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Dictamen : 410 - del 13/11/2008
(Reconsiderado de oficio parcialmente)
C-410-2008
13 de noviembre, 2008
MBA
Roy González Rojas
Gerente General
Banco de Costa Rica
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de
Específicamente, se nos consulta “… si el Banco de Costa Rica puede
establecer un esquema de remuneración mixto integrado
por un componente fijo: salario base nominal, más un componente variable:
comisiones”. Además, “… si podría establecer el pago de
comisiones en forma adicional al salario que reciben los servidores que no se
encuentren bajo el sistema de remuneración mixto, cuando se trata de eventos promocionales o de actividades de apoyo a tales eventos o
de actividades de apoyo a la gestión administrativa, siempre que se trate de
eventos o actividades de carácter temporal”.
Adjunto a la consulta se nos remitió
el oficio DJ/ERC/GAG/127-2008, del 14 de mayo de 2008, por medio del cual
“1) El Banco de Costa Rica puede establecer un sistema
de remuneración mixta integrado por un componente salarial fijo: (salario base
nominal) más un componente variable (comisiones).
2) Dicho sistema de remuneración formará parte de la
política de remuneración salarial vigente en el Banco y que se deriva de lo
establecido en
3) El sistema de remuneración que incorpore el pago de
comisiones, que sería un sistema de remuneración mixta, debe ser establecido y
aprobado por
4.- La incorporación de servidores actuales
remunerados bajo el sistema de salario base más pluses, o bajo el sistema de
salario nominal, al sistema de remuneración mixto lo será de manera voluntaria,
en tanto no podrá obligarse su traslado de esquema salarial.
5) El Banco podría aplicar un esquema de pago de
comisiones como remuneración adicional a la que actualmente reciben los
servidores bancarios, cuando se trate de eventos promocionales
o de actividades de apoyo a la actividad comercial o administrativa del BCR,
siempre que sean de carácter temporal.
6) De conformidad con lo establecido en el artículo
173 de
7) Las comisiones que se paguen sí se tomarán en
consideración para efectos del impuesto sobre la renta.
8) Es indispensable contar con los sistemas adecuados
que permitan llevar un control sistemático y detallado de las comisiones que
genere cada servidor dentro del plazo que se defina para cada periodo de
contabilización y pago.
9) La definición de las comisiones debe responder a un
estudio técnico, donde quede establecido el mecanismo para su fijación, y se
justifique que la utilización de ese tipo de remuneración resulta conveniente
al Banco al proyectar un mejor resultado de su gestión.
10) El pago de comisiones requiere de la existencia de
partida presupuestaria debidamente aprobada por
11) El pago de comisión sin carácter salarial podría
generar un riesgo legal ante el eventual reconocimiento de la comisión como
salario por parte de los tribunales laborales”.
A efecto de dar respuesta a la
consulta, consideramos necesario referirnos a las características del régimen
salarial de los bancos del Estado, así como a los alcances del artículo 173, párrafos
último y penúltimo, de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica (n.°
7558 de 3 de noviembre de 1995).
I. SOBRE EL RÉGIMEN SALARIAL APLICABLE EN LOS BANCOS DEL ESTADO
De
la relación de los artículos 188 y 189 de
Antes de la aprobación de la Ley de
Administración Financiera y Presupuestos Públicos (n.° 8131 de 18 de setiembre de 2001) existían dudas acerca de la sujeción de
los bancos del Estado a las directrices salariales de la Autoridad
Presupuestaria. Esa discusión quedó zanjada definitivamente con nuestro
dictamen C-130-95, del 7 de junio de 1995, en el cual se arribó a la conclusión
de que los bancos del Estado no estaban sujetos a esas directrices:
“…
Posteriormente, con la entrada en
vigencia de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos ya
mencionada (donde se reguló lo relativo a las competencias de la Autoridad
Presupuestaria) se ratificó la no sujeción de los bancos del Estado a los
lineamientos salariales de la Autoridad Presupuestaria. En ese sentido, el
artículo 1° de dicha ley establece que sus disposiciones no serán aplicables a
los bancos estatales, excepto en lo relativo al trámite de aprobación de sus
presupuestos; al suministro de información económica, financiera y de
ejecución física de los presupuestos que le solicite el Ministerio de Hacienda
para el cumplimiento de sus funciones; a la atención de los requerimientos de
información de la Contabilidad Nacional para cumplir con sus funciones; y al
régimen de responsabilidad.
