Dictamen : 373 - del 17/10/2008

C-373-2008

17 de octubre de 2008

 

Señora

Virginia Chacón Arias

Directora General

Dirección General del Archivo Nacional

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° DG-013-2008, de 8 de enero del 2008, reiterado a su vez, mediante oficio DG-880-2008, del pasado 5 de agosto, por medio del cual solicita nuestro criterio respecto a si es necesario realizar el análisis de costo-beneficio, a través de la cumplimentación del formulario contenido en el Decreto Ejecutivo 32689-MP-MEIC del 9 de agosto del 2005, siempre que se emitan nuevas regulaciones o reformen las existentes, o solamente cuando estas nuevas regulaciones o reformas establezcan trámites, requisitos y procedimientos sobre inscripciones, registros o autorizaciones.

 

Lo anterior no sin antes ofrecerle las disculpas del caso por la demora en la evacuación de este dictamen, motivada por el alto volumen de trabajo que maneja esta institución.  

 

La duda de esa Dirección General surge, al parecer, con motivo del oficio MRRT-486-2007 del 31 de octubre del 2007, de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica, del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), que usted menciona en su oficio n.° DG-013-2008; el cual discrepa de la postura mantenida por la Asesoría Legal del órgano consultante, como se verá enseguida, al señalar:

 

“El Archivo Nacional debe completar el cuestionario costo-beneficio pues el mismo no se circunscribe únicamente a trámites de inscripción, registros o autorizaciones, sino a todo trámite que afecte directa o indirectamente al Administrado, como por ejemplo recepción de índices, consulta notarial, entre otros.”

 

I.-        Criterio de la Asesoría Legal de la Dirección General del Archivo Nacional.

 

Mediante informe AL-219-2007, del 19 de diciembre del 2007, la Asesoría Legal sostuvo con fundamento en los artículos 139.4, 140.8) y 191 de la Constitución Política, 4, 225.1 y 269.1 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978), 4 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (n.°7472, de 20 de diciembre de 1994), en el articulado de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (n.°8220, del 4 de marzo de 2002) y en los numerales 1 y 3 del citado Decreto Ejecutivo 32689-MP-MEIC, 1 de la directriz n.°36-MP-MEIC de 7 de diciembre de 2004, 2 y 3 de la directriz n.° 001-MP-MEIC del 8 de mayo de 2006, al igual que en el tratamiento que la jurisprudencia constitucional le ha dado a los principios de eficiencia y eficacia, que tratándose de la revisión y actualización de la Guía de Trámites del Archivo Nacional para su posterior publicación, “solamente es exigible el completar el formulario de costo-beneficio contenido en el artículo 1° del decreto ejecutivo 32689-MP-MEIC de cita, cuando se establecen trámites, requisitos o procedimientos sobre inscripciones, registros o autorizaciones, asimismo el análisis de costo-beneficio es obligatorio solamente cuando refieran a regulaciones de las actividades económicas que tengan efectos sobre el comercio, los procedimientos y los trámites establecidos para permitir el acceso al mercado, de bienes producidos y servicios prestados en el país o en el extranjero.”

 

II.-       Criterio de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del MEIC.

 

Como se puede apreciar, el criterio vertido por la Asesoría Legal difiere del emitido por la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica que usted cita en su oficio n.° DG-013-2008, pues para estos últimos el formulario costo-beneficio  no se limita a los trámites sobre inscripciones, registros o autorizaciones ni los referidos a la libertad de comercio, sino que se aplica a toda regulación que afecte a los administrados. 

 

Ante esa tesitura, a través del oficio ADPb-3664-2008, del pasado 16 de setiembre, procedimos dar a audiencia a la Dirección de Mejora Regulatoria en relación con el punto consultado, tomando en cuenta las implicaciones que por virtud del  artículo 2 de la Ley orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815, del 27 de septiembre de 1982) podía tener nuestro dictamen en relación con la tesis sostenida por ellos. 

 

Así, mediante oficio n.° MRRT-429-2008, del 29 de setiembre del año en curso, la Dirección de Mejora Regulatoria nos remite su respuesta, en la cual, primero repasa las facultades legales que tanto a ese órgano como a su Unidad Técnica de Apoyo les confiere los artículos 18, 19 y 20 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, incluidas las competencias atribuidas a esa Dirección por los artículos 3 y 4 de dicha ley, en el sentido de velar porque los trámites y los requisitos de regulación a las actividades económicas sean necesarios, particularmente, para que el principio de celeridad se cumpla y las regulaciones y requisitos que se mantengan por razones de salud, medio ambiente, seguridad y calidad, no se conviertan en obstáculos para el libre comercio.

 

Luego hace un recuento normativo, empezando por las directrices números 36-MP-MEIC, 001-MP-MEIC, 18-MP-MEIC, ya citadas, y 28-MP-MEIC del 3 de abril de 2008, dirigidas a la Administración Pública, central y descentralizada, con el fin de racionalizar y simplificar el marco regulador existente, eliminando o modificando aquellas normas que no superen la evaluación coste-beneficio cuya metodología se contempla en el Decreto Ejecutivo 32689-MP-MEIC, también ya mencionado.

