Dictamen : 040 - del 13/02/2009

C-040-2009

13 de febrero, 2009

Señor

Guillermo Quesada Oviedo

Gerente General

Banco Crédito Agrícola de Cartago

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° GG-009-2009 de 2 de febrero último, por medio del cual consulta en relación con el período de gracia otorgado por Ley N° 8634. Considera el Banco que existe un vacío en cuanto a si el período de gracia incluye o no el monto por concepto de intereses o bien, solo el monto de capital de las deudas correspondientes al Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios para Pequeños y Medianos Productores (FIDAGRO)

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal del Banco, oficio N° DJ-041-2009 de 30 de enero anterior. Es criterio de la Asesoría que el Transitorio IX de la Ley sobre el Sistema de Banca para el Desarrollo concede a todas las operaciones del FIDAGRO una readecuación de las condiciones de crédito, aplicándoles un período de gracia de “hasta tres años”. Operaciones que han disfrutado de otros períodos de gracia. Así, antes de la entrada en vigencia de la Ley 8634 existían tres distintos períodos de gracia para los beneficiarios. El primero derivado de la Ley N° 8477, período de gracia que venció el 3 de noviembre de 2008. El segundo grupo se deriva de la ley 8509 y vence el 7 de mayo de 2009 y un tercer grupo que no comprendería a los que se encuentran en los períodos anteriores, se asume que serían las operaciones formalizadas con posterioridad a mayo de 2006. El período de gracia que se les aplicaría es el que se les designó en cada caso al momento de su aprobación ante el Comité de Crédito correspondiente. Considera la Asesoría que si un beneficiario de FIDAGRO con la ley anterior gozaba de un período de gracia, este debe ser respetado, de manera que solo se modifique para favorecerlo. Dentro del marco de la Ley N° 8634 se autoriza a conceder un nuevo período de gracia que no es automático ni es por un plazo fijo. Por lo que se genera la interrogante de quién debe aprobar, conceder esa gracia? Estima que debe ser el Comité del Fideicomiso que conserva algunas funciones hasta que finalice el proceso de finiquito. Opina que ese período de gracia debe abarcar el capital de la deuda pero no los intereses, porque la ley no hace alusión a los mismos.

Se ha generado una duda en orden a la posibilidad de que un período de gracia abarque los intereses en razón de que no se precisó expresamente su alcance. Al incluir el Transitorio que nos ocupa, el legislador decidió proteger la situación de los deudores de FIDAGRO, a efecto de remediar su situación financiera. La interpretación que se haga de tal Transitorio debe partir de su objeto como Derecho Intertemporal y respetar el fin de creación de “justicia” para tales deudores en los términos considerados por el legislador.

A- EN RELACIÓN CON LA NATURALEZA DEL TRANSITORIO

Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211”.

Regulación del régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

“En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley – es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica –diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes. De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes”. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva. Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva. Se establece un régimen excepcional que debe estar referido a supuestos claramente especificados en la ley, sin posibilidad de aplicación analógica a otros supuestos.

Se sigue de lo expuesto que la función primordial de una disposición transitoria es dirigirse a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes. Si este no es su objeto, no puede estaremos ante una norma de derecho intertemporal.

Por este objeto de la disposición transitoria, la Sala Constitucional ha considerado que tiende a crear un régimen jurídico para situaciones previas o bien regular con carácter provisional situaciones nuevas. Lo primero nos remite a la protección de los derechos adquiridos, sea aquellos que han ingresado definitivamente al patrimonio de los interesados con anterioridad a la reforma legal, que no pueden ser alterados por la nueva ley.

Pero también las disposiciones transitorias tienden a tutelar situaciones jurídicas consolidadas. Lo que implica que quienes se encuentren en la situación definida por la normativa anterior tienen un derecho a que su situación se regule conforme las normas que regulan el derecho intertemporal (Sala Constitucional, resolución N° 3935-2002 de 16:20 hrs. de 30 de abril de 2002).