En lo que concierne al órgano competente
para establecer la remuneración de los bancos del Estado, el artículo 34 inciso
4) de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional (n.° 1644 de 26 de setiembre de 1953) dispone que corresponde a la Junta
Directiva de cada uno de ellos “… crear
las plazas y servicios indispensables para el debido funcionamiento de la
institución y fijar las respectivas remuneraciones”.
Cabe destacar, en todo caso, que las
Juntas Directivas de los bancos del Estado no gozan de libertad absoluta para
decidir sobre el salario de sus empleados, sino que, en ese ámbito −por tratarse de una típica materia de gobierno, cuya
dirección y coordinación está encomendada al Presidente de la República, según
lo dispuesto en el artículo 26 inciso b) de la Ley General de la Administración
Pública− están sujetas a las directrices que
gire el Presidente de la República.
En ejercicio de esa competencia, el
Presidente de la República emitió la directriz n.° 25, del 14 de octubre de
1997, publicada en La Gaceta n.° 204, del 23 de ese mismo mes, la cual dispuso “Avalar las iniciativas de los bancos
Comerciales del Estado que pretenden establecer nuevas políticas salariales que
estimulen la eficiencia individual de sus funcionarios y les permita competir
adecuadamente con las entidades financieras privadas. Lo anterior, en el entendido que la fijación
de la nueva remuneración deberá ser precedida de estudios técnicos que la
respalden, conforme criterios de razonabilidad,
eficiencia e igualdad que garanticen el fiel cumplimiento de los objetivos de
estas instituciones”.
Con posterioridad a la emisión de la
directriz recién transcrita, esta Procuraduría, en su dictamen C-258-98, del 30
de noviembre de 1998, realizó varias precisiones en cuanto a ella. Así, indicó que en virtud de la autonomía
que ostentan los bancos del Estado, es a cada uno de ellos, individualmente
considerado (y no en conjunto) a quien le corresponde fijar su política
salarial con fundamento en la directriz.
Señaló además que el objetivo de la directriz es la eficiencia
individual de sus funcionarios y la competitividad frente a las entidades
financieras privadas, y que el medio para lograr el salario que garantice
eficiencia y competitividad es la realización de estudios técnicos que
respalden la nueva remuneración. Sostuvo, finalmente, que “… el sistema no debe conducir a un régimen diferenciado para
funcionarios bancarios que se ubiquen en la misma clase o realicen la misma
labor, salvo que se trate de incentivos al mérito, debidos exclusivamente al
esfuerzo del servidor en la consecución de las metas del Banco”. (El subrayado es nuestro).
II. RESPECTO
A LOS ALCANCES DEL ARTÍCULO 173 DE
Entendemos que la duda que se nos plantea respecto a la procedencia
de establecer un sistema de remuneración mixto integrado por un salario base
más comisiones, se origina, fundamentalmente, en lo dispuesto en el artículo
173 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica ya mencionada. Esa norma, en sus párrafos último y
penúltimo, establece lo siguiente:
“Artículo
173.- (…) No formarán parte de su
salario, para efecto de cálculo de pensiones o derechos laborales y
prestaciones de ley, los honorarios devengados por profesionales que,
siendo sus asalariados, presten sus servicios profesionales a entidades
financieras reguladas por
Se dará el mismo trato a
todo tipo de comisiones que los bancos públicos paguen a sus empleados”. (El subrayado es nuestro).
Nótese que si bien el pago de comisiones es un método de
remuneración “salarial” admitido por el artículo 164 del Código de Trabajo −según el cual, “El
salario puede pagarse (…) por participación en las utilidades, ventas o cobros
que haga el patrono”−, en el caso de los servidores bancarios, por
así disponerlo expresamente el artículo 173 transcrito,
las comisiones no tienen esa naturaleza salarial.
Ya esta procuraduría, en su dictamen C-079-2004, del 8 de
marzo de 2004, se había pronunciado sobre los dos últimos párrafos del artículo
173 de la Ley Orgánica del Banco Central citada, en los siguientes términos:
“…en el párrafo penúltimo el Legislador excluyó de
forma expresa que los honorarios percibidos por esos profesionales −notarios−, pudieran ser considerados para
efecto de ‘cálculo de pensiones o derechos laborales y prestaciones de ley’; o
sea, especificó de forma categórica que esos ingresos no forman parte del
salario, puntualizando además, que no inciden en el cálculo de otros extremos
laborales. Por su parte, en el último párrafo se dio igual tratamiento a las
comisiones; o sea, estableció claramente que tampoco podrán ser consideradas o
tomadas éstas como salario, de lo que se debe necesariamente inferir que, por
ello, no afectan o inciden en el ‘cálculo de pensiones o derechos laborales y
prestaciones de ley’ “. (El subrayado es nuestro).
