Dictamen : 282 - del 18/08/2008

C-282-2008

18 de agosto de 2008

 

Ingeniero

Rodolfo Jugo Romero

Director

Sistema de Emergencias 9-1-1

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° 6020-911-DI-00786-2008 de fecha 30 de julio del año en curso, mediante el cual nos solicita adicionar nuestro dictamen N° C-198-2008, en lo referente a la forma en que se deben brindar los días de vacaciones a los funcionarios que laboran como operadores y supervisores del Sistema de Emergencias 9-1-1.

 

            Sobre el particular, nos indica que actualmente, y por tratarse de jornada acumulada, un operador debía solicitar seis días de vacaciones para tener una semana libre, y que, con base en lo que el pronunciamiento que se solicita adicionar señala, respecto de la jornada ordinaria de doce horas, nos consultan si un operador que labora cuatro días para completar la jornada de 48 horas semanales que exige la ley, debe tomar solamente esos cuatro días para tener la misma semana de vacaciones.

 

            Para efectos de atender la solicitud de adición que se gestiona, conviene, en primer término, retomar las conclusiones contenidas en nuestro dictamen N° C-198-2008, las cuales señalan:

 

“1.-    El régimen legal sobre las diferentes jornadas de trabajo establece que la jornada nocturna no puede ser mayor de seis horas.  No obstante, igualmente establece que se trata de normas de observancia general, por lo cual no se excluyen las soluciones especiales que puedan darse para ciertas modalidades de trabajo que ahí mismo se regulan.

2.-     Dentro de las excepciones a la jornada que establece el artículo 143 del Código de Trabajo se contempla el caso de los trabajadores que efectúen labores discontinuas.

 

3.-     Las ocupaciones discontinuas o intermitentes, tales como las que realizan los encargados de servicios de emergencias y otros agentes que no conciernen a la producción propiamente dicha, y que, dada su naturaleza, se hallan entrecortadas por largos períodos de inactividad durante los cuales estos agentes no realizan ninguna actividad material ni tienen que prestar una atención sostenida, permaneciendo únicamente en su puesto para responder a llamadas eventuales, es justamente, a nuestro juicio, lo que puede ocurrir con el perfil de labores que están encargadas a los operadores y supervisores del Sistema de Emergencia 9-1-1.

 

4.-     En este supuesto encontramos los factores principales que ha señalado la O.I.T. en relación con esa intermitencia, a saber, el factor atención, que es continuo; y el factor actividad, que no es continuo, dando  la combinación de estos dos factores al trabajo su carácter intermitente.

 

5.-     La jornada laboral nocturna propuesta por el Sistema de Emergencias 9-1-1 a sus operadores y supervisores, la cual consiste en un horario de doce horas de labores por treinta y seis de descanso, para un tope máximo de treinta y seis  horas de labor semanales, resulta conforme con los preceptos constitucionales y legales. En este orden de ideas, es claro que se trata de una jornada ordinaria nocturna y no una jornada extraordinaria permanente, supuesto este último que sí resulta improcedente desde el punto de vista legal (sea diurna, mixta o nocturna), tal como lo ha sostenido en forma reiterada este Despacho. En consecuencia, es evidente que no podría pretenderse bajo estas condiciones el pago de horas extras sin que ello resultara violatorio de las disposiciones constitucionales y legales.

 

6.-     En lo conducente y bajo los términos expuestos en el presente pronunciamiento, se reconsidera de oficio nuestro dictamen N° C-238-2001 del 28 de agosto del 2001, así como el oficio de aclaración de dicho dictamen N° AFP-163-2001 de fecha 18 de setiembre del 2001.”

 

Sobre el particular, debemos recordar que en la solicitud de criterio gestionada en esa oportunidad, se nos explicó que existen funcionarios que desarrollan una jornada de 12 horas diarias de trabajo, con turnos que van de 6:00 a.m. a 6:00 p.m. y de 6:00 p.m. a 6:00 a.m., y que en la jornada diurna se trabaja un total de 48 horas por semana, y en la jornada nocturna se laboran  12 horas tres veces por semana cada grupo, con un total de 36 horas en el mismo período.

 

Lo anterior reviste importancia para efectos de determinar, bajo ese mismo esquema, la forma en que tendrían que otorgarse las vacaciones para ambos grupos de funcionarios.

 

Así, recordemos que el derecho de vacaciones se encuentra regulado en el Código de Trabajo, para lo que aquí nos interesa, en los siguientes términos:

 

“ARTICULO 153.- Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono.

En caso de terminación del contrato antes de cumplir el período de las cincuenta semanas, el trabajador tendrá derecho, como mínimo, a un día de vacaciones por cada mes trabajado, que se le pagará en el momento del retiro de su trabajo.

 

No interrumpirán la continuidad del trabajo, las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste. ( Así reformado por ley No. 4302 de 16 de enero de 1969, artículo 1º).

 

 ARTICULO 154.- El trabajador tendrá derecho a vacaciones aun cuando su contrato no le exija trabajar todas las horas de la jornada ordinaria ni todos los días de la semana.”

 

Para efectos del análisis que cabe hacer en relación con la adición solicitada, y que obliga, a nuestro juicio, a determinar la forma del disfrute de las vacaciones directamente en relación con el tipo de jornada que cumple el trabajador, hemos considerado ilustrativo e interesante traer a colación un dictamen de vieja data, pero que desarrolla muy clara y didácticamente este tema, razón por la cual esas consideraciones expuestas en su oportunidad igualmente hoy cobran plena validez y resultan de suma utilidad para efectos de brindar una respuesta a su inquietud.  Así, expone el citado dictamen lo siguiente:

 

 

“2- REGULACION DE LAS VACACIONES ANUALES: Aclarada la noción de la jornada acumulativa semanal, que como hemos dicho, se caracteriza por ser una especie sui géneris de las relaciones de servicio público, pasaremos seguidamente a analizar los conceptos que comprenden el término "vacaciones anuales". Para ello las normas jurídicas de forzosa investigación, son los numerales 153 y siguientes del Código de Trabajo, así como los dispositivos 28 y 29 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

 

Del estudio de ellos se desprende que el período vacacional anual, o bien el descanso anual obligatorio, es un producto lógico y proporcional del tiempo servido con anterioridad en un lapso de trabajo efectivo desplegado, que la ley misma y el Reglamento del Estatuto se encargan de señalar. Es así, por cuanto las vacaciones anuales remuneradas -in genere- responden a una necesidad de descanso físico y mental del trabajador, quien para reiniciar luego las labores, requiere de una cesación completa y satisfactoria de su trabajo. El descanso o vacación en sí mismo, de acuerdo con la doctrina, pretende al menos en parte, la protección y conservación de la salud orgánica del trabajador, quien al contar únicamente con su energía física o mental para poder subsistir, encuentra cobijo en las leyes jus-laboralistas que le amparan. Tal descanso encuentra sustento además en la acendrada influencia de la Iglesia Católica. De modo que en una búsqueda de la solidaridad para con el sujeto que cuenta sólo con su trabajo, y entendiendo que él no es un mero factor abstracto de producción, sino un ser humano con todas sus potencialidades vitales, éstas últimas se tutelan jurídicamente.

 

En el descanso anual obligatorio, el trabajador tendrá tiempo para desatender sus obligaciones laborales y podrá dedicarse a su familia, a sus hijos, o bien a un sano esparcimiento.

 

Así, en nuestro ordenamiento jurídico, la proporción genérica de ese descanso anual obligatorio (vacaciones anuales, remuneradas) está contenida en el artículo 153 del Código de Trabajo, cuando dice: "...cuyo mínimum se fija en dos semanas por cada cincuenta de labores continuas..."