En ese sentido, al derecho intertemporal se le aplican los principios generales en orden a la aplicación de la norma jurídica. Conforme lo cual la nueva norma no puede afectar hechos o actos que produjeron válidamente situaciones jurídicas bajo la vigencia de la ley anterior. Los requisitos de adquisición o nacimiento de la situación son regidos exclusivamente por la norma vigente al momento en que la situación surge (se aplica aquí la teoría de la supervivencia del derecho abolido). La norma nueva, por el contrario, tiene la pretensión de regular en forma exhaustiva las condiciones de nacimiento de situaciones y actos a partir de su vigencia, salvo que se haya previsto que la norma derogada continúe rigiendo estos aspectos (situación de ultractividad). La nueva norma carece de posibilidad de influenciar las situaciones ya extinguidas o consolidadas.

El problema se presenta, sin embargo, cuando se analiza la situación en forma dinámica y por ende aquélla que está surtiendo efectos jurídicos. El principio es que la norma nueva rige las condiciones de constitución de las situaciones jurídicas que no se habían presentado durante la vigencia de la norma derogada, pero los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme la norma anterior. Igualmente, las situaciones en curso de extinción continuarán rigiéndose por la ley de creación. En consecuencia, los efectos jurídicos ya consolidados o en curso de ejecución no pueden ser modificados por una norma posterior (dictámenes N° 169-89 de 10 de octubre de 1989, C-165-92 de 14 de octubre de 1992, C- 60-99 de 24 de marzo de 1999 y C-075-2001 de19 de marzo de 2001).

Por lo que el análisis de los presupuestos de hecho de la norma transitoria y de la situación jurídica sobre la que ésta incide constituyen la base para interpretar el alcance del Transitorio IX.

B- UN TRANSITORIO EN PROTECCION DE LOS DEUDORES DE FIDAGRO

Se consulta si el período de gracia para las deudas correspondientes al Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios para pequeños y Medianos Productores abarca los intereses o bien, si ese período de gracia concierne solo el monto del capital.

Dispuso el Transitorio IX

“TRANSITORIO IX.-

Las deudas formalizadas o en proceso de formalización que lleguen a aprobarse con el Fideicomiso para la protección y el fomento agropecuarios para pequeños y medianos productores (Fidagro), en el momento de aprobación de esta Ley deberán ser recalificadas a un veinte por ciento (20%) de su monto y readecuadas a un plazo no menor de quince años, una tasa de interés no superior a la tasa básica pasiva menos dos puntos porcentuales y con un período de gracia hasta de tres años. El pago de estas obligaciones deberá realizarse directamente al Finade, que para todos los efectos legales será el acreedor de estas”.

Este artículo transitorio se incluyó por moción vía artículo 137. Por demás, se trató de una moción varias veces reiterada. Interesa destacar, empero, que finalmente fue aprobada por unanimidad en Comisión. Junto a esta moción se presentaron otras que tendían a condonar las deudas existentes con FIDAGRO. Una condonación que podría ser total o parcial, según los proponentes. Importa señalar que los Diputados se manifestaron en contra de una condonación pero sí consideraron que los deudores de FIDAGRO debían ser liberados de un porcentaje significativo de sus obligaciones. Ello a través de la recalificación y readecuación de las deudas.

Al proponer el Diputado Sánchez Sibaja la moción 58-49 para incluir lo que llegaría a ser el Transitorio IX justificó su texto en la necesidad de solucionar una situación de injusticia causada con el funcionamiento de FIDAGRO. En su justificación Sánchez señala que presentó la moción porque se le rechazó otra moción para que todas las deudas se condonaran antes de pasar los recursos de FIDAGRO al sistema de Banca de Desarrollo. En ese sentido, enfatizó en que con la Ley de FIDAGRO se utilizó el mecanismo de legislar para limpiar la cartera de los bancos y no para solucionar los problemas de los agricultores (folio 3362 del Expediente Legislativo). Ante esa situación era necesario corregir lo que en la Ley de FIDAGRO estaba mal y solucionar el problema del agricultor, dándole otra oportunidad (folio 3367). Concibe el resultado de la moción como un “incentivo” para quienes trabajan la tierra. Y ello por medio de la creación de justicia y solidaridad. Terminó afirmando que:

“Me parece además que la moción es transparente, en el sentido de que no queda supeditado a ningún burócrata que determine quién si se lo merece y quién no se lo merece” (Ibid. folio 4369).