 

A este respecto destaca el papel del principio de coordinación interinstitucional, recogido en los artículos 8 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, y 6 de su reglamento, como parte de la mejora regulatoria, definida como “el conjunto de acciones que realiza el Estado con el propósito de generar regulaciones eficaces (cumplan el objetivo por el que fueron creadas), eficiente (menor costo para el administrado y el gobierno) y equilibradas (no omisas ni excesivas).”        

 

            A partir de las normas citadas y lo dispuesto por los numerales 30 de la Ley n.°7202 del 24 de octubre de 1990 y 31 de su reglamento (Decreto Ejecutivo n.°24023 del 30 de enero de 1995), relativos a la naturaleza de la Dirección General del Archivo Nacional, la Dirección de Mejora Regulatoria advierte de una divergencia entre el artículo 4 de la Ley n.°7472 que impone el análisis costo-beneficio a las regulaciones que inciden en las actividades económicas y el libre comercio y el artículo 1° del Decreto n.° 32689-MP-MEIC, que limita el deber de aplicar esa metodología para cuando se establecen trámites, requisitos o procedimientos sobre inscripciones, registro u autorizaciones.  Esa situación, según indica la Dirección de Mejora Regulatoria, es la que da pie al criterio emitido en el oficio n.° MRRT-486-2007 transcrito líneas atrás.

 

Sin embargo, al momento de emitir sus conclusiones, llega a coincidir con la postura de la Asesoría Legal de la Dirección General del Archivo Nacional, al sostener en lo que interesa: 

 

“b) En relación con el punto 3 de las “Conclusiones” emitidas en el Oficio N° MRRT-486-2007 del 31 de octubre de 2007, es menester el señalar que el Archivo Nacional a fin de actualizar su Guía de Trámites, de conformidad con el artículo 1 del Decreto Ejecutivo N°32689-MP-MEIC (…) no debe de llenar el Formulario Costo Beneficio de la regulación cuando estas no se refieran al establecimiento de nuevas regulaciones o se reformen las existentes que establezcan trámites, requisitos y procedimientos, sobre inscripciones, registro u autorizaciones.”

 

c) En relación con el punto anterior, es menester dejar por sentado que de conformidad con el artículo 4 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, Ley N°7472 del 20 de diciembre de 1994 y sus reformas, “Todos los entes y los órganos de la Administración Pública deben realizar un análisis costo-beneficio de las regulaciones de las actividades económicas que tengan efectos sobre el comercio, los procedimientos y los trámites establecidos para permitir el acceso al mercado, de bienes producidos y servicios prestados en el país o en el extranjero (…)”. En este sentido es claro el enfatizar que todos los entes y los órganos de la Administración Pública deben realizar a lo interno el Análisis Costo Beneficio al emitir regulaciones sobre trámites y procedimientos a las actividades económicas, a fin de garantizar la emisión de regulaciones eficientes.”

 

Atendiendo al tenor literal de los párrafos transcritos, pareciera que la duda que en un principio se le presentó a la Dirección General del Archivo Nacional acerca de cuando era exigible completar el formulario costo-beneficio contemplado en el Decreto Ejecutivo 32689-MP-MEIC con ocasión del oficio n.° MRRT-486-2007 de la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica, quedó resuelta con la aclaración hecha por esta última en el oficio n.°MRRT-429-2008, que como se acaba de indicar, arribó prácticamente a las mismas conclusiones de la Asesoría Legal del órgano consultante.

 

Aun así, conviene hacer unas precisiones de la normativa consultada a fin de atender debidamente nuestra obligación como asesores técnico-jurídicos de la Administración Pública.

 

III.-     El sentido de la evaluación costo-beneficio en las regulaciones que emite la Administración Pública ordenando el ejercicio de las actividades económicas de los particulares a la luz de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.  

 

Tal vez lo primero que hay que advertir es que en realidad no hay divergencia alguna entre la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y el Decreto Ejecutivo 32689-MP-MEIC, del 9 de agosto del 2005, denominado “Metodología para la evaluación costo-beneficio de las regulaciones que establecen nuevos trámites, modifican los existentes o los eliminan”, como así parece apreciarlo la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica en el citado oficio n.° MRRT-429-2008.

 

A decir verdad, esta última norma está sustentada en la primera como así se puede apreciar de su fundamento jurídico y concretamente, de los considerandos 5° y 6°, que forman parte de la motivación del referido decreto, al indicar:

“5º—Que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, la Administración Pública está obligada a revisar, analizar y eliminar los trámites y requisitos innecesarios que impidan, obstaculicen o distorsionen la libertad de empresa, que afecten la productividad, siempre y cuando se cumpla con las exigencias necesarias para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad.

