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Dictamen : 322 - del 16/09/2008
C-322-2008
16 de
setiembre del 2008
Señor
Pedro
Solano García
Director
Ejecutivo a.i.
Asamblea
Legislativa
Estimado
señor:
Luego de cumplir debidamente con los requisitos legales señalados
por este Despacho en Dictamen Número C-291, de 20 de agosto del 2008; y con la
anuencia de la señora Procuradora General de
“1.- ¿El monto que cancela la
Asamblea Legislativa a los funcionarios que se encuentran incapacitados se
define como “salario” o como “subsidio”? ¿Ambas figuras se encuentran sujetas a
la aplicación de las deducciones por concepto de las denominadas cargas
sociales?
2.- Es vinculante el dictamen
No. C-282-2003 emitido por la Procuraduría General de la República para la Caja
Costarricense del Seguro Social? ¿Debe la CCSS acatar las directrices
contenidas en dicho dictamen?
3.- ¿Son los pronunciamientos
de la Sala Constitucional de acatamiento obligatorio para la Caja Costarricense
del Seguro Social, en materia de seguridad social, específicamente en el pago
de cargas sociales, referente a los subsidios patronales?
4.- ¿Se mantiene el mismo
criterio emitido por el Dictamen C-282-2003? ¿Cuál es el criterio que debe
prevalecer cuando existe contraposición de opiniones, como es el caso que nos
ocupa, entre la CCSS y la Procuraduría?
5.- ¿Es procedente el cobro de
cargas sociales sobre el subsidio patronal que la Asamblea Legislativa cancela
a sus funcionarios incapacitados, a la luz del artículo 3 de la Ley
Constitutiva de la CCSS?”
I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:
Con fundamento en la jurisprudencia
emanada de la Sala Constitucional y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de
Justicia, así como la de esta Procuraduría,
es criterio de la Asesoría Jurídica de la Institución a su cargo, que en
virtud de la naturaleza que tiene el “subsidio patronal o complementario”,
otorgado a los servidores incapacitados por enfermedad, no se les debe
aplicar las deducciones que se aplican a
los demás tópicos de carácter salarial.
Asimismo, indica que en base a lo
dispuesto en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la
República, lo señalado en el Dictamen Número C-282-2003, de 19 de setiembre del
2003, resulta no solo vinculante para la Asamblea Legislativa, sino también de
manera indirecta para la Caja Costarricense del Seguro Social; pues de lo
contrario, se torna imposible para ese Poder Público, cumplir dos criterios
institucionales que se contraponen entre sí.
Continúa indicando que la Caja Costarricense
del Seguro Social, pretende cobrar los dineros que supuestamente corresponden a
las cargas sociales de los subsidios patronales pagados por la administración
en el período comprendido entre julio del 2004 y setiembre del 2007, así como
en dos casos concretos adicionales cuyo traslado de cargos fue recibido en lo
que va del presente año, siendo que por su parte la Asamblea Legislativa no le
aplica las citadas deducciones sociales en los subsidios patronales
respectivos, en atención y cumplimiento del Dictamen No. C 282-2003 en
referencia.
Es del criterio también, que al
sostener dicha Caja una tesis diferente respecto de la materia que nos
ocupa, infringe lo dispuesto en el
artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, según el cual la
jurisprudencia y los precedentes vertidos por ese Tribunal son de carácter
“erga omnes”, es decir, de aplicación y observancia general excepto para sí
misma.
Considera que para la solución de
esta contraposición de criterios, el único que puede aclarar para unificar esta
situación es la Procuraduría General, e incluso puede solicitar a la Caja
Costarricense del Seguro Social que cesen las acciones a realizar cobros contra
la institución a su cargo por dineros que no se adeudan.
Finalmente, en cuanto a la última
interrogante, enfatiza que en virtud de lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley
Constitutiva de la Caja Costarricense, es claro que lo que la institución como
patrono debe pagar al servidor durante su incapacidad, es subsidio y no salario.
II.- CUESTIÓN PRELIMINAR:
Previo
al análisis de su consulta, es pertinente advertir que de conformidad con los
artículos 1, 2, 3 inciso b), y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República ( No. 6815, de 27 de septiembre de 1982, y sus reformas) esta
Procuraduría es el Órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la
Administración Pública; y en tal sentido, nuestros pronunciamientos se
circunscriben únicamentenicamente
al estudio de las cuestiones jurídicas y de carácter general que nos formulen
las diferentes instituciones del Estado, por medio de sus jerarcas. De modo
que, cualquier situación concreta que pudiese existir en el fondo de una duda o
inquietud planteada, este Órgano Consultor se inhibe de su conocimiento, por
ser de mera competencia de la Administración Activa, tal y como reiteradamente
se ha señalado de la siguiente manera:
“La “función consultiva”
de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y
opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que
componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se
encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo.
El fin último que se
persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a
esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico
jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al momento de
emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas normas
que integran el ordenamiento jurídico. Es así como:
“Función de
asesoramiento, el acto consultivo debe preceder la adopción de la decisión. Los
imperativos de buena administración, exigen que la autoridad administrativa
pueda obtener, previamente a la toma de la decisión, una opinión que le aclare
sobre los fundamentos y consecuencias de su actuación. En ese sentido, se ha
indicado que “difícilmente puede ilustrarse (función propia del órgano
consultivo) si ya se ha adoptado la decisión por parte del órgano activo” (E,
GARCIA TREVIJANO GARNICA: “La función consultiva de las Administraciones
Públicas”, en Revista de
Administración Pública, N° 133, 1994, p. 138). Desde luego que no le
corresponde al órgano consultivo valorar lo actuado por la Administración sin
sujeción a ninguna formalidad consultiva. Por el contrario, el órgano
consultivo debe asesorar para que la Administración adopte la decisión que en
Derecho proceda. En ese sentido, la función de orientación y la función
consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa. Pero
eso no significa que ambas se confundan, de modo tal que pueda afirmarse que el
acto consultivo es una línea de orientación.
(….).
Podría estimarse que en
el tanto se asesora, se ilustra a la Administración, se le está informando del
estado de un asunto o negocio y que en ese sentido, el que asesora orienta.
Así, por ejemplo, el órgano consultivo señala cuáles son las normas aplicables
a una situación o relación determinada, cuáles son las posibles consecuencias de
un accionar, cuáles son las relaciones entre las normas del ordenamiento, por
ejemplo”. Dictamen N° C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002.
El sustento normativo de
la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3, 4 y 5 de nuestra Ley
Orgánica. A efecto del presente análisis es importante citar el artículo 4:(…)”
(V. Dictamen Número C-278, de 12 de agosto del 2008)
Hecha
la anterior observación se procederá a analizar los temas formulados de forma
abstracta y general.
III.- ANALISIS DE LAS INTERROGANTES FORMULADAS:
Ha sido abundante la jurisprudencia
vertida por el Tribunal del Derecho de la Constitución y de la Sala Segunda de
la Corte Suprema de Justicia, así como la de este Despacho, en donde se
sostiene, que lo percibido económicamente por el funcionario, trabajador o
empleado durante su incapacidad por enfermedad es subsidio, y no salario;
habida cuenta que por encontrarse precisamente en ese estado mórbido, la
persona no presta de manera efectiva el trabajo o servicio
correspondiente, por el contrario, los
efectos de la relación habida entre él y el patrono, se encuentran suspendidos,
según, por ejemplo, lo dispone el artículo 79 del Código de Trabajo, al
expresar que “es también causa de
suspensión del contrato, sin responsabilidad para el trabajador, la enfermedad
comprobada”. Por lo que, durante ese tiempo, se encontraría el trabajador
atendido por la seguridad social, y por ende, percibiendo por parte de la Caja
Costarricense de Seguro Social la proporción subsidiaria respectiva y la
restante por parte del patrono. Ambos conceptos, se configurarían en términos
generales como un auxilio económico a fin de que el funcionario o empleado
incapacitado tenga su sustento alimentario y la de su familia, tal y como claramente
lo apunta la Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa en el oficio que se
adjunta a su consulta, así:“ …este
subsidio, lejos de ser entendido como sueldo o salario, ostenta una naturaleza
jurídica diferente al ser considerado un auxilio otorgado por la Caja y por el
patrono, como producto “ de una
necesidad forzosa e imprevista de la parte trabajadora ( de retirarse de su
labores) al enfermarse sin culpa alguna; constituyéndose, mientras tanto esa
porción auxiliar, en un sustituto temporal del salario perdido, y de esa
manera, se evita una situación más gravosa en contra de sus intereses
alimentarios al percibir un sueldo menor al asignado al cargo o puesto que
ocupa.” (PGR.C-088-2000 del 9 de mayo del 2000)”
En
todo caso, esta Procuraduría al reconsiderar mediante el Dictamen Número C-282-2003, de 19
de setiembre del 2003, otros dictámenes anteriores, citó varios
pronunciamientos judiciales y administrativos, con el fin de enfatizar a la
institución que ahora nuevamente consulta, que por el carácter que tienen los
subsidios que percibe el empleado o trabajador incapacitado por enfermedad,
éstos no constituyen técnica ni jurídicamente salarios.[1]
De esa forma, expresó, en lo conducente:
“Por otro lado, tales dictámenes
contienen como sustento de nuestros argumentos abundante jurisprudencia
administrativa y judicial que establecen, de forma clara y precisa, la
diferencia jurídica entre salario y subsidio. Además, que este último no se
aplica para efectos de cálculo de extremos laborales. En síntesis, a través de
esos nuevos criterios se da una reconsideración tácita, de los citados
dictámenes C-088-2000, C-213-2000 y C-046-2002, específicamente en lo
concerniente a que el "subsidio
complementario o patronal, no es salario y, por ende, no se encuentra sujeto a
deducciones por cargas sociales".
A mayor abundamiento y, a fin de
ilustrar aún más, a esa Dirección Ejecutiva sobre el tema en estudio,
transcribiremos en lo conducente tres sentencias. Dos fallos corresponden a la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia y la tercera resolución es de la
Sala Constitucional, emitida con ocasión de una acción de inconstitucionalidad.
Tales fallos son:
A.-
SENTENCIA Nº 85 DE LAS 9:20 HORAS DEL 18 DE
MARZO DE 1998.
De esa resolución, es importante el
CONSIDERANDO II, que expresa lo siguiente:
"Lleva razón el recurrente, al sentirse agraviado con la inclusión, en
el promedio salarial del actor, de las sumas pagadas en concepto de subsidios
por incapacidades, debidas a enfermedad, en los meses promediados. La
retribución que se hace a un trabajador, por esa causa, constituye, como bien
se dijo, un subsidio y, como tal, goza de las características de las
prestaciones monetarias que concede el seguro de enfermedad y maternidad. Tales
subsidios por incapacidad, al tenor de los numerales 15, inciso f), 24, y 35
-entre otros- del Reglamento del Seguro de Enfermedad y Maternidad, o las sumas
recibidas por ese concepto, tanto de la parte de la entidad aseguradora, como
de parte del patrono -salvedad hecha de la reforma al artículo 95 del Código de
Trabajo, por la Ley Nº 7491, DE 9 DE ABRIL DE 1995- no constituyen salario; en
consecuencia, no pueden ser tomados en cuenta en el promedio salarial, sin que se
violenten esas disposiciones".
B.-
SENTENCIA Nº 446 DE LAS 9:50 DEL 6 DE
SETIEMBRE DEL 2002.
De esta resolución es importante
transcribir el CONSIDERANDO IV.
"Cabe señalar por otra parte que, la retribución que se hace a un
trabajador, a causa de una enfermedad, constituye un subsidio. En los casos de
enfermedad y maternidad, la retribución que se otorga, goza de las
características de este tipo de prestaciones dinerarias (ver en tal sentido los
numerales 15 inciso b., y 27 inciso a) del Reglamento del Seguro de Salud,
aprobado por la Junta Directiva en el artículo 36 de la sesión número 7143,
celebrada el 22 de julio de 1997.). Tales sumas, cubiertas tanto por parte de
la entidad aseguradora como parte del patrono -con la salvedad de lo dispuesto
a partir de la reforma al numeral 95 del Código de Trabajo, por Ley Nº 7491,
del 9 de abril de 1995- no constituyen salario, y por tal razón no es
permisible hacer uso de ellos, para establecer el promedio salarial del
trabajador a efecto de calcular las prestaciones correspondientes. Debe
señalarse que, la incapacidad para trabajar constituye una causa individual de
suspensión del contrato de trabajo, y, en tal sentido, al no existir una
prestación efectiva del servicio, no se da la imprescindible contraprestación
-remuneración o salario- así, el preaviso de despido, el auxilio de cesantía,
las vacaciones y el aguinaldo se calculan de manera exclusiva, con base en el
promedio de las reales y efectivas remuneraciones ordinarias y extraordinarias,
sea de los verdaderos salarios devengados por el trabajador (artículos 30
inciso b) y 157 del Código de Trabajo)."
C.-
SENTENCIA Nº 6450 DE LAS 11:24 HORAS DEL 4 DE
SETIEMBRE DE 1998.
De esta sentencia, es relevante los
CONSIDERANDOS IV y V, en cuanto indican que:
"En cuanto a la incapacidad para el trabajo, ésta por su misma
naturaleza al afectar la salud del individuo, entendiéndose también por esto,
la misma capacidad o aptitud para el trabajo, lo afecta también en cuanto a la
privación de las rentas salariales, lo que deviene en una situación de
necesidad susceptible de ser atendida por la seguridad social".
"En el presente caso, el subsidio que el Estado otorga en estas
situaciones, va dirigido a proteger al individuo que se encuentra incapacitado
temporalmente por riesgo del trabajo, el cual es sólo uno de los beneficios que
le otorga éste.-
(…) Al
efecto, ha de tenerse en cuenta que conforme el artículo 218 inciso c) del
Código citado, el trabajador afectado recibe un subsidio, que es una prestación
por indemnización, una "ayuda o auxilio" durante el período de
incapacidad, en contrapartida del pago de la prima del seguro, siendo esta
prestación una percepción sustitutiva de rentas salariales y por ello
incompatibles con los propios salarios".
Como puede notarse, la jurisprudencia
transcrita es sumamente clara y precisa en cuanto señala que "el subsidio
complementario o patronal" percibido a raíz de una incapacidad, no es
salario. Por otro lado, tampoco incide en el cálculo de extremos laborales como
"preaviso, cesantía, vacaciones y aguinaldo"; por ende, no podría
estar sujeto a las deducciones de ley, o sea, no puede deducirse suma alguna
por concepto de cargas sociales.”
De manera que, la tesis
sostenida por la Caja Costarricense del Seguro Social en el sentido de que lo establecido en el
artículo tercero de la Ley Constitutiva de la Caja, integra también a los
subsidios patronales, resulta ser, indubitablemente, errónea de cara a lo que
debe entenderse jurídicamente esos rubros auxiliares. Así, dicha norma establece, en lo conducente:
“Artículo 3º.- Las coberturas del
Seguro Social -y el ingreso al mismo- son obligatorias para todos los
trabajadores manuales e intelectuales que perciban sueldo o salario. El monto
de las cuotas que por esta ley se deban pagar, se calculará sobre el total de
las remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o
derivados de la relación obrero-patronal.”
De una lectura del párrafo
primero de esa norma, puede extraerse sin forzamiento alguno, que la intención
que tuvo en mente el legislador para reformar su texto ( mediante el artículo 1º de
la Ley Nº 4750 de 26 de abril de 1971
y 1º de la Nº 6914 del 28 de noviembre de 1983) fue la de que las cuotas del seguro
social que debían o deben ser deducidas
de las remuneraciones que perciben todos los trabajadores manuales e
intelectuales, son las ligadas, -valga la redundancia- a cualquier denominación
que se paguen con motivo o derivadas de una relación de trabajo, bajo una
subordinación jurídica y fáctica; debiéndose entender que son las aplicadas en
los salarios que, lógicamente, se otorgan dentro de una situación normal de
prestación de servicio. Incluso este pensamiento se extrae, en un primer
momento, en uno de los pronunciamientos de la Dirección Jurídica de la Caja
Costarricense del Seguro Social (V. DJ-575-2001, redactado por el Licenciado
Edwin Rodríguez Alvarado) cuando se señaló acertadamente, en lo que interesa:
“ …Para el análisis de lo consultado
es importante recordar que el párrafo primero del numeral 3 de la Ley
Constitutiva de la Caja, históricamente ha sufrido una serie de reformas, ello con la finalidad de evitar las
frecuentes evasiones del pago de las cuotas de la Seguridad Social, dada la
cantidad de mecanismos utilizados por algunos patronos para no reportar los
salarios reales cancelados a los trabajadores, remunerando mediante otro tipo
de ingresos que, por su carácter voluntario, eventual y gratuito según el texto
vigente en la Ley en determinada fecha, no se encontraban afectos al pago de
las cuotas obrero patronales de la Caja Costarricense del Seguro Social…Es
con la última reforma transcrita en el año 1983, mediante el cual se cambió de
manera radical el texto, en lugar de utilizar la frase “sobre el total de
remuneraciones que bajo cualquier denominación se paguen, con motivo o
derivadas de la relación obrero patronal”. Precisamente con esta reforma se
pretendía dejar clara la intención del legislador de introducir un criterio
amplio de “salario” para los efectos de la seguridad social.”
(Lo resaltado no es del original)
Como puede verse, la idea
primordial que motivó a la reforma del citado numeral, fue tratar de reajustar
el concepto de salario para los efectos del cumplimiento de las deducciones de
las cargas sociales correspondientes; pues con el anterior concepto se
facilitaba la evasión de ese pago bajo el subterfugio de denominaciones y
figuras contractuales no acordes con la realidad de una situación laboral, en
abierta contravención con la seguridad social del país. Pero esa circunstancia,
en modo alguno, viene a trastocar lo que jurídicamente se ha concebido como
subsidio económico que percibe el trabajador durante el tiempo de su
contingencia[2].
Todo lo anterior expuesto,
responde a cada una de las inquietudes formuladas en los ordinales 1, 4 y 5, de su Oficio.
En lo que respecta a la
pregunta Número 2, en el sentido de si el mencionado Dictamen No. C-282-2003,
es vinculante para la Caja Costarricense del Seguro Social, hemos de señalar
que en virtud del artículo 2 de la Ley
Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de
septiembre de 1982 y sus reformas) y doctrina que le informa, lo que allí se
dispuso, es de obligatorio acatamiento para el consultante, es decir para la
Asamblea Legislativa, quien en aquel momento consultó; mientras que para el
resto de la Administración Pública en tanto se reitere, se constituye en
jurisprudencia administrativa, fuente de gran valor en nuestro ordenamiento
jurídico, que sirve para orientar, integrar e interpretar una determinada
normativa, así como para preparar, emitir o conformar alguna decisión o
actuación administrativa, conforme al principio de legalidad y sus postulados,
según artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la
Administración Pública. Así, este
Despacho de manera reiterada ha expresado:
“(...). Pero en razón de
previsión normativa expresa y especial, en principio los criterios
técnico–jurídicos emitidos por la Procuraduría
General son vinculantes, es decir, de acatamiento obligatorio, para la
administración consultante, no así para el resto de la Administración, para
quien constituye jurisprudencia administrativa, con el rango de la norma
que integran, interpretan o delimitan, cuando de ellos se derive un criterio
reiterado (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica).
En este sentido, se ha señalado que "el carácter de jurisprudencia
de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de
su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos
actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de
nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar
el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General
de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las
decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la
administración activa." (Pronunciamiento C-221-89 de 20 de diciembre de
1989).
Por consiguiente, hemos considerado que el efecto primordial de nuestra
jurisprudencia administrativa será, entonces, en razón de nuestra labor
consultiva, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la
administración activa. Le corresponderá a ésta aplicar lo interpretado a un
caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el
ordenamiento jurídico.
Interesa advertir que si bien nuestra Ley Orgánica no contiene
disposiciones en las que se establezcan consecuencias por apartarse de los
dictámenes vinculantes o de la jurisprudencia administrativa, lo cierto es que
en tratándose de los primeros, al constituirse éstos como uno de los criterios
integrantes de los motivos del acto administrativo que lo deba aplicar, si la
Administración se separa de ellos sin previa dispensa acordada por el Consejo
de Gobierno, el acto estaría viciado de nulidad absoluta (arts. 128, 133, 158,
166 y 167 de la Ley General). En el caso de la jurisprudencia administrativa,
entendida en los términos ya expuestos, en el tanto ésta sirve para facilitar,
orientar y uniformar los criterios de interpretación, integración y
delimitación del ordenamiento jurídico, y contribuye, por ende, a configurar
los motivos de derecho del acto administrativo correspondiente, si la
Administración se separa de tales criterios doctrinales y construye una
solución distinta -que en todo caso tendría que estar debidamente motivada-, se
asume el riesgo de que su interpretación no sea la correcta, lo que podría
constituirse en un vicio, el que se impugnaría conjuntamente con el acto final
(artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública).
Conviene reiterar aquí, para los efectos de nuestro análisis, que
nuestro dictamen es un acto preparatorio, sin efectos propios, y que sirve para
la adopción del acto final, según se señaló. De ahí que no cabe la impugnación
independiente de un dictamen (artículo 163.2 de la Ley General de la
Administración Pública), y que la Sala Constitucional haya resuelto:
"ÚNICO. El recurrente impugna un dictamen jurídico de la
Procuraduría General de la República, en asunto de su interés. Pero lo cierto
es, como dice el Procurador General Adjunto en el informe rendido a la Sala,
que se trata de un dictamen vertido en ejercicio de la función consultiva de
aquél órgano, materia que por carecer por sí sola de efectos inmediatos de cara
a los administrados, no es idónea para ser combatida por la vía del recurso de
amparo. Por consiguiente, el recurso ha de desestimarse". (Voto 2000-0860
de 15:18 hrs. del 26 de enero de 2000. En el mismo
sentido, véase Voto 2001-10627 de las 9:46 hrs. del
19 de octubre de 2001).
Y volviendo, por último, a la posible responsabilidad del funcionario
público que forma parte de la Administración Activa de que se trate, en el
supuesto de que indebidamente haya inobservado lo establecido en un dictamen
que le resulta vinculante, no puede obviarse su eventual responsabilidad
personal (arts. 199, 210, 211 y 213 de la Ley General de la Administración
Pública), que en uno u otro caso variaría en cuanto a la gravedad de la falta
cometida (Dictamen C-294-2003 de 29 de setiembre de 2003. Y en sentido similar,
entre otros varios, los dictámenes C-233-2003, C-364-2003, C-158-2006 y
C-233-2006. Asimismo remítase a la resolución de Corte Plena, de fecha 3 de
mayo de 1984, publicada en el Boletín Judicial Nº 104 de 31 de mayo del mismo
año)”.
(Lo subrayado no es del texto original)
(Véase Dictamen Número C-060, de 27 de febrero del 2007)
Finalmente, en cuanto a la
interrogante, acerca de “¿Si los pronunciamientos de la Sala Constitucional son de acatamiento
obligatorio para la Caja Costarricense del Seguro Social, en materia de
seguridad social, específicamente en el pago de cargas sociales, referente a
los subsidios patronales?” debemos responder de manera afirmativa y con toda propiedad, que en
virtud de lo establecido en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, “La jurisprudencia y los precedentes
de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí
misma”. Y como tal, los pronunciamientos que vierta ese Tribunal en materia
de seguridad social, vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico, en
tenor no solo de la citada disposición legal, sino de los artículos 6 y 7 de la
Ley General de la Administración Pública, 10 del Código Civil y 8 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial (No. 7728, de 15 de diciembre de 1997). De modo
que, cualquier administración o funcionario que se aparte de las sentencias o
precedentes emanados del Tribunal del Derecho de la Constitución,
evidentemente, contraviene el principio de legalidad regente en la entera
Administración Pública, según los mencionados artículos 11 de la Constitución
Política y de la Ley General de la
Administración Pública, adoleciendo sus actos o actuaciones de vicios de
nulidad, con las consecuencias que ello podría conllevar, tanto en lo civil,
penal como en lo administrativo, en los términos de los artículos 199, 210,211,
213, siguientes y concordantes de la mencionada tantas veces Ley General de la
Administración Pública.
IV.- CONCLUSIONES:
De conformidad con todo lo
expuesto este Despacho concluye, en el orden planteado de sus
interrogantes, lo siguiente:
1.- De acuerdo con el artículo
3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, así como
la doctrina y jurisprudencia tanto de la Sala Constitucional como de la Sala
Segunda de la Corte Suprema de Justicia y de esta Procuraduría, ciertamente, el monto que cancela la Asamblea
Legislativa a los funcionarios que se encuentran incapacitados por enfermedad
se define como “subsidio patronal”. Por tanto este auxilio económico no se
encuentra sujeto a la aplicación de las deducciones que por concepto de las
denominadas cargas sociales se aplican a los salarios o cualquier otra
remuneración proveniente o derivada de una relación de trabajo. Salvo en las
hipótesis establecidas por ley, como sucede en el supuesto establecido en el
segundo párrafo del artículo 95 del Código de Trabajo, relacionado con el
salario de la trabajadora embarazada, que lo cubrirán por partes iguales, la
Caja Costarricense del Seguro Social y el patrono, conceptos económicos que se encuentran
afectos a las cargas sociales correspondientes.
2.- En virtud del artículo 2
de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27
de septiembre de 1982 y sus reformas), y doctrina que le informa, lo dispuesto
en el Dictamen No. C-282-2003, de 19 de setiembre del 2003, es de obligatorio acatamiento para el
consultante, es decir para la citada Asamblea Legislativa, quien en aquel
momento consultó; mientras que para la Caja Costarricense del Seguro Social, en
tanto exista reiteración, se constituye en jurisprudencia administrativa,
fuente de gran valor en nuestro ordenamiento jurídico, que sirve para orientar,
integrar e interpretar una determinada normativa, así como para facilitar,
preparar, emitir o conformar alguna decisión o actuación administrativa,
apegada al principio de legalidad y sus postulados, según los artículos 11 de
la Constitución Política y 11 de la Ley
General de la Administración Pública.
3.-
Al tenor de lo que dispone el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional, los pronunciamientos vertidos por la Sala Constitucional de la
Corte Suprema de Justicia, son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma. De
ahí que resulten de acatamiento obligatorio para la Caja Costarricense del
Seguro Social, las sentencias y precedentes relacionados con el carácter que
tienen los subsidios patronales, no sujetos a las deducciones por cargas
sociales.
4.- Al encontrarse
vigente el artículo 3 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro
Social, así como la mencionada jurisprudencia judicial, en esa medida se
encuentra vigente el Dictamen C-282-2003, de 19 de setiembre del 2003. Por ende, al formar parte este
pronunciamiento de nuestro ordenamiento jurídico, al tenor de lo que disponen
los artículos 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,
6 y 7 de la Ley General de la Administración Pública, 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, 10 del Código Civil y 8 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, priva para la Asamblea Legislativa lo allí dispuesto sobre el
criterio sostenido por la Caja Costarricense del Seguro Social. A contrario
sensu, ello implicaría una infracción al principio de legalidad regente en toda
actuación de la Administración Pública, según los artículos 11 de la
Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
5.- En cuanto a la
última pregunta, se repite que no es procedente el cobro de cargas sociales
sobre el subsidio patronal que la Asamblea Legislativa cancela a sus
funcionarios incapacitados, a la luz del artículo 3 de la Ley Constitutiva de
la Caja Costarricense del Seguro Social.
De Usted, con toda
consideración,
MSC. Luz
Marina Gutiérrez Porras
PROCURADORA
LMGP/gvv
[1] Y en esto es claro, lo dispuesto en el artículo 7 de
[2] En concordancia con toda la filosofía de la parte III, intitulada Prestaciones Monetarias de Enfermedad, del
Convenio No. 102 de
C-322-2008,
CONCEPTO DEL SUBSIDIO PATRONAL-ARTÍCULO 3 DE LA LEY
CONSTITUTIVA DE LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL- CARÁCTER VINCULANTE DE
LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y DE LA SALA
CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
El señor Director Ejecutivo a.i., de
“1.- ¿El monto que
cancela
2.- Es vinculante
el dictamen No. C-282-2003 emitido por
3.- ¿Son los
pronunciamientos de
4.- ¿Se mantiene el
mismo criterio emitido por el Dictamen C-282-2003? ¿Cuál es el criterio que
debe prevalecer cuando existe contraposición de opiniones, como es el caso que
nos ocupa, entre
5.- ¿Es procedente
el cobro de cargas sociales sobre el subsidio patronal que
Luego del estudio correspondiente, y
mediante el Dictamen C-322, de 16 de setiembre del 2008,
“1.- De acuerdo con el artículo 3 de
2.- En virtud del artículo 2 de
3.- Al
tenor de lo que dispone el artículo 13 de
4.- Al
encontrarse vigente el artículo 3 de
5.- En cuanto a la última pregunta, se repite que no
es procedente el cobro de cargas sociales sobre el subsidio patronal que