En el mismo sentido que el Diputado Sánchez Sibaja, el Diputado Rojas Rodríguez señaló que la moción venía a “crear justicia, porque como bien lo apuntaba el Diputado Sánchez, resulta que la Ley de FIDAGRO a quien benefició fue a los entes que prestaron dinero a los agricultores, no a los agricultores” (folio 3368). Agregó que el mecanismo de reconocimiento de deudas llevó a que se aumentaran significativamente los montos adeudados por los agricultores. Por lo que para crear justicia debían traerse a valor real las estimaciones y cálculos para que la deuda quedara con un subvalor.

Esta afirmación de que el funcionamiento de FIDAGRO produjo un aumento significativo de las deudas de los agricultores, llevó a la Diputada Antillón a manifestar:

“Es así como uno cuando legisla para fondos públicos tiene que tener mucho cuidado, pero también –como lo decía don Jorge Eduardo Sánchez- ha habido legislación para incentivar la producción de exportadores y ha sido exitosa en algunos casos, no en otros, porque lamentablemente no todo es perfecto. Entonces, por qué no en esta oportunidad, volver los ojos y decir que un porcentaje que sería el similar a la deuda que Uds. contrajeron, que es ese 20%, que ustedes puedan quitarle la carga de un 80% de sus espaldas y puedan volver a confiar que hay legisladores que piensan en Ustedes” (ibid. folio 4370).

El Diputado Marín Monge agregó que deudas que fueron contraídas por un millón de colones se convirtieron en deudas de 4 millones (folio 4372). Reitera que “FIDAGRO nace simple y sencillamente para salvar la cartera morosa de los bancos del Estado y para salvar a los acreedores y condenar a pequeños productores” (folio 4372).

El fin del Transitorio es, entonces, reducir el endeudamiento de los agricultores que habían formalizado operaciones con FIDAGRO, de manera de cancelar el 80% de la deuda que cada agricultor mantuviera con el Fideicomiso, de previo a pasar los recursos a FINADE), así como aliviar las condiciones de la deuda restante.

Dicho fin debe ser tomado en cuenta, necesariamente, en la interpretación del contenido del Transitorio IX, conforme lo ordenan los artículos 10 de la Ley General de la Administración Pública y 10 del Código Civil. Ese fin se establece en una norma que se presenta como transitoria y este aspecto también debe ser tomado en cuenta.

El Transitorio está dirigido a un determinado tipo de operaciones de deuda. Las operaciones que resultan concernidas por el Transitorio son las “deudas formalizadas o en proceso de formalización” en el momento de entrada en vigencia de la Ley. Es decir, operaciones formalizadas o en procesos de formalización relativas a la compra y readecuación de las deudas de los beneficiarios de la Ley 8147. Frente al Transitorio, operaciones que habían surgido a la vida jurídica con anterioridad a la eficacia de la nueva ley o bien operaciones cuya consolidación estaba pendiente. En ese sentido, comprende situaciones pasadas, que podrían considerarse consolidadas o bien, situaciones pendientes de constitución. En ese sentido, como disposición de Derecho Intertemporal, el Transitorio de mérito regula situaciones preexistentes, consolidadas y no consolidadas. Ante esas situaciones preexistentes el legislador podía, como se indicó anteriormente, declarar que continuarían rigiéndose por la ley anterior, pervivencia de la ley vieja. En su caso, disponer que sería aplicable la nueva ley, de manera que las deudas formalizadas y no formalizadas pasarían al nuevo Fidecomiso y serían reguladas por las disposiciones de este. O en último término, disponer un régimen transitorio.

Respecto de las deudas formalizadas o en curso de formalización en FIDAGRO, el legislador se decantó claramente por la no aplicación de la ley nueva, en el sentido de que esas operaciones no se regulan por las disposiciones establecidas para el FINADE.

Por otra parte, respecto de las condiciones que se indican, no se dispuso que la Ley de FIDAGRO, ahora derogada, continuaría rigiendo plenamente. Por el contrario, se crea un régimen transitorio dirigido a proteger a los agricultores. La particularidad de ese régimen en relación con el anterior viene dada por la recalificación de las deudas, de manera de disminuir su monto y permitir su cumplimiento por parte de los deudores.

Este régimen cuya vigencia está determinada por las situaciones a que se refiere concierne no sólo situaciones pendientes sino también consolidadas. Por consiguiente, el régimen transitorio que se establece no puede llevar a una desprotección del deudor. Y esa desprotección se produciría si el régimen transitorio otorgara menos beneficios que los que podría obtener el agricultor con la Ley de FIDAGRO. En ese sentido, el régimen transitorio no puede afectar negativamente las operaciones ya formalizadas y respecto de las no formalizadas, tampoco puede afectar los elementos ya consolidados.

El Transitorio permite una recalificación de las deudas, pero también su readecuación, una tasa de interés determinada y un período de gracia. Se duda si el período de gracia debe comprender también los intereses.

El fin del Transitorio y los límites en orden a la eficacia de la norma determinan la necesidad de que los intereses sean cubiertos por el período de gracia tanto respecto de las deudas ya formalizadas como aquéllas en curso de formalización. De lo contrario no sólo se violentaría el fin de la ley, sino que se correría el riesgo de lesionar situaciones jurídicas consolidadas en perjuicio de los deudores de FIDAGRO.

El fin del Transitorio: si su fin es hacer justicia a los agricultores, evitar que continúen en una situación que les impide cumplir con sus obligaciones y seguir produciendo, el período de gracia tiene que comprender los intereses. Recuérdese que al discutir la moción los miembros de la Comisión Legislativa enfatizaron en que con FIDAGRO los agricultores multiplicaron el monto de su deuda y esa situación es producto de los intereses que debieron cubrir en los procesos de readecuación de sus obligaciones originales y, en su caso, de la capitalización. Entonces, si el endeudamiento calificado de injusto es debido fundamentalmente a los intereses no se determina cómo puede excluirse de dicho período de gracia.

Pero, además, debe tomarse en cuenta que con la Ley de FIDAGRO una parte de los deudores tenían derecho a que se les otorgaran períodos de gracia y que estos cubrieran los intereses. En efecto, a partir de la Ley N° 8477 de 3 de noviembre de 2005, la Ley de FIDAGRO fue reformada para establecer como función del Comité del Fideicomiso el fijar el período de gracia de tres años sobre el principal y los intereses. En efecto, en el artículo 10 se dispuso como función del Comité:

“e) Fijar el período de gracia de tres años sobre el principal y los intereses. Durante este período, las operaciones no devengarán intereses, ni estos se acumularán al monto del principal. El Comité del Fideicomiso considerará el tipo de actividad a que se dedique el agricultor, a fin de establecer la periodicidad del pago de los intereses”.

Esta norma rige las operaciones que llegaren a formalizarse a partir de la vigencia de la Ley 8477. Por consiguiente, regiría los créditos formalizados a partir de esa vigencia y hasta la derogación de la Ley de FIDAGRO. En igual forma, regiría los créditos ya aprobados pero no formalizados a la entrada en vigencia de la Ley 8634. Interesa recalcar que en ese inciso expresamente se estableció que en el período de gracia las operaciones no devengarían intereses ni estos se acumularían al principal. El texto de la norma no permite considerar que el Comité gozara de discrecionalidad para decidir si el período de gracia comprendía o no los intereses. Es claro el interés del legislador de que no se devengaran intereses. La redacción es muy diferente a la establecida en el texto original de la Ley que establecía que el fideicomiso fijaría el período de gracia que considerara apropiado, que no excedería de los tres años, por lo que podría existir duda sobre el alcance del referido período de gracia.

