., es lo cierto que los principios básicos del
régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los
funcionarios al servicio del Estado, tanto de
II. En razón de lo anterior, no encuentra esta Sala que
el inciso b.) del artículo 3 del Estatuto de Servicio Civil, que dice:… sea contrario al principio de igualdad
-consagrado en el artículo 33 Constitucional-, el cual se ha interpretado que
obliga a tratar a iguales como iguales y a desiguales como tales, no creando
situaciones de discriminación, por cuanto, como se concluye de las razones
dadas, los empleados de confianza no se encuentran en una situación de igualdad
con el empleado adscrito al Régimen del Estatuto del Servicio Civil. Los
primeros son nombrados directamente por el jerarca administrativo, sin sujeción
a procedimiento o concurso alguno, sino dependiendo únicamente de la
discrecionalidad del que le nombra, puesto que se denomina "de
confianza" en razón de la naturaleza del puesto o cargo a desempeñar; por
el contrario, el resto de los trabajadores, para ser empleados en el sector
público, deben de sujetarse a un procedimiento determinado en el Estatuto del
Servicio Civil y cumplir con una serie de requisitos dados por la ley de cita,
por lo cual, una vez nombrado, queda incorporado en el Régimen del Servicio
Civil. Además, la distinción en relación a "los miembros de la fuerza
pública" es de orden constitucional -artículo 140 inciso 1°)-, por lo cual
la norma impugnada lo que hace únicamente es desarrollar el concepto dado en
A
partir de lo expuesto, podemos señalar que la exclusión de los funcionarios del
régimen de servicio civil sólo puede ser efectuada a través de una norma de
rango legal que determine esa exclusión, por lo que podemos afirmar que en esta
materia existe una reserva de ley.
Sobre
este particular,
“Advierte esta Sala además que ni el Consejo Directivo
ni el Ministro de Educación Pública pueden ignorar que la persona que ocupa el
cargo de Director Ejecutivo del CEFOF es un funcionario público; que su
relación con
Ahora bien, como lo señalamos líneas atrás, la
exclusión de los miembros de las fuerzas de policía, está efectuada por la
misma Constitución Política, en el inciso 1 del artículo 140. No obstante, debemos señalar que la exclusión
efectuada por
Recordemos que los artículos 12 y 140 inciso 16,
establecen que en Costa Rica existirán las fuerzas de policía que se requieran para
la vigilancia y la conservación del orden público. Señalan las normas en
comentario, lo siguiente:
Artículo 12.- “Se proscribe el ejército como institución
permanente. Para la vigilancia y la conservación del orden público, habrá las
fuerzas de policía necesarias. (...)"
Artículo 140.-“Son deberes y atribuciones que corresponden
conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:
16) Disponer de la fuerza pública para preservar el
orden, defensa y seguridad del país".
En
desarrollo de aquellos preceptos constitucionales, los artículos 6 y 7
establecen una reserva legal para la creación de las fuerzas de policía,
señalando claramente el artículo 6 cuáles serán consideradas fuerzas de
policía. Señalan las normas en
comentario, lo siguiente:
"ARTÍCULO 6.
FUERZAS DE POLICÍA.
Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad
pública, las siguientes: La guardia Civil,
ARTÍCULO 7.- PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY.
La creación de competencias policiales constituye reserva
de ley.”
Sobre esta
reserva de ley, los pronunciamientos de esta Procuraduría han señalado:
“Obsérvese que
En el caso del
Centro de Inteligencia de
Obsérvese que la
necesaria sujeción al principio de legalidad obliga a este Órgano Asesor a
arribar a esa conclusión, toda vez que es claro que el legislador quiso dar un
tratamiento restrictivo a la posibilidad de crear cuerpos policiales mediante
normas de rango inferior a la ley, lo cual, implícitamente, excluye a los
servidores de órganos creados por vía reglamentaria, de la posibilidad de tener
acceso al estatuto policial.
