Dictamen : 394 - del 30/10/2008

C-394-2008

30 de octubre de 2008

Profesor

Jorge Rivera Alvarado

Secretario de Conflictos

Sindicato de Empleados del

Colegio Universitario de Cartago (SECUC)

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio N° SECUC-203-2008 de fecha 21 de octubre del 2008 (dirigido a la Procuradora Silvia Patiño Cruz), mediante el cual nos consulta si las conclusiones vertidas en nuestra Opinión Jurídica N° OJ-089-2008 del 23 de setiembre del 2008 son vinculantes para el Consejo Directivo del Colegio Universitario de Cartago.

Dicho pronunciamiento, dirigido a un diputado de la Asamblea Legislativa, se refiere a la integración de dicho Consejo Directivo y la capacidad de representación de sus integrantes.

I. Sobre los requisitos de admisibilidad de las consultas

Vistos los términos de su gestión, nos permitimos indicarle que en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas), concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor.

En ese sentido, dichos artículos literalmente disponen lo siguiente:

“Artículo 1.-

Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.-

Atribuciones: Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...)”.

De la normativa transcrita, se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, de manera que no está facultada para responder consultas a particulares. (ver en igual sentido, en punto a la denegatoria de trámite de la consulta cuando el solicitante es una persona privada, entre otros, los siguientes dictámenes: C-154-2006 del 20 de abril de 2006, C-209-2006 del 23 de mayo de 2006, C-284-2006 del 11 de julio de 2006, C-423-2006 del 23 de octubre de 2006, C-459-2006 del 14 de noviembre de 2006, C-113-2007 del 11 de abril del 2007, C-097-2008 del 3 de abril del 2008, C-201-2008 del 12 de junio del 2008, C-272-2008 del 7 de agosto del 2008, C-277-2008 del 8 de agosto del 2008 y C-330-2008 del 17 de setiembre del 2008).

En el caso que nos ocupa, la consulta ha sido formulada por su persona, en condición de Secretario de Conflictos del Sindicato de Empleados del Colegio Universitario de Cartago (SECUC), el cual es una organización de carácter privado, esto de conformidad con lo dispuesto por el artículo 339 del Código de Trabajo, que literalmente reza:

“Sindicato es toda asociación permanente de trabajadores o de patronos o de personas de profesión u oficio independiente, constituida exclusivamente para el estudio, mejoramiento y protección de sus respectivos intereses económicos y sociales, comunes.”

Lo anterior, que determina la naturaleza eminentemente privada de las organizaciones sindicales, implica que la presente consulta fue planteada por una organización ajena a la Administración Pública, de tal suerte que en este caso lamentablemente nos vemos imposibilitados para emitir el criterio jurídico solicitado, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales.

II. Sobre el carácter vinculante de los pronunciamientos de esta Procuraduría General.

Sin perjuicio de lo dicho en el aparte anterior, y en un afán de brindarle información que pueda ser de utilidad, nos permitimos transcribir en lo conducente nuestro dictamen N° C-060-2007 de fecha 27 de febrero del 2007, en el cual se evacuó una consulta que aborda el tema involucrado en la gestión que aquí nos ocupa. En dicha oportunidad señalamos lo siguiente:

“En lo que interesa a la función consultiva de la Procuraduría General de la República y a la fuerza vinculante de los dictámenes y jurisprudencia administrativa, en los que se materializa aquella función, estimamos oportuno referir los siguientes criterios externados al respecto:

“(...) de conformidad con nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia –Nº 6739 de 28 de abril de 1982-, la Procuraduría General de la República es un órgano técnico jurídico, que si bien ubicado dentro del Ministerio de Justicia, goza de independencia funcional, administrativa y de criterio en el desempeño de sus atribuciones; y entre éstas, una de las principales es la función consultiva o de asesoramiento de la Administración Pública costarricense, que es la que ahora interesa.

En ese orden de ideas, se nos puede clasificar como un típico órgano consultivo de carácter permanente y técnico, que ejerce una función de asesoramiento técnico-jurídico de los órganos de la administración activa, preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan como base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar.