6º—A fin de que los entes y órganos de la Administración Pública puedan implementar lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, se logre alcanzar el objetivo consagrados en los artículos 3, 4 de la ley de marras, y darle cumplimiento a lo ordenado en la Directriz Nº 036-MP-MEIC, se hace necesario emitir la presente metodología para la evaluación costo - beneficio de las regulaciones que establecen nuevos trámites, modifican los existentes o los eliminan.” (La cursiva no es del original).

De manera que el Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC no hace otra cosa que responder a la función propia de esta clase de actos normativos, desarrollando, concretizando y aclarando los alcances de los artículos 3 y 4 de la Ley n.°7472 a fin de hacer posible su plena aplicación o ejecución y exacta observancia[1] en el ámbito propio de dicha ley, como lo es, la actividad económica (artículo 1).

 

A través del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC se trata, entonces, de cumplir con el tenor literal del referido artículo 3 cuya primera parte establece que: 

 

“Los trámites y los requisitos de control y regulación de las actividades económicas no deben impedir, entorpecer, ni distorsionar las transacciones en el mercado interno ni en el internacional. La administración pública debe revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad, siempre y cuando se cumpla con las exigencias necesarias para proteger la salud humana, animal o vegetal, la seguridad, el ambiente y el cumplimiento de los estándares de calidad” (el subrayado es nuestro).

 

Al igual que con lo dispuesto en su penúltimo párrafo:

 

“La Comisión de mejora regulatoria, creada en esta Ley, debe velar permanentemente porque los trámites y los requisitos de regulación al comercio cumplan con las exigencias anteriores, mediante su revisión "ex post". Además, debe velar, en particular, para que el principio de celeridad se cumpla y para que las regulaciones y los requisitos, que se mantengan por razones de salud, medio ambiente, seguridad y calidad, no se conviertan en obstáculos para el libre comercio.”

 

La complementariedad del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC es más patente en relación con el artículo 4 de la Ley n.°7472, que indica que “Todos los entes y los órganos de la Administración Pública deben realizar un análisis costo-beneficio de las regulaciones de las actividades económicas que tengan efectos sobre el comercio, los procedimientos y los trámites establecidos para permitir el acceso al mercado, de bienes producidos y servicios prestados en el país o en el extranjero. En virtud de lo anterior, se deben eliminar todos los procedimientos y los trámites innecesarios de acuerdo con el estudio y racionalizar los que deban mantenerse.”

 

La manera en que la Administración Pública, centralizada y descentralizada, debe proceder a ese análisis costo-beneficio es precisamente completando el Formulario de Evaluación Costo – Beneficio, con su correspondiente guía de llenado, que se anexa al Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC. Lo anterior de conformidad con el artículo 10 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (Decreto Ejecutivo n.°25234-MEIC del 25 de enero de 1996).

 

Tal y como se indica en la parte introductoria de dicho formulario, el “análisis costo - beneficio de la regulación busca medir el impacto económico y administrativo que tiene toda propuesta de regulación, cuando éstas establezcan trámites, requisitos y procedimientos sobre inscripciones, registros u autorizaciones, con el propósito de asegurar que dichas propuestas sean eficientes y que realmente logren el objetivo para el cual se formulen, sin establecer medidas y requisitos innecesarios.” Esa evaluación, además, “permite a los entes proponentes realizar una evaluación en relación con el sustento legal de sus propuestas, evitando la generación de regulaciones contradictorias, ambiguas, duplicadas y garantizando que no vayan más allá de lo que les permite la ley.”

 

Ahora bien, es importante recalcar que la metodología para la evaluación regulatoria impuesta por el Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC viene a desarrollar o precisar el contenido de los artículos 3 y 4 de la Ley n.°7472 en el ámbito propio de aplicación de esta ley: la actividad económica o, más concretamente, la economía de mercado. Y en un aspecto medular como lo es la intervención del Estado en el ejercicio de actividades económicas o empresariales de los particulares en el marco de una economía social de mercado, que es el sistema económico en el que podríamos encuadrar el costarricense dado el juego de los artículos 46 y 50 de la Constitución Política, debido a que responde a un modelo que pone atención y preocupación en la corrección de las desigualdades y en promover el desarrollo económico en un marco de justicia social.[2] Lo cual se recoge también, en el artículo 3 de la Ley n.°7472, al señalar que la racionalización y eliminación de regulaciones y trámites debe concordar con “las exigencias de la economía en general y una equitativa distribución de la riqueza”. 

 

Como parte de su tradicional potestad de policía, el Estado cuenta con la facultad de ordenar las actividades económicas de los particulares a fin de que se desarrollen de forma acorde con el interés público y con los derechos e intereses legítimos de otros particulares.  De ahí que el propio artículo 3, pese a ubicarse en el capítulo intitulado “DESREGULACIÓN”, subraye que parte de esos requisitos o trámites necesarios e indispensables que no se pueden omitir o suprimir en pro de la libertad de empresa son los relacionados con la protección de la salud, la seguridad pública, el medio ambiente y los estándares de calidad.