Del mismo modo, la Sala Segunda de
la Corte Suprema de Justicia ha entendido que la improcedencia de catalogar
como salario las comisiones que se perciban en los bancos del Estado, afecta a
todos los empleados de ese tipo de entes, y que la intención del legislador al
emitir el artículo 173 citado, fue que para efectos de prestaciones laborales −entre otros− se
tomara en cuenta solamente el salario nominal del servidor:
“…se trata de una prohibición genérica,
que cubre a todos los profesionales asalariados de esas entidades y que derivan
−de la prestación de sus servicios
profesionales a la entidad para la que laboran−
honorarios. No es entonces, como lo reclama el recurrente, una restricción
únicamente respecto de los honorarios de notario. Si bien, la indicada
disposición vino a normar la obligación de dichas entidades de establecer un
rol de asignación para una labor estrictamente notarial, como lo es la
confección de escrituras, no es posible derivar de ello que son únicamente
quienes se desempeñan como notarios a quienes les asiste esa limitación. Por el
contrario, el texto expreso de la norma se refiere a ‘los profesionales’; lo
que a su vez se refuerza con el último párrafo que impuso la misma limitación
en cuanto a las ‘comisiones’ que los bancos públicos paguen ‘a sus empleados’;
de lo cual se desprende, que el interés del legislador fue limitar que en el
cálculo en las prestaciones laborales o de la pensión correspondiente de los
profesionales asalariados, se integraran otros ingresos distintos al salario
nominal”. (Sala Segunda,
sentencia n.° 451-2007 de las 8:40 horas del 18 de julio de 2007).
Partiendo de lo anterior, es claro que
las comisiones, en el ámbito bancario, no pueden tener naturaleza
salarial. Esa situación no es nueva,
pues existe una serie de pagos (como el de honorarios profesionales, dietas,
etc.) que a pesar de tener naturaleza remunerativa, no tienen naturaleza
salarial. Tampoco es nuevo que a ciertas
comisiones (como, por ejemplo, las que devengan los representantes de casas
extranjeras, dentro de una relación comercial) se les niegue naturaleza
salarial. Lo que sí es novedoso es que a
las comisiones devengadas dentro de una relación de empleo se les niegue el
carácter de salario.
De toda suerte, la consulta no gira
en torno a la validez de lo dispuesto en el artículo 173 de la Ley Orgánica del
Banco Central, sino a la posibilidad de que −aun
existiendo esa norma− se implemente un sistema
de remuneración mixto: salario base nominal, más comisión, asunto del que nos
ocuparemos seguidamente.
III. RESPECTO A
A juicio de esta Procuraduría, el
artículo 173 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica no impide que
en los bancos del Estado se contemple el pago de comisiones dentro de los
rubros que componen la remuneración de sus empleados. Por el contrario, al indicarse en dicha norma
que ese tipo de pagos no forma parte del salario, implícitamente se admite la
posibilidad de utilizar la figura.
Obsérvese, incluso, que el pago de
comisiones como parte de la remuneración de los empleados bancarios es acorde con
los principios contenidos en la directriz presidencial n.° 25 del 14 de octubre
de 1997, ya mencionada, pues con esa forma de remuneración se promueve la “eficiencia individual” y la
competitividad frente a las entidades financieras privadas.
Obviamente, en atención a la directriz citada, cualquier
decisión que al efecto adopte la Junta Directiva de la institución consultante
debe fundamentarse en estudios técnicos, y ser conforme a criterios de razonabilidad, eficiencia e igualdad.
Tampoco encontramos impedimento para que se utilice el
sistema de remuneración mediante comisiones en el caso de las personas que no
forman parte del esquema de remuneración mixto (salario nominal más
comisiones), pero que participan temporalmente en eventos promocionales
o en actividades de apoyo a la gestión administrativa. La decisión del pago de
comisiones en tal supuesto −atendiendo siempre
los principios que inspiran la directriz presidencial a la que se ha hecho referencia− entra dentro del ámbito competencial de
las Juntas Directivas de cada banco del Estado.
Por otra parte, en el criterio legal que se adjuntó a la
consulta, se analiza si es posible acordar un sistema de remuneración mixto a
pesar de lo dispuesto en el artículo 16 de la Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.° 8422 del 6 de octubre de
2004). El texto de esa norma es el
siguiente:
“Artículo 16.—Prohibición de percibir compensaciones
salariales. Los servidores públicos solo podrán percibir las
retribuciones o los beneficios contemplados en el Régimen de Derecho Público
propio de su relación de servicio y debidamente presupuestados. En consecuencia, se les prohíbe percibir
cualquier otro emolumento, honorario, estipendio o salario por parte de
personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras, en razón del
cumplimiento de sus funciones o con ocasión de estas, en el país o fuera de
él”.