Esa función consultiva se materializa, formalmente, a través de la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas, que versan sobre el tema genérico planteado por el sujeto que consulta. Y como bien lo hemos advertido, tal clasificación es relevante por cuanto según se trate de un dictamen o bien, de una opinión jurídica, los efectos del pronunciamiento serán distintos.

Los criterios emitidos por los órganos consultivos suelen ser clasificados en facultativos o preceptivos, y, vinculantes o no vinculantes. Al respecto, hemos indicado lo siguiente:

"La primera categoría responde a la obligatoriedad de su emisión. De esta forma, serán facultativos aquellos cuya solicitud no esté exigida en ninguna norma, y, serán preceptivos, por el contrario, cuando una norma disponga la obligación de la Administración de solicitar a un órgano técnico una determinada consulta.

La segunda categoría obedece al criterio de la fuerza que éstos tengan una vez emitidos. Así, será vinculante aquél que obliga a la administración consultante a seguir el criterio que éste contenga, y será no vinculante cuando se le otorgue la posibilidad a la administración de separarse de éste."

Como regla genérica, la Ley General de la Administración Pública establece que los dictámenes son facultativos y no vinculantes, con las salvedades de ley (art. 303). Pero en razón de previsión normativa expresa y especial, en principio los criterios técnico–jurídicos emitidos por la Procuraduría General son vinculantes, es decir, de acatamiento obligatorio, para la administración consultante, no así para el resto de la Administración, para quien constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma que integran, interpretan o delimitan, cuando de ellos se derive un criterio reiterado (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).

En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa." (Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de 1989).

Por consiguiente, hemos considerado que el efecto primordial de nuestra jurisprudencia administrativa será, entonces, en razón de nuestra labor consultiva, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa. Le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

Interesa advertir que si bien nuestra Ley Orgánica no contiene disposiciones en las que se establezcan consecuencias por apartarse de los dictámenes vinculantes o de la jurisprudencia administrativa, lo cierto es que en tratándose de los primeros, al constituirse éstos como uno de los criterios integrantes de los motivos del acto administrativo que lo deba aplicar, si la Administración se separa de ellos sin previa dispensa acordada por el Consejo de Gobierno, el acto estaría viciado de nulidad absoluta (arts. 128, 133, 158, 166 y 167 de la Ley General). En el caso de la jurisprudencia administrativa, entendida en los términos ya expuestos, en el tanto ésta sirve para facilitar, orientar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, y contribuye, por ende, a configurar los motivos de derecho del acto administrativo correspondiente, si la Administración se separa de tales criterios doctrinales y construye una solución distinta -que en todo caso tendría que estar debidamente motivada-, se asume el riesgo de que su interpretación no sea la correcta, lo que podría constituirse en un vicio, el que se impugnaría conjuntamente con el acto final (artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública).

Conviene reiterar aquí, para los efectos de nuestro análisis, que nuestro dictamen es un acto preparatorio, sin efectos propios, y que sirve para la adopción del acto final, según se señaló. De ahí que no cabe la impugnación independiente de un dictamen (artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública), y que la Sala Constitucional haya resuelto:

"ÚNICO. El recurrente impugna un dictamen jurídico de la Procuraduría General de la República, en asunto de su interés. Pero lo cierto es, como dice el Procurador General Adjunto en el informe rendido a la Sala, que se trata de un dictamen vertido en ejercicio de la función consultiva de aquél órgano, materia que por carecer por sí sola de efectos inmediatos de cara a los administrados, no es idónea para ser combatida por la vía del recurso de amparo. Por consiguiente, el recurso ha de desestimarse". (Voto 2000-0860 de 15:18 hrs. del 26 de enero de 2000. En el mismo sentido, véase Voto 2001-10627 de las 9:46 hrs. del 19 de octubre de 2001).

Y volviendo, por último, a la posible responsabilidad del funcionario público que forma parte de la Administración Activa de que se trate, en el supuesto de que indebidamente haya inobservado lo establecido en un dictamen que le resulta vinculante, no puede obviarse su eventual responsabilidad personal (arts. 199, 210, 211 y 213 de la Ley General de la Administración Pública), que en uno u otro caso variaría en cuanto a la gravedad de la falta cometida (Dictamen C-294-2003 de 29 de setiembre de 2003. Y en sentido similar, entre otros varios, los dictámenes C-233-2003, C-364-2003, C-158-2006 y C-233-2006. Asimismo remítase a la resolución de Corte Plena, de fecha 3 de mayo de 1984, publicada en el Boletín Judicial Nº 104 de 31 de mayo del mismo año).