 

Luego, la proporción específica en lo relativo a los servidores públicos amparados al Régimen de Servicio Civil (y atendiendo al factor tiempo de servicio), se describe en el artículo 28 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, cuando dispone en sus tres incisos que: 1) por un servicio que vaya de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas, gozará de quince días hábiles y vacación (inciso a)); 2) por un servicio que vaya de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas, gozará de veinte días hábiles de vacaciones (inciso b)); y 3) por un servicio que sea igual o mayor a diez años y cincuenta semanas gozará de un mes de vacaciones (inciso c)).

 

Por otra parte el artículo 29 del mencionado reglamento se encarga de regular los siguientes aspectos: a) la vacación anual se disfrutará siempre y cuando el servidor haya prestado sus servicios continuamente durante cincuenta semanas, si no es así tendrá derecho a vacaciones proporcionales al trabajo efectivamente desplegado; en caso de terminación de la relación de servicio, en un tanto de un día de salario por cada mes laborado, b) no se interrumpe la continuidad del trabajo con las licencias sin goce de sueldo, la enfermedad justificada del servidor, ni por ninguna otra causa de suspensión legal de la relación de servicio; y c) se regula en la parte final la forma en que deben comprenderse las vacaciones de quince días y veinte días, preceptuándose que éstas se entenderán de días hábiles, de días regulares de trabajo, excluyendo de éstos sólo a los domingos, los demás días feriados establecidos por el artículo 147 del código de Trabajo y los días de asueto que conceda el Poder Ejecutivo, así como que la vacación de un mes se entenderá de un mes calendario (fecha a fecha) y no de treinta días hábiles. Aquí se encuentra entonces contemplado el modo en que deben computarse los días vacacionales o de descanso del servidor público dentro de ese Régimen. El otorgamiento de ellos se hará, según el artículo, excluyendo sólo los domingos.

 

Definidos los conceptos anteriores, entramos ahora a la parte medular del presente estudio, que es la relativa a la posibilidad del cómputo de los sábados en el disfrute de las vacaciones, cuando se labora jornada acumulativa. En ese sentido, para lo que a nosotros interesa, a fin de dar respuesta a la consulta, debe considerarse que de plano pareciera que el único día no hábil, no laborable, y de descanso obligatorio, además de los feriados obligatorios y los que se declaren de asueto, es el domingo.

 

Dentro de ese supuesto todos los restantes serían días hábiles, y como tales tendrían que ser computados dentro de los quince o veinte días hábiles de vacaciones. Ello por cuanto si se observa estrictamente el texto del numeral en mención, resulta evidente que el día sábado tendrá que ser incluido en el descanso anual obligatorio como parte de los días vacaciones que se otorguen al servidor.

 

Pero es lo cierto que tal artículo 29, en lo que respecta a éste último aspecto, resulta hoy obsoleto, ya no responde a la realidad actual. Ello en virtud de una costumbre administrativa repetida, constante y uniforme, cual es la adopción de la ya vista jornada acumulativa semanal, en donde el día sexto o sábado, es compensado mediante el trabajo adicional realizado durante los días anteriores de la jornada ordinaria semanal. Por lo anterior la característica de día hábil o regular ya no concurre en el sábado, pues éste ya no es laborado por la generalidad de los servidores públicos (salvo casos excepcionales) desde hace bastante tiempo, cuando se dispuso por práctica administrativa que las horas correspondientes a laborar ese día serían "acumuladas" en las anteriores jornadas ordinarias, a fin de compensarlas y reponerlas.

 

Esto quiere decir que el descanso semanal obligatorio que en la Administración Pública antes estuvo constituido únicamente por el día domingo, ahora se encuentra ampliado en la práctica con el día sábado.

De ello se deduce que la costumbre administrativa de acumular en los otros días el trabajo del día sábado le hace perder ipso facto su condición de día hábil para casi todos los efectos.

 

En vista de lo anterior, no pareciera lógico ni justo que habiendo sido compensado el día sábado durante el resto de los días laborables (lo que implica lógicamente que existió trabajo efectivo de más para reponerlo) venga a computársele como hábil para efecto del disfrute de las vacaciones. Esto es así porque si consideráramos como hábil ese día, a pesar de todo lo dicho, y se descontara de las vacaciones, en realidad lo