En consecuencia, las operaciones que se formalizaron a partir de la Ley 8477 de 3 de noviembre de 2005 o que estaban en curso de formalización al momento de entrada en vigencia de la Ley 8634 debían regirse por lo dispuesto en el inciso de mérito. Y si no se regían por ella, no podrían regirse por una disposición menos protectora. Y habría, repetimos, menos protección, si se estableciera que el período de gracia no comprende los intereses. En cuyo caso, se violentaría lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución Política. Recordemos que:

“En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un «derecho a la inmutabilidad del ordenamiento», es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que –como se explicó– si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla”. Sala Constitucional, resolución N° 2765-1997 de 15:03 hrs. de 20 de mayo de 1997, cuyos conceptos fueron retomados en la N° 6131-98 de 17:24 hrs. de 26 de agosto de 1998.

Respecto de las deudas en curso de formalización, cabe recordar la diferencia entre los efectos ya consolidados o parte estática y la parte dinámica de la situación en curso. Recuérdese, al efecto que la nueva norma no puede regir los efectos ya consolidados de la situación en curso. Estos efectos se rigen por la norma vigente al momento en que surgieron. Los elementos de la situación que ya nacieron a la vida jurídica conservan el valor conferido por la norma anterior, la cual sólo puede regular los efectos no constituidos o en curso de ejecución de la situación referida. Y que una deuda está en curso de formalización cuando ya fue aprobada.

Ahora bien, qué pasa con las deudas formalizadas con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 8477. Para dichas deudas, esta Ley introdujo un Transitorio I, de acuerdo con el cual se otorga un período de gracia de tres años sobre el principal y los intereses, aunque se hubiera disfrutado de otro período de gracia anterior. Ese período de gracia beneficiaba las operaciones morosas que ya existían al momento de entrada en vigencia de la ley. Es de advertir, sin embargo, que el párrafo segundo de ese Transitorio contenía disposiciones que condujeron a la “multiplicación” de la deuda de los agricultores, que luego condenaron los señores Diputados. Se dispuso:

“Transitorio I.—Para todas las operaciones formalizadas a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, que se encuentren en estado de morosidad, se fija un período de gracia de tres años sobre el principal y los intereses, aunque se haya disfrutado de otro período de gracia anterior. Durante este período, las operaciones no devengarán intereses, ni estos se acumularán al monto del principal. Este período rige a partir de la publicación de esta Ley en La Gaceta.

Los intereses corrientes y moratorios acumulados a la fecha de entrada en vigencia de esta Ley, se capitalizarán al monto de la deuda. Para estos efectos, se mantendrán las garantías constituidas originalmente. Producto de tal capitalización, cualquier faltante de garantía existente liberará de responsabilidad al banco fiduciario y al fideicomitente como acreedor y propietario de los recursos fideicometidos”.

Este período de gracia se encuentra vencido, según se indica en la consulta.

Por demás, las operaciones no cubiertas por la Ley 8477 disfrutaron de un período de gracia, siempre sobre el principal e intereses y en los mismos términos que los dispuestos en esa Ley, a partir del Transitorio IV de la Ley N° 8509 de 5 de mayo de 2006. Dicho período de gracia comprendía también los intereses.

Estos Transitorios nos revelan que a pesar de que el legislador dispuso acumular los intereses al capital, eximió a los agricultores de la obligación de cubrir los intereses durante el período de gracia. La circunstancia de que ahora no se haya expresamente hecho mención de los intereses no permite concluir que el período de gracia deba reducirse al monto principal, precisamente porque el fin del Transitorio IX es proteger al agricultor, liberarlo de parte fundamental de las obligaciones. En los términos del proponente de la moción que dio origen al Transitorio, corregir un gran error de la Asamblea Legislativa, en cuanto al crear a FIDAGRO se habría legislado para limpiar la cartera de los bancos pero no se dotó a los agricultores de medios para poder hacer frente a sus obligaciones, permitiéndoles continuar produciendo y al mismo tiempo convertirse de nuevo en sujetos de crédito.

El conjunto de estos elementos permite concluir que el Transitorio IX no puede ser interpretado y aplicado de manera tal que conduzca a reducir la protección que se pretendió para los agricultores. Si ello fuere así se corre el riesgo de que el objetivo de incluir al agricultor al aparato productivo (cfr. declaraciones del Diputado Marín Monge, folio 1490 del Expediente Legislativo), no sea alcanzado y se no se solucione la situación que los diputados calificaron de injusta.

Ciertamente, la debida aplicación e interpretación del Transitorio IX afectará el patrimonio del FINADE, en cuanto este debería incorporar los saldos no comprometidos y las recuperaciones de los créditos del FIDAGRO (inciso f del artículo 24). En efecto, puede producirse una disminución de las recuperaciones, lo que se justifica en el interés del legislador de dar una protección al agricultor deudor.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. El Transitorio IX de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, N. 8634 de 23 de abril de 2008 otorga un tratamiento especial a las deudas ya formalizadas o en curso de formalización del Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios para Pequeños y Medianos Productores (FIDAGRO).

2. Tratamiento provisorio que no puede afectar negativamente las situaciones ya consolidadas ni los elementos que surgieron con base en lo dispuesto en la ley que regía al momento en que la situación surge. Los elementos de la situación que hubieren surgido conservan su valor conforme la norma anterior.

3. En el caso del Transitorio IX, dicho tratamiento comprende una recalificación del monto de la deuda, una readecuación del plazo, tasa de interés y un período de gracia de tres años. Todo con el objeto de liberar a los agricultores de parte del peso de las deudas contraídas con FIDAGRO.

4. El fin del Transitorio es, entonces, reducir el endeudamiento de los agricultores que habían formalizado operaciones con FIDAGRO o estaban en curso de formalización, de manera de cancelar el 80% de la deuda que cada agricultor mantuviera con el Fideicomiso, de previo a pasar los recursos a FINADE), así como aliviar las condiciones de la deuda restante, de manera de permitir su efectivo cumplimiento por parte de los agricultores.

5. Dado ese fin, el Transitorio no puede ser interpretado y aplicado de manera que pueda conducir a una desprotección del deudor. Situación que se presentaría si el régimen transitorio otorgara menos beneficios que los que podría obtener el agricultor con la Ley de FIDAGRO. Beneficios que para las operaciones formalizadas a partir de la Ley N° 8477 de 3 de noviembre de 2005 comprendían un período de gracia comprensivo de los intereses.

6. En ese sentido, tanto el fin del Transitorio como los límites en orden a la eficacia de la norma determinan la necesidad de que los intereses sean cubiertos por el período de gracia, tanto si se trata de las deudas ya formalizadas como aquellas en curso de formalización.

7. En razón de ese fin protector del agricultor, las operaciones formalizadas con anterioridad a la Ley N° 8477 de 3 de noviembre de 2005 también tienen derecho al período de gracia que establece el Transitorio IX. Período de gracia que debe comprender los intereses a fin de evitar una situación que pueda excluirlo del sistema productivo.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/mvc

C-040-2009

SISTEMA DE BANCA PARA EL DESARROLLO. FIDEICOMISO PARA LA PROTECCIÓN Y EL FOMENTO AGROPECUARIOS PARA PEQUEÑOS Y MEDIANOS PRODUCTORES. FINADE. DERECHO INTERTEMPORAL. PERIODO DE GRACIA.

El Gerente General del Banco Crédito Agrícola de Cartago, en oficio N° GG-009-2009 de 2 de febrero 2009, consulta en relación con el período de gracia otorgado por Ley N° 8634. Considera el Banco que existe un vacío en cuanto a si el período de gracia incluye o no el monto por concepto de intereses o bien, solo el monto de capital de las deudas correspondientes al Fideicomiso para la Protección y el Fomento Agropecuarios para Pequeños y Medianos Productores (FIDAGRO)

La Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora Asesora, en oficio N° C-040-2009 de 13 de febrero siguiente, da respuesta a la consulta, concluyendo que:

1. El Transitorio IX de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, N° 8634 de 23 de abril de 2008 otorga un tratamiento especial a las deudas ya formalizadas o en curso de formalización del Fideicomiso para la Protección y el fomento Agropecuarios para Pequeños y Medianos Productores (FIDAGRO).