 

Así también lo advirtió este órgano asesor en el pronunciamiento OJ-113-2000, del 11 de octubre del 2000, al señalar:

 

“Va parejo, en consecuencia, con el proceso de desregulación emprendido por la Ley N° 7472, de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, para simplificar o racionalizar trámites y requisitos o suprimir los no indispensables en el control y regulación de las actividades económicas, que impidan, entorpezcan o distorsionen las transacciones de mercado.

Ley que si bien encarga a la Administración Pública "revisar, analizar y eliminar, cuando corresponda, esos trámites y requisitos para proteger el ejercicio de la libertad de empresa y garantizar la defensa de la productividad", lo hace dentro de ciertos límites, pues no puede perjudicarse el ambiente, además de la salud (humana, animal y vegetal), la seguridad y los estándares de calidad de vida, en consonancia con las respectivas leyes especiales y convenios internacionales, debiendo cumplirse, como condición, las exigencias requeridas a fin de tutelar esos bienes (art. 3, 7 y 8; 50 constitucional). Principio reproducido por su Reglamento en el artículo 4°: "Se consideran como únicas regulaciones aceptables a la actividad económica las que sean necesarias para proteger la seguridad nacional, para la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o la seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente". (Ver conexidad con el art. 8° ibid.).

 

La importancia de mantener dichas regulaciones administrativas se comentó durante el trámite legislativo del Proyecto de Ley 7472 (expediente 11.659): "La desregulación que se propone no persigue en forma alguna, debilitar los controles en estas áreas. Por el contrario, se crean mecanismos más eficientes para la protección de esos importantes aspectos" (f.22). Y más adelante se insistió en que "las regulaciones en estas áreas forman parte consustancial e irrenunciable de la naturaleza fiscalizadora del aparato público, como ente regulador de la sociedad" (fs. 680-681).

 

Además debe subrayarse que los objetivos de la ley de promover el proceso de competencia y libre comercio, con eliminación de las regulaciones innecesarias a las actividades económicas y protección de los derechos e intereses del consumidor, opera en un régimen de mercado, que es un campo diverso a los procedimientos de Derecho Público (…) La apertura hacia la privatización, en consenso con los autores, debe dejar a salvo las actividades públicas fundamentales o que tengan de gran relevancia para la sociedad, más aún cuando no se cuenta con elementos que garanticen una mejor prestación para el interés general, a un costo más bajo” (ver en igual sentido, los pronunciamientos números OJ-123-2000, del 10 de noviembre del 2000; C-198-2002, del 9 de agosto del 2002 y OJ- 236-2003, de 17 noviembre del 2003).

 

Paradójicamente, como así lo ha puesto de manifiesto la doctrina autorizada,[3] la desregulación, entendida como la supresión de reglas que prohíben, entraban o dificultan la actuación de los particulares cuando quieren emprender una actividad económica, supone en ocasiones – sobre todo cuando se trata de sectores que estaban reservados en exclusiva al Estado en forma de monopolios públicos o fuertemente intervenidos por éste – nuevas reglas mucho más numerosas e intervenciones más intensas, en aras de garantizar tanto la existencia de una auténtica competencia como la satisfacción de determinadas necesidades sociales que el mercado por sí mismo no estaría en condiciones de garantizar (verbigracia, el impulso económico que se busca dar a la población de Golfito con la constitución de un régimen de zona franca en ese lugar). Lo que sucede es que estas nuevas reglas tienen como punto de partida el respeto y la promoción de la libre competencia entre los particulares y no hacer del Estado el protagonista de una actividad prestacional de servicios o de dación de bienes (es la llamada neo-regulación).

 

Con esta breve explicación queremos hacer ver que, aún en el marco de economía social de mercado como el que garantiza nuestra Constitución Política, la libertad de comercio puede y debe estar sujeta a regulaciones – como así lo demuestra la actual crisis financiera mundial – para asegurar que se cumplan las condiciones de una auténtica y efectiva competencia sin descuidar los objetivos públicos y sociales encomendados al Estado:

 

“Ahora bien, en lo que nos interesa, este principio de libertad debemos relacionarlo con el artículo 46 constitucional que reconoce principios fundamentales de nuestro sistema económico, sea la libertad de comercio y el aseguramiento de la libre competencia como elemento del sistema social de mercado, de manera que cualquier persona tenga el derecho de escoger la actividad comercial legalmente permitida que más convenga a sus intereses, pero que en el ejercicio de la misma, deba someterse a las regulaciones que hagan posible su coexistencia con otros valores constitucionalmente respetables; de modo que el ejercicio del comercio no conlleva el derecho a una libertad irrestricta, de ahí que nuestro ordenamiento jurídico establezca la posibilidad de limitar en cierta forma esos derechos y libertades (ver en este sentido el voto N° 143-94 de las 16:00 horas del 11 de enero de 1994)” [OJ-074-2007, del 1 de agosto de 2007].