"…el artículo
6° de
Es evidente,
entonces, que el Centro de Inteligencia Policial no es un cuerpo de policía, en
los términos de
Aun cuando la resolución
parcialmente transcrita se fundamentó en el análisis del decreto n° 23457 ya
citado, donde se regulaban las funciones del Centro de Información Policial
antes de la promulgación del decreto n° 23881 también citado, el último de los
decretos de referencia mantuvo prácticamente incólumes los fines, atribuciones
y funciones de dicho Centro, consecuentemente, los argumentos esgrimidos en la
resolución de cita mantienen su vigencia respecto al CIFP.
De toda suerte,
como ya indicábamos, existe un segundo requisito para el ingreso al estatuto
policial, el cual consiste en que los interesados tengan asignadas formalmente,
y realicen, en la práctica, funciones policiales, propias de las "fuerzas
de policía".
Respecto al alcance
del término "fuerzas de policía", este Despacho - con ocasión de una
consulta sobre la procedencia de incluir dentro del Estatuto Policial a los
profesores de inglés que forman parte del personal docente de
"...a efecto
de dilucidar el punto en consulta, se hace necesario precisar el término
‘fuerzas de policía’, de constante mención a lo largo de la citada ley. Para
ello, en primer término, puede afirmarse que son aquellas destinadas a la
vigilancia y conservación de la seguridad pública. Sus miembros son
funcionarios públicos simples depositarios de la autoridad, subordinados al
poder civil (artículo 12 de
Más adelante, el
mismo pronunciamiento recién transcrito agregó lo siguiente:
"...los
miembros de la fuerza pública cumplen entonces una función de policía
propiamente dicha, es decir, aquella dirigida a garantizar en forma efectiva la
seguridad nacional, la seguridad de las personas y de los bienes, la integridad
física, el respeto de los derechos y la libertad de los ciudadanos, así como
ejecutar las decisiones jurisdiccionales y administrativas, y en general
realizan labores de vigilancia y conservación de la tranquilidad y el orden
público en todo el territorio nacional (...) no es posible considerar como
miembro de la fuerza pública a aquellos funcionarios que, a pesar de mediar
formal nombramiento dentro del Programa de Mantenimiento del Orden Público, o
en el servicio de la fuerza pública, desempeñen una función administrativa o de
cualquier otra índole que no se relacione directamente con la función
policial."
Del análisis del
citado decreto n.° 23881, denominado Reglamento de Organización de los Cuerpos
Policiales Adscritos al Ministerio de Seguridad Pública, donde se regulan las
funciones que deben desempeñar los miembros del Centro de Información de
El Centro de
Información de
En el caso de
Por su parte, el
Departamento Administrativo realiza, como su nombre lo indica, labores que se
circunscriben a dicho ámbito. Así, podemos observar que entre sus funciones se
encuentra la de elaborar el presupuesto anual del CIFP.; coordinar con
Por su parte, la
oficina de Asesoría Legal circunscribe sus funciones a las propias de la rama
jurídica (artículo 25). Por ello, todos los funcionarios que laboran en esa
oficina, sean abogados, secretarias, etc., despliegan su cometido en ese campo.
El Departamento de
Archivo Policial, al igual que los anteriormente mencionados, no desarrolla
labores policiales, pues el reglamento que analizamos le ha encomendado las
siguientes funciones: mantener un registro de identificación dactilar de
nacionales y extranjeros que realicen trámites migratorios, de residencia,
portación de armas, servicios de seguridad privada, etc.; contar con un banco
de huellas de funcionarios públicos dados de alta en
Otro de los
Departamentos que conforman el CIFP y que mencionamos anteriormente, es el
Departamento de Análisis y Evaluación. La situación descrita respecto a otras
dependencias no varía en lo que concierne a éste Departamento. Obsérvese que si
bien en el artículo 28 del reglamento que hemos venido citando se le atribuyen
funciones de suma importancia, no dejan de ser labores de naturaleza
administrativa, que no son susceptibles de ser consideradas como propias de
efectivos de las fuerzas de policía que funcionan en el país.
