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Dictamen : 298 - del 01/09/2008
C-298-2008
1 de setiembre de 2008
Señor
Álvaro
Jimenez Cruz
Alcalde
Municipalidad
de Montes de Oro
Estimado
señor:
Con la aprobación
de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número 344-08
de 31 de julio de 2008, recibido en esta Procuraduría el 8 de agosto siguiente.
I. Objeto de la Consulta
Mediante el oficio indicado, se
solicita criterio en torno a las siguientes interrogantes:
“1.- ¿Puede una Municipalidad adquirir inmuebles en un
Municipio –cantón- diferente al de su jurisdicción?
2.- ¿Puede una Municipalidad tener actividades económicas
de cualquier tipo en un Municipio diferente al de su jurisdicción? En caso
afirmativo, ¿Debe una Municipalidad tramitar y obtener una Patente Comercial
ante su homóloga del Municipio donde se pretende desarrollar esa actividad
económica?
3.- ¿En caso de que se esté desarrollando alguna
actividad lucrativa en un territorio de un Municipio determinado, por parte de
otra Municipalidad, son contar con la respectiva Patente Comercial, puede la
Municipalidad anfitriona proceder al cierre del negocio en esas circunstancias?
Se adjunta a su gestión, criterio
legal rendido mediante oficio de fecha 25 de julio pasado.
II.
Sobre los requisitos de
admisibilidad que deben cumplirse a efecto de ejercitar la competencia
consultiva de la Procuraduría General de la República.
La función consultiva a cargo de
la Procuraduría General de la República se enmarca dentro de los límites y prescripciones
que al efecto le establece el Ordenamiento Jurídico. De ello que no sólo debamos cerciorarnos que
se atiendan los requisitos que contempla nuestra Ley Orgánica para dar trámite
a una solicitud de dictamen, sino que, además, comprobar que efectivamente el
asunto sometido a nuestro conocimiento esté dentro de nuestra órbita
competencial. Estas precisiones han
dado lugar a la elaboración de una línea jurisprudencial que recoge el
contenido de esos requisitos de admisibilidad.
En torno a la imposibilidad de
ejercer la competencia consultiva cuando el asunto corresponde, para su
análisis, a otro órgano del Estado costarricense, en específico en tratándose
de la Contraloría General de la República, hemos indicado:
“A partir de la promulgación de la vigente Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428 de 7 de setiembre de
1994), se ha venido precisando un deslinde de la función consultiva que tanto
la Procuraduría General como el Órgano Contralor deben desempeñar en el sistema
administrativo costarricense. Producto
de tal proceso de definición y particularización de ámbitos competenciales,
hemos definido criterios como los que de seguido se transcriben:
“En relación con la segunda consulta el
órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos
frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una
competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el
artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la
República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos
asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este
sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de
pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de
1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la
Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente
de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con
su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el
órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública
y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que
establece:
"La Contraloría General de la República
es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores,
contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices
que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento
obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras
disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)"
En el caso que nos ocupa, estamos frente a un
asunto propio de la Hacienda Pública. En efecto, según se desprende de los
documentos aportados por el ente consultante, la Auditoria Interna de la
Municipalidad de Cartago, mediante el oficio n.° AI0132000 del 12 de agosto del
2000, referente a las sesiones extraordinarias, adjunta el informe AU
Además, ya el órgano contralor asumió la
competencia en esta materia al emitir la circular PI/ES-348 de 27 de octubre de
1999, en la que definió el procedimiento para convocar a sesiones
extraordinarias al concejo, la cual está fundamentada ampliamente en citas
legales y doctrinales.” (C-291-2000 del
22 de noviembre del 2000)
“En primer lugar, la Contraloría General de
la República tiene materias frente a las cuales posee una competencia exclusiva
y excluyente frente a la nuestra. En este sentido, se ha señalado:
"Entre los órganos administrativos que
cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a
las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la
Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa institución (N°
7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo siguiente:
"Artículo 12.- La Contraloría General de
la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización
superiores, contemplado en esta Ley.
Las disposiciones, normas, políticas y
directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de
acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones
de los sujetos pasivos que se le opongan.
La Contraloría General de la República
dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos,
que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y
fiscalización.
La Contraloría General de la República
tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas
sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el
marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto
razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".
Disposiciones como la transcrita han
permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los
siguientes términos:
"… la competencia que ejerce la
Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para
efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente
ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de
ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de
fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación
administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos
Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. El subrayado es
nuestro)." (Lo resaltado no es del original) (Dictamen C-222-03 de 23 de
julio de 2003) (Opinión Jurídica
O.J.-184-2003 del 1 de octubre del 2003)” (Dictamen C-037-2004 del 30 de enero del 2004)
En la gestión que ha sido elevada
a nuestro conocimiento, se constata un motivo que nos impiden verter
pronunciamiento, en cuanto al fondo de lo consultado en, al menos, la primera
interrogante planteada.
Al respecto, el elemento que nos
impide entrar a conocer de su primera interrogante lo es que, por el fondo, el
asunto deviene de competencia de la Contraloría General de la República. A tal efecto, es oportuno indicar que, lo
que en definitiva interesa a esa Municipalidad tiene relación con la compra de
bienes inmuebles fuera de su jurisdicción territorial. Ello, a tenor de los artículos 4,8, 9, 11, 12
y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, en relación
con el artículo 62 del Código Municipal, se enmarca dentro del concepto de
“hacienda pública”, que está a cargo de la fiscalización y control del Ente
Contralor.
Pero además, existe
pronunciamiento previo de la Contraloría sobre el tema consultado. Así en el
oficio No. 14306
(DAGJ-551-99) de 13 de diciembre de 1999, se dispuso que no es posible que las
municipalidades adquieran inmuebles fuera de su circunscripción territorial.