 

Naturalmente, el intervencionismo estatal no puede llegar a un grado tal de bombardeo de normas, requisitos y trámites que haga nugatorio la libre iniciativa empresarial garantizada en el artículo 46 de la Constitución Política.

 

En este nuevo escenario mundial de apelación a la competencia y de mercados globalizados todos los Estados y sobre todo aquellos en vía de desarrollo, como Costa Rica, buscan ser más competitivos ofreciendo a las empresas, nacionales y extranjeras, unas “reglas del juego” que aporten claridad, sencillez, estabilidad, previsibilidad y seguridad jurídica de forma que se facilite la realización de planes de negocio y la promoción de la inversión en ellos.

 

Esos son parte de los motivos de fondo que están detrás de la Directriz 01-MP-MEIC, del 8 de mayo de 2006, “Sobre el deber de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas para la mejora regulatoria y simplificación de trámites” que establece una suerte de veda regulatoria por el periodo de un año a toda la Administración Pública, centralizada y descentralizada – prorrogada por las directrices presidenciales números 018-MP-MEIC y 028-MP-MEIC – como así se puede apreciar de los siguientes considerandos:

 

“VI.—Que la complejidad de los trámites a los que deben enfrentarse los particulares puede perjudicar sus derechos subjetivos y lesionar intereses legítimos. Es un hecho que el exceso de regulaciones dificulta la posibilidad de las personas de formar y organizar empresas, limitando la libertad empresarial y el acceso de los agentes económicos al mercado. En otros términos, cuando nuestra Carta Política establece "serán prohibidos... cualquier acto, aunque fuere originado en la ley, que amenace o restrinja la libertad de comercio, agricultura e industria", significa que ninguna ley, ni mucho menos un reglamento puede otorgar potestades administrativas que hagan nugatorio el efectivo disfrute de la libertad de empresa, salvo el caso de medidas razonables y proporcionadas fundamentadas en el orden público.

 

VII.—Que las regulaciones y trámites de los órganos y entes que conforman la Administración Pública central y descentralizada, instituciones autónomas y semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental, entes públicos no estatales, municipalidades y empresas públicas están sujetas al cumplimiento de los principios de eficiencia y simplicidad en aras de proteger los derechos fundamentales de los particulares. Es decir, no deben establecer restricciones, requisitos o trámites que dificulten a los habitantes del país el disfrute pleno de sus derechos, y a los que desarrollan una actividad económica a ejercerla en un marco de libre competencia.

 

VIII.—Que no puede perderse de vista que en el contexto económico mundial, la mejora regulatoria se ha convertido en una necesidad apremiante para los países, en razón de los costos que conlleva la realización de trámites burocráticos e innecesarios para el cumplimiento y la comprensión del marco regulatorio aumentando los costos e incentivando la informalidad.

 

IX.—Que la sobrerregulación aumenta los costos de producción, desincentiva la inversión, reduce la competencia, propicia la corrupción y disminuye la competitividad, lo cual frena el crecimiento económico y reduce el bienestar de los costarricenses, al impedir la generación de nuevos empleos y el aumento de los ingresos, lo que redunda en mayores índices de pobreza.”

 

De ahí la importancia de la evaluación costo-beneficio de las regulaciones que establezcan trámites, requisitos y procedimientos, sobre inscripciones, registros u autorizaciones en el ámbito previsto por los artículos 3 y 4 de la Ley n.°7472 de las actividades económicas de los particulares. De forma que no se afecte ni se entorpezca la libertad de empresa en su triple dimensión de acceso, permanencia y salida del mercado y en su significado de autonomía de decisión y libre competencia.[4]

 

IV.-     Los casos en que debe rellenarse el formulario de análisis costo-beneficio del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC por parte de la Dirección General del Archivo Nacional.

 

Ahora bien, la intervención estatal en las actividades de los particulares trasciende la esfera meramente económica, dada la ubicuidad que caracteriza al Derecho Administrativo, lo que significa que está presente, en cuanto regulación, en casi todas las facetas de la actividad humana.[5]

 

De manera que la Administración, en todos esos otros campos, debe mostrar la misma racionalidad, coherencia, eficiencia, eficacia, simplicidad, celeridad y precisión en el ejercicio de su potestad normativa aplicando el formulario de análisis costo-beneficio que contiene el Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC bajo estudio. Lo anterior explica que el otro eje normativo en el que se apoya el referido Decreto sea la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, como así se explica en sus 4 primeros considerandos:

 

 

“1º    Que las regulaciones estatales no deben transformarse en un obstáculo administrativo o procesal que vuelva anulatoria la aplicación de una determinada normativa jurídica o exponga a los interesados a trámites engorrosos que impliquen costos innecesarios.