Únicamente nos
resta referirnos al Departamento de Operaciones cuyas tareas están reguladas en
el artículo 29 del citado Reglamento de Organización de los Cuerpos Policiales
Adscritos al Ministerio de Seguridad Pública. Posiblemente, esta es la única
dependencia dentro del Centro de Información de
A pesar de lo
anterior, debe tomarse en cuenta que las funciones conferidas al Departamento
de Operaciones deben visualizarse dentro del contexto para el que fue creado el
Centro de Información de
"…no obstante
que en los informes rendidos se afirma que el recurrente ejecuta labores
policiales, este Tribunal Constitucional considera que, en el caso concreto del
amparado, ello no es así, ya que sus funciones son primordialmente de otra
índole - técnicas- no obstante algunas de ellas se asemejen a las policiales.
Si bien el recurrente ocupa un puesto de policía (Agente Categoría 2) sus
funciones son esencialmente técnicas, de apoyo a la labor realizada por
Partiendo de lo
expuesto, resulta claro que la mayoría de las funciones que la ley ha conferido
a los diferentes cuerpos policiales del país, no son coincidentes con las
funciones que se le han asignado al Centro de Información de
La única forma de
lograr que los servidores del Centro de Información de
De
la extensa cita, nos interesa resaltar que las fuerzas de policía, como se señaló,
sólo pueden ser creadas a través de normas legales que les asignen esa
condición.
Adicionalmente,
las funciones asignadas deben ser funciones policiales, de conformidad con la
definición que de ellas efectúa el artículo 4 de
ARTÍCULO 4.- FUNCIONES.
Las fuerzas de policía estarán al servicio de la
comunidad; se encargarán de vigilar, conservar el orden público, prevenir las
manifestaciones de delincuencia y cooperar para reprimirlas en la forma en que
se determina en el ordenamiento jurídico.
Sobre el concepto de funciones
policiales,
"Podemos definir el
concepto de fuerza pública como el conjunto de cuerpos de seguridad –y sus
agentes- que bajo la dependencia del Poder Ejecutivo tienen como finalidad
mantener el orden público y velar por la seguridad de los habitantes con
funciones fundamentalmente preventivas y ocasionalmente represivas....
De modo que es función
propia de la fuera pública mantener el orden público en general y velar por la
seguridad de los habitantes, tarea en la que ejercen una función
primordialmente preventiva."
(Sentencia Nº10.134-99, dictada por
En
esta misma línea debe interpretarse el dictamen C-021-2005 del 18 de enero del
2005 mencionado en la solicitud de consulta, en el que se analizó el alcance
del concepto función policial, para incluir las labores preparatorias y conexas
que efectúan los cuerpos policiales, y que inciden directamente en las labores
de vigilancia, mantenimiento del orden público y prevención del delito que la
ley les asigna a estos funcionarios.
En
efecto, de una lectura atenta del pronunciamiento de cita, es evidente que el
criterio parte de que el cuerpo policial ha sido creado por la vía legal, y a
partir de allí, realiza una la interpretación de las funciones desarrolladas
dentro del cuerpo policial a las que divide entre las funciones policiales
propiamente dichas y las funciones policiales conexas o preparatorias. Al respecto, el dictamen señalado dispone:
“El análisis de cada una de las normas citadas nos
permite afirmar que si bien todas las fuerzas policiales deben alcanzar un
objetivo genérico - que consiste básicamente en la vigilancia y la conservación
del orden público - por la especialidad de las funciones de algunos de estos
cuerpos, las tareas tendentes a lograr ese objetivo pueden ser
disímiles. En consecuencia, no es posible encuadrar todas las labores que
realizan los funcionarios policiales de nuestro país dentro de una misma
categoría.
Es importante mencionar además que para el
cumplimiento de sus cometidos, cada uno de los cuerpos policiales del país debe
realizar una serie de actividades preparatorias o conexas, necesarias para el
cumplimiento de su labor principal. Dentro de esas labores se
encuentran, por ejemplo, la movilización al lugar en que deben realizar algún
operativo, el mantenimiento de sus armas de reglamento, el desarrollo
excepcional de funciones administrativas, etc.
Esas labores preparatorias o conexas resultan
indispensables para realizar las principales, o al menos, para realizarlas de
una manera eficaz.