Al respecto, considera esta Procuraduría que la norma
transcrita tampoco impide la implementación de un sistema de remuneración
mixto, pues no se está ante la percepción de retribuciones o beneficios ajenos
a la relación de servicio entre un banco del Estado y sus empleados, sino, más
bien, ante la forma de remuneración seleccionada por el primero para retribuir
los servicios prestados por los segundos.
Sobre el artículo 16 mencionado, esta Procuraduría ha
indicado que “Aunque el texto de esa norma no fue lo suficientemente preciso en su
segunda parte, de los antecedentes legislativos se puede determinar que lo que
se tuvo en mente fue impedir que los servidores públicos recibieran sumas
adicionales al salario regular de parte de ‘personas físicas o jurídicas, nacionales o extranjeras’, ajenas
a la institución patronal; o sea, que también se pudieran recibir pagos
provenientes de otras fuentes distintas del respectivo presupuesto”. (Dictamen
C-115-2006 del 17 de marzo de 2006). En el caso que se analiza, no existe el pago
por parte de un tercero, a favor de un empleado bancario, sino que ese pago
proviene del propio patrono.
Adicionalmente, el criterio legal que se adjuntó a la
consulta, advierte sobre la posibilidad de que, en el futuro, por vía
jurisprudencial (judicial), se interprete que las comisiones devengadas por los
empleados bancarios −a pesar de lo dispuesto en
el artículo 173 de la Ley Orgánica del Banco Central−
sí constituyen salario en los términos en que lo prevé el artículo 164 del
Código de Trabajo, lo que conllevaría al pago de todas las obligaciones que son
propias de esa forma de remuneración.
Sobre el punto, debemos indicar que si bien es cierto esa
posibilidad existe (por lo que debería ser parte de los factores que se
ponderen antes de adoptar la decisión de implantar un sistema de remuneración
mixto), también lo es que el texto actual del artículo 173 de la Ley Orgánica
del Banco Central no impide −como ya lo indicamos− implantar el sistema de remuneración sobre
el cual se nos consulta.
IV. CONCLUSIÓN
Con fundamento en lo expuesto,
esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:
1. Los bancos del Estado pueden remunerar
los servicios de sus empleados utilizando un esquema mixto, integrado por un
componente fijo (salario nominal), más un componente variable (comisiones).
2. También es posible establecer el pago de
comisiones como una remuneración adicional al salario que reciben los
servidores que no se encuentren bajo el sistema de remuneración mixto. Lo anterior cuando esos servidores
participen, temporalmente, en eventos promocionales,
en actividades de apoyo a esos eventos, o en actividades de apoyo a la gestión
administrativa.
3. El pago de las comisiones a que se
refieren los puntos anteriores, requiere una decisión de
Del señor Gerente General del Banco de Costa Rica, atento
se suscribe;
MSc. Julio César Mesén Montoya
Procurador de Hacienda
JCMM/Kjm
C-410-2008
BANCOS
DEL ESTADO. SALARIOS. RETRIBUCIÓN MIXTA: SALARIO BASE MÁS COMISIONES.
El Gerente General del Banco de
Costa Rica nos consulta“… si el Banco de
Costa Rica puede establecer un esquema de remuneración mixto integrado por un
componente fijo: salario base nominal, más un componente variable: comisiones”. Además, “…
si podría establecer el pago de comisiones en forma adicional al salario que
reciben los servidores que no se encuentren bajo el sistema de remuneración
mixto, cuando se trata de eventos promocionales o de
actividades de apoyo a tales eventos o de actividades de apoyo a la gestión
administrativa, siempre que se trate de eventos o actividades de carácter
temporal”.
Esta Procuraduría, mediante su dictamen C-410-2008 del 13
de noviembre de 2008, suscrito por Julio César Mesén
Montoya, Procurador de Hacienda, arribó a las siguientes conclusiones:
1. Los bancos del Estado pueden remunerar
los servicios de sus empleados utilizando un esquema mixto, integrado por un
componente fijo (salario nominal), más un componente variable (comisiones).
2. También es posible establecer el pago
de comisiones como una remuneración adicional al salario que reciben los servidores
que no se encuentren bajo el sistema de remuneración mixto. Lo anterior cuando esos servidores
participen, temporalmente, en eventos promocionales,
en actividades de apoyo a esos eventos, o en actividades de apoyo a la gestión
administrativa.
3. El pago de las comisiones a que se
refieren los puntos anteriores, requiere una decisión de