 

2º      Que es función prioritaria del Gobierno de la República, velar por el cumplimiento de lo dispuesto en la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos y en la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

 

3º      Que la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, es de aplicación obligatoria a toda la Administración Pública, central y descentralizada, incluso instituciones autónomas y semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental, entes públicos no estatales, municipalidades y empresas públicas del Estado.

 

4º      Que el propósito de dicha normativa es orientar la actuación de la Administración Pública, conforme a principios básicos de racionalidad, uniformidad, publicidad, celeridad y precisión para resolver las gestiones que presenten los administrados en el ejercicio de su derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa.”

 

Tal y como se explicó en el dictamen C-293-2002 del 4 de noviembre del 2002, “las normas de la Ley n.° 8220 sólo resultan de obligada aplicación cuando el administrado y el Estado entablan una relación a causa del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, que ejerce una persona física o jurídica al dirigirse a la Administración Pública. En los demás supuestos, la normativa que contiene la Ley n.° 8220, no resulta aplicable. Desde esta perspectiva, el ámbito de aplicación de la normativa que estamos glosando, se limita a un status específico y concreto, aquel en que se encuentra el administrado a causa del ejercicio de dos derechos fundamentales, de donde se derivan deberes puntuales que la Administración Pública debe cumplir, so pena de vulnerar los preceptos legales contenidos en la Ley n.° 8220.”

 

Del mismo modo, como parte del fundamento legal sobre el que se sustenta la metodología que aplica el Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC, concretamente en la sección 2 del formulario de evaluación costo-beneficio, referente al “ANÁLISIS LEGAL”, conviene traer a colación el dictamen C-128-2006 del 28 de marzo de 2006 en el que se dijo: “conviene tener presente que en la Ley n.° 8220 de 4 de marzo del 2002, se establece que todo trámite o requisito que se le exige al administrado, debe estar apoyado en una norma del ordenamiento jurídico; no otra cosa puede desprenderse del numeral 4 de la citada ley cuando habla de que “todo trámite o requisito, con independencia de su fuente normativa”, lo que supone la existencia de una norma previa que le da el sustento. Por otra parte, y tal y como señalamos supra,  el segundo párrafo del artículo 5 de esa ley, señala, en forma clara, que cuando un ente, órgano o funcionario público establezca trámites y requisitos para el administrado, está obligado a indicarle el artículo de la norma legal que sustenta dicho trámite o requisito, así como la fecha de su publicación. Si bien esta normativa está referida a los casos en los cuales la persona ejerce alguno de los derechos de petición, información y acceso a la justicia administrativa, consideramos que la necesidad de la norma previa también se aplica en el supuesto de la prestación de un servicio público, de tal manera que la Administración Pública sólo puede exigir un requisito si este se encuentran en una norma del ordenamiento jurídico.”

 

Teniendo presente las anteriores consideraciones procede ahora que nos refiramos al objeto concreto de su consulta: ¿Cuándo es exigible para la Dirección General del Archivo Nacional cumplimentar el formulario costo-beneficio que se anexa al Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC?

 

Lo primero que hay que indicar es que la Dirección General del Archivo Nacional al formar parte de la Administración Pública centralizada, concretamente, del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, a tenor del artículo 22 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos (Ley n.°7202 del 24 de octubre de 1990) y de acuerdo al análisis realizado en nuestro dictamen C-042-2001 del 20 de febrero del 2001, se encuentra sujeta a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, racionabilidad, simplicidad y celeridad que deben informar y orientar a toda la actuación pública en general y en particular, a las regulaciones que se dicten en sus relaciones con los administrados. Por así disponerlo la propia Constitución Política, como norma superior del ordenamiento a la que se encuentra sometido el Estado, en sus artículos 11, 27, 30, 41, 139.4, 140.9 y 191 y como también se recoge en el artículo 2 de la citada Directriz 01-MP-MEIC:    

 

 “Artículo 2º—Los Ministerios del Estado y las Instituciones descentralizadas del Estado, a fin de garantizar los principios constitucionales de la mejora regulatoria de eficacia, eficiencia, simplicidad, celeridad, el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas, la buena marcha de Gobierno, procederán a revisar las regulaciones vigentes a fin de determinar que cumplen con dichos principios y eliminarán todas las regulaciones innecesarias, excesivas, duplicadas y contradictorias.

 

Además, para las regulaciones que se mantengan vigentes deberán hacer un análisis y proceder a eliminar de ellas todos los trámites, requisitos y pasos innecesarios, los traslapes de competencia y las contradicciones, salvo los establecidos expresamente en una Ley.”

En ese entendido, el artículo 1° del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC, referido a su ámbito de aplicación, establece que los “ministerios emisores de regulaciones que conforman la Administración Pública central deberán aplicar la metodología para la evaluación costo-beneficio de la regulación que se encuentra en el Anexo 1 del presente decreto ejecutivo, la cual se está obligado a completar cuando se establecen nuevas regulaciones o se reforman las existentes que establezcan trámites, requisitos y procedimientos, sobre inscripciones, registros u autorizaciones” (el subrayado es nuestro).