Consecuentemente, son tareas que forman parte del ejercicio de la función
policial. (…)
Con fundamento en lo anterior, y adoptando como marco de
referencia los términos en que usted nos describe las actividades o funciones
que viene realizando el Ministerio de Seguridad, no encontramos ningún
impedimento el considerar “prevención de carácter eminentemente policial”, en
principio, algunas acciones estratégicas, y no todas las que usted describe,
que realiza el Ministerio, tendientes a combatir las manifestaciones de
delincuencia, la preparación y disposición anticipada para garantizar la
seguridad ciudadana y conservación del orden público, cuando se demuestra, en
forma objetiva y real, que dichas acciones son efectivas, es decir, tienen una
incidencia directa en garantizar la seguridad ciudadana y conservar el orden
público.
Nuestra postura tiene como eje central el hecho de que no
todas las acciones preventivas que realiza el Ministerio de Seguridad puede
calificarse de carácter eminentemente policial, sino únicamente aquellas que tienen
una incidencia directa, inmediata y disuasiva en los ámbitos de la seguridad
ciudadana y de la conservación del orden público. Así las cosas, existen otras
actividades preventivas que desarrolla el citado ministerio, que lo que hacen
es coadyuvar con la actividad policial, pues su incidencia en las esferas
señaladas es mediata, indirecta y sus resultados solo se verán a mediano y
largo plazo. En este sentido, la expresión “eminentemente policial” se ubica en
aquellas actividades que realizan las fuerzas de policía utilizando medios
coactivos públicos para el aseguramiento del orden público, la seguridad y la
salubridad públicas (véase ENCICLOPEDIA JURÍDICA BÁSICA, Editorial Civitas, Madrid, España, 1995, 4° volumen, pág. 4924).
Estos medios coactivos pueden ser de naturaleza disuasiva o real, dependiendo
de las circunstancias, pero en cualquiera de los dos supuestos, supone acciones
efectivas, inmediatas y directas. En este sentido, estas acciones son una
derivación inmediata y necesaria del poder de autoridad del Estado, sea su
fuerza coactiva, que gracias a estas se mantiene el orden público y la
seguridad ciudadana. Así las cosas, la realización de esos objetivos “(…)
necesita de ciertos elementos activos que den fuerza al poder coactivo del Estado;
pero esta fuerza no tiene por misión la de ser disgregadora, sino de cumplir
fines de carácter esencial.” (CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico
de Derecho Usual. Editorial Heliasta, Buenos Aires,
Argentina, 28° edición, Tomo VI, página 292). Más aún, analizando los alcances
del vocablo “eminentemente”, tenemos que el Diccionario de
(Dictamen C-021-2005 del 18 de enero del 2005)
Como
se desprende de la extensa cita, las funciones policiales que se han denominado
como actividades conexas y preparatorias de las actividades eminentemente
policiales, parten de la premisa indispensable de que son desarrolladas a lo
interno de un cuerpo policial ya establecido según el ordenamiento jurídico, es
decir, dentro de un cuerpo policial creado por ley ordinaria.
A
partir de lo expuesto, debemos efectuar una primera conclusión y es que el
concepto de función policial debe ser entendido en concordancia con la función
para la cual han sido creados dichos cuerpos policiales, pero además, resulta
un concepto que debe ser interpretado en forma restrictiva, por un lado, por la
existencia de una reserva de ley para ello (artículo 7 de
II.
SOBRE LAS FUNCIONES DESEMPEÑADAS EN LOS DEPARTAMENTOS
DEL MINISTERIO DE SEGURIDAD PÚBLICA.
A
partir de las consideraciones generales, corresponde ahora efectuar un análisis
sobre las diferentes dependencias del Ministerio de Seguridad Pública que se
someten a nuestra consideración.
a.
Dirección General de Armamento
En
relación con
En
efecto, según nuestra base de datos, existen varios procesos contencioso
administrativos de lesividad interpuestos por esta Procuraduría a solicitud del
Ministerio de Seguridad Pública, en los que se discute la legalidad de los
actos por los cuales se ordenó la restructuración de al menos 48 plazas de
Al encontrarse pendiente de
resolución los procesos señalados, nos vemos imposibilitados de emitir el
criterio requerido en cuanto a
b.
