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Opinión Jurídica : 112 - del 03/11/2008
OJ-112-2008
3 de noviembre,
2008
Licenciada
Sonia Mata Valle
Jefa Área de
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con la aprobación de
A. OBSERVACIONES
PREVIAS
En vista de que la gestión que
nos ocupa no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función
administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función
legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con
esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que
nuestro pronunciamiento no podría vincular al legislador), sino una opinión
jurídica carente de esos efectos.
Además, debemos indicar
que el plazo de 8 días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea
Legislativa no es aplicable en este caso, por no tratarse de la audiencia a que
se refiere el artículo 190 de
“…el plazo de 8 días hábiles
establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de
conformidad con
Asimismo, aclaramos que este criterio se basa en
consideraciones jurídicas de constitucionalidad y legalidad. Queda fuera de nuestras posibilidades emitir
un criterio económico, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta
Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se
circunscribe a ese ámbito.
B. OBJETIVOS
Y CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY
Básicamente, el proyecto
de ley consultado pretende otorgar personalidad jurídica al Fondo de Ahorro,
Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de RECOPE. Dicho proyecto literalmente indica:
“LEY QUE OTORGA PERSONALIDAD JURÍDICA AL
FONDO DE AHORRO, PRÉSTAMO, VIVIENDA, RECREACIÓN Y GARANTÍA DE LOS TRABAJADORES
DE RECOPE
Artículo 1.- Otórgase personalidad jurídica propia al Fondo
de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de Recope (Fondo), como organización social sin fines de lucro
subjetivo y se inscribirá en
Artículo 2.- Tendrá por objeto la consecución del bienestar socioeconómico de los
trabajadores de
Artículo 3.- Su patrimonio estará compuesto por el aporte personal de los
trabajadores y el pago que hace la empresa en cumplimiento del contrato
colectivo de trabajo; así como por los bienes producto de su giro natural y por
los demás bienes, muebles e inmuebles, y derechos que el Fondo llega a adquirir
por donación, herencia, legado o por cualquier otra causa adquisitiva.
Artículo 4.- La administración del Fondo estará a cargo de
Los miembros de
Artículo 5.- La representación judicial y extraoficial corresponderá al Presidente y
al Tesorero de
Artículo 6.- El Fondo estará sujeto a una auditoría externa
anual y a los otros controles que se fijen reglamentariamente.
Artículo 7.-
C. SOBRE EL CONTROL Y FISCALIZACIÓN DEL FONDO
El artículo 3 del proyecto de ley
sobre el cual se nos confiere audiencia,
dispone que el patrimonio del Fondo está compuesto por el aporte personal
de los trabajadores y por los aportes que realiza RECOPE. Ello concuerda con lo que señala el artículo
137 inciso c) de
Por su parte, el artículo 6 del
proyecto señala que “El Fondo estará
sujeto a una auditoría externa anual y a los otros
controles que se fijen reglamentariamente”, mientras que el artículo 7
dispone que “La Junta Administrativa
emitirá los reglamentos necesarios para la (…) fiscalización (…) del Fondo”.
Respecto a la necesidad de fiscalizar el uso de los fondos públicos
transferidos a los entes privados,
“3.- Recursos girados a un ente privado.
En este caso las reglas son
iguales indistintamente de que la ley obligue o autorice a un ente público a
transferir recursos a una entidad privada, pues en ambos casos
Precisamente para la
fiscalización y control de transferencias u otros beneficios otorgados a
sujetos privados se emitieron las regulaciones contenidas en la circular 14298
del 18 de diciembre de 2001, en la que se expresa que ‘
Específicamente, sobre la naturaleza
pública de los dineros transferidos por RECOPE al Fondo de Ahorro de sus
Empleados, el Órgano Contralor, en su oficio DAGJ-0866-2008 del 3 de julio de 2008 (en el que se transcribió parte del oficio
ST-EA-0124 del 8 de agosto de 2000) indicó lo siguiente:
"En el caso concreto del
Fondo de los trabajadores de RECOPE, su patrimonio se alimenta de
transferencias de fondos públicos provenientes de la Refinería, que tienen un
carácter indiscutiblemente público. Esa transferencia constituye un beneficio
económico otorgado por la Empresa, con fundamento en una convención colectiva.
Por su parte, está claro que esos recursos transferidos, al ingresar al
patrimonio del Fondo, adquieren naturaleza privada. En consecuencia, el Fondo
está sujeto al régimen de control y fiscalización de las actividades y fondos
privados provenientes de transferencias de recursos públicos regulado en
términos absolutamente claros en nuestra Ley Orgánica, según lo disponen los
artículos 5 y 6."
Así
las cosas, los aportes que realiza RECOPE al Fondo de Ahorro de sus Empleados,
constituyen transferencias de fondos públicos, y por ello,
tanto
Si bien es cierto, la omisión apuntada no podría hacer nugatorias las
potestades de fiscalización fijadas por ley a favor de los órganos mencionados,
esta Procuraduría sugiere que se analice la posibilidad de hacer referencia
expresa a esas potestades, a efecto de evitar cualquier interpretación
incorrecta sobre el punto.
Cabe indicar además, que la Contraloría General de la República ha
insistido sobre la necesidad de que los sujetos de derecho privado que reciban
fondos públicos, lleven cuentas separadas y registros contables independientes
para distinguir los dineros privados de los provenientes del erario
público. Ello facilita una fiscalización
adecuada por parte de los órganos administrativos competentes. Sobre ese
aspecto, conviene aclarar que aun cuando la decisión de llevar esas cuentas
separadas no necesariamente tiene que quedar plasmada en una norma de rango
legal, consideramos importante hacer la observación, a efecto de que se
aproveche esta oportunidad, o la que surja con la emisión de los reglamentos
respectivos, para incorporar una disposición permanente en ese sentido.