 

Aun cuando la norma anterior solo hable de “ministerios emisores”, con esa expresión naturalmente se alude también a los órganos – independientemente de su grado de desconcentración – que los integran, como así lo confirma el considerando sexto del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC y su artículo 5 al indicar que los “órganos de la Administración Pública Central, deberán presentar a la Dirección de Leyes y Decretos del Ministerio de la Presidencia la evaluación del costo-beneficio de la regulación llenada de acuerdo a las indicaciones, en adición al resto de la documentación que deben aportar para el trámite de firma del señor Presidente de la República o quien ejerza la Presidencia de la República.”

 

En la parte que nos hemos permitido subrayar del artículo 1 del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC se establece, claramente, que la Administración centralizada, y en este caso, la Dirección General del Archivo Nacional, estará obligada a completar el formulario de evaluación costo-beneficio cuando se establezcan nuevas regulaciones o se reforman las existentes en relación con trámites, requisitos y procedimientos, sobre inscripciones, registros u autorizaciones.

 

El artículo 3 del decreto bajo estudio aclara ese aspecto de los supuestos en que deberá cumplimentarse el formulario en cuestión, al señalar: 

 

“Artículo 3º—De los casos en que debe llenarse el formulario. El "Formulario de Evaluación Costo - Beneficio" deberá completarse para los siguientes casos:

 

1. Cuando la propuesta de regulación establezca nuevos trámites, requisitos y procedimientos sobre inscripciones, registros o autorizaciones, o modifiquen o eliminen trámites existentes.

 

2. Cuando se eliminen trámites, sólo si en adición a tal eliminación se modifican o se crean nuevos trámites, requisitos y procedimientos sobre inscripciones, registros o autorizaciones.

 

Cuando la propuesta de regulación sea una reforma a un trámite existente, en la cual únicamente: se eliminan documentos y requisitos innecesarios, se establezcan plazos definidos, se reduzcan los plazos de resolución, o se disminuyan los procedimientos, solamente se deberán llenar la sección 1 (Información General) y el apartado 2.2 del formulario” (el destacado no es del original).

 

En coherencia con lo establecido en el artículo 1° del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC, su artículo 3 impone completar el formulario de referencia en tres supuestos: a) cuando se introduzcan nuevos trámites, requisitos y procedimientos, b) cuando se modifiquen los trámites, requisitos y procedimientos existentes y c) cuando incluso se vaya a eliminar una regulación si ello supone a su vez modificar o crear nuevos trámites, requisitos y procedimientos.    

 

Pero ello, únicamente, cuando la propuesta regulatoria verse acerca de inscripciones, registros o autorizaciones. La razón para esa precisión podemos encontrarla en que esas tres constituyen grados de la potestad de ordenación de la Administración en la vida social desde el punto de vista de su intensidad, que van desde el simple deber de comunicación, inscripción o registro de una actividad por un particular hasta la atribución a la Administración de una facultad de comprobación formal de la concurrencia de los requisitos legales pertinentes y de la imposición de deberes de dar o de hacer o no hacer a través de la categoría clásica de la autorización.[6] 

 

 La autorización, así, “es un acto reglado y debido (a dictar según, estrictamente, el cumplimiento o no de la pertinente regulación), declarativo (porque se limita a comprobar dicho cumplimiento o incumplimiento, sin constituir situaciones jurídicas algunas y, en particular, sin otorgar derecho alguno, porque éste ya preexistía en la esfera del correspondiente administrado) y favorable (porque remueve la prohibición normativa de ejercicio de la actividad o del derecho).”[7]

 

De manera que la Dirección General del Archivo Nacional, en la medida en que en ejercicio de las competencias que le atribuye la Ley del Sistema Nacional de Archivos y su reglamento (Decreto Ejecutivo n.°24023 del 30 de enero de 1995) deba proponer una regulación que introduzca, modifique o incluso elimine trámites, requisitos y procedimientos, sobre inscripciones, registros u autorizaciones atinentes a los administrados, deberá completar el formulario de evaluación costo-beneficio que se anexa al Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC.         

 

            El último párrafo del artículo 3 del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC no requiere mayor explicación y en ese sentido, cuando  la propuesta de regulación sea una reforma a un trámite existente, en la cual únicamente: se eliminan documentos y requisitos innecesarios, se establezcan plazos definidos, se reduzcan los plazos de resolución o se disminuyan los procedimientos, solamente se deberán llenar la sección 1 (Información General) y el apartado 2.2 del formulario de evaluación costo-beneficio, en el que se debe especificar, según la guía de llenado, los cambios al marco regulatorio vigente por medio de la propuesta de regulación y la justificación del porqué es necesario realizar tal modificación.

 

Finalmente, el artículo 4 del decreto de cita cierra el cuadro al establecer los  casos en que no debe llenarse el formulario de evaluación costo-beneficio, a saber: cuando la regulación propuesta únicamente pretenda derogar o eliminar un trámite completo sin introducir ninguna otra reforma.