Escuela Nacional de Policía
CAPITULO IX
ADIESTRAMIENTO Y
CAPACITACION
ARTICULO 93.- ENTES
ENCARGADOS DE BRINDARLOS.
Las labores de
adiestramiento y capacitación policial estarán a cargo de
(Así corrida su numeración por el artículo
1° de
ARTÍCULO 94.- CRITERIOS.
El adiestramiento y la
capacitación policial se fundamentarán en los siguientes criterios:
a) Tendrán carácter profesional
y permanente.
b) Serán convalidados por
el Ministerio de Educación Pública.
c) No tendrán carácter
militar y, en consecuencia, su orientación será civilista, democrática y
defensora de los derechos humanos.
(Así corrida su numeración por el artículo 1° de
Como se desprende de las normas anteriores,
Al respecto, ya está Procuraduría se pronunció sobre el
carácter no policial de las labores realizadas por los funcionarios de la
Escuela de Policía, señalado que:
“De todo lo expuesto queda
clara la existencia a nivel constitucional y legal de la denominada fuerza
pública, que es el conjunto de cuerpos o fuerzas de policía encargadas por esos
mismos textos normativos de la vigilancia y conservación del orden público, y
de la defensa y seguridad del país, lo cual implica, por la naturaleza misma de
esas funciones, el uso de armamento, así como una organización, preparación y
disciplina que le es propia a estos cuerpos para un buen desempeño de su
función.
Así las cosas, no encuentra
este Despacho ningún fundamento legal ni de otra índole, que le atribuya a
Por el contrario, la ley y
los reglamentos sobre la materia le delimitan en el sentido de que sus labores
son de adiestramiento y capacitación a las fuerzas de policía.
El hecho de que dicha
entidad esté comprendida en el Título III denominado "Del Estatuto
Policial" no le atribuye en modo alguno el carácter de cuerpo policial, ni
a sus miembros la condición de componentes de la fuerza pública. Su ubicación
dentro del título correspondiente al Estatuto Policial obedece simplemente a la
intención del legislador de regular lo pertinente al adiestramiento y
capacitación de las fuerzas policiales previstas en la ley, encargándole esa
función a dicha escuela, así como a cualquier entidad pública autorizada para
ese fin por el Ministerio de Educación Pública y por el Consejo de Seguridad
Nacional. Además, de conformidad con la jurisprudencia supracitada de
Cabe agregar, por su parte,
que el hecho de que
Como puede verse, ni la
ley, ni el citado reglamento, le asignan a
En ese sentido, el numeral
45 del mencionado reglamento resulta determinante cuando expresa:
"El propósito
principal de
Cabe agregar a lo
expuesto en el criterio transcrito, que al no estar definida
Por otra parte, al no
existir una norma de rango legal que excluya a los miembros de
En razón de lo
expuesto, debemos concluir que
c.
Dirección de los Servicios de Seguridad Privados del
Ministerio de Seguridad Pública.
“CAPÍTULO II
Organización y competencias de
Artículo 5º—Dirección de los Servicios de Seguridad
Privados.
Artículo 6º—Funcionamiento, obligaciones y
sanciones. Los servicios de seguridad privados que presten las personas
físicas o jurídicas para proteger la vida y los bienes de otras, solo podrán
suministrarse previa autorización de
Artículo 7º—Competencia registral. Para efectos
del artículo 2º de esta Ley,
a) Las personas físicas o jurídicas reguladas en el
artículo 2º de esta Ley.
b) El personal de seguridad y administrativo de las
entidades mencionadas. Este registro comprenderá los datos personales, una
fotografía reciente, las huellas dactilares, los antecedentes y el detalle de
la capacitación de que dispone para ejecutar las labores; con este fin, las
entidades obligadas deberán comunicar toda modificación de la nómina, por
admisión o exclusión de personal, en un plazo máximo de treinta días hábiles.
c) La ubicación de las instalaciones y el inventario
del armamento, las municiones y demás equipo requerido para las labores de
seguridad establecidas en el Reglamento de esta Ley. Esta información deberá
actualizarse semestralmente; para ello, la entidad obligada remitirá a
d) Los programas de capacitación y sus contenidos.
Artículo 20.—Supervisión y control de
Toda persona física o jurídica contemplada en el
artículo 2º de esta Ley, estará sujeta a la supervisión y el control de
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por
intermedio de
Los informes de resultados de
Como
se desprende de los artículos transcritos,
En
efecto, vemos que el artículo 5 antes transcrito, señala a
En el mismo sentido, el artículo 5
dispone claramente que las funciones de
Estas
funciones, no constituyen funciones de carácter policial, en el tanto no
implican acciones de “vigilar,
conservar el orden público, prevenir las manifestaciones de delincuencia y
cooperar para reprimirlas en la forma en que se determina en el ordenamiento
jurídico” (artículo 4 de
Tampoco
la labor de fiscalización de los sujetos privados y la posibilidad de imponer
sanciones disciplinarias administrativas por el incumplimiento del ordenamiento
disciplinario, resulta una función
policial. Al respecto, debe recordarse
que la seguridad privada es un asunto de interés público,[2] que
requiere necesariamente del control del Estado, pero la existencia de ese
control no constituye por sí mismo, una función policial en los términos aquí
expuestos.
Sobre el
interés público que reviste el control sobre los servicios de vigilancia
privada, éste Órgano Asesor ha señalado:
"Es evidente que la
seguridad ciudadana y el respeto por la integridad física y patrimonial de los
habitantes de
El servicio de seguridad
pública corresponde de manera exclusiva al Estado, de tal manera que si bien
los particulares pueden instaurar fuerzas de seguridad privadas, necesariamente
deberán sujetarse a las disposiciones que se establecen en las normas legales
que regulan esta materia, sin que ello implique una lesión del derecho de la
libertad de comercio. Nótese que de permitirse un crecimiento desproporcionado
de los cuerpos de seguridad privada, ello podría originar que sobrepasen en
número a las fuerzas de policía pública, lo cual sería desventajoso para el
orden de la nación, pues dicha situación puede suponer el establecimiento de un
"cuerpo paralelo de policía privada", o bien, la conformación de un
"ejercicio privado" que podría escapar al control del Estado. En
efecto, el tema de la seguridad ciudadana es de una naturaleza tal que requiere
una atención constante de parte de los órganos estatales encargados de velar
por la prestación del servicio. De esta manera, si bien es menester reconocer
la ayuda y auxilio que en este campo pueden brindar las empresas privadas
encargadas del servicio de seguridad, no debe dejarse de lado que tales
empresas deben sujetarse al control estatal, sin que esto implique
–según se expuso- una lesión del derecho a la libertad de comercio. En
consecuencia, al considerarse que lo dispuesto por el inciso a) del artículo 92
de
De lo hasta aquí indicado,
se desprende con claridad, que por el interés público que envuelve la
prestación del servicio de seguridad, las empresas privadas que se dediquen a
tal actividad, deben sujetarse a las disposiciones que para ese efecto
determine
Ahora
bien, reiteramos que el hecho de que una actividad revista un interés público, no
la convierte en una función policial en los términos descritos en el primer
apartado de esta consulta.
En
razón de lo expuesto,
d.
Inspección General de
Por último, se requiere de nuestro criterio en
relación con
Disponen los artículos 73, 74 y 75 del Reglamento
señalado, lo siguiente:
Artículo 73. —
(Así reformado por el artículo 1° del decreto
ejecutivo N° 33974 del 28 de mayo de 2007)
Artículo 74. —A
1) Verificar oportunamente
que los funcionarios de los cuerpos de policía del Ministerio cumplan fielmente
y en estricto apego con el ordenamiento jurídico, las directrices e
instrucciones de carácter operacional, así como cualquier otra disposición
emitida por los órganos competentes del Ministerio, con excepción de los casos
que se encuentran en investigación bajo la dirección del Ministerio Público.
2) Realizar inspecciones
con la finalidad de comprobar el uso adecuado, proporcional, racional,
eficiente y eficaz de los recursos asignados a los cuerpos de policía.
3) Analizar problemas de
tipo técnico, operativo y de servicio, así como tramitar, con la aprobación del
Ministro (a), las respectivas disposiciones a las instancias pertinentes del
Ministerio.
4) Recibir quejas o
denuncias que presente cualquier persona en contra de los servidores del
Ministerio de Seguridad Pública y darle la tramitación debida de conformidad
con sus funciones.
5) Realizar las diligencias
previas de investigación y recolección de indicios y elementos probatorios con
respecto a las irregularidades y faltas disciplinarias en que puedan verse
involucrados los servidores del Ministerio, para lo cual podrán actuar de
oficio, por denuncia, queja o a solicitud de los órganos competentes del
Ministerio.
6) Hacer entrevistas y
recibir declaraciones a funcionarios públicos y personas particulares, así como
levantar actas sobre inspecciones oculares y sobre cualquier otro tipo de
evidencias que se requieran en razón de la investigación que se realice.
Asimismo, constatar en las distintas instancias judiciales, la existencia de
expedientes penales en trámite o concluidos, en contra de los servidores del
Ministerio de Seguridad Pública, y de las resoluciones que de ellos deriven,
con la finalidad de obtener las fotocopias certificadas necesarias para la
tramitación disciplinaria administrativa.
7) Requerir a los
funcionarios del Ministerio cooperación y demás facilidades de toda índole para
el buen desempeño de sus funciones, para lo cual tendrá acceso a los
documentos, libros, archivos y demás papelería y controles que se lleven en las
diferentes dependencias del Ministerio. Se considerará y sancionará la negativa
a brindar información o bien, interferir u oponerse en alguna forma al buen
desempeño de sus funciones.
8) Remitir el resultado de
las investigaciones -expediente y pruebas- a
9) Todas las demás
relacionadas conforme a las competencias y potestades definidas por el
ordenamiento jurídico y las que encargue el Ministro.
(Así
reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 33974 del 28 de mayo de
2007)
(Así corrida su numeración por el artículo 1° del
decreto ejecutivo N° 34607 del 3 de junio de 2008, que lo traspaso del antiguo
artículo 70 al 74 actual)
Artículo 75. —
(Así corrida su numeración por el artículo 1° del
decreto ejecutivo N° 34607 del 3 de junio de 2008, que lo traspaso del antiguo
artículo 71 al 75 actual)
Debemos
señalar que
En efecto, en primer término,
En segundo lugar, las funciones
tampoco son funciones policiales. En
efecto, se desprende de la lectura de los artículos señalados, que
El
ordenamiento jurídico le otorga al Estado la facultad de disciplinar a sus trabajadores,
como una manifestación de la relación de sujeción especial existente entre
Esta
facultad forma parte de las potestades sancionatorias generales que ostenta el
Estado, para sancionar los incumplimientos de las normas que ha dictado.
Al
tenor de lo establecido por la doctrina especializada y la jurisprudencia administrativa y
constitucional[3],
la potestad sancionatoria general del Estado puede clasificarse, según el tipo
de relación existente entre el sujeto contra quien se dirige esta potestad y el
Estado.
“Dentro de las facultades propias del Estado -y de
Ahora
bien, como lo señala la resolución antes transcrita, la potestad disciplinaria
sobre los trabajadores, no es una potestad exclusiva del Estado como sí lo es
la función policial, y es ejercida en general, en todos los órganos y entes que
conforman
Bajo
esta inteligencia, es claro que
III. CONCLUSIONES:
Con base en lo antes expuesto,
este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
Existe
una reserva de ley para la exclusión de los funcionarios del régimen de
servicio civil, tal y como lo establecen los artículos 191 y 192 de
2.
El
artículo 7 de
3.
Las
funciones policiales propiamente dichas son aquellas señaladas por el artículo
4 de
4.