Al efecto se indicó lo siguiente:
“ (…) Con la anuencia del señor Gerente de División, damos respuesta a
su nota sin número del 22 de noviembre del año en curso, mediante la cual consulta sobre los requisitos para inscribir a nombre
de una Municipalidad, un bien inmueble que se ubica dentro de otro cantón;
añade si tal actuación (transacción) es posible.
Al respecto hemos de indicarle
que la competencia territorial de las Municipalidades deriva del hecho que son
entes territoriales, dado que el territorio constituye no sólo una fuente de
legitimación de su competencia sino también un límite de importancia jurídica.
El límite del municipio es el cantón en donde está circunscrito ya que en
principio y salvo algunas excepciones, los Gobiernos Locales sólo ejercen
competencia dentro de su respectivo cantón[1].
Vale aquí traer a colación lo que estipula el Código Municipal en su
artículo 3:
“La
jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya
cabecera es la sede del gobierno municipal...”.
Dado lo anteriormente expuesto,
tenemos que los municipios están conformados territorialmente por los límites
físicos de su respectivo cantón no pudiendo tener a su nombre bien inmueble
alguno dentro de la circunscripción territorial de otro cantón, puesto que tal
bien sólo podría estar bajo la circunscripción del Gobierno Local en donde esté
ubicado el terreno políticamente, dándose así un respeto absoluto a la
autonomía municipal que la Constitución otorga a este tipo de corporaciones (…)” (El subrayado no es del original).
De
conformidad con lo anterior, al existir un criterio dictado por la Contraloría
General de la República, dirigido a la consultante, donde se evacua la misma
interrogante aquí planteada en el punto 1), esta Procuraduría se encuentra inhibida
para ejercer su función consultiva en ese aspecto en particular, de suerte que,
deberá la consultante, de estimarlo así pertinente, plantear nuevamente su
consulta ante el Órgano Contralor.
III. Municipalidad
y el ejercicio de actividad comercial
Nuestra Constitución Política, en sus artículos 169 y 170, establece el régimen
municipal como una modalidad de descentralización territorial, otorgando a las
corporaciones municipales un carácter autónomo para la administración de los
intereses y servicios locales. Se trata, en los términos de la Sala
Constitucional, de “entidades territoriales de
naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en
materia de gobierno y funcionamiento” (ver voto número
5445-99).
Constitucionalmente, la Municipalidad es una
entidad jurídica que goza de plena capacidad para gestionar y promover las
actuaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, dado su carácter
autónomo. No obstante, su actuación debe sujetarse al ordenamiento jurídico y
debe estar en consonancia con la satisfacción de los intereses del cantón.
A nivel legal, el Código
Municipal, Ley
número 7794 de 30 de abril de 1998, recoge los principios establecidos en los
artículos 169 y 170 de la Constitución Política, conceptualizando a la
municipalidad como una entidad pública, territorial, autónoma y de base corporativa, siendo elementos propios
de la misma la población, el territorio y su respectivo gobierno -artículos 1,
2, 3, y 4 del referido Código-.
Valga acá subrayar el carácter
de “lo local” que impera en las competencias otorgadas a las Corporaciones
Municipales. Así, el voto dictado por la Sala Constitucional, número 5445-99,
señaló:
“(…) VI.- DE LAS ATRIBUCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES EN
RAZÓN DE LA MATERIA (CONCEPTO DE "LO LOCAL"). Por disposición constitucional expresa -artículo 169-,
hay una asignación de funciones o atribuciones en favor de los gobiernos
locales en razón de la materia a " lo local ", sea,
" la administración de los servicios e intereses " de la
localidad a la que está circunscrita, para lo cual se la dota de autonomía
(…), aunque sujeta al control fiscal,
financiero, contable y de legalidad de la Contraloría General de la República.
De manera que sus potestades son genéricas, en tanto
no hay una enumeración detallada de sus cometidos propios, sino una simple
enunciación del ámbito de su competencia; pero no por ello no determinable, a
lo que hizo referencia este Tribunal en sentencia número 6469-97, de las
dieciséis horas veinte minutos del ocho de octubre de mil novecientos noventa y
siete, en los siguientes términos:
"IV.-
LAS FUNCIONES MUNICIPALES EN MATERIA DE LICENCIAS.- A partir de los conceptos
expresados en el considerando anterior, resulta importante, a los efectos de
definir las funciones de las municipalidades en lo que atañe a las licencias
comerciales en general, y a manera de conclusión inicial sobre el tema,
transcribir el siguiente párrafo del informe de la Procuraduría General de la
República, visible a folios 77 y siguientes:
«A partir de 1949, se otorga a la Municipalidad la administración de los
intereses y servicios locales de cada cantón, estableciéndose que la misma
estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante,
integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario
ejecutivo que designará la ley (artículo 169), e indicándose que gozan de
autonomía (artículo 170). Se agrega además, en el artículo 175, que éstas
dictarán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, los cuales necesitarán
para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General, que
fiscalizará su ejecución.
Es claro entonces, que a partir de la promulgación de la actual Carta
Magna, las Corporaciones Municipales tienen a su cargo la administración de los
intereses locales, para lo cual se les otorga autonomía, incluida la
presupuestaria, aunque sujeta a la Contraloría General de la República.
Asimismo, en aplicación del artículo 121 inciso 13) [de la Constitución
Política], tienen potestad para imponer tributos. En virtud de ello, cualquier normativa que, con anterioridad a la Carta
Magna actual, restringiera tales atribuciones, habría quedado derogada con la
entrada en vigencia de ésta (artículo 197 constitucional). Asimismo, cualquier
disposición dictada con posterioridad a dicho texto que violente las
competencias y atribuciones otorgadas a esas Corporaciones, sería
inconstitucional.»
