Dictamen : 073 - del 16/03/2009

C-73-2009

16 de marzo, 2009

 

Señora

Hannia Campos Campos

Secretaria del Concejo

Municipalidad de Coto Brus

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CM-512-2008-MCB, del pasado 28 de agosto del 2008. 

 

            Previo a referirnos sobre la consulta que interesa al Concejo Municipal, sírvase transmitir a dicho órgano las disculpas pertinentes ante el atraso que ha tenido la atención de su solicitud.   Lo anterior motivado por el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

I.                   Planteamiento de la consulta.

 

Se nos indica que el Concejo Municipal de Coto Brus, en la Sesión Ordinaria 120 del 23 de agosto del 2008, en el Artículo V, inciso 13, solicita nos pronunciemos sobre los siguientes tópicos:

 

“1.  Cuando un establecimiento comercial ha dejado de realizar actividad lucrativa, para lo cual se solicitó la respectiva Licencia ¿Se debe de cobrar o no el impuesto durante el lapso de tiempo en el cual no se generaron ganancias y mucho menos utilidades?

2.         Si es comprobado fehacientemente a través del Inspector Municipal mediante acta confeccionada y/o testigos que el establecimiento comercial dejó de operar desde hace mucho tiempo o años, ¿Se puede eliminar el monto al impuesto correspondiente existente a la fecha?

3.         Cuando se dejó de ejercer equis actividad en un establecimiento comercial y en la actualidad la actividad no se está ejerciendo, pero el dueño de la licencia no se presentó a renunciar a la licencia, y el impuesto ha seguido generando morosidad con todas sus cargas ¿Tiene responsabilidad la Municipalidad por no haber eliminado la licencia desde el momento del cese del ejercicio de la actividad, sin el consentimiento expreso del dueño de la licencia?  Aunque en este establecimiento comercial se esté ejerciendo otras actividades por otros propietarios.”

 

II.                Análisis de la consulta.

 

Conviene delimitar el tema de las patentes comerciales o licencias municipales para el ejercicio de actividades lucrativas.   Para ello acudimos, en primer término, a lo regulado en el Código Municipal: 

 

“Artículo 79. — Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado.”

 

“Artículo 81 bis.—La licencia referida en el artículo 79, podrá suspenderse por falta de pago de dos o más trimestres, o bien por incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la actividad.

Será sancionado con multa equivalente a tres salarios base, el propietario, administrador o responsable de un establecimiento que, con licencia suspendida continúe desarrollando la actividad.

Las municipalidades serán responsables de velar por el cumplimiento de esta ley. Para tal efecto, podrán solicitar la colaboración de las autoridades que consideren convenientes, las cuales estarán obligadas a brindársela.

Para lo dispuesto en esta ley, se entiende por "salario base" el concepto usado en el artículo 2 de la Ley No. 7337, de 5 de mayo de 1993.”

 

“Artículo 69. — Excepto lo señalado en el párrafo siguiente, los tributos municipales serán pagados por períodos vencidos, podrán ser puestos al cobro en un solo recibo.

  Las patentes municipales se cancelarán por adelantado. A juicio del Concejo, dicho cobro podrá ser fraccionado.

 

La municipalidad podrá otorgar incentivos a los contribuyentes que, en el primer trimestre, cancelen por adelantado los tributos de todo el año.

  El atraso en los pagos de tributos generará multas e intereses moratorios, que se calcularán según el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.”    (los destacados en las tres normas anteriores no están contenidos en el original)

 

            En cuanto a la naturaleza jurídica de este tributo, vale recordar lo precisado por la Sala Constitucional cuando explica:

 

“V.- DE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL IMPUESTO DE PATENTE MUNICIPAL. Por su naturaleza, el impuesto municipal denominado "patente" está comprendido en la clasificación establecida en el artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que define al impuesto, la tasa y las contribuciones especiales; de suerte que constituye una figura tributaria, cuya naturaleza, objetivos y fines provienen de la potestad tributaria propia de las municipalidades; y en la que el hecho generador no lo constituye una prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizable, ni la renta o utilidades de los negocios o empresas que se desarrollan en una jurisdicción determinada, esto es, en un cantón, sino la expedición de la licencia para la realización de una actividad lucrativa, precisamente, en esa jurisdicción . Debe tenerse en cuenta que en reiteradas ocasiones esta Sala ha señalado que el ejercicio de una actividad lícita puede ser objeto de regulaciones por parte de la Administración (así por ejemplo en sentencias número 0143-94, 3054-96, 6066-98, 7973-99 y 6565-99), como -por ejemplo- lo sería la imposición de determinados requisitos o de tributos, caso del impuesto de ventas y la obligación de la factura timbrada. A este respecto, debe tenerse claro que la facultad impositiva del Estado está otorgada en exclusiva a la Asamblea Legislativa de conformidad con lo dispuesto en el artículo 121 inciso 13.) de nuestra Constitución Política, de manera que se le confiere la facultad general de imponer los impuestos y demás cargas tributarias, y de aprobar las Municipalidades; de manera que se reconoce a las municipalidades su iniciativa en la formulación, creación, modificación y extinción de los tributos municipales; potestad de la que deriva la procedencia para gravar actividades lucrativas en su jurisdicción territorial. Así, en la sentencia número 2197-92, de las catorce horas treinta minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y dos, por primera vez este Tribunal define la patente municipal, como un impuesto por el ejercicio de una actividad lucrativa en una jurisdicción territorial determinada, esto es, un cantón específico; y determina sus elementos distintivos que derivan de su especial naturaleza jurídica: 1.- la justificación de este impuesto, que deriva de la necesidad de sufragar los costos de los servicios públicos que el particular recibe de la municipalidad, y que implican un beneficio para los negocios y comercios, tales como la seguridad, aseo, servicios de agua potable y luz, etc.; 2.- la variedad en los sistemas de este tributo, que deriva de la potestad de iniciativa de los gobiernos locales, de donde las bases imponibles serán las más variadas dependiendo de cada cantón, en unos serán las utilidades brutas, en otros las ventas brutas, en otros se establecerá una patente mínima, y en otros habrá una máxima, etc. , por cuanto depende de la decisión de las autoridades locales. En esa ocasión (sentencia número 2197-92) se consideró:

"Como en la acción se cuestiona la aplicación del llamado impuesto de patente -con el que se grava a toda actividad lucrativa que se ejerza en el cantón de Buenos Aires (artículos 96 y 98 del Código Municipal)-, concretamente al que se cobra a la producción de piña, resulta imprescindible señalar algunas notas de importancia acerca de esa materia. Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho que se denomina con el nombre de patente. La principal justificación teórica para imponer este tipo de tributo, es la ya tradicionalmente en el ámbito del Derecho Municipal, que lo define como la imperiosa necesidad de sufragar el costo de los servicios públicos que el particular recibe de la Municipalidad; es decir, que los negocios comerciales o las actividades lucrativas, según la nomenclatura que utiliza nuestro Código Municipal, se ven altamente beneficiados con la seguridad, el orden, el aseo y la actividad municipal en general, por lo que deben contribuir con el Gobierno local. En doctrina se llama patente al impuesto o a la actividad lucrativa, a los que gravan a los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. Por el contrario, los sistemas de imposición de este tributo, son los más variados, pero si tienen ciertas características que les son comunes. Por esto es que difieren de las leyes del impuesto de patentes a otro y las bases impositivas, pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima.

III. Desde el punto de vista de la doctrina del Derecho Tributario, sus principios más importantes son: a.) el de legalidad de la tributación , conocido también como reserva de ley; o lo que es lo mismo, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por la ley formal; b.) el principio de igualdad ante el impuesto y las cargas públicas , que alude a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a quienes se encuentran en análogas situaciones (concepto relacionado más con la materialidad, que con la formalidad), este principio permite la formación de distintas categorías, en la medida que éstas sean razonables, lo que a su vez exige que sea con total exclusión de discriminaciones; c.) el de generalidad , que implica que no deben resultar afectadas con el tributo, personas o bienes determinados singularmente, pues en tal supuesto los tributos adquieren carácter persecutorio o de discriminación odiosa o ilegítimamente. Dicho de otra forma, el tributo debe estar concebido de tal forma, que cualquier persona cuya situación coincida con la señalada como hecho generador, será sujeto del impuesto. Para el caso concreto, no hay duda que el tributo fue autorizado por una ley y lo que procede es analizar si la diferencia alegada por la accionante y que proviene de la ley de patentes referida, es razonable o si por el contrario, crea una discriminación arbitraria con ella.

IV. Del examen de la ley número 7164 del trece de junio de mil novecientos noventa, se desprende que la causa del impuesto de patentes del cantón de Buenos Aires, es clara y no ofrece ninguna dificultad en su análisis, como cualquiera otra ley municipal similar. Cuando se alude a la causa, hablamos de la necesaria explicación, del motivo económico-político o político-social, es decir, el interés general que mueve a la administración de los intereses y servicios locales (artículo 168 de la Constitución Política), a dictar la norma tributaria y que en este caso, es promover el pago de todo particular que ejerza actividades lucrativas, como contribución a los gastos del Gobierno local. Concebido como impuesto que grava el ejercicio de una actividad lucrativa, la base de este tributo, debe ser, en principio, general, como ha quedado afirmado en el considerando anterior; [...]

V. [...] las leyes que regulan este tipo de impuesto pueden contener distintos hechos generadores e incluso, gravar la actividad productiva, entre otros presupuestos. Esta conclusión se deriva de la correcta interpretación de las normas que regulan la institución de este tributo en el Código Municipal que en su artículo 98, dispone que « nadie podrá abrir establecimientos dedicados a actividades lucrativas o realizar comercio en forma ambulante, sin contar con la respectiva licencia municipal”, y en el artículo 96 idem, que señala que todas las actividades lucrativas, sujetas a licencia, deben pagar el impuesto de patente. De estos textos se desprende que las actividades lucrativas son legalmente susceptibles de ser gravadas con un tributo o impuesto de patente, quedando a criterio de la administración municipal, la estructuración de los elementos de la obligación tributaria [...]

Con la promulgación de un nuevo Código Municipal, la patente municipal encuentra su sustento jurídico general en lo dispuesto en los artículos 79 a 80 bis del Código Municipal, Ley número 7794, de veintisiete de abril de mil novecientos noventa y ocho. Interesa transcribir lo que establece el citado artículo 79, en tanto define que es el impuesto de patente, y reúne los elementos comentados:

"Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo del tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado."

Es en ejercicio de su potestad tributaria que se le reconoce a cada municipalidad, que se les faculta para que definan los parámetros y bases imponibles de este tributo, cuyo hecho generador siempre es el mismo, sea el ejercicio de una actividad lucrativa en una jurisdicción territorial determinada, esto es, un cantón específico . Por ello es que en cada municipalidad el impuesto a pagar es diferente.”   (Sala Constitucional, Resolución N° 15391-2003 de las quince horas con cincuenta y siete minutos del diecinueve de diciembre del dos mil tres)

 

            Atendiendo a que estamos en presencia de una típica potestad de imperio –cobro de un impuesto- es que las exigencias para la Municipalidad revisten el carácter de poderes-deberes, sea una competencia –recaudar los impuestos por patente- que es indisponible, no sujeta a transacción o conciliación (Ver dictámenes C-24-2009 del 24 de febrero del 2009 y C-382-2008 del 22 de Octubre del 2008).  En lo que atañe a las preguntas que interesan a ese Concejo, no debe perderse de vista lo aquí indicado.

 

            La primera pregunta de su consulta se contesta con el mismo texto del artículo 79 del Código Municipal; en otras palabras, no importa que el patentado ejerza efectivamente o no el comercio o actividad lucrativa, el pago deviene obligatorio.  Es, por el contrario, una obligación del patentado (artículos 8 y 128 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios) poner en conocimiento de la Corporación el hecho de que no continuará realizando su labor a los efectos de suprimir su relación de contribuyente para con el Municipio.   Amén de ello, es dable suponer que el lapso de tiempo a que se alude en su pregunta no puede superar más de dos meses, puesto que el propio artículo 81 bis del Código Municipal, faculta a que, pasado ese período, la licencia se suspenda y se inicien las gestiones de cobro de lo adeudado.  El cobro de las sumas que se adeuden por concepto de patentes, así como sus intereses (artículo 10 de la Ley N° 7325 del 1° de diciembre de 1992), es una responsabilidad de las municipalidades.

 

            En cuanto al tema de la eliminación de sumas adeudadas (por ejemplo, declaratoria de incobrable del monto), es oportuno señalarle a la Municipalidad de Coto Brus que el tema está directamente relacionado con la Hacienda Municipal (artículos 61 y siguientes del Código Municipal), y por ende con fondos públicos.   Ello nos lleva a indicarle que, a los efectos de que la Corporación pueda declarar como incobrables sumas que se le adeuden por impuestos de patente, deberá atenerse a lo que sobre este punto le defina la Contraloría General de la República, dado que este Órgano ostenta una competencia exclusiva y excluyente en el ámbito de la legalidad sobre la Hacienda Pública.   Ello sin perjuicio de llamar la atención a que no procede que las municipalidades dispongan la condonación de impuestos adeudados, salvo ley que así las autorice (artículo 68 del Código Municipal, artículo 50 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios)[1].   Además, debe tenerse en cuenta lo que regula el artículo 73 del Código Municipal:

 

“Artículo 73. — Los tributos municipales prescribirán en cinco años y los funcionarios que los dejen prescribir responderán por su pago personalmente.”

 

            Esa prescripción, hemos sostenido, no puede ser declarada de oficio por parte de la Municipalidad:

 

“No procede que la Municipalidad aprecie y declare de oficio una posible prescripción de las deudas tributarias, requiriéndose, por el contrario, la expresa gestión que en tal sentido formule el contribuyente.  Si ello es así en sede administrativa, a mayor razón cabría desechar tal posibilidad cuando el monto del adeudo ha sido establecido en sentencia judicial.    Adicionalmente, se afectaría el instituto jurídico de la cosa juzgada, en su vertiente de la inmutabilidad de las sentencias que ostenten tal característica.”  (Dictamen C-064-2008 del 5 de marzo del 2008)

 

Ténganse en cuenta, además, lo que se ha indicado en relación con la declaratoria de incobrable de fondos públicos adeudados a las administraciones municipales:

 

“En relación con las sumas incobrables a la cual pareciera referirse la pregunta N° 4, se ha de indicar que para que una suma sea declarada incobrable debe la Administración Tributaria Municipal agotar no solo procedimientos cobratorios administrativos, sino también los procedimientos cobratorios judiciales. Sin embargo, para tales efectos debemos tener presente que las decisiones administrativas en relacionadas con la obtención, manejo uso y administración de los recursos públicos deben sujetarse a los principios de economía y eficiencia y eficacia, lo que implica, que el gasto público conlleva el uso racional de los recursos públicos.

 

Consecuentemente el uso racional de los recursos públicos, el coste efectivo de la administración de justicia y el funcionamiento de la Administración pueden determinar la improcedencia de incoar procesos cobratorios por sumas reducidas, y en general cuando los gastos de recuperación del crédito en descubierto superan razonablemente lo que eventualmente se obtendría con la acción. Es por ello, que a juicio de la Procuraduría General, emprender acciones para cobrar créditos cuyo monto es menor al costo efectivo de la gestión cobratoria, no puede ser calificado ni enmarcarse dentro el principio de buena gestión, dado que ello no implica un uso racional de los recursos públicos.

 

Podemos concluir entonces, que son los principios de racionalidad y economicidad que rigen la gestión financiera de la Administración los que se constituyen en parámetros para determinar la interposición de los procesos cobratorios. ( a mayor abundamiento véase dictamen C-240-2008 del 11 de julio del 2008 )”  (Dictamen C-438-2008 del 15 de diciembre del 2008)

 

            Con vista en lo indicado, la respuesta a su segunda interrogante es que no cabe la “eliminación” de impuestos adeudados, si por ello se entiende que se están condonando las obligaciones constituidas.   Ahora, si lo que interesa a esa Municipalidad es establecer que dichos tributos se deben considerar como “incobrables”, el asunto debe definirse por parte de la Contraloría General de la República.   Por último, se hace la observación de que no le corresponde a la Municipalidad pronunciarse sobre la prescripción de tributos municipales adeudados.

 

            En lo que se refiere a la tercera pregunta, y ateniéndonos a la forma en que se plantea, la respuesta es afirmativa, bajo las siguientes precisiones.   Con lo expuesto en los anteriores párrafos, es  necesario reiterar que sí se genera responsabilidad de la Municipalidad –de sus funcionarios relacionados con la percepción de los tributos- en tanto se dejen de cobrar los impuestos que legalmente debe percibir la Corporación.    A estos efectos, no interesa que el patentado no se haya presentado a “renunciar” a la Municipalidad, mucho menos que la licencia quede vigente durante meses o años aunque se haya dejado de ejercer la actividad comercial si, como ya dijimos, a partir del segundo trimestre no cancelado se abre la posibilidad de suspender la licencia, amén de iniciar las gestiones de cobro administrativo o judicial del monto adeudado (ver sobre esta potestad el dictamen C-382-2008 del 22 de octubre del 2008).   Por lo indicado, reiteramos que es obligación del patentado avisar a la Municipalidad sobre el cese de su actividad, y mientras no lo haga el adeudo de impuestos se mantiene, amén de que se le recargan los intereses y multas pertinentes –artículo 69 del Código Municipal-.  

 

            La suspensión de la licencia a que alude el artículo 81 bis del Código Municipal hace suponer que, acaecido el atraso, se autorice a la Municipalidad para cerrar o impedir la continuidad del negocio –precisamente por la suspensión de la patente-.   No hacerlo, y además no iniciar las gestiones para el cobro de los impuestos adeudados, es un motivo doble de responsabilidad, tanto en lo que se refiere a permitir una actividad ilegal, como por la afectación de la Hacienda Municipal.

 

            En el sentido apuntado, no interesa que un local comercial sea ocupado por un nuevo patentado, puesto que la obligación que se establece frente a la Municipalidad es personal.   Por ende, el patentado original sigue estando en una situación de obligado frente a la Municipalidad por el tiempo en que estuvo vigente su patente, sin importar si abandonó el local donde realizaba su actividad.

 

 

III.             Conclusión.

 

En el mismo orden en que fueron formuladas, evacuamos la consulta del Concejo Municipal de Coto Brus del siguiente modo:

 

1.                  Los patentados municipales deben pagar el impuesto correspondiente mientras ostenten la licencia, sin importar la efectiva realización de la actividad lucrativa que motivó el otorgamiento de aquella (artículo 79 del Código Municipal).

 

2.                  La municipalidad no puede disponer  “eliminación” de impuestos adeudados, si por ello se entiende que se están condonando las obligaciones constituidas.   Ahora, si lo que interesa a esa Municipalidad es establecer que dichos tributos se deben considerar como “incobrables”, el asunto debe definirse por parte de la Contraloría General de la República.   Por último, se hace la observación de que no le corresponde a la Municipalidad pronunciarse sobre la prescripción de tributos municipales adeudados.

 

3.                  Sí se genera responsabilidad de la Municipalidad –de sus funcionarios relacionados con la percepción de los tributos- en tanto se dejen de cobrar los impuestos que legalmente debe percibir la Corporación.    A estos efectos, no interesa que el patentado no se haya presentado a “renunciar” a la Municipalidad, mucho menos que la licencia quede vigente durante meses o años, generando deudas y recargos, aunque se haya dejado de ejercer la actividad comercial si, como ya dijimos, a partir del segundo trimestre no cancelado se abre la posibilidad de suspender la licencia, amén de iniciar las gestiones de cobro administrativo o judicial del monto adeudado (ver sobre esta potestad el dictamen C-382-2008 del 22 de octubre del 2008).   La omisión de gestionar el cobro y suspender la licencia son causales de responsabilidad administrativa, sin que al efecto se tenga que contar con el “consentimiento expreso” del patentado.   A lo más, lo que debe realizar la Municipalidad es un debido proceso para determinar la suspensión a que se alude en el artículo 69 del Código Municipal

 

 

Atentamente,

 

          Iván Vincenti Rojas

          Procurador Área Derecho Público

 

IVR/mvc