C-421-2008
26 de noviembre de 2008
Señora
Laura Pasos Pastrana
Secretaria Concejo Municipal
Municipalidad de Liberia
Estimada señora:
Con aprobación de la señora
Procuradora General de la
República, me refiero a su Oficio No. D.R.A.M-041-2008 de 22
de abril del 2008, donde se trascribe acuerdo del Concejo Municipal de Liberia,
artículo segundo, capítulo segundo, de la sesión ordinaria No. 16-2008 de 21 de
abril del 2008, en el sentido de consultarnos si lo dispuesto en el artículo 31
de la Ley No.
6043 del 2 de marzo de 1977 resulta aplicable a los planos de desarrollo
turístico dentro de la zona de influencia del Polo Turístico Golfo Papagayo,
referentes a hoteles, condohoteles, residencias turísticas, villas,
condominios, centros o locales comerciales, obras urbanísticas o instalaciones
turísticas.
La consulta se realiza por haberlo
dispuesto así la
Contraloría General de la República en Informe No.
DFOE-ED-7-2008 de 31 de marzo del 2008, dirigido al Presidente del Concejo
Municipal de Liberia, y suscrito por el señor Allan Roberto Ugalde Rojas,
Gerente del Área de Servicios Económicos para el Desarrollo de la División de Fiscalización
Operativa y Evaluativa.
Para efectos de esta consulta se
tuvo a la vista el indicado Informe del ente contralor, el Oficio
C-PU-C-D-177-2008 de 5 de marzo del 2008 de la Dirección de Urbanismo
del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el Oficio No. AL-2218-2007 de 7
de noviembre del 2007 de la
Asesoría Legal del Instituto Costarricense de Turismo, el
Oficio No. OF.DCU#76-3-2008 del Departamento de Desarrollo y Control Urbano de la Municipalidad de
Liberia y el Oficio No. PSJ-069-2008 de 11 de abril del 2008 de la Asesoría Jurídica
de esa misma corporación municipal.
Sobre el tema del régimen legal
aplicable al Polo Turístico Golfo de Papagayo, la Procuraduría General
de la República
ha señalado en varios de sus pronunciamientos que la normativa que lo regula es
especial, pero que no lo hace un régimen de excepción frente al resto del
ordenamiento jurídico vigente; por lo que deben respetarse las competencias
específicas atribuidas a otros órganos administrativos para la tutela y
administración de los recursos naturales o bienes culturales de patrimonio
nacional, y persistir la legislación sobre la zona marítimo terrestre en tanto
no contradiga la específica del indicado Proyecto Turístico:
“Las facultades de administración
ejercida por el ICT dentro del área del Proyecto Turístico de Papagayo, hemos
dicho, lo son a reserva de las competencias singulares que tengan otros órganos
o entes administrativos en materias especiales o la tutela y gestión de
recursos naturales o bienes culturales de patrimonio nacional. (…)
La normativa del Proyecto Turístico
del Golfo de Papagayo es especial, sin constituir éste un régimen de excepción
frente al resto del ordenamiento jurídico vigente, el que resulta aplicable, en
lo compatible. En tanto no riña con aquella, persiste la legislación sobre la
zona marítimo terrestre (C-171-93, C-106-95 y C-151-97).” (Dictamen No. C-210-2002 de 21 de agosto del
2002)
Esto último, en atención a lo
dispuesto en el artículo 93 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de setiembre de 1977, en relación con el 74
de ésta:
“Artículo 74.-
En cuanto al proyecto de Desarrollo Integral de la Bahía Culebra, cuyo
litoral limita al Norte en el punto de la Cuadrícula Lamber
Costa Rica, latitud 2/94 y longitud 3/53, extendiéndose hasta el punto de
latitud 2/84 y longitud 3/50, o sea desde Punta Cabuyal hasta Punta Cacique,
las áreas afectadas quedarán bajo la administración directa del Instituto
Costarricense de Turismo. La reglamentación que regirá ese desarrollo será
formulada por el Poder Ejecutivo, previa consulta a ese Instituto.
Todo lo anterior sin perjuicio del usufructo y cánones que correspondan
a las municipalidades respectivas conforme a esta ley.” (Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977).