El examen de la Procuraduría
General de la República conduce a señalar, sin embargo, que la
descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción
o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos
del Estado (id. folio 81), de manera que existen intereses locales cuya custodia
corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya
protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que
ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código
Municipal, al indicar que la competencia municipal genérica no afecta las
atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa
afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente
posible, pero únicamente como tesis de principio . Y es así, porque al
haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el
artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón
administrar los servicios e intereses « locales» , se requiere, para
precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado
de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no
lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe
hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la
interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control
jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por
la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él
-no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina
nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la
labor de interpretación legal, que se concluye, como expresamente se dirá más
adelante, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está
inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza
misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene
tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe
conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios
locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que
tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace
observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución
Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población)
en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que
afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la
Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación,
pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea
Nacional Constituyente. En otro giro, habrá cometidos que por su naturaleza son
municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia
para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo
implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido
constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites
infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no
al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso
concreto [...] Consecuentemente, no sólo por norma legal
expresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más
importante, por contenido constitucional expreso (artículo 169), no pueden
subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las
municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local. "
De lo anterior, resalta el hecho de que, por voluntad expresa de nuestra
Carta Fundamental, se asigna una competencia específica a los gobiernos
locales, atribución que además es exclusiva de éstos; es decir, se trata de una
competencia originaria de la municipalidad y sólo mediante una ley de
nacionalización o de regionalización es que puede ser desplazada, total o
parcialmente. En este orden de ideas, no debe
dejarse de lado la problemática institucional, en tanto debe determinarse para
que la transferencia del caso proceda, si la municipalidad está o no en
capacidad real y técnica para cumplir con los servicios públicos que le
competen, prefiriéndose el traslado del servicio a instituciones de carácter
regional o nacional; y asimismo, cuando el problema desborda la circunscripción
territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, es que puede
trasladarse esa competencia a las instituciones del Estado nacionales o
regionales correspondientes; en ambos supuestos, se insiste, se requiere de una
ley de nacionalización o de regionalización, según sea el caso. (…)” (Lo subrayado no es del
original)
De conformidad con lo
indicado, la municipalidad es un ente corporativo, manifestación de una
descentralización territorial, que ostenta la potestad de dictar actos de
imperio y facultades para prestar servicios públicos dentro de un territorio
determinado: el cantón.
Es ese territorio, el
que explica la atribución de competencias para actuar y la legalidad de esa
conducta, la validez de la actuación depende de que tenga lugar dentro de
determinado territorio. Esas potestades se aplican también en relación con los
servicios públicos municipales, los cuales se caracterizan por la satisfacción
del interés local (OJ-128-2004 de 19
de octubre de 2004).
Esta Procuraduría, se ha referido a la iniciativa
municipal en la economía (C-059-2005
de 11 de febrero del 2005,
O.J.-103-99, reiterada en el dictamen C-238-99), reconociéndose que en la
actualidad, “se presenta un marcado
interés de hacer de las comunidades territoriales actores del desarrollo
económico, social y cultural. Se permite el intervencionismo
económico en esos componentes como mecanismo de lograr el desarrollo y el
bienestar de la población. La municipalidad asume,
así, nuevos servicios públicos de naturaleza industrial y comercial” (OJ-128-2004 de 19 de octubre de
2004), permitiéndose, inclusive, la constitución de entidades jurídicas de base
societario, como, por ejemplo, sociedades municipales o sociedades
públicas de economía mixta, según lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal.
Sobre el
particular, esta Procuraduría abordó el tema, partiendo de que la intervención
en esas actividades comerciales, lo es a partir de la prestación de servicios
vinculados con los intereses locales. Al efecto, en Opinión Jurídica número OJ-141-2004 de 3 de noviembre de 2004, este
Órgano Asesor estableció que de las disposiciones contenidas en el Código Municipal se desprende que el legislador facultó a la Municipalidad para
decidir realizar actividades comerciales e industriales, aún
cuando no se trate de un servicio público industrial y comercial, siendo que,
la circunstancia misma de que se le habilite para constituir empresas
industriales y comerciales, participar en sociedades públicas de economía mixta
releva el interés porque la Administración Local pueda participar en tales
actividades, que tendrán como límite el territorio del Cantón.
La trascripción de la opinión jurídica indiada en el párrafo que precede,
referida al análisis del servicio de monitoreo e instalación de alarmas en el
cantón de San José, al abordar de forma amplia los temas objeto de consulta,
resulta indispensable a pesar de su extensión:
“(…) 2-. Un servicio que se define por lo
"local"
El Código Municipal
atribuye a la municipalidad la administración y prestación de los servicios
públicos municipales (artículo 4, inciso c). El servicio público municipal no
se diferencia del servicio público, salvo por su titular. Empero, esa
titularidad determina el ámbito de los servicios municipales: la municipalidad
está autorizada para perseguir cualquier fin general en tanto sea local. Lo
cual tiene consecuencias respecto de los servicios que puede prestar: estos
deben presentar un evidente interés "local". La Sala Constitucional,
en resolución N° 1822-98 de 10:15 hrs. de 13 de marzo
de 1998, expresó sobre este concepto:
"La Sala tiene claro, y así lo ha sostenido en su abundante
jurisprudencia sobre el tema, que el artículo 170 de la Constitución Política y
el numeral 7 del Código Municipal, que lo desarrolla, han conferido a las
municipalidades la gestión y promoción de los intereses y servicios locales,
bajo una clara situación de autonomía, que es, sin duda, libertad frente a la
Administración centralizada para la adopción de las decisiones fundamentales
del ente… En síntesis, es el legislador -que tiene como límite el respeto al
marco esencial de las competencias municipales – y eventualmente el Juez, el
que debe establecer, en cada caso, si estamos ante un interés local o
nacional".
Si bien al servicio
municipal se le aplican los principios generales en orden a los servicios
públicos, por el hecho mismo de que la municipalidad es un ente territorial a
fin general, se presentan determinadas derogaciones. Una de ellas radica en la
creación del servicio. En efecto, no todo servicio municipal es creado por ley.
La calificación de un determinado servicio como "municipal" puede
derivar de una norma inferior a la ley e incluso de un acto administrativo. No
puede olvidarse que el Código Municipal parte de que la competencia municipal
está informada por el carácter "local" de la actividad o servicio. De
esa forma, servicio público municipal es identificable con servicio público
local. Se aplica, así, la cláusula general de competencia determinada por el
"interés local" de la actividad. Cláusula general que es normalmente
reconocida en los diversos ordenamientos en favor de las administraciones
locales y por la cual el interés comunal se identifica con la satisfacción de
las necesidades de la población local. En ese sentido, se considera que existe
una vocación general de la colectividad local para satisfacer el interés
público, definido en razón de su fin y no del objeto (dictamen N° C-169-99
antes citado). El problema es cómo diferenciar lo "nacional" y lo
local". De acuerdo con la Sala Constitucional se trata de un aspecto que
corresponde al legislador o bien, al juez aplicando las reglas de
interpretación de los conceptos jurídicos indeterminados (resolución N° 6469-97
de 16:20 hrs. del 8 de octubre de 1997, reafirmada en
la N° 2806-98 de 14:30 hrs. de 28 de abril de 1998 y
en la 1822-98 antes transcrita).
Si la municipalidad es competente para organizar y prestar servicios
locales (sentencia de la Sala Constitucional N° 620-2001 de 15:21 hrs. de 24 de enero de 2001) se sigue necesariamente que no
puede crear directa o indirectamente servicios que no califiquen como
"locales" y, por ende, servicios cuyo ámbito de prestación exceda lo
local. Consecuentemente, al estarle impedida esa creación, se sigue como lógica
consecuencia, que la municipalidad no puede realizar ningún acto de delegación
de un servicio público que exceda lo local. Debe
entenderse, entonces, que le está vedado asumir, fuera del ámbito de su territorio,
una actividad industrial o comercial. Las actividades que desempeñe deben tener
como ámbito su jurisdicción y éste es el cantón (artículo 3 del Código
Municipal). Sobre la delimitación territorial de la competencia
municipal ha expresado la Sala Constitucional:
"VII.-Sin embargo, no
resulta adecuado estimar que en aplicación del principio de igualdad tributaria
se pretenda extender el cobro de una patente municipal a todo el territorio
nacional, por cuanto, como bien lo señala el Alcalde de la municipalidad
recurrida, el territorio es uno de los elementos constitutivos de las
municipalidades, en tanto por disposición constitucional –artículo 169- su
competencia y gestión está limitada a una circunscripción territorial, sea, el
cantón, en los términos desarrollados en el artículo 3 del Código Municipal,
que en lo que interesa dispone:
"La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón
respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno local." Sala
Constitucional, resolución N°15391- 2003 de 15:57hrs. del 19 de
diciembre de 2003.
Definido que
corresponde a la Municipalidad crear, por reglamento autónomo o por acto
administrativo, servicios públicos dentro de su territorio, corresponde
determinar si el servicio de monitoreo de alarmas constituye un servicio
público y si dicho servicio es compatible con el derecho de la competencia.
B.-UNA ACTIVIDAD QUE
SE DESARROLLA EN RÉGIMEN DE CONCURRENCIA
Se cuestiona la
creación de un servicio de instalación y monitoreo remoto de alarmas y sistemas
electrónicos de seguridad por cuanto las ventajas y prerrogativas de que
dispone la Municipalidad de San José podrían afectar las actividades de las
empresas privadas en ese campo. De allí que se pregunte si la Municipalidad
violentaría la libertad de empresa y libre participación y si se fomenta un
monopolio encubierto.
1-. La asunción de actividades de carácter comercial o industrial
La intervención del
Estado en la economía ha estado marcada en los últimos años por el principio de
subsidiaridad. Las tesis a favor de un Estado menos interventor y más pequeño
promueven que deje en manos de la empresa privada las actividades rentables, o
al menos que las actividades financieramente equilibradas por ingresos de
naturaleza no pública sean confiadas a los particulares. Por lo que la empresa
privada es llamada a asumir diversas tareas que ha desarrollado
tradicionalmente la Administración Pública; al mismo tiempo, se le permite que
contribuya con ésta asumiendo la prestación de diversas actividades
instrumentales o materiales, de soporte de la Administración., de forma que el
organismo público pueda centrarse en las actividades públicas consideradas
substanciales o esenciales (Opinión Jurídica N° OJ-027-97 de 25 de junio de
1997).
Este no es el caso, sin embargo, de las Administraciones locales. En
efecto, respecto de éstas la tendencia es el fomento de su gestión económica.
Las Administraciones locales asumen nuevos servicios de índole económica y participan
activamente en la actividad económica como un medio de lograr el desarrollo
económico y social de su territorio y el bienestar de su población.
La Administración local deviene autorizada por el ordenamiento para asumir
la prestación de actividades de naturaleza económica por medio de sus propios
órganos o bien creando una empresa municipal.
Dispone el Código
Municipal en lo que aquí interesa:
"ARTÍCULO 4.-
La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que
le confiere la Constitución Política.
Dentro de sus atribuciones se incluyen:
(…).
c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales".
"ARTÍCULO 13.-
Son atribuciones del Concejo:
(….).
d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios
municipales".
La Municipalidad de
San José decidió prestar un servicio de monitoreo e instalación de alarmas en
su Cantón. Se discute si dicha actividad constituye un servicio público
municipal. Al contestar la audiencia que sobre el punto le concedió esta
Procuraduría, la Municipalidad de San José expresó que se trata de un servicio
municipal que se brinda a los vecinos del Cantón, pero que "no puede
concebirse con un servicio público local, como el que brinda esta entidad,
respecto a los servicios generalizados de recolección de basura, aseo de
vías….., dado que si bien es un servicio que dará la Municipalidad, el mismo
será de carácter particular, no obligatorio, es decir será un servicio
facultativo al que accesarán las personas que deseen
el servicio, firmen el respectivo contrato y paguen el precio público que por
su costo ha establecido esta institución".
Como se ha indicado
supra, el servicio público es una actividad de prestación que satisface una
necesidad colectiva. Una actividad que se presta para satisfacer un interés
general. No obstante, la conexión entre interés general y servicio público no
puede llevar a considerar que para que haya servicio público la actividad que
se asume debe estar dirigida a la colectividad en su conjunto, de manera que el
servicio se dirija a toda la población. Por el contrario, el servicio público
puede ser organizado para que satisfaga la necesidad de una parte de la
población, una colectividad claramente determinada. Tal es, por ejemplo, el
caso de los servicios de carácter social. Garrido Falla nos dice al respecto:
"Finalmente, las prestaciones administrativas pueden realizarse
contemplando a la colectividad en general o a determinados administrados en
concreto que se benefician más directamente de ellas. Es la distinción entre
servicios público uti universi
y uti singuli. A los
efectos del problema jurídico que luego se planteará, esta distinción es
fundamental, pues solo los servicios y prestaciones uti
singuli dan lugar a relaciones directas de utilización
entre Administración y administrados. Ahora bien, la oposición entre estos dos
tipos de servicios no es tan tajante como pudiera parecer a primera vista, pues
si bien es cierto que en relación con determinados servicios sólo puede
hablarse de beneficiarios indirectos, en cambio los servicios uti singuli no solo benefician a
los que sienten la necesidad de utilizarlos (por ejemplo, los ferrocarriles a
quienes utilizan este medio de transporte, o las escuelas gratuitas a quienes
no pueden sufragar los gastos de la enseñanza privada), sino, en definitiva, a
toda la colectividad. Si no fuese así, no habría forma de justificar que el
mantenimiento de estos servicios corra a cargo de los fondos públicos
recaudados a través de los distintos impuestos y contribuciones del sistema
fiscal vigente, siendo generalmente las tasas y tarifas insuficientes". F,
GARRIDO FALLA, Tratado de Derecho Administrativo, Tecnos,
1992, p. 378. La cursiva es del original.
Partiendo de esa
constatación, el operador podría considerar que la circunstancia de que el
servicio de instalación y monitoreo remoto de alarmas no se preste a todos los
vecinos del Cantón de San José, sino sólo a quienes suscriban un contrato, no
constituye un factor determinante para excluir el carácter público del referido
servicio.
Empero, para llegar a
considerar que existe servicio público habría que considerar lo que sí
constituyen elementos fundamentales del servicio público: el interés general y
la publicatio.
El "Reglamento
para la prestación del servicio de monitoreo remoto de alarmas y sistema
electrónico de seguridad" emitido por la Municipalidad de San José se
funda en normas constitucionales y legales que regulan la salud, la seguridad y
el ambiente. Valores que si bien no pueden considerarse de interés local sino
nacional deben ser tutelados por el accionar de la Municipalidad y,
consecuentemente, tenidos en cuenta al ejercer sus competencias.
El artículo 1 del
Reglamento define el servicio que se asume de la siguiente forma:
"—Servicio de monitoreo remoto de alarmas y sistema electrónico de
seguridad: Es el servicio de seguridad ofrecido por la Municipalidad de San
José y prestado a quienes suscriban el respectivo contrato de servicio.
Consistirá en la colocación de un dispositivo electrónico de alarma en el
inmueble propiedad o posesión del usuario y en el control remoto de la
actividad de dicha alarma. En caso de activación de la alarma, se procederá a
comunicar la emergencia a los cuerpos e instituciones respectivas, así como al
usuario. El dispositivo electrónico consistirá en un panel de alarma y sus
respectivos componentes o censores, con un mínimo de dos de puertas y uno de
movimiento".
Un servicio que
ofrece la Municipalidad a quienes suscriban un contrato cuyo objeto será la
prestación del servicio de monitoreo remoto. La prestación consiste en la
instalación del sistema, en el control remoto de la actividad y en la
comunicación de la emergencia en caso de activación de la alarma.
La definición de la actividad y del sistema
(central de monitoreo, zona cubierta y zona descubierta, respuesta) las labores
que comprende el monitoreo (control y registro remoto del estado de los
dispositivos de alarma, traslado de la señal de emergencia y respuesta a la
emisión de señales de emergencia, artículo 3), no se diferencian
sustancialmente del servicio que prestan entidades privadas en la actualidad.
Es decir, no se diferencian sustancialmente de la actividad comercial que
desarrollan empresas privadas en un marco de Derecho Comercial.
Por otra parte,
si bien la Municipalidad organiza el servicio y emite el Reglamento con un
interés de aumentar la seguridad ciudadana (competencia que excede lo local),
no podría considerarse que al asumir el servicio la Municipalidad haya
pretendido la titularidad de éste y, por ende, que se haya producido la "publicatio". No puede decirse que la actividad de
monitoreo constituya una actividad pública, cuya titularidad pertenezca a la
Municipalidad en razón del interés público local. Consecuentemente, al no
producirse la "publicatio", los
particulares no requieren una habilitación especial de la Municipalidad para
explotar la prestación de ese servicio. Asimismo, tampoco corresponde a la
Municipalidad determinar cómo las empresas privadas prestarán el servicio. Al
no existir publicatio, no existe el elemento
fundamental para considerar que existe servicio público.
Ciertamente, la actividad de instalación y
monitoreo de alarmas constituye un servicio pero este servicio no puede ser
entendido como un servicio público. Se trata, por el contrario, de una
actividad comercial asumida por la Municipalidad.
Estima la Procuraduría que del conjunto de
disposiciones del Código Municipal se desprende que el legislador facultó a la
Municipalidad para decidir realizar actividades comerciales e industriales, aún cuando no se trate de un servicio público industrial y
comercial. La circunstancia misma de que se le habilite para constituir
empresas industriales y comerciales, participar en sociedades públicas de
economía mixta es reveladora de un interés porque la Administración Local pueda
participar en tales actividades, que tendrán como límite el territorio del
Cantón, en tanto este es su jurisdicción (artículo 3 Código Municipal).
El servicio de
instalación y monitoreo respeta ese límite, conforme se desprende del artículo
2 del Reglamento: la actividad se prestará en el Cantón Central de San José.
Incluso se ha previsto que se irá prestando paulatinamente en los distintos
distritos del Cantón.
El carácter
comercial del servicio justifica que éste se preste en diversas modalidades y
que la responsabilidad del usuario y de la propia Municipalidad varíe según la
modalidad (artículo 4 en relación con el 6, 7 y 9 del Reglamento).
Puesto que la
prestación del servicio es de carácter comercial, su remuneración no puede
tener carácter tributario, tal como se deriva de los artículos
La naturaleza
comercial del servicio determina que no sea gratuito. No obstante, el
Reglamento, artículo 4, permite que el precio sea subvencionado cuando se trate
de entidades de salud, educación, culturales y deportivos del Estado. Aspecto
que reafirma el artículo 11, al disponer sobre los factores que inciden en el
monto del precio; en efecto, se contempla que se trate de un servicio prestado
a alguna de las instituciones públicas vía convenio. No se ha previsto
reglamentariamente que el servicio sea prestado en forma gratuita a los
empleados municipales o a otros particulares. En todo caso, estima la
Procuraduría que aun tratándose de una actividad de naturaleza comercial, la
Municipalidad no es libre para disponer que el servicio se preste en forma
gratuita a cualquier particular, incluidos sus empleados. Simplemente, debe
considerarse que esta actividad comercial emplea fondos públicos, no existe
norma que autorice la donación del servicio. Asimismo, resulta claro que en
tratándose de una actividad comercial el acceso gratuito al servicio podría
afectar la competitividad de la Municipalidad dentro del mercado. Aspecto que
podría incidir en la rentabilidad de la actividad pero también en el correcto
uso y administración de los recursos públicos. Este aspecto nos conduce a la
relación entre actividad comercial ejercida por el Ente Público y libertad de
concurrencia.
2- La libertad de concurrencia
La libertad de
concurrencia es una libertad económica, que pretende garantizar la economía de
mercado. Dicha libertad garantiza que los distintos individuos o empresas
puedan perseguir un mismo objetivo económico. Por lo que pueden ofrecer a los
consumidores o usuarios bienes o servicios análogos susceptibles de satisfacer
similares o idénticas necesidades. Búsqueda que no debe verse perturbada por
conductas que alteren la competencia, particularmente por conductas
monopolísticas. Además, se postula que el ejercicio de la libertad no puede ser
obstaculizado ni por prescripciones ni por prestaciones provenientes de los
poderes públicos, así como tampoco por actuaciones realizadas por otros agentes
económicos privados.
¿Significa lo
anterior que la Administración Pública no debe desarrollar actividades
concurrentes con las entidades privadas, como pareciera desprenderse de la
consulta?
Ciertamente,
la aplicación mecánica del principio de libertad de empresa puede llevar a
prohibir o limitar la participación económica pública. No obstante, es de
advertir que el desarrollo que ha tenido el derecho de la competencia en los
últimos años, particularmente en Europa como consecuencia del Tratado de Roma
(artículos 85 y 86), provoca que el énfasis sea puesto no en una abstención de
la Administración de realizar actividades económicas (libertad de explotación),
sino en la sujeción de esa actividad pública en la economía a las reglas de la
competencia (Anne MARCEAU : Police
administrative et droit public de la concurrence, AJDA, mars,
2002, p. 195). El principio es que si la Administración realiza actividades de
producción, distribución, comercialización o de servicio debe estar sujeta a
las reglas que rigen la concurrencia. La entidad pública está sujeta a la
legalidad. Y esa legalidad se compone también de reglas sobre la concurrencia.
El punto es
establecer cuáles actividades se relacionan con la producción, distribución,
comercialización o constituyen servicios en términos económicos, a efecto de
determinar si la Administración está sujeta o no a las reglas de la
concurrencia. Una discusión que se presenta acremente sobre todo en tratándose
de los servicios públicos de carácter industrial y comercial y,
particularmente, para la gestión indirecta de esos servicios. La evolución de
la jurisprudencia de la Corte de Justicia europea señala que dicha gestión no
puede conducir a colocar al delegatario del servicio público en una situación
que le permita abusar de su posición dominante en el mercado. No obstante, las
reglas de la concurrencia se aplican pero valorando la existencia o no de un
interés general. Si este interés lo exige, puede haber una derogación o
modificación de las reglas sobre concurrencia en beneficio de la
Administración. Tal como sucede con los servicios públicos de carácter
industrial o comercial, cuya delegación (concesión, gestión interesada,
habilitación, concierto) puede dar lugar a la exclusividad en la prestación del
servicio excluyendo toda concurrencia. Empero, la especificidad del derecho
público de la concurrencia (J, CAILLOSSE: Le droit administratif francais saisi par
la concurrente, AJDA, 2000, p.
102) no justifica que el operador público pueda utilizar sus prerrogativas
administrativas para una actividad comercial que no configure servicio público.
Como se
indicó, la Municipalidad de San José decidió prestar un servicio de naturaleza
comercial. No se está en presencia de un servicio público. La decisión
administrativa de intervenir en dicha actividad comercial no puede conducir a
una violación de las reglas que rigen la concurrencia en el mercado. La
actividad de la Municipalidad en el mercado de instalación y monitoreo de
alarmas debe desenvolverse sumida a las reglas que rigen la actuación de los
particulares. Lo que significa que la Municipalidad no sólo no presta el
servicio en monopolio, sino que le está prohibido adoptar decisiones que
conduzcan a una situación monopólica o que en alguna forma impidan el acceso de
una empresa al mercado correspondiente. De allí la importancia de que el
servicio sea remunerado conforme los costos de éste, no sea financiado por
medio de los tributos municipales ni sea subvencionado a los sujetos privados.
Se reitera que conforme el artículo 74 del Código Municipal, el precio debe
comprender no sólo el costo efectivo sino también un 10% de utilidad para
desarrollar los servicios. Independientemente de las normas sobre competencia,
lo cierto es que, en el estado actual del ordenamiento, un precio que no tome
en cuenta los costos efectivos y el porcentaje de utilidad es, por definición,
ilegal. Ello en tanto sería contrario a lo dispuesto en el numeral 74 de
mérito.
Se cuestiona
que la Municipalidad de San José utilice recursos públicos para la prestación
del servicio. Por su parte, la Municipalidad señala que la Contraloría General
de la República autorizó el financiamiento de ese servicio. El Órgano de
Control tiene una competencia excluyente en materia de uso y disposición de
fondos públicos y, particularmente, en materia presupuestaria. Si la
Contraloría autorizó las partidas presupuestarias requeridas para dar
financiamiento al servicio de instalación y monitoreo de alarmas, no
corresponde a la Procuraduría referirse al punto.
No obstante, en la medida en que este aspecto ha
sido relacionado con una ventaja en el mercado, la Procuraduría considera
conveniente recordar que la presencia de fondos públicos obliga a aplicar el
régimen de la Hacienda Pública. Y ello aún cuando la
actividad que se financie sea comercial, sujeta al régimen correspondiente. En
el desarrollo de la actividad comercial la Administración Pública está sujeta a
un ordenamiento especial, el de Hacienda Pública, que en razón de las
sujeciones que comprende puede constituir una desventaja a la hora de
participar en el mercado. Simplemente, se trata de reglas y sujeciones
particulares que pueden entrabar la aplicación de decisiones en el mercado y,
por ende, entrabar la explotación de la actividad comercial. (…)” (Lo subrayado no es del original).
De la trascripción antes
efectuada, debe rescatarse los siguientes aspectos:
1) Se reconoce la iniciativa municipal en
la economía, enmarcada en el interés de hacer de los municipios actores activos
del desarrollo económico y social que redunde en el bienestar de sus
pobladores.
2) A partir de ello, la municipalidad asume nuevas actividades
de naturaleza económica, permitiéndose,
inclusive, la constitución de entidades jurídicas de base societario como, por
ejemplo, sociedades municipales o sociedades públicas de economía mixta,
según lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal.
3) Sin embargo, la intervención en esas
actividades lo es a partir de la prestación de servicios vinculados con los
intereses locales y circunscritos a su territorio.
Bajo este contexto, procedemos a
dar respuesta a las interrogantes numeradas como 2) y 3) de su consulta.
IV.
Sobre lo consultado
Tal y como se indicó al inicio, las
interrogantes del consultante se refieren a si puede una Corporación Municipal
ejercer actividades económicas, de cualquier tipo, fuera de su jurisdicción.
Sobre el particular, se impone en
primer término, precisar “actividad económica de cualquier tipo”.
Tal y como se expuso en el
acápite que precede, se reconoce que el legislador facultó a la Municipalidad para decidir realizar
actividades económicas, siendo que, la circunstancia misma de que se le
habilite para constituir empresas industriales y comerciales, participar en
sociedades públicas de economía mixta, revela el interés porque la
Administración Local pueda participar en tales actividades.
De suerte que, pueda afirmarse que la Municipalidad se encuentra facultada
para ejercer actividades económicas, sin embargo, no puede perderse de vista
que el ejercicio de las mismas se
encuentre vinculado con los fines que debe perseguir las corporaciones respecto
a los intereses y servicios locales, de suerte que, no puede tratarse de
“actividades económicas de cualquier tipo”, sino aquellas que se vinculen,
precisamente, con los intereses y servicios locales.
En tal sentido, reiteramos el concepto de lo local que priva en el
ejercicio de las competencias otorgadas a las corporaciones municipales como
entes descentralizados territorialmente. Al respecto, el artículo 3 del Código
Municipal dispone:
“Artículo 3. — La jurisdicción territorial de la municipalidad es el
cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.
El gobierno y la administración de los intereses y
servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.” (Lo resaltado
no es del original).
Tal y como se deriva de lo
indicado, la municipalidad es competente para organizar y prestar servicios
locales, es decir, deben tener como ámbito su jurisdicción territorial. Ello,
en vista de que la competencia otorgada al municipio se circunscribe
necesariamente al “territorio”, dentro del cual puede actuar, válidamente, en
pro de los intereses locales.
Partiendo de eso, y en lo que es
objeto de consulta, puede afirmarse que las Municipalidades se encuentran
facultadas para ejercer actividades económicas vinculadas con los intereses y
servicios locales, por lo que le estaría vedado a la Corporación Municipal,
asumir por sí, fuera del ámbito de su territorio, una actividad económica.
Cabe mencionar, que distinto es
el caso de la suscripción de convenios entre distintos Municipios, de
conformidad con lo establecido en los artículos artículos
4 inciso f), 9 y 13 inciso e) del Código Municipal, que lleven eventualmente a la
realización de una actividad económica dentro de un ámbito intermunicipal.
Respecto a la última interrogante, la cual se formula en el sentido de que ¿En caso de que se esté desarrollando alguna actividad lucrativa
en un territorio de un Municipio determinado, por parte de otra Municipalidad,
sin contar con la respectiva Patente Comercial, puede la Municipalidad
anfitriona proceder al cierre del negocio en esas circunstancias?, debemos indicar que,
de acuerdo a los fundamentos expuestos antes, la respuesta debe ser
necesariamente afirmativa.
Lo anterior se funda, tal y como
hemos señalado de forma reiterada, en que actividad que despliegue el Municipio
debe serlo dentro de sus límites territoriales. De suerte que, en el caso que
una municipalidad despliegue por sí una actividad lucrativo
fuera de su circunscripción territorial –y sin que medie ningún tipo de
convenio o negociación entre municipios que haya permitido el despliegue de la
actividad en un ámbito intermunicipal-,
la Corporación “anfitriona” se encuentra facultada para dictar el cierre
respectivo.
V. Conclusión
De conformidad con lo expuesto,
concluye este Órgano Asesor lo siguiente:
1) Se reconoce la iniciativa municipal en
la economía, enmarcada en el interés de hacer de los municipios actores activos
del desarrollo económico y social que redunde en el bienestar de sus
pobladores.
2) A partir de ello, la municipalidad asume, nuevas actividades
de naturaleza económica, permitiéndose,
inclusive, la constitución de entidades jurídicas de base societario como, por
ejemplo, sociedades municipales o sociedades públicas de economía mixta,
según lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal.
3) Sin embargo, la intervención en esas
actividades lo es a partir de la prestación de servicios vinculados con los
intereses locales y circunscritos a su territorio.
4) De conformidad con lo anterior, le estaría vedado a la
Corporación Municipal, asumir por sí, fuera del ámbito de su territorio, una
actividad económica, salvo que exista un convenio intermunicipal que lo
permita.
5) De darse la situación planteada en el
sentido de que una municipalidad ejerza una actividad económica dentro de la
jurisdicción de otro municipio, éste último puede proceder a realizar al cierre
respectivo.
6)
Finalmente, sobre la primera interrogante planteada, esta
Procuraduría declina el ejercicio de su competencia para pronunciarse, en vista
de la existencia de un pronunciamiento previo sobre la misma inquietud, dictado
por la Contraloría General de la República y dirigido al Municipio consultante.
Sin otro
particular, se suscribe,
Sandra
Sánchez Hernández
Procuradora
Adjunta
Ssh/acz
[1] Ver en igual sentido, HERNANDEZ VALLE
(Rubén). Constitución Política de
C-298-2008
FUNCIÓN
CONSULTIVA. CRITERIO DE ADMISIBILIDAD. ASUNTO DE COMPETENCIA DE
Mediante oficio
suscrito por el Sr. Álvaro Jimenez Cruz,
Alcalde de
“1.- ¿Puede una Municipalidad adquirir inmuebles en un
Municipio –cantón- diferente al de su jurisdicción?
2.- ¿Puede una Municipalidad tener actividades económicas
de cualquier tipo en un Municipio diferente al de su jurisdicción? En caso
afirmativo, ¿Debe una Municipalidad tramitar y obtener una Patente Comercial
ante su homologa del Municipio donde se pretende desarrollar esa actividad
económica?
3.- ¿En Caso de que se esté desarrollando alguna
actividad lucrativa en un territorio de un Municipio determinado, por parte de
otra Municipalidad, son contar con la respectiva Patente Comercial, puede
Esta Órgano Asesor, mediante
dictamen C-298-2008 de 1 de
setiembre de 2008, suscrito por Sandra Sánchez Hernández, Procuradora Adjunta,
efectúa el análisis de los temas consultados, arribando a las siguientes
conclusiones:
“(…) De conformidad con lo expuesto, concluye este Órgano
Asesor lo siguiente:
1) Se reconoce la
iniciativa municipal en la economía, enmarcada en el interés de hacer de los
municipios actores activos del desarrollo económico y social que redunde en el
bienestar de sus pobladores.
2) A partir de
ello, la municipalidad asume nuevas actividades de naturaleza económica, permitiéndose, inclusive, la
constitución de entidades jurídicas de base societario como, por ejemplo,
sociedades municipales o sociedades públicas de economía mixta, según lo
dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal.
3) Sin embargo, la
intervención en esas actividades lo es a partir de
la prestación de servicios vinculados con los intereses locales y circunscritos
a su territorio.
4) De
conformidad con lo anterior, le estaría vedado a
5) De darse la
situación planteada en el sentido de que una municipalidad ejerza una actividad
económica dentro de la jurisdicción de otro municipio, éste último puede
proceder a realizar al cierre respectivo.
6)
Finalmente, sobre la
primera interrogante planteada, esta Procuraduría declina el ejercicio de su
competencia para pronunciarse, en vista de la existencia de un pronunciamiento
previo sobre la misma inquietud, dictado por la Contraloría General de la
República y dirigido al Municipio consultante.”