D. OTRAS
OBSERVACIONES AL PROYECTO
1. Sobre
El artículo 4 de la iniciativa
legislativa que nos ocupa, indica que el Fondo estará a cargo de una Junta
Administrativa integrada de la siguiente manera: “… dos representantes titulares de los trabajadores y un suplente, nombrados estos
por el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines (Sitrapequia); y tres representantes titulares y un
suplente, nombrados por
De acuerdo con el estudio realizado por esta Procuraduría, no existe a la
fecha regulación alguna (en la convención colectiva, o en los estatutos de
SITRAPEQUIA) que haga referencia a la “Asamblea
General de Trabajadores de Recope y del Fondo de
Ahorro”. Obsérvese que es un órgano
distinto de RECOPE, del Fondo de Ahorro, y de SITRAPEQUIA. Al ser un órgano ajeno al Fondo de Ahorro, la
Junta Directiva de éste último no podría definir, por vía reglamentaria, cuál
sería su conformación, sus atribuciones, su organización, la forma de
convocatoria, y otros detalles relativos a esa Asamblea.
En ese aspecto, el proyecto de ley es confuso, por lo que sugerimos hacer
las aclaraciones pertinentes.
2. Respecto a la
representación judicial y “extraoficial” del Fondo de Ahorro
El artículo 5 del proyecto de ley consultado hace referencia a la
representación judicial y “extraoficial”
del Fondo. Esta Procuraduría entiende
que lo que se quiso expresar fue que el Presidente y el Tesorero de
3. Facultades de los
apoderados del Fondo de Ahorro
El artículo 5 del proyecto de ley consultado señala que las facultades de
representación del Presidente y del Tesorero de
El uso de normas que remiten a otras para completar su contenido, no
refleja una adecuada técnica legislativa.
Lo correcto sería que el artículo 5 del proyecto de ley indique,
expresamente, el tipo de poder que esos representantes ostentan, sin perjuicio
de que se mantenga −como referencia solamente− la alusión a las normas mencionadas del
Código Civil.
4. Atribuciones
y funcionamiento de
No se especifican en el proyecto de
ley las funciones o competencias que le correspondería ejercer a la Junta
Administrativa del Fondo de Ahorros. Tampoco se regula la forma en que debe ser
convocado ese órgano ni la regularidad de sus sesiones.
A nuestro juicio, es necesario que
se analice la posibilidad de dotar a ese órgano de una regulación legal mínima,
que contemple al menos los aspectos mencionados.
5. Sobre
el traslado de los bienes del Fondo de Ahorro
No se incluye en el proyecto de ley
una norma que establezca la obligación de RECOPE y de SITRAPEQUIA de traspasar
al Fondo de Ahorro los bienes muebles o inmuebles que se encuentren en su
posesión, o que estén inscritos a su nombre, pero que sean propiedad del Fondo
de Ahorro.
En ese sentido, es claro que de
aprobarse este proyecto de ley, dotándose de personalidad jurídica propia al
Fondo de Ahorro, esos bienes deben ser puestos en posesión del Fondo o ser
inscritos a su nombre, según corresponda.
6. Respecto a la
liquidación del Fondo de Ahorro
El artículo 7 de la iniciativa legislativa sobre la que se nos confiere
audiencia, señala la posibilidad de que la Junta Administrativa establezca la
reglamentación pertinente en torno a la organización, funcionamiento,
fiscalización y liquidación del Fondo.
Al respecto, cabe indicar que nuestro ordenamiento tiene una serie de
normas, de rango legal, contenidas en el Código Procesal Civil y en el Código
de Comercio, aplicables a ese tipo de liquidaciones. De hecho, otros Fondos similares al de
RECOPE, remiten a esa legislación, como es el caso del Fondo de Beneficio de
Social de la Universidad Nacional, según lo dispuesto en el artículo 6 de la
ley n.° 7673 de 3 de junio de 1997.
Al existir en el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia
una remisión a normas reglamentarias para regular el eventual proceso de
liquidación del Fondo, podría interpretarse que no son aplicables las
disposiciones de los Códigos mencionados, por lo que sugerimos aclarar el
proyecto de ley en cuanto a ese aspecto.
E. CONCLUSIÓN
De conformidad con lo expuesto, esta
Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado, denominado “Ley que otorga
personalidad jurídica al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y
Garantía de los Trabajadores de RECOPE”, que se tramita bajo el expediente
n.° 16430, no presenta problemas de constitucionalidad aunque
sí algunos de técnica legislativa, que con todo el respeto se sugiere
corregir. Su aprobación o no es un
asunto de política legislativa.
De
MSc. Julio
César Mesén Montoya Msc.
Procurador de Hacienda Abogada
de Procuraduría
JCMM/IBS/Kjm
OJ-112-2008
ASAMBLEA
LEGISLATIVA. PROYECTO DE LEY. OTORGA
PERSONALIDAD JURÍDICA AL FONDO DE AHORRO, PRÉSTAMO, VIVIENDA, RECREACIÓN Y
GARANTÍA DE LOS TRABAJADORES DE RECOPE
Esta Procuraduría,
mediante su OJ-112-2008, del 3 de noviembre de 2008, suscrita por Julio César Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, e