Y más recientemente, hemos sido enfáticos en advertir aquella inexorable sujeción, por parte de las Administraciones Públicas, a nuestra jurisprudencia administrativa, en los siguientes términos:

“El artículo 2 de nuestra Ley Orgánica señala, en forma expresa y contundente, que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General de la República constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Lo anterior significa, ni más ni menos, que si de los pronunciamientos del Órgano Asesor, en forma reiterada -al menos tres en el mismo sentido [1] -, se extrae una regla objetiva, los operadores jurídicos debe acatarla, no por los argumentos jurídicos por los cuales se ha llegado a esta, sino por expreso mandato de ley.

Vista así las cosas, cuando ello acontece, no es posible, jurídicamente hablando, plantearse ningún dilema entre lo que ha resuelto el Órgano Asesor y lo que opina una Asesoría Jurídica de un ente que conforma la Administración Pública, pues, en tales casos, el ordenamiento jurídico no ofrece esta discrecionalidad, por la elemental razón de que la Administración Pública debe necesariamente aplicar la regla objetiva que se extrae de los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, so pena de incurrir en las responsabilidades civiles, administrativas y, eventualmente, penales que el ordenamiento jurídico contempla.

Por consiguiente, si el Órgano Asesor se ha pronunciado, en forma reiterada (...) no puede ninguna Administración Pública, ni aun amparándose a un criterio de su Asesoría Jurídica, sostener una postura contraria. Todo lo anterior significa, ni más ni menos, que la Administración Pública (...) debe actuar con base en nuestra jurisprudencia administrativa, y no conforme con ningún otro criterio, a pesar de que esté elaborado por su Dirección Jurídica”. (Dictamen C-232-2005 de 23 de junio de 2005).

(…) pues elevar nuestra jurisprudencia administrativa a la categoría de fuente directa o material del derecho, representa desde diversos puntos de vista importante aporte al ordenamiento jurídico. Desde luego, el que casos análogos o semejantes reciban el mismo tratamiento por las autoridades administrativas, implica un reconocimiento al derecho de la igualdad ante la ley y a su derivado de igualdad ante la justicia, y con ello se refuerza la seguridad jurídica, por cuanto las personas involucradas con las decisiones precedentes, pueden predecir las futuras decisiones; es decir, se logra uniformar la actividad de las Administraciones Públicas, pues ante iguales situaciones y circunstancias, se adoptan iguales decisiones.

Así las cosas, por la inequívoca identidad entre aquél contexto en que surgieron los dictámenes transcritos y el presente caso, podemos sin más hacer una traslación mimética aquí y ahora de lo entonces resuelto en lo que respecta al inexorable sometimiento de las Administraciones Públicas, incluida entre ellas, por supuesto, la Dirección Nacional de Pensiones, tanto a nuestros dictámenes concretos, como a nuestra jurisprudencia administrativa. (…)” (énfasis agregado)

El citado criterio ha sido reiterado, entre otros, por nuestros dictámenes números C-133-2008 del 23 de abril del 2008 y C-322-2008 del 16 de setiembre del 2008, todos los cuales pueden ser consultados –junto con la restante jurisprudencia administrativa que ha emanado de esta Procuraduría General– en la siguiente dirección electrónica correspondiente al Sistema Costarricense de Información Jurídica (SCIJ): www.pgr.go.cr/scij

I. Conclusión

En virtud de que la presente consulta fue planteada por una organización ajena a la Administración Pública, lamentablemente nos vemos imposibilitados para emitir el criterio jurídico solicitado, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales.

Sin perjuicio de lo anterior, nos permitimos informar que mediante nuestros dictámenes números C-060-2007 de fecha 27 de febrero del 2007, C-133-2008 del 23 de abril del 2008 y C-322-2008 del 16 de setiembre del 2008, se ha abordado el tema relacionado con la consulta de su interés.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

ACG/msch