Dictamen : 297 - del 01/09/2008

C-297-2008

1 de setiembre, 2008

 

Señora

Adriana Retana Salazar

Directora Ejecutiva

Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme al oficio n.° DE-060-2007, del 14 de febrero del 2007, remitido por la entonces Directora Ejecutiva del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, señora Bárbara Holst Quirós, por medio del cual solicitó el criterio de este Órgano Asesor técnico-jurídico en torno a “[…] si la potestad de fiscalización que ejerce el CNREE de conformidad con lo estipulado en la Ley N° 7600, le alcanza al Patronato Nacional de la Infancia, toda vez que dicha entidad ejerce por su parte una función de rectoría en materia de infancia y adolescencia.”

 

Asimismo, se nos consultó “[…] si es procedente el ejercicio de la rectoría y la fiscalización sobre otras entidades públicas que fungen a su vez como entes rectores en sus respectivas competencias.”

 

Al efecto, se nos adjuntó el criterio jurídico rendido por la Licda. María del Carmen Vallejos Cabezas, en el informe 002-06, en el cual se concluye lo siguiente:

 

“4.- El Ordenamiento Jurídico establece que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es el rector y fiscalizador del cumplimiento y respecto de los derechos de la población con discapacidad, así como, el encargado de velar por el cumplimiento de los parámetros establecidos en la Ley 7600.

5- La normativa sobre discapacidad, específicamente la Ley 7600 establece que el desarrollo de la población con discapacidad es de interés público y no hace distinción sobre los rangos de edades, indicando en términos generales que el Consejo debe fiscalizar el cumplimiento de los parámetros de accesibilidad en los ámbitos que el cuerpo legal señala y para toda la población sin distingos de edad.

En síntesis, el Consejo de Rehabilitación y Educación Especial, al recibir el mandato legal de garantizar el cumplimiento de los derechos de la población con discapacidad, ostenta la potestad de fiscalizar a otros Rectores que brindan un servicio a los administrados, independientemente del estrato poblacional de que se trate, pues el mandato legal que recibe, se dirige a fiscalizar el cumplimiento de la Ley No. 7600 y su reglamentación.”

 

Por involucrar aspectos relativos a su competencia, este Despacho, mediante oficio n.° ADPb-3181-2008, del 19 de agosto del 2008, procedió a otorgarle audiencia al Patronato Nacional de la Infancia.  Sin embargo, no recibimos respuesta alguna. 

 

De previo a referirnos sobre los aspectos consultados, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que tramita este Despacho.

 

I.         el consejo nacional de rehabilitación y educación  Especial ES EL ÓRGANO RECTOR EN MATERIA DE DISCAPACIDAD

 

El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE) es el órgano rector en materia de discapacidad.  Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 1° de su Ley de Creación, n.° 5347 del 3 de setiembre de 1973:

 

“Crease el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, encargado de orientar la política general en materia de rehabilitación y Educación Especial, en coordinación con los Ministerios de Salubridad Pública, Educación Pública, Trabajo y Seguridad Social, así como la planificación, promoción, organización, creación y supervisión de programas y servicios de rehabilitación y educación especial para personas física o mentalmente disminuidas, en todos los sectores del país.”

 

Las funciones encomendadas a dicho Consejo, confirman su condición de órgano rector en materia de discapacidad:

 

“Artículo 2º.- El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, tendrá las siguientes funciones:                                   

a) Servir de instrumento coordinador y asesor entre las organizaciones públicas y privadas que se ocupen de la rehabilitación y la educación especial.                                                                     

b) Coordinar un plan nacional de rehabilitación y educación especial que integre sus programas y servicios con los planes específicos de salud, educación y trabajo, evitando duplicaciones y utilizando los recursos económicos y humanos disponibles.

c) Promover la formación de profesionales especialistas en rehabilitación y educación especial, en conexión con las universidades y entidades que tengan a su cargo la preparación de personal profesional, técnico y administrativo.

d) Fomentar medidas que aseguren las máximas oportunidades de empleo para los disminuidos físicos o mentales.

e) Organizar el registro estadístico nacional de los disminuidos físicos o mentales para su identificación, clasificación y selección.        

f) Motivar, sensibilizar e informar acerca de los problemas, necesidades y tratamiento de la población que requiere rehabilitación y educación especial.                                                          

g) Gestionar en coordinación con los Ministerios respectivos la provisión anual de los fondos necesarios para la atención debida de los programas de rehabilitación y educación especial asegurando su               

utilización para los fines establecidos. 

h) Coordinar con los Ministerios y organismos nacionales e internacionales la canalización por medio del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, el otorgamiento de las becas ofrecidas para el adiestramiento de personal en los campos de rehabilitación y educación especial; y, además estimular la superación del personal solicitando becas adicionales”.

 

De las normas transcritas se desprende, claramente, que el CNREE es la institución pública rectora de la política general en materia de discapacidad, encargado de planificar, coordinar y asesorar a todas las organizaciones públicas y privadas que desarrollen programas o presten servicios a la población con discapacidad.

 

La anterior normativa es complementada con la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, n.° 7600 del 2 de mayo de 1996, y su Reglamento, que le confieren al CNREE la potestad de fiscalizar a las diferentes instituciones públicas, a efecto de que incluyan entre sus planes, políticas, programas y servicios, los principios de igualdad de oportunidades y accesibilidad de forma que garanticen un desarrollo integral a la población con discapacidad, en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes.

 

Ahora bien, la Procuraduría General de la República ha tenido oportunidad de analizar los alcances de la potestad de fiscalización que en materia de discapacidad le confiere el ordenamiento jurídico al CNREE.  Por ejemplo, mediante Dictamen n.° C-205-1998, del 7 de octubre de 1998, en lo que interesa, indicó:

 

“En el caso que nos ocupa, la fiscalización que en materia de discapacidad debe desempeñar el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, tiene que ver especialmente con el fin que se pretende lograr, a saber el desarrollo integral y bienestar de la población con discapacidad. En síntesis, se trata del ejercicio de una labor preventiva y correctiva, de constatación del funcionamiento normal de las entidades involucradas en materia de discapacidad, justificada en la protección del interés público que encierra el desarrollo integral de la personas con discapacidad.

En cuanto a las acciones que la fiscalización implica, debemos señalar que la misma se traduce, básicamente, en potestades de dirección y coordinación, por una parte, y de supervisión e inspección, por otra, todo con el propósito de que la actividad fiscalizada sea conducida por los derroteros exigidos por el interés general, con miras a lograr -en este caso- la mayor protección y tutela de los derechos e intereses de la población con discapacidad.

Tal potestad de fiscalización faculta al Consejo para dirigir el funcionamiento de las entidades públicas y privadas que intervienen en la atención de ese sector de la población y le permite tomar las acciones que correspondan a efecto de ajustar su actividad y actuación a los principios y objetivos que persigue el ordenamiento jurídico en esta materia. En el ejercicio de su función fiscalizadora, el Consejo está facultado, entre otras cosas, para solicitar informes, realizar inspecciones, etc. y, si es del caso, solicitar a las entidades públicas y privadas que adopten las medidas correctivas necesarias, como forma de tutelar eficazmente los intereses involucrados.”

 

Y en el mismo Dictamen, la Procuraduría concluyó:

 

“1.-Que el bienestar y el desarrollo integral de las personas con discapacidad, en igualdad de oportunidades que el resto de los habitantes, en ámbitos como salud, educación, trabajo, vida familiar, cultura y recreación, involucra un alto grado de interés público que obliga la intervención del Estado.

2.- Que el Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial es el órgano público rector de la política general en materia de discapacidad, encargado de planificar, coordinar y asesorar a todas las organizaciones y entidades públicas y privadas que desarrollen programas o presten servicios a la población con discapacidad.  En tanto órgano rector en dicha materia, le corresponde también fiscalizar la labor que desarrollen las entidades dichas.

3.- La fiscalización constituye un instrumento que permite el desarrollo sistemático, continuo y permanente de acciones tendientes a asegurar los derechos de la población con discapacidad y tiene por objeto la realización de los fines y objetivos propuestos por el ordenamiento jurídico y el máximo aprovechamiento de los recursos, en aras a buscar la mayor eficiencia y eficacia de las gestiones que se desarrollen en la materia.

4.- La fiscalización que debe desempeñar el Consejo en materia de discapacidad debe estar orientada a lograr el desarrollo integral y el bienestar de la población con discapacidad.  Se trata de una labor preventiva y correctiva, de constatación del funcionamiento de las entidades involucradas en la materia, justificada en la protección del interés público que tutela.

5.-  La acciones que la fiscalización implica, se traducen en potestades de dirección y coordinación, por una parte, y de supervisión e inspección, por otra, todo con el propósito de que las acciones en materia de discapacidad sean conducidas por los derroteros exigidos por el interés general y con miras a lograr la mayor protección y tutela de los derechos e intereses de la población con discapacidad.  En ejercicio de tal atribución, el Consejo puede solicitar informes, realizar inspecciones, etc., y, si es del caso, solicitar a las entidades correspondientes que adopten las medidas correctivas necesarias.  Algunas de las acciones que deben implementar las entidades públicas y privadas que se relacionan con la población con discapacidad son las establecidas en el Título III, Capítulo Único, de la Ley n° 7600.

6.-  Si bien las recomendaciones que emite el Consejo en el ejercicio de su potestad fiscalizadora no son vinculantes, la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Personas con Discapacidad establece toda una serie de sanciones y el procedimiento para aplicarlas, en caso de que se infrinja o lesione cualquier derecho de la población con discapacidad.”

 

            Como bien indicó la Procuraduría, la fiscalización que ejerce el CNREE en materia de discapacidad debe estar orientada a lograr el desarrollo integral y el bienestar de la población con discapacidad. Se trata de una labor preventiva y correctiva, de constatación del funcionamiento de las entidades involucradas en la materia, justificada en la protección del interés público que pretende tutelar.

 

La fiscalización se traduce en potestades de dirección y coordinación, por una parte, y de supervisión e inspección, por otra, todo con el propósito de que las acciones en materia de discapacidad sean conducidas por los derroteros exigidos por el interés general, con miras a lograr la mayor protección y tutela de los derechos e intereses de la población con discapacidad. 

 

En ejercicio de tal atribución, el Consejo puede solicitar informes, realizar inspecciones, etc., y, si es del caso, solicitar a las entidades correspondientes que adopten las medidas correctivas necesarias. 

 

Y si bien las recomendaciones que emita el Consejo en el ejercicio de su potestad fiscalizadora no son vinculantes, la Ley de Igualdad de Oportunidades para la Personas con Discapacidad establece toda una serie de sanciones (artículos 62 y siguientes) y el procedimiento para aplicarlas, en caso de que se infrinja o lesione cualquier derecho de la población con discapacidad.

 

II.        EL patronato nacional de la infancia Y DEMÁS ENTES PÚBLICOS FRENTE A LA POTESTAD FISCALIZADORA de CNREE en MATERIA DE DISCAPACIDAD

 

La consulta que nos ocupa tiene por objeto que este Despacho determine si la potestad de fiscalización que ejerce el CNREE en materia de discapacidad le alcanza al Patronato Nacional de la Infancia (PANI) y demás entidades públicas que fungen, a su vez, como entes rectores en sus respectivas competencias.

 

Sobre el particular, debemos recordar que el PANI es una de las instituciones autónomas creadas por el constituyente, la cual tiene como finalidad dotar de una protección especial a un cierto sector de la población, concretamente, a las madres y a los menores de edad. Así lo dispone el artículo 55 de la Constitución Política:

 

“La protección especial de la madre y del menor estará a cargo de una institución autónoma denominada Patronato Nacional de la Infancia, con la colaboración de las otras instituciones del Estado.”

 

Ahora bien, el propio constituyente le asignó al PANI un grado de autonomía administrativa propia de su naturaleza jurídica, a saber de institución autónoma.  Sobre el particular, el numeral 188 de la Carta Magna dispone:

 

“Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."

 

En relación con este punto debemos señalar que el constituyente le concede un ámbito amplio de acción a las instituciones autónomas en cuanto a su administración, de manera tal que puedan cumplir con los fines públicos encomendados, sin que se encuentren en la obligación de seguir las pautas –relación jerárquica- impuestas por el Poder Ejecutivo a los demás entes u órganos públicos.  La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia n.° 1994-6256, del 25 de octubre de 1994, precisó:

 

“V.- LIMITES DEL PODER CENTRAL FRENTE A LA AUTONOMIA. También en forma general, debemos señalar algunas limitaciones frente a la autorización constitucional para administrarse. Doctrinariamente existe coincidencia en afirmar que está prohibida toda forma de intervención preventiva y anterior a la emisión del acto por el ente autónomo, salvo las funciones de control previo, como requisito para la validez de esos actos (autorizaciones); el Poder Central no puede actuar como jerarca del ente descentralizado: no puede controlarlo limitando la actividad del ente por razones de oportunidad; y, no puede, tampoco, actuar como director de la gestión del ente autónomo mediante la imposición de lineamientos o de programas básicos. Todas estas notas características de los entes descentralizados, que tienen su origen en una ley reforzada (artículo 189 inciso 3) de la Constitución Política), son igualmente aplicables, en lo pertinente, a las instituciones autónomas creadas por la propia Constitución Política, salvo que prevalecen las condiciones que ésta, en forma especial y exclusiva, le ha dado al ente.”

 

A pesar de lo anterior, no es posible traducir la independencia administrativa de las instituciones autónomas en una autonomía absoluta, ya que si bien es innegable que dentro del diseño constitucional tales instituciones gozan de una autonomía especial, es lo cierto también que son parte del Estado, en razón de lo cual deben someterse a las políticas públicas generales que se desarrollen dentro del aparato estatal y más aún en tratándose de políticas que tienden a garantizar el efectivo desarrollo de los derechos fundamentales de los ciudadanos. Sobre el particular, la propia Sala Constitucional, indicó:

 

“Esto quiere decir que las instituciones autónomas no gozan de una garantía de autonomía constitucional irrestricta, toda vez que la ley, aparte de definir su competencia, puede someterlas a directrices derivadas de políticas de desarrollo que ésta misma encomiende al Poder Ejecutivo Central, siempre que, desde luego, no se invada con ello ni la esfera de la autonomía administrativa propiamente dicha, ni la competencia de la misma Asamblea o de otros órganos constitucionales como la Contraloría General de la República […] De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general).” Sentencia n.° 1994-3309, del 5 de julio de 1994. Lo subrayado no es del original.

De lo anterior se desprende que por su naturaleza jurídica el PANI, al igual que las demás instituciones autónomas, cuenta con una autonomía reconocida por la propia Constitución Política que le permite administrase sin estar sometida al Gobierno Central. Sin embargo, como bien indicó la Sala Constitucional en la sentencia transcrita, tal autonomía no es irrestricta, toda vez que por ley pueden quedar sometidas a políticas de desarrollo que la misma ley encomiende al Poder Ejecutivo Central.

 

Y ello es precisamente lo que sucede en materia de discapacidad.  En efecto, el artículo 2, inciso a) la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad le encomienda al Estado, entre otras obligaciones,

 

“Incluir en planes, políticas, programas y servicios de sus instituciones, los principios de igualdad de oportunidades y accesibilidad a los servicios que, con base en esta ley, se presten; así como desarrollar proyectos y acciones diferenciados que tomen en consideración el menor desarrollo relativo de las regiones y comunidades del país.”

 

La norma en cuestión es complementada con lo dispuesto en el artículo 5 del Reglamento a la Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Decreto Ejecutivo n.° 26831, del 23 de marzo de 1998, que encomienda al órgano rector en materia de discapacidad, la potestad de fiscalizar a todas las instituciones del Estado a fin que, según su campo de competencia, ofrezcan las oportunidades y condiciones necesarias para el cumplimiento de todos los derechos y deberes de las personas con discapacidad:

 

“El ente rector en materia de discapacidad fiscalizará que todas las instituciones del Estado, según su campo de competencia, ofrezcan las oportunidades y condiciones necesarias para el cumplimiento de todos los derechos y deberes de las personas con discapacidad”. Lo subrayado no es del original.

 

            En definitiva, es criterio de la Procuraduría General de la República que a pesar de la independencia administrativa que el constituyente le garantizó al PANI y demás instituciones autónomas, en materia de discapacidad se encuentran sujetas a la fiscalización que ejerce el CNREE, de manera tal que en sus planes, políticas, programas y servicios incluyan los principios de igualdad de oportunidades y accesibilidad a efecto de que garanticen un desarrollo integral a la población con discapacidad, en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes.

 

Sin embargo, en razón del grado de autonomía que la Constitución Política le garantiza al PANI y demás instituciones autónomas, la potestad de fiscalización que ejerce el CNREE en materia de discapacidad debe limitarse a gestionar que tales instituciones ofrezcan las oportunidades y condiciones necesarias para el cumplimiento de todos los derechos de las personas con discapacidad. En otras palabras, no podría el Consejo ordenar al PANI, ni a ninguna institución autónoma, que adopte una determinada medida, sino que se debe limitar a emitir recomendaciones que guarden el respeto a la autonomía administrativa, presupuestaria y de gestión que goza por su condición de entidad autónoma.

 

III.      Conclusión

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1)           El Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE) es el órgano rector de la política general en materia de discapacidad, encargado de planificar, coordinar y asesorar a todas las organizaciones y entidades públicas y privadas que desarrollen programas o presten servicios a la población con discapacidad.

 

2)           En tanto órgano rector en materia de discapacidad, también le corresponde al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial fiscalizar la labor que desarrollen todas las instituciones públicas, incluidas las instituciones autónomas, de manera tal que en sus planes, políticas, programas y servicios cumplan con los principios de igualdad de oportunidades y accesibilidad de forma que garanticen un desarrollo integral a la población con discapacidad, en iguales condiciones de calidad, oportunidad, derechos y deberes que el resto de los habitantes.

 

3)           La potestad de fiscalización encomendada al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial lo faculta para solicitar informes y recomendar medidas correctivas a los entes públicos y privados como forma de tutelar el cumplimiento de la normativa en materia de discapacidad. Sin embargo, las recomendaciones del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial no son vinculantes para las instituciones autónomas.

 

 

Cordialmente,

 

M.Sc. Omar Rivera Mesén

Procurador Área de Derecho Público

 

 

ORM/Kjm