 

Si bien dicha norma no guarda una correspondencia recíproca con el artículo 3 anterior, al no contemplar el supuesto de las propuestas regulatorias que no versan acerca de  inscripciones, registros o autorizaciones entre los casos en que se exime a la Administración de completar el formulario de evaluación costo-beneficio, esta última conclusión se sobreentiende del tenor literal del propio artículo 3, por lo que era innecesaria su reiteración en otra norma.

 

En consecuencia hay que entender que el artículo 4 del referido Decreto n.°32689-MP-MEIC simplemente viene a precisar esos otros supuestos en los que no es necesario rellenar el formulario en cuestión cuando solo se pretenda eliminar o derogar una regulación completa sin introducir ningún otro trámite, requisito o procedimiento.  

 

 

 V.       CONCLUSIONES.

 

            Del análisis realizado en las páginas precedentes se extraen las siguientes conclusiones de interés para la evacuación de esta consulta:

 

1.                  La potestad de policía o de ordenación de la Administración permite articular el ejercicio de las actividades privadas de los administrados con el interés público y con los derechos e intereses legítimos de otros particulares.

 

2.                  Ello explica que el Derecho Administrativo se caracterice por su ubicuidad, lo que significa que está presente, en cuanto regulación, en casi todas las facetas o ámbitos de la actividad humana. 

 

3.                  En el ámbito económico, el Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC viene a complementar los artículos 3 y 4 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, a fin de hacer posible su plena aplicación y exacta observancia en el ámbito propio de dicha ley, como lo es, la libertad de empresa en una economía social de mercado. De forma que no se afecte ni se entorpezca el ejercicio de esa garantía fundamental en su triple dimensión de acceso, permanencia y salida del mercado y en su significado de autonomía de decisión y libre competencia.

 

4.                  Pues la metodología de costo-beneficio que el referido decreto impone a la Administración Pública busca racionalizar y simplificar el marco normativo que incide en la libertad de empresa manteniendo, únicamente, las regulaciones que sean necesarias e indispensables para la protección de la salud, la seguridad pública, el medio ambiente y los estándares de calidad, así como para asegurar las condiciones de una auténtica competencia y la satisfacción de determinadas necesidades sociales que el mercado por sí mismo no estaría en condiciones de garantizar.

 

5.                  Lo cual es de suma importancia en este nuevo escenario mundial de apelación a la competencia y de mercados globalizados en que todos los Estados y sobre todo aquellos en vía de desarrollo, como Costa Rica, buscan ser más competitivos ofreciendo a las empresas, nacionales y extranjeras, unas “reglas del juego” que aporten claridad, sencillez, estabilidad y seguridad jurídica de forma que se facilite la realización de planes de negocio y la promoción de la inversión en ellos.

 

6.                  En las otras facetas de la vida social en las que la Administración Pública incide normativamente, el Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC complementa la ejecución de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, que constituye el otro eje legal que le sirve de base.

 

7.                  La Dirección General del Archivo Nacional como parte de la Administración Pública centralizada se encuentra sujeta a los principios constitucionales de eficiencia, eficacia, racionabilidad, simplicidad y celeridad que deben informar y orientar a toda la actuación pública en general y en particular, a las regulaciones que dicte en sus relaciones con los administrados.

 

8.                  En coherencia con lo establecido en el artículo 1° del Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC, su artículo 3 impone a la Administración Pública completar el formulario de evaluación costo-beneficio en tres supuestos: a) cuando se introduzcan nuevos trámites, requisitos y procedimientos, b) cuando se modifiquen los trámites, requisitos y procedimientos existentes e incluso, c) cuando se vaya a eliminar una regulación si ello supone a su vez modificar o crear nuevos trámites, requisitos y procedimientos. Pero ello, únicamente, cuando la propuesta regulatoria verse acerca de inscripciones, registros o autorizaciones, al constituir grados de intensidad de la potestad de ordenación de la Administración en la vida social.    

 

9.                  De manera que la Dirección General del Archivo Nacional en la medida en que, en ejercicio de las competencias que le atribuye la Ley del Sistema Nacional de Archivos y su reglamento, deba proponer o emitir una regulación que introduzca, modifique o incluso elimine trámites, requisitos y procedimientos, sobre inscripciones, registros u autorizaciones atinentes a los administrados, deberá completar el formulario de evaluación costo-beneficio que se anexa al Decreto Ejecutivo n.°32689-MP-MEIC.

 

10.              Ese formulario no deberá llenarse cuando la regulación propuesta únicamente pretenda derogar o eliminar un trámite completo sin introducir ninguna otra reforma.

 

Atentamente;

 

           Alonso Arnesto Moya

            Procurador Adjunto

 

 

cc. Msc. Isabel Cristina Araya Badilla. Directora

Licda. Kattia Sáenz Benavides. Coordinadora

Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica