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Dictamen : 059 - del 23/02/2009
C-059-2009
23 de febrero, 2009
Licenciada
Silvia
Díaz Ruiz
Presidenta
Colegio de Bibliotecarios de Costa Rica
Estimada
señora:
Con la aprobación
de
I.
Planteamiento
de la consulta.
Para efectos de claridad, nos permitimos la
transcripción literal de su gestión:
“(…) todo a fin de que ese Órgano Superior Consultivo
emita criterio en cuanto a la potestad de anulación que posee este Colegio
Profesional, de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como lo sería
incorporar de (sic) una persona que no cumpla con los requisitos establecidos
en nuestra Ley Orgánica, N° 5402 del 30 de abril de 1974. Igualmente si esta situación acarrearía
derechos hacia terceros que se quisieran incorporar sin cumplir con los
requisitos que dicha ley y su reglamento establecen.”
II.
Antecedentes
de interés y normativa vigente.
Existe una consolidada jurisprudencia administrativa
en el sentido de que los colegios profesionales han de sujetarse a las
prescripciones de
Ciertamente, la mayoría de esos dictámenes responden a
la intervención que ostenta
“III. Las garantías previstas en el artículo 173
de
La
potestad anterior, contenida en el artículo 173 de
De
ahí que, frente a la gravedad y excepcionalidad de la declaración de nulidad en
la vía administrativa, se entiende que, naturalmente, esta debe contemplar una serie
de garantías y derechos para el administrado.
Estas
garantías, las dispone el legislador en el citado artículo 173 de
En
primer término, respecto de la calificación del vicio, encontramos que no se
trata meramente de una nulidad absoluta, sino que aunado a ello el vicio debe
ser evidente y manifiesto, con lo que aumenta la gravedad del vicio.
Sobre
el particular, esta Procuraduría General, mediante dictamen C- 117-2002 de 13 de
mayo de 2002, hace referencia a esta clase de nulidad. En aquella oportunidad
se indicó:
“Asimismo, conviene tener
presente que la jurisprudencia y legislación española –ordenamiento jurídico
que sirvió de inspiración para nuestro país–, se han pronunciado sobre la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Es así como en Dictamen C-045-93 de 30
de marzo de 1993 se señaló lo siguiente:
"En la misma línea
de pensamiento, el criterio sostenido por este órgano consultivo en cuanto a
las condiciones requeridas para determinar si estamos o no en presencia de una
nulidad absoluta, evidente y manifiesta, viene a ser conforme con lo estipulado
por la jurisprudencia española. Así, Garrido Falla nos ilustra:
"... Sobre qué debe
entenderse por ilegalidad manifiesta, véase la sentencia del Tribunal Supremo
de 26 de enero de 1961,
" .....la que es
declarada y patente, de suerte que se descubra por la mera confrontación del
acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la
interpretación o exégesis". (GARRIDO FALLA, FERNANDO "Tratado de
Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, 3 Edición, Centro de
Estudios Constitucionales. Madrid 1982, página 602).
En términos similares
apunta González Pérez:
".....a) Que
Sobre el
concepto de nulidad absoluta, evidente y manifiesta,
"… un acto
declaratorio de derechos solamente puede ser declarado nulo por la propia
administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta
y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta, sino de
aquélla que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada,
consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, lo que es
igual, sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir con ello. De no
estarse en presencia de este tipo de nulidad absoluta, la administración debe
recurrir al instituto de la lesividad, solamente declarable por un juez."
(Resolución N° 1563-91 de
14 de agosto de 1991) " (Dictamen C-117 de fecha 13 de mayo de 2002,
retomado en dictamen C-169-2002 de 26 de junio de 2002)
El hecho de que el legislador exija que
la nulidad sea calificada como absoluta evidente u manifiesta, constituye una
garantía para el administrado, en el sentido de que no será cualquier tipo de
infracción al Ordenamiento Jurídico la que puede ser así declarada en la vía
administrativa, otorgándole de este modo un mayor grado de seguridad jurídica,
especialmente en cuanto se trata de actos declaratorios de derechos.
En
ese mismo orden, el artículo 173.3 de
Naturalmente,
este procedimiento debe seguirse en absoluto apego a las garantías, principios
y derechos del debido proceso.
En palabras del jurista Eduardo Ortiz
Ortiz (Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II.
Edición 2002, Editorial Stradtmann, páginas
534-535) lo anterior entre otros aspectos implica “…el deber de
Rescatamos de la anterior
transcripción que se indique la vía procedimental para aquellos casos en que la
nulidad no sea “evidente y manifiesta”:
“A. EXCURSO ACERCA DE
Las
veces en que
Así,
por ejemplo, en el dictamen C-068–90,
del 15 de mayo de 1990,
“Tomando en cuenta la naturaleza del
asunto y la gravedad de los hechos ocurridos, éstos podrían ser constitutivos
de delitos previstos y sancionados en el Código Penal vigente en alguna de sus
formas en contra de
Así las cosas, la primera observación
que debemos formular lo es en el sentido de que el presente asunto debió haber
sido puesto en conocimiento del Ministerio Público, inmediatamente después de
concluida la investigación en sede administrativa, lo cual en casos sumamente
graves no necesariamente debe esperarse para proceder como se indica, pues se
considera suficiente la existencia cierta del hecho que puede ser constitutivo
de delito (Otorgamiento ilegal de un beneficio fiscal) para formular la
respectiva denuncia. Para proceder en tal sentido no se requería del dictado de
resolución alguna, ni de la intervención directa del Despacho Ministerial, pues
cualquier funcionario de nivel intermedio como el Director de Asesoría
Jurídica, Jefe de Personal o el Oficial Mayor del Ministerio u otro con
intervención en el asunto, pudo haberlo hecho…
Ahora
bien, desde el punto de vista de
En cuanto
al segundo de los aspectos administrativos, sea la validez del acto en
cuestión, parece obvio que existe en la especie una nulidad absoluta por
evidente y manifiesta al carecer el mismo de motivo, por el vicio que le afecta
esto es, la falsedad del documento que lo origina.”
Siguiendo
esa misma línea, en el dictamen C-090-97,
del 5 de junio de 1997, este órgano técnico-consultivo indicó:
“Tanto del examen del expediente
administrativo, como del judicial se desprende - sin la menor duda- que el
señor Luis Gustavo Ramírez Brenes no es egresado como Técnico de Aduanas de
En resumen: Independientemente de
que en sede penal se llegue o no a determinar e individualizar la
responsabilidad a título de autor o cómplice en los delitos de falsificación de
documento público y uso de documento falso que se dieron en este expediente; lo
cierto y realmente importante a los fines de las presentes diligencias, es que
no se cumplió con un requisito esencial de idoneidad exigido por el
ordenamiento jurídico, lo cual vicia de modo evidente y absoluto el acto
administrativo de autorización en estudio” (el destacado no es del
original).
Mientras
que en el más reciente dictamen C-064-2006, del 20 de febrero de 2006,
“ En el caso que nos ocupa, estima
Nos referimos, concretamente, a la
circunstancia que se presenta con la existencia de una certificación emanada
del Registro Público de
Las circunstancias referidas en el
párrafo anterior nos llevan a concluir que el tema de la falsedad del documento público (certificación) deba, necesariamente,
ser establecida previamente, y por los mecanismos legales pertinentes
–sentencia judicial, de la sede penal, con autoridad de cosa juzgada-, al
inicio del procedimiento administrativo ordinario. La ausencia de esa acreditación
impide, por un lado, que la imputación de los motivos en que se sustenta la
presunción de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, encuentre plena
justificación (a contrario sensu, no puede simplemente desconocerse el valor de
la certificación, por más elementos que hagan dudar de su validez; entonces
tampoco podría servir como elemento de convicción ni para esta Procuraduría, ni
para el órgano decisor, sobre la existencia del vicio de nulidad que regula el
artículo 173 de
Pero,
además, pone en una situación de evidente desventaja al administrado que es
parte del proceso, puesto que, con base en la presunción de falsedad, se
sustenta a su vez el criterio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
De suerte tal que el administrado
deba probar un hecho que está amparado a una presunción de legalidad, lo cual
evidentemente transmuta el principio de carga de la prueba (artículo 317 del
Código Procesal Civil)…
Con vista en lo anterior, es dable
concluir que existe un vicio de legalidad en la tramitación del procedimiento
ordinario administrativo que incide en el derecho de defensa de la parte
investigada, en tanto la existencia de una presunción sobre la falsedad de
un documento público que sea “motivo” (artículo 133 de
Las
posturas anteriores, empero, no pueden ser tenidas como una falta de
uniformidad en el criterio de
En
todo caso, lo que interesa destacar de los antecedentes administrativos
anteriores es que, aún cuando se haya podido detectar
la comisión de un posible ilícito penal antes de la apertura del procedimiento
administrativo ordinario que debe preceder la declaración de nulidad de un acto
favorable o bien durante su tramitación, ello no significa necesariamente que
órganos de naturaleza meramente administrativa, como lo son el órgano director,
el órgano decisor o bien, la misma Procuraduría en su rol de órgano contralor,
queden imposibilitados para continuar desempeñando su papel llevando hasta sus
últimas consecuencias el ejercicio de la potestad de revisión de oficio
consagrada en el artículo 173 de
A
este respecto se ha abierto un amplio debate en el Derecho Administrativo
comparado en relación con la marcada tendencia de otorgar una primacía absoluta
al Derecho Penal y su jurisdicción por encima de otros órganos jurisdiccionales
– y ni que decir de los administrativos – y que en el ordenamiento
costarricense se ve reflejada en varias disposiciones legales como los
artículos 202.2, 203, 396 y 399 del Código Procesal Civil (Ley n.°7130, del 16
de agosto de 1989) y más recientemente por el artículo 4 del Código Procesal
Contencioso Administrativo, que extiende la competencia de la jurisdicción
contencioso-administrativa al conocimiento y la decisión de las cuestiones
prejudiciales, directamente relacionadas con el proceso
contencioso-administrativo, aunque no pertenezcan a esta materia, “salvo las de
naturaleza penal”. En este supuesto nos encontramos con la llamada cuestión
prejudicial devolutiva o invertida, puesto que implica devolver la jurisdicción
para resolver al órgano jurisdiccional competente por razón de la materia o a
título principal como presupuesto de la posterior sentencia
contencioso-administrativa. [1] De manera que
la aparición de una cuestión prejudicial penal en un proceso contencioso
administrativo obliga a suspender el proceso hasta que aquélla se resuelva.
La
crítica de la doctrina se centra, entonces, en que la plenitud de los órganos
penales para actuar con preferencia o prioridad respecto a otros órganos
jurisdicciones se ha convertido, en cierto modo, en un dogma pacíficamente
asumido por todos, legislador, jueces y operadores jurídicos, aún cuando se trate de estimaciones netamente de orden
jurídico-administrativas materiales que se presentan en aquellos procesos o
procedimientos en que se da un entrelazamiento de distintas ramas del ordenamiento
jurídico (en lo que aquí interesa el Derecho Administrativo con el Derecho
Penal), cuyo conocimiento, por tanto, al consistir en una cuestión
administrativa inequívoca no se debería deferir a favor del juez penal. [2]
En
ese sentido, la doctrina autorizada más moderna advierte del peligro para el
Estado de Derecho de la extensión grave e innecesaria de la jurisdicción penal,
debido a que la fiabilidad del rigor técnico de la decisión judicial es escasa:
“Esta universalidad del juez penal que, con ocasión del proceso, puede decidir
sobre todos los problemas que en él se presentan, seguramente tuvo sentido
cuando se diseñó la preferencia de esta jurisdicción sobre las demás, se apartó
a todos los jueces del conocimiento de asuntos penales y, en cambio, se
autorizó a los penales para enjuiciar cualquier cuestión controvertida que
tuviera que ver con la causa de que conocían. La complejidad de la acción de
A
lo que el mismo autor agrega, que si bien cuando se estableció el régimen
general de preferencia y universalidad de la jurisdicción penal en la
legislación procesal española de la segunda mitad del siglo XIX, el proceso
penal estaba mucho más perfeccionado y al menos sobre la letra de la ley,
ofrecía muchas más garantías que el administrativo, actualmente, “las razones
históricas de la retención masiva por la jurisdicción penal de asuntos
administrativos para resolverlos a título prejudicial han desaparecido.” [4]
En
resumidas cuentas, con las aportaciones doctrinales anteriores queremos indicar
que la eventual presencia de un ilícito penal dentro de un procedimiento
administrativo no significa per se que los órganos
administrativos deban deferir o residenciar el conocimiento del asunto a la
sede penal, ni que desde la perspectiva del Derecho Administrativo se deban
abstener de sentar las responsabilidades del caso o de cumplir las labores de
tutela, fiscalización y control que tienen encomendadas. Máxime, cuando existe
un evidente interés público de por medio que se expresa precisamente en la
actuación de las potestades – en este caso, la de revisión de oficio – que el
ordenamiento jurídico le confiere privativamente a
Por
el contrario, varias y recientes sentencias de
“V. Sobre el fondo … Es decir, la
autoridad recurrida le pospone al accionante la solución definitiva, alegando a
su favor que existe un proceso penal. No obstante, en este caso, no existe
una necesaria prejudicialidad de una sentencia penal
para pronunciarse en la vía administrativa, en razón que es claro que la
resolución que pudiera derivarse del procedimiento administrativo que se le
sigue, sería de carácter administrativo y no penal. En otros términos, un mismo
hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal, civil y administrativa,
sin que con ello se lesione el derecho fundamental que se invoca, pues el
pronunciamiento en la causa penal no imposibilita la continuación de la
investigación administrativa. Distinto sería que un mismo hecho sea
sancionado doblemente en una misma vía, supuesto que no es el que acontece en
autos. Iguales argumentaciones concurren para el caso de prejudicialidad,
pues son vías que mantienen su propia autonomía e independencia, en
donde la instancia administrativa está supeditada directamente a la
jurisdiccional” (el subrayado no es del original).
De gran relación con el presente
asunto, tenemos la resolución n.° 2003-10151, de las 17:39 horas del 16 de
setiembre del 2003, en la que el referido alto Tribunal en su considerando III,
luego de recordar que en nuestro ordenamiento jurídico es común y legítimo que
un mismo hecho genere diversos efectos jurídicos, añade que, “en principio, no
existe obstáculo para que un colegio profesional pueda tramitar y conocer de
una queja disciplinaria planteada en contra de un agremiado, por la simple
circunstancia de que los hechos acusados pudieran constituir también un ilícito
penal (ver en este sentido sentencia número 2003-03130 de las 9:43 horas del 25
de abril del 2003)”.
Por su importancia, conviene también,
tomar en cuenta, la doctrina de la sentencia constitucional n.° 2005-06523, de
las 19:25 horas del 31 de mayo del 2005: “debe tomar en consideración que
el hecho de que ante el Ministerio Público se esté conociendo la denuncia penal
de cita, no impide a
Finalmente,
debemos cerrar con la resolución de la misma Sala, n.° 2006-015995, de las 8:58 horas del 3 de noviembre del
2006, dadas las implicaciones prácticas para el caso en examen que se pueden
extraer de su razonamiento:
“III.-
Sobre el
Principio de “non bis in idem”. Este Tribunal
Constitucional en reiteradas oportunidades ha indicado que el hecho de que
existan dos causas pendientes en sedes distintas, como en el caso lo son la
administrativa y la jurisdicción penal, no lleva consigo la vulneración del
principio de “non bis in idem”, máxima que implica
que, tal y como reza el numeral 42 del supremo cuerpo normativo del orden
jurídico costarricense, “nadie podrá ser juzgado más de una vez por el mismo
hecho punible”. No se supone la lesión del referido principio en virtud de que
se trata con [sic] sedes autónomas,
En esa
misma línea jurisprudencial se pueden consultar, además, los votos
constitucionales números 00499-1993, del 29 de enero de 1993, 2059-92, de las 14:09 horas del 5 de agosto y 0499-92, de las 10:06
horas del 29 de enero, ambos del año 1992.
B. EL CRITERIO CLAVE QUE DETERMINA QUE EN
Pues
bien, a la luz de los parámetros anteriores fijados por
Con
lo cual, importa preguntarse: ¿Cuál es el criterio fundamental para poder
determinar que en el caso bajo estudio no opera la cuestión prejudicial penal y
que por lo mismo, la potestad de revisión oficiosa de
Dicho de otra manera, si el único
motivo en virtud del cual el CFIA abrió un expediente en contra del señor
Calderón Bejarano hubiera sido para determinar la falsedad del título y de la
certificación académica que presentó ante dicho ente corporativo, nos
encontraríamos ante un caso de prejudicialidad, que
indefectiblemente tendría que ser resuelto de forma previa por el juez
penal. Pues según se explicó antes, varias disposiciones legales, en el
supuesto preciso de la falsificación de documentos, se decantan por otorgar la
plenitud de su conocimiento a la instancia judicial.
Pero ese no es el supuesto en el caso
bajo estudio. Porque, tal y como lo expusimos en el punto 18 de los
antecedentes, el órgano director dicta la apertura del procedimiento para determinar la
posible nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo de incorporación del señor Calderón Bejarano
al CFIA, n.° 10 de la sesión n.° 16-05/06-GO de
En este procedimiento, por tanto, ni a
Nótese,
que este órgano consultivo en ningún momento se estará manifestando acerca de
la supuesta falsedad de los documentos que el señor Calderón Bejarano hizo llegar al CFIA, pues como
advertimos, se trata de una declaración que le corresponde hacer al Juez penal.
Sencillamente nos limitaremos a apreciar, conforme a las reglas de la sana
crítica, si el acervo probatorio que corre agregado al expediente remitido con
su gestión es suficiente para constatar la invalidez del acto de incorporación
en el grado requerido por el artículo 173 de
En
esa misma línea debe ir la posterior declaración que haga
Tampoco incide en la validez de este
procedimiento el que se haya tenido entre los hechos intimados, “d.-
Que los
documentos aportados por don Eric Calderón y descritos en los puntos a) y b) de
esta intimación se presumen falsos”; básicamente, porque la instrucción de un
procedimiento va dirigido a confirmar o descartar, por no ser ciertos o bien
por irrelevantes (como en este caso), esos hechos. Lo importante es que entre
esos hechos, se le haya imputado al expedientado no haberse graduado de la
universidad de la que alegó haberse titulado – como en efecto se hizo bajo el
punto “c”–, pues sobre esa premisa es la que se sustenta la nulidad del acto de
incorporación al carecer de ese requisito básico de idoneidad.
Insistimos en ello, las
consideraciones que tanto el órgano director como el órgano decisor hagan
acerca de la autenticidad o falsedad de un documento no tienen mayor relevancia
a los efectos del objeto de este procedimiento y más bien, pueden generar su
interrupción y eventual anulación dada la competencia preferente y plena que en
ese punto en concreto tiene la jurisdicción penal.
Desde la
perspectiva de
No hay que olvidar, por otra parte, que
la ponderación del interés público en juego y la posición fundamental que en el
ordenamiento jurídico ocupan los colegios profesionales en la tutela de dicho
interés, constituye un motivo de peso adicional que obliga al CFIA a actuar la
potestad que consagra el artículo 173 de
“Así, a
los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las
condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus
miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con
frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas
sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de
En esa
misma sentencia se cita la resolución de Corte Plena, actuando como contralor
de constitucionalidad, de las 14:00 horas del 28 de enero de 1982, en la que se
dispuso:
“Es
verdad que esos Colegios también actúan en interés común y en defensa de sus
miembros; pero nótese que, aparte de ese interés, hay otro de mayor jerarquía
que justifica establecer la colegiación obligatoria en algunas profesiones (las
que generalmente se denominan "liberales"), puesto que, además del
título que asegure una preparación adecuada, también se exige la estricta
observancia de normas de ética profesional, tanto por la índole de la actividad
que realizan esos profesionales, como por la confianza que en ellos depositan
las personas que requieren sus servicios. Todo eso es de interés público, y el
Estado delega en los Colegios la potestad de vigilar el correcto ejercicio de
la profesión.”
De las
resoluciones anteriores se desprende el importante rol que los colegios profesionales desempeñan en la sociedad velando por la “ corrección y buen
desempeño de las funciones profesionales de los afiliados”, para lo cual pueden
sancionarlos “disciplinariamente cuando lesionen a terceros, por ignorancia,
impericia, desidia o conducta inmoral en su desempeño"(voto n.° 1386-90,
de las 16:42 horas del 24 de octubre de 1990). Esa labor es la que justifica
que el Estado delegue en ellos esas prerrogativas públicas, cuyo ejercicio se
garantiza a través del deber de colegiarse. Adicionalmente,
Dejando asentadas las particularidades que puede
enfrentar el colegio profesional ante la eventual declaratoria de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta, de un acto administrativo de incorporación al
ente, conviene recordar la redacción vigente de los artículos 173 y 183 de
“Artículo 173.-
1) Cuando la
nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta,
podrá ser declarada por
En
ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre
el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada.
2) Cuando se
trate de
3) Previo al acto final de anulación de los actos a que
se refiere este artículo,
4) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este
artículo, caducará en un año, a partir de la adopción del acto, salvo que
sus efectos perduren.
5) La anulación administrativa de un acto contra lo
dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por
no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y
6) Para los casos en que el dictado del acto
administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta corresponda a
dos o más ministerios, o cuando se trate de la declaratoria de nulidad de actos
administrativos relacionados entre sí, pero dictados por órganos
distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) del artículo 26 de esta Ley.
7) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la
vía de la contrademanda.”
“Artículo 183.-
1) La
administración conservará su potestad para anular o declarar de oficio la
nulidad del acto -sea absoluta o relativa- aunque el administrado haya dejado
caducar los recursos administrativos y acciones procedentes, siempre y cuando
dicha revisión se dé en beneficio del administrado y sus derechos.
2) La potestad
de revisión oficiosa consagrada en este artículo no estará sujeta al
plazo de caducidad y podrá ser ejercida por
(Así reformado el inciso anterior por
el inciso 8) del artículo 200 de
3) Fuera de los
casos previstos en el artículo 173 de este Código,
La remisión que se hace en el inciso 3) anterior nos
obliga a citar el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo,
en el cual se regula precisamente el proceso de lesividad:
“Artículo 34.-
1) Cuando
la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda
demandar su anulación ante
2) La
lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta
a plazo.
3) Corresponderá
al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos
administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente
descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por
un ministro de distinto ramo.
4) La
declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con
personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico
supremo.
5) La
pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”.
La cita de las anteriores normas se justifica por las
siguientes razones:
1.
En primer
término, con anterioridad a la reforma que sufrieron ambos artículos por la
emisión del Código Procesal Contencioso Administrativo,
2.
Lo dicho en el
punto anterior también lleva a reflexionar sobre la vigencia temporal de las
reformas legislativas sufridas por los artículos 173 y 183 reseñados. Esto por cuanto resulta de fácil suposición
el que, por ejemplo, el acto de incorporación sobre el cual se tengan motivos
fundados para cuestionar su legalidad, se haya acordado con anterioridad al 1
de enero del 2008, sea cuando aquellos artículos aún conservaban el plazo de
caducidad de los cuatro años. Lo cual
haría surgir la duda bajo cuál redacción del 173 o 183 se debe intentar la
nulidad si esa decisión se adopta, por ejemplo, el día de hoy. Específicamente, si respetando los cuatro
años si el acto de incorporación se adoptó antes del 1 de enero del 2008, o
bien, sin sujeción a plazo, atendiendo a la literalidad de los artículos 173 y
183 vigentes.
Nuestro criterio es que el asunto viene resuelto por
el Transitorio III del Código Procesal Contencioso Administrativo, que dispone:
“TRANSITORIO III.- El régimen de
impugnación de los actos que hayan quedado firmes en la vía administrativa
antes de la vigencia del presente Código, se regirá por la legislación vigente
en ese momento.”
Entonces, si el acto de declaratorio
de derechos que tomó el Colegio de Bibliotecarios se estima nulo, y fue
adoptado con anterioridad al 1 de enero del 2008, se sujeta la discusión del
vicio, sea por vía del procedimiento administrativo de nulidad absoluta,
evidente y manifiesta[1], o
por la vía jurisdiccional de la lesividad[2], a
que no hayan transcurrido cuatro años desde la fecha de emisión de aquel acto.
Por último, y en lo que se refiere a la posible
generación de derechos de terceros que alegaran como antecedente un acto
favorable pero con vicios de nulidad, cabe recordar lo siguiente:
El artículo 129 de
La doctrina ha reputado como válida la interpretación
contenida en el párrafo anterior cuando establece:
“¿Tiene
valor normativo de costumbre el llamado precedente administrativo, la práctica
reiterada por
Dicho lo cual, conviene precisar
inmediatamente que si no valor normativo estricto, el precedente reiterado
puede tener un cierto valor vinculante para la propia Administración, en el
sentido de que apartarse de él en un caso concreto puede ser índice de un trato
discriminatorio, de una falta de buena fe, de una actitud arbitraria. Este juicio se explica fácilmente, sin
necesidad de acudir a la tesis del precedente como costumbre, por virtud de los
principios de igualdad de los ciudadanos ante
Los artículos 2 RSCL y 43 LPA justifican
en nuestro Derecho ese tipo de vinculación al precedente; el primero concreta
la obligación de ajustar la intervención administrativa en la actividad de los
administrados al principio de igualdad ante
La jurisprudencia constitucional ha
ratificado expresamente esta doctrina afirmando que “la equiparación en la
igualdad, que por propia definición puede solicitar el ciudadano que se siente
discriminado, ha de ser dentro de la legalidad y sólo ante situaciones
idénticas que sean conformes al ordenamiento jurídico, pero nunca fuera de la
legalidad, con extensión indebida a la protección de situaciones ilegales, ni
tampoco para convalidar jurídicamente los defectos imputables a la siempre
limitada eficacia en el plano de los hechos que las actuaciones de los poderes
públicos desplieguen para el restablecimiento de la realidad física o jurídica
alterada ilegalmente.” (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, FERNANDEZ, Tomás-Ramón,
Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Madrid, Editorial Civitas,
1989, pp. 67-68).
Valga reseñar, además, que el
artículo 136 de
Por lo que se concluye, en definitiva, que no podría
requerirse la aplicación de soluciones análogas por terceros, cuando el acto
que se sirve de sustento a la petición sea nulo. Y, precisamente, para efectos de que se
declare tal nulidad, el Colegio Profesional debe acudir a los mecanismos que se
reseñan en las páginas que preceden.
III.
Conclusiones.
1.
El Colegio de
Bibliotecarios de Costa Rica ostenta competencia para discutir la nulidad de
actos declaratorios de derechos que emita en el ejercicio de sus competencias
administrativas. Dependiendo de la
naturaleza del vicio de legalidad, podrá acudir a la vía que prescribe el
artículo 173 de
2.
Se advierte que,
en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de
3.
No genera una
costumbre administrativa, ni mucho menos derechos subjetivos, un acto
administrativo que haya declarado derechos en forma contraria al Ordenamiento
Jurídico. Por ende, no se podría alegar
como antecedente para obligar a que el Colegio adopte otros actos
administrativos similares. Para evitar
precisamente esa posibilidad,
Atentamente,
Iván Vincenti Rojas
IVR/mvc
C-059-2009
NULIDAD ABSOLUTA DE
ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS .PROCEDIMIENTO PARA LOGRAR LA
DECLARATORIA .ENTRADA EN VIGENCIA DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO. COSTUMBRE ADMINISTRATIVO COMO FUENTE DE DERECHO
“(…) todo a fin de que ese Órgano Superior Consultivo
emita criterio en cuanto a la potestad de anulación que posee este Colegio
Profesional, de un acto declarativo de derechos subjetivos, tal y como lo sería
incorporar de (sic) una persona que no cumpla con los requisitos establecidos
en nuestra Ley Orgánica, N° 5402 del 30 de abril de 1974. Igualmente si esta situación acarrearía derechos
hacia terceros que se quisieran incorporar sin cumplir con los requisitos que
dicha ley y su reglamento establecen.”
Iván
Vincenti, en dictamen C-059-2009, concluye:
1.
El Colegio de
Bibliotecarios de Costa Rica ostenta competencia para discutir la nulidad de
actos declaratorios de derechos que emita en el ejercicio de sus competencias
administrativas. Dependiendo de la
naturaleza del vicio de legalidad, podrá acudir a la vía que prescribe el
artículo 173 de
2.
Se advierte que,
en virtud de la modificación de los artículos 173 y 183 de
3.
No genera una
costumbre administrativa, ni mucho menos derechos subjetivos, un acto
administrativo que haya declarado derechos en forma contraria al Ordenamiento
Jurídico. Por ende, no se podría alegar
como antecedente para obligar a que el Colegio adopte otros actos
administrativos similares. Para evitar
precisamente esa posibilidad,