Artículo 93.-
De acuerdo con el artículo 74 de la Ley, la zona marítimo terrestre comprendida en el
Proyecto de Desarrollo Integral de Bahía Culebra, desde Punta Cabuyal hasta
Punta Cacique, queda bajo la administración directa del ICT. Las concesiones en
esa área serán otorgadas por dicho instituto; las solicitudes se presentarán
ante éste y se tramitarán de acuerdo con el procedimiento contemplado en
este reglamento, en lo que fuere aplicable. El ICT otorgará esas
concesiones únicamente cuando se ajusten al Plan de Desarrollo Integral o no lo
interfieran. Una vez otorgada una concesión, el Instituto lo pondrá en conocimiento
de la municipalidad respectiva para que ésta cobre el canon que corresponda.
En todo lo demás, regirán para esta zona las disposiciones de la Ley y el reglamento, sin
perjuicio de las normas especiales que se pueden dictar.” (Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre).
Dispone el párrafo primero del
artículo 31 de la Ley
sobre la Zona Marítimo
Terrestre:
“Artículo 31.-
Todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona
marítimo terrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda
y Urbanismo y el Instituto Costarricense de Turismo,
así como por los demás organismos oficiales que tuvieren competencia para
intervenir al efecto de acuerdo con la ley.”
De conformidad con este artículo, y
mientras no exista normativa expresa atinente al Polo Turístico Golfo de
Papagayo que disponga de manera distinta, cabría concluir, entonces, que los
planos de desarrollos turísticos o urbanos que afecten el área comprendida por
dicho proyecto turístico, deben ser aprobados por el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo.
Es más, el Reglamento para el
Trámite de Visado de Planos para la Construcción de Edificaciones en la Zona Marítimo Terrestre,
Decreto No. 29307-MP-J-MIVAH-MEIC-TUR de 26 de enero del 2001, al cual remite
el artículo 54 del Reglamento a la
Ley sobre la
Zona Marítimo Terrestre para definir los requisitos de visado
de planos para la construcción en esa franja demanial; no incluye al Proyecto
Turístico Golfo de Papagayo en la lista de excepciones a su aplicación
(artículo 2°).
Complementariamente, el artículo 1°
de este Decreto No. 29307 cita al artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre como parte de la normativa aplicable en punto a los requisitos de
visado de planos para la construcción de edificaciones en la zona marítimo
terrestre, y los artículos 8° y 9° establecen la obligación de entregar un
juego de planos básicos para revisión de la Dirección de Urbanismo
del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) cuando se trate de
construcciones de uso turístico en la zona marítimo terrestre, a fin de
verificar la conformidad con las regulaciones urbanísticas señaladas en el
artículo 4° de ese mismo Decreto:
“Artículo
4º—Requisitos de planos para la construcción. Todos los planos para la
construcción deberán ser ajustados, según corresponda, a las regulaciones
estipuladas en:
a) El Reglamento de Construcciones, publicado en La Gaceta Nº 56, Alcance 17
del 22 de marzo de 1983 y sus reformas.
b) El plan regulador publicado respectivo.
Adicionalmente:
1) En todos los planos de condominios se deberá cumplir con las
regulaciones establecidas la Ley
de Condominios Nº 7933 y sus reformas del 25 de noviembre de 1999.
2) En todos los planos de urbanizaciones y fraccionamientos se deberán
cumplir las regulaciones establecidas en el Reglamento para el Control de
Fraccionamientos y Urbanizaciones, Reglamento del Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo (INVU) Nº 3391 del 13 diciembre de 1982 y sus reformas.”
De especial relevancia resultan ser
los artículos 20 y 21 del Reglamento a la Ley Reguladora de la Propiedad en Condominio,
Decreto No. 32303 del 2 de marzo del 2005, en los cuales se evidencia de una
manera aún más clara la necesaria aprobación de los planos constructivos por
parte del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo dentro del Proyecto
Turístico Golfo de Papagayo, en este caso, para condominios:
“Artículo 20.- El concesionario
que pretenda someter su concesión al régimen de propiedad en condominio
deberá obtener de previo la autorización de la Municipalidad que le
otorgó la concesión, del Instituto Costarricense de Turismo, de conformidad con
el artículo 45 de la Ley Zona
Marítimo Terrestre; o bien, del Instituto de Desarrollo Agrario, cuando se
trate de terrenos o inmuebles a nombre del Estado sometidos al régimen de
posesión de la Propiedad
Rural Inmueble, propiedad agrícola del Estado, parcelación o
colonización de tierras, concretamente a nombre del IDA, tal y como lo dispone la Ley de Tierras y Colonización,
Ley N° 2825 de 14 de octubre de 1961, según sea el caso. Las autorizaciones
serán otorgadas si el destino previsto para las fincas filiales es consistente
con el plan regulador vigente y aplicable a la concesión relacionada. En el
caso de que no exista plan regulador se requerirá la autorización de la Municipalidad y que
sea aplicable a la concesión relacionada. En el caso de concesiones
otorgadas por el Instituto Costarricense de Turismo dentro del Polo Golfo
Turístico Papagayo, el concesionario deberá obtener únicamente la autorización
previa de la Junta
Directiva del Instituto Costarricense de Turismo.”
“Artículo 21.- Una vez obtenidas las autorizaciones previstas en el
artículo anterior, el concesionario deberá someter a trámite los planos
ante las entidades respectivas, presentando los planos del anteproyecto o
proyecto del condominio ante la ventanilla única ubicada en la Dirección de Urbanismo
del INVU, a fin de obtener su aprobación.”
Valga agregar que esa Dirección de
Urbanismo, al ser consultada por la Contraloría General
de la República
sobre el visado de planos de los desarrollos constructivos de Polo Turístico
Golfo de Papagayo, señaló:
“Con
base al artículo 31 de la Ley
de la Zona Marítimo
Terrestre todos los planos de desarrollo urbano o turístico deben ser aprobados
por el INVU y el ICT, así como por los demás organismos oficiales. En este caso
para mí, todos los proyectos señalados en el punto 5 de la nota, deberían haber
sido aprobados por el INVU.” (Oficio No.
C-PU-C-D-177-2008 de 5 de marzo del 2008, suscrita por el Director a.i. de
Urbanismo)
En igual sentido se manifestaron la Contraloría General
de la República
(Informe No. DFOE-ED-7-2008 de 31 de marzo del 2008 del Área de Servicios
Económicos para el Desarrollo de la
División de Fiscalización Operativa y Evaluativa) y esa misma
Municipalidad (Oficio No. OF.DCU#76-3-2008 del Departamento de Desarrollo y
Control Urbano de la
Municipalidad de Liberia y el Oficio No. PSJ-069-2008 de 11
de abril del 2008 de su Asesoría Jurídica).
Ahora bien, conviene hacer aquí una
precisión. Señala la
Asesoría Legal del Instituto Costarricense de Turismo en el
Oficio No. AL-2218-2007 de 7 de noviembre del 2007, dirigido a la Contraloría General
de la República:
“Por ello,
estimamos que el artículo 31 de la
Ley de la
Zona Marítimo Terrestre en su segundo párrafo no resulta
aplicable al Polo Turístico Golfo de Papagayo, pues el Plan Maestro no es un
Plan Regulador como los que se aprueba para la zona marítimo terrestre y por
ello, a este Plan Maestro no se le aplica las regulaciones de la Ley de la Zona Marítimo Terrestre,
entre otras, requerir la aprobación del INVU”
De tales aseveraciones parece
desprenderse que existe una confusión a nivel de esa entidad entre “planos de
desarrollos urbanos o turísticos”, asociados normalmente a planos
constructivos, con el concepto de “planes reguladores”. El artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre se refiere a los primeros. Así lo aclara la Procuraduría General
de la República
en su opinión jurídica No. OJ-096-2005 de 14 de julio del 2005:
“El numeral 26 de la LZMT establece la potestad
para planificar el territorio en la zona marítimo-terrestre como función
administrativa. Este artículo señala que, como parte del plan nacional de
desarrollo turístico, el ICT y la oficina de planificación, hoy ministerio de
planificación y política económica (MIDEPLAN), deben elaborar un plan general
de uso de la tierra en la zona marítimo-terrestre. Sin embargo, la ley no
establece explícitamente a favor de un órgano o ente público, la potestad para
planificar el territorio de la zona marítimo-terrestre en forma parcial. Esto
es, la potestad para elaborar planes reguladores costeros de ámbito local.
A pesar de lo anterior,
la ley supone la existencia de dicha potestad. Por ello es que el artículo 38
de la LZMT
supedita el otorgamiento de concesiones a la elaboración y aprobación del
respectivo plan de desarrollo (plan regulador) en aquellas costas donde la zona
marítimo-terrestre ha sido declarada de interés turístico, de conformidad con
lo que establece el numeral 27 ibídem. Esto último deber ser entendido
así aunque el artículo 38 citado no haga referencia a planes sino a planos, lo
cual puede deberse a un error conceptual del legislador. Debemos suponer que el
legislador se refería a los planes de desarrollo y no a los planos (como
está redactado), que son a los que se refieren los artículos 31 y 33 ibídem en
relación con la construcción de proyectos habitacionales o turísticos, y que
corresponde elaborarlos a los interesadas para que la administración los
apruebe.”
En efecto, la acepción utilizada de
“planos” del artículo 31 de cita queda aún más clara cuando se lee el artículo
33 de la misma Ley:
“Artículo 33.-
Quienes
se propusieren realizar explotaciones turísticas en la zona marítimo terrestre,
además de requerir aprobación de sus planos conforme indica el artículo 31,
deben garantizar ante la municipalidad correspondiente la debida ejecución de
sus proyectos mediante garantía previamente aprobada por el Instituto
Costarricense de Turismo.”
Como puede verse, los planos a que
se refiere el artículo 31 de la
Ley No. 6043 hacen alusión a eventuales explotaciones
turísticas en la zona marítimo terrestre, cuyos proyectos, incluso, deben ser
garantizados ante la municipalidad correspondiente, previa aprobación del
Instituto Costarricense de Turismo. Evidentemente, tal redacción no podría
aplicársele a los planes reguladores que no son de resorte de los particulares,
sino de las municipalidades, y sobre lo cuales, no tiene sentido hablar del
otorgamiento de una garantía.
Además, la utilización en el
artículo 31 del plural en “planos de desarrollos”, en vez de “planos de
desarrollo”, confirmaría que se trata de proyectos constructivos urbanos o
turísticos a levantar dentro de las áreas concesionadas.
Distinto es el caso del artículo 38
de la misma Ley No.6043 en la que la que el concepto “planos de desarrollo” sí
se refiere a los planes reguladores:
“Artículo 38.-
Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas,
sin que el Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo hayan aprobado o elaborado los planos de desarrollo de
esas zonas.
Las municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de
tales planos.”
Para
terminar, debe recordarse que las marinas y atracaderos turísticos que se
pudieran desarrollar dentro del Proyecto Turístico Golfo de Papagayo se
regirían para su construcción por los trámites establecidos en la Ley de Concesión y Operación
de Marinas Turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de 1997, y su Reglamento,
Decreto No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT de 20 de mayo de 1998:
“ARTÍCULO 25.-
Proyecto
Golfo de Papagayo
Lo concerniente a concesiones relativas a las áreas del Proyecto Golfo
de Papagayo, regidas por el artículo 74 de la ley citada y la Ley No. 6758, de 4 de
junio de 1982, y demás leyes conexas, se regirá por la presente ley salvo que
al Instituto Costarricense de Turismo le corresponderá otorgar la concesión.” (Ley
No. 7744 de 19 de diciembre de 1997)
“Transitorio III.—De conformidad con el transitorio primero de la Ley de Marinas en el área del
Proyecto Golfo de Papagayo el otorgamiento de la concesión le corresponderá al
Instituto Costarricense de Turismo entendiéndose que se seguirán los mismos
trámites ante la CIMAT,
estipulados en la Ley Nº
7744 y el presente Reglamento y en cuanto resulte compatible, se aplicará
supletoriamente el Reglamento para el otorgamiento de concesiones de este Polo
Turístico Papagayo, Decreto Ejecutivo Nº 25439-MPTUR de 27 de agosto de 1996 y
sus reformas.” (Transitorio III del Decreto No.
27030-TUR-MINAE-S-MOPT de 20 de mayo de 1998)
Resulta de interés, sin embargo,
observar que la
Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos
Turísticos (CIMAT), a la cual le corresponde emitir la resolución técnica en la
que se apruebe o rechace el anteproyecto de las obras a ejecutar (artículo 10,
inciso b), del Decreto No. 27030), así como el visado de los planos finales de construcción
(artículo 33 del mismo Decreto), se encuentra integrada, entre otros miembros,
por el jerarca del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, o su
representante (artículo 6°, inciso b), de la Ley No. 7744).
CONCLUSION
Mientras no exista normativa expresa
atinente al Proyecto Turístico Golfo de Papagayo que disponga de manera
distinta, los planos de desarrollos turísticos o urbanos que afecten el área
comprendida por dicho proyecto turístico, deben ser aprobados por el Instituto
Nacional de Vivienda y Urbanismo, de conformidad con el artículo 31 de la Ley sobre la Zona Marítimo
Terrestre.
No obstante, se aclara que las
marinas y atracaderos turísticos que se pudieran desarrollar dentro del
Proyecto Turístico Golfo de Papagayo se regirán para su construcción por los
trámites establecidos en la Ley
de Concesión y Operación de Marinas Turísticas, No. 7744 de 19 de diciembre de
1997, y su Reglamento, Decreto No. 27030-TUR-MINAE-S-MOPT de 20 de mayo de
1998.
De
usted, atentamente,
Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes
Procurador Agrario
VBC/meml
Accesibilidad
