Dictamen : 002 - del 15/01/2009

C-002-2009

15 de enero, 2009

Licenciado

Francisco Morales Hernández

Ministro de Trabajo

Estimado señor Ministro:

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DMT-1129-2008 de 30 de setiembre de 2008. Mediante dicho oficio solicita Ud. la reconsideración del dictamen C-484-2006 de 7 de diciembre de 2006. Esa solicitud se basa en el criterio de la Directora de Asuntos Jurídicos de ese Ministerio, que se aporta.

El oficio de la Dirección de Asuntos Jurídicos, N° DAJ-D-168 de 6 de setiembre de 2006, dirigido a la Dirección Ejecutiva del Consejo de Salud Ocupacional, considera que el artículo 88 de la Ley N° 7983 de 16 de febrero de 2000, Ley de Protección al Trabajador, reformó el artículo 612 del Código de Trabajo, por lo que a partir de su vigencia las multas se repartirán en una proporción de 50% para la Dirección Nacional e Inspección General de Trabajo y 50% para el Régimen no contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social. Además, agrega que no existen excepciones entre las multas que se tomarían en cuenta para tales propósitos. Por lo que quedan incluidas en ese numeral las multas que regula el artículo 327 del Código de Trabajo, que correspondían al Consejo de Salud Ocupación para el financiamiento de la prevención de riesgos del trabajo y que ahora pasan a formar parte de la masa que se reparte entre la Inspección del Trabajo y el Régimen no contributivo. Añade que la abrogación de una ley se da por su derogación total por una disposición de igual o mayor jerarquía que la sustituida, en tanto que la derogación solo elimina parcialmente la ley. Indica que la Comisión Especial que conoció el proyecto de Ley de Protección al Trabajador no se refirió a la excepción del artículo 612. Concluye indicando que si bien no tiene ningún elemento de juicio para determinar si era la intención del legislador quitarle validez al artículo 372 del Código de Trabajo, lo cierto es que el artículo 612 no hace ninguna excepción, por lo que se debe dedicar el 50% de todas las multas que contiene el Código de Trabajo a la Dirección Nacional e Inspección General de Trabajo y el otro 50% al Régimen no Contributivo de pensiones de la Caja Costarricense de Seguro Social, sin que el beneficio alcance al Consejo de Salud Ocupacional.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el plazo para solicitar la reconsideración de los dictámenes de la Procuraduría General de la República es de ocho días contados a partir de la recepción del dictamen que se recurre. Dicho plazo feneció hace dos años, por lo que la solicitud de reconsideración es extemporánea. Tomamos en cuenta, además, que la Inspección General de Trabajo solicitó extemporáneamente reconsideración de ese dictamen por oficio DNI-088-07 de 26 de enero, recibido el 7 de febrero, ambas fechas de 2007. La Procuraduría rechazó la solicitud mediante dictamen C-315-2007 de 6 de setiembre de 2007, ya que la reconsideración no fue presentada por el señor Ministro. No obstante, en esta ocasión la Procuraduría entra a conocer de su gestión como si se tratara de una reconsideración de oficio.

En el dictamen cuya reconsideración se pide, la Procuraduría analizó primeramente la naturaleza jurídica del Consejo de Salud Ocupacional, determinando que en su favor no se ha producido una desconcentración de funciones administrativas. Por lo que el Consejo no tiene atribuida competencia propia, sino que la competencia técnica, dirigida a preparar o proponer actuaciones que puedan mejorar las condiciones de salud ocupacional de los trabajadores, ha sido asignada como parte del Ministerio de Trabajo. Luego se refirió a los recursos creados a favor del Consejo y su destino para analizar, en último término, los efectos del artículo 88 de la Ley de Protección al Trabajador sobre lo dispuesto en el artículo 327 del Código de Trabajo.

Concluyó la Procuraduría que el referido artículo 88 no ha modificado ni el destino ni el procedimiento de cobro de las multas que el Código de Trabajo establece a favor del Consejo de Salud Ocupacional. Criterio que se pide reconsiderar a partir de una reforma implícita que tendería a uniformar el destino y procedimiento de las distintas multas que el Código crea. Lo anterior en virtud de que estima que el referido artículo 88 no establece ninguna excepción para lo allí dispuesto. Además, considera que la derogación no tiene el efecto de derogar totalmente la ley. Argumentos a que de seguido nos referiremos.

EN CUANTO A LA REFORMA IMPLÍCITA

Se afirma que el artículo 88 de la Ley de Protección al Trabajo reformó implícitamente el artículo 612.

Del texto del artículo 88 de mérito se desprende que efectivamente reforma el artículo 612, pero esa reforma no es implícita sino expresa. En efecto, se dispone allí que:

“ARTÍCULO 88.-

Reformas. Reformase el Código de Trabajo en las siguientes disposiciones:

(...) c) El artículo 612, cuyo texto dirá: "Artículo 612.-

Para el cobro de las multas establecidas en este Código, las instancias judiciales procederán conforme se dispone en el capítulo VII del título VII del presente Código. Una vez determinadas en sentencia firme las sanciones y obligaciones a las cuales el infractor haya sido condenado, se le dará un plazo de cinco días hábiles para cumplirlas.

Las multas se cancelarán en uno de los bancos del Sistema Bancario Nacional, a la orden del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en una cuenta que el banco indicará al efecto. Dicho monto se incluirá en el presupuesto nacional de la República, para que se gire a favor de dicho Ministerio el que, a su vez, lo distribuirá en la siguiente forma:

a) Un cincuenta por ciento (50%) del total recaudado en una cuenta especial a nombre de la Dirección Nacional de Inspección de Trabajo, con el fin de mejorar los sistemas de inspección.

b) El cincuenta por ciento (50%) restante será transferido directamente a nombre del Régimen no Contributivo de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Prohíbase al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social disponer de estos fondos para crear nuevas plazas y contratar servicios personales”.

La modificación expresa concierne, así, el procedimiento para el cobro de las multas por infracciones a las Leyes de Trabajo, el pago de la multa, las multas por riesgos de trabajo y el destino de estas multas, tal como indicamos en el dictamen C-484-2006.

Es por ello que en el presente caso, la existencia o no de una reforma implícita solo adquiere sentido si se trata de lo dispuesto en el artículo 327 del mismo cuerpo normativo. No obstante, del dictamen de mérito se deriva que en razón de los fines, objeto y contenido de la Ley de Protección al Trabajador no puede considerarse que esta Ley haya reformado el numeral 327 y por ende, haya eliminado al Consejo de Salud Ocupacional como beneficiario y destinatario de las multas que se establecen por violación a las normas sobre salud ocupacional. El interés del legislador al reformar el artículo 612 era allegar recursos a favor del régimen no contributivo de la Caja, sin que se planteara la situación del Consejo de Salud Ocupacional. Además, debe tomarse en cuenta que el artículo 327 constituye una norma especial en relación con lo dispuesto en el artículo 612. Esa especialidad puede predicarse tanto antes como después de la reforma intervenida por la Ley de Protección al Trabajador.

Es en razón de esa especificidad que se establece que el destinatario de las multas es el Consejo de Salud Ocupacional, órgano que mantiene su vigencia dentro de la estructura del Ministerio de Trabajo. En ese sentido, su situación jurídica y administrativa no puede compararse con la “Dirección General de Labores”, cuya existencia no es regulada hoy día por el Código de Trabajo. Se entiende, entonces, el interés del legislador de reunificar las sumas que antes compartía a favor de la Inspección del Trabajo.

En relación con las incompatibilidades normativas, la Procuraduría ha señalado en diversos dictámenes que no siempre resulta aplicable el criterio hermenéutico que señala la prevalencia de la ley especial sobre la ley general. Por consiguiente, se ha admitido que la ley general posterior puede aplicarse con prevalencia de la ley especial anterior. Pero este es un supuesto de excepción, que opera por ende en situaciones determinadas. Este es el caso en que el fin y alcance de la ley general solo puede ser alcanzado con su prevalencia sobre la ley especial anterior o bien cuando la norma general posterior es una regulación integral, uniforme de un aspecto determinado. El ejemplo que cabe citar es el de la regulación uniforme del acto y procedimiento administrativo en la Ley General de la Administración Pública (cfr. sobre este tema. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 362-363).

A. LA DEROGACION PUEDE SER TOTAL O PARCIAL

Como fundamento para considerar que el artículo 327 ha perdido eficacia, se señala que existe una diferencia entre abrogación y derogación. La diferencia derivaría del alcance del efecto eliminatorio, por cuanto la derogación solo afectaría parcialmente a la ley. Es de advertir que a pesar de establecer la diferencia indicada, la Asesoría no aplica en concreto las consecuencias de su distinción.

Al efecto, debe tomarse en cuenta que la derogación es el instituto jurídico que se refiere a la pérdida de vigencia de una norma jurídica producida por la emisión y entrada en vigencia de otra norma posterior, que elimina en todo o en parte su contenido o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso. Así como la derogación puede ser expresa o implícita, también puede ser total o parcial. No existe disposición constitucional o legal alguna que permita afirmar que la derogación sólo puede ser parcial. Baste recordar que el artículo 8 del Código Civil establece que el alcance de la derogación lo dispone cada ley:

“ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.

Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado”. La cursiva no es del original.

En el caso en examen, el artículo 88 de la Ley de Protección al Trabajo no establece una derogación expresa o implícita del artículo 327. Sencillamente, no es objeto de dicho numeral lo relativo a las multas por violación a las normas de salud ocupacional. Por demás, no puede pretenderse que el artículo 327 ha perdido vigencia porque de darse esa situación se presentaría un problema con la vigencia y aplicación de una parte de las disposiciones que han sido establecidas en torno a las infracciones en cuestión y su sanción. Empero, no existe antinomia normativa entre dichas disposiciones, que permita considerar que se ha producido una modificación del procedimiento para el cobro y ante todo del destino de las multas a que se refiere el artículo 327 de repetida cita.

Reitera la Procuraduría, en consecuencia, que el artículo 327 forma parte de diversas disposiciones especiales destinadas a regular en forma específica los problemas de salud ocupacional. Especialidad que deriva de su propio contenido y que no requiere para su eficacia que una norma como el 612 la excepcione; ya que en sí misma es una norma especial. Carácter de norma especial que tiene desde su inclusión en el Código de Trabajo, como parte de la Ley que crea los Riesgos de Trabajo.

Al efecto, procede recordar que desde el texto original del Código de Trabajo, su artículo 612 dispuso que toda infracción a una prohibición establecida por las normas laborales sería sancionada con multa. Empero, expresamente se indicó que:

“Quedan a salvo, en cuanto a la punición aplicable, lo dicho en leyes especiales y las excepciones que la presente hace”.

Disposición que reconoce su carácter general y su interés en no regular lo dispuesto por normas especiales. Este carácter general del artículo 612 del Código de Trabajo es reafirmado por la reforma que sufrió por la Ley que crea el Fuero Sindical, Ley 7360 de 4 de noviembre de 1993. Esta reforma da cuenta expresa del texto del artículo 327 incluido por la Ley sobre Riesgos del Trabajo N° 6727 de 9 de marzo de 1982. Es por ello que se refiere a los artículos 53 a 56 del Código Penal pero además, reconoce el carácter especial del artículo 327. Cabe afirmar que ese carácter especial permanece hasta tanto no sea derogado en forma expresa o tácita. Empero, como se ha indicado, no existe motivo alguno para considerar que se ha producido una derogación tácita de su contenido. Ante lo cual procede reiterar su vigencia en razón de la especificidad de su contenido, que no ha sido afectado ni expresa ni implícitamente por la norma posterior. Es por ello que se indicó en el examen de mérito:

“Se trata, en virtud de lo antecedente, de normas destinadas a regular específicamente la materia relacionada con las multas derivadas de infracciones a la normativa de riesgos del trabajo. Regulación especial que se distingue de lo establecido por el mismo Código de Trabajo, en su sección segunda del título X, donde se encuentran las reglas generales aplicables a las multas derivadas de infracciones a las leyes laborales.

Es también digno de mención que no obstante la especialidad del capítulo X del Título IV, tanto los numerales 309 como el 310 remiten a la sección segunda del título X para integrar materias no comprendidas en la normativa especial.

En consecuencia, lejos de que se pueda suponer que nos hallamos ante una derogatoria tácita, entre las disposiciones del capítulo X, título IV y la sección II, título X existe una relación de norma especial- norma general. De tal suerte, que a pesar de las diferencias entre sus regulaciones, es indudable que ambas pueden convivir dentro del mismo ordenamiento, dado que la normativa especial que regula el cobro de las multas por infracciones a la normativa de salud ocupacional no obsta para la aplicación de la normativa general en materia de infracciones a las leyes de trabajo, ni viceversa.

Claro está que tampoco existe incompatibilidad manifiesta entre los numerales 327 y 612 del Código Laboral. Es de notar que el numeral 612 regula lo concerniente al “(...) cobro de las multas establecidas en este código(...)”, en tanto que el numeral 327 ordena lo concerniente al “(...) cobro de las multas que se establecen en este título(...), por lo que debemos entender que este último constituye una norma especial frente a la generalidad del artículo 612. Como norma especial, tiene la pretensión de regular un supuesto específico, que no es otro que el procedimiento de cobro y destino de las multas impuestas por las infracciones enumeradas en el artículo 310. La especialidad de la materia determina que el procedimiento a seguir para el cobro sea el dispuesto en el mismo artículo 327; por ende, el establecido actualmente por el Código Penal para hacer efectivas las multas.

La especialidad del artículo 327 no se limita al procedimiento de cobro de las multas. Por el contrario, abarca el destino del importe de las multas. Por lo que las multas cobradas en razón de las violaciones a las normas de salud ocupacional deberán destinarse al Consejo de Salud Ocupacional, para el fondo de prevención de riesgos del trabajo. Es obvio que en esta materia, la aplicación del numeral 327 en ningún modo afecta lo dispuesto por el 612 ya que no impide que lo recaudado por causa de las demás infracciones de las leyes laborales deba distribuirse conforme lo ordena dicho mandato.

A modo de epílogo, es oportuno señalar que no obstante la reforma del numeral 612 del Código de Trabajo, no es dable entender que el numeral 88, inciso c, de la Ley de Protección al Trabajador implique la derogatoria por incompatibilidad del numeral 327 del Código de Trabajo, ni de las normas previstas en el capítulo X, título IV que regula la materia de multas por transgresión de la normativa de salud ocupacional.

Recuérdese que la incompatibilidad se produce cuando resulta imposible aplicar una norma sin violar la otra, Lo que permite concluir que entre ambas existe una relación de contrariedad, como sucede en la antinomia normativa. Pero que esa incompatibilidad no admite considerar que se está propiamente ante una derogación tácita de alguna de las normas. Por lo que más que ante un proceso de derogación, se está ante un proceso de interpretación dirigido a determinar cuál es la norma prevalente y, por ende, aplicable en un caso concreto”.

Consideraciones que no han sido rebatidas por ese Ministerio, de manera que justifique un cambio de criterio por parte de la Procuraduría General. En ese sentido, no se ha expuesto elemento alguno que permita establecer que existe una derogación tácita del artículo 327 de mérito.

CONCLUSIONES:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. El artículo 88 de la Ley de Protección al Trabajador no ha reformado “implícitamente” lo dispuesto en el artículo 327 del Código de Trabajo. Dicho artículo tampoco ha producido la derogación tácita de dicho numeral.

2-. Por consiguiente, las multas por infracciones a las disposiciones relativas a la salud ocupacional mantienen el destino establecido en el artículo 327 de mérito.

3-. Se confirma en todos sus extremos el dictamen C-484-2006 de 7 de diciembre de 2006.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/mvc