Junto
con las funciones propiamente dichas, los cuerpos policiales legalmente
establecidos pueden efectuar funciones conexas y preparatorias de las funciones
policiales, que pueden considerarse como parte de la función policial principal
siempre que dichas acciones incidan en forma objetiva, real, directa y eficaz
en las acciones tendientes a garantizar la seguridad ciudadana y conservar el
orden público, según se explicó en el dictamen C-021-2005 del 18 de enero del
2005.
5.
6.
En
igual sentido,
7.
Bajo
la misma línea de pensamiento, debemos señalar que
8.
En
relación con
Atentamente,
Grettel Rodríguez
Fernández
Procuradora
Adjunta
GRF/Kjm
c.
Lic. Juan de Dios Araya Navarro
Auditor Interno del Ministerio de
Seguridad Pública
[1] ARTÍCULO 44.-
Ventas a plazo.
Las ventas a plazo de
bienes tales como bienes inmuebles, apartamentos y casas, la prestación futura
de servicios, tales como las ventas de clubes de viaje, acciones, títulos y
derechos que den participación a los consumidores como dueños, socios o asociados
y los proyectos futuros de desarrollo, como centros sociales y turísticos,
urbanizaciones, explotación de actividades industriales, agropecuarias y
comerciales, deben cumplir con lo establecido en este artículo siempre que
concurran las siguientes condiciones:
(…).
Antes
de su ofrecimiento público o generalizado, los planes de las ventas a plazo, en
los términos y condiciones indicados en el párrafo anterior, deben ser
autorizados, de acuerdo con la materia de que se trate, por la oficina o la
entidad competente que se señale en el Reglamento de esta Ley, según los usos,
las costumbres mercantiles y, en particular, la necesidad de proteger al
consumidor.
Antes de autorizar la
ejecución del plan de ventas a plazo, en los términos expresados en este artículo,
aquel debe inscribirse ante las oficinas o las entidades competentes,
cumpliendo con los siguientes requisitos: (…)
[3]
Ver entre
otros, los criterios C-340-2002 y C-159-2000 de éste Órgano Asesor. Asimismo, las resoluciones 2437-2005 y
4555-2005, ambas de
C-100-2009
FUNCIÓN
POLICIAL Y ACTIVIDADES CONEXAS.
DEFINICIÓN. RESERVA DE LEY PARA
LA CREACIÓN DE FUERZAS DE POLICIA.
RESERVA DE LEY PARA LA EXCLUSIÓN DE FUNCIONARIOS DEL RÉGIMEN DE SERVICIO
CIVIL. APLICACIÓN A LAS DEPENDENCIAS DEL
MINISTERIO DE GOBERNACIÓN, POLICÍA Y SEGURIDAD PÚBLICA.
El Ministerio de Gobernación,
Policía y Seguridad Pública requiere de nuestro criterio en cuanto a la
definición de la función policial y las actividades conexas, a efectos de
establecer si los funcionarios del Arsenal Nacional, Dirección
de los Servicios de Seguridad Privados,
Escuela Nacional de Policía y la Inspección General de la
Fuerza Pública, todos departamentos del Ministerio de Gobernación, Policía y
Seguridad Pública, ejercen función policial.
Mediante dictamen C-100-2009 del 3
de abril del 2009, Grettel Rodríguez Fernández, Procuradora Adjunta, da
respuesta a la consulta formulada concluyendo lo siguiente:
1.
Existe
una reserva de ley para la exclusión de los funcionarios del régimen de
servicio civil, tal y como lo establecen los artículos 191 y 192 de
2.
El
artículo 7 de
3.
Las
funciones policiales propiamente dichas son aquellas señaladas por el artículo
4 de
4.
Junto
con las funciones propiamente dichas, los cuerpos policiales legalmente
establecidos pueden efectuar funciones conexas y preparatorias de las funciones
policiales, que pueden considerarse como parte de la función policial principal
siempre que dichas acciones incidan en forma objetiva, real, directa y eficaz
en las acciones tendientes a garantizar la seguridad ciudadana y conservar el
orden público, según se explicó en el dictamen C-021-2005 del 18 de enero del
2005.
5.
6.
En
igual sentido,
7.
Bajo
la misma línea de pensamiento, debemos señalar que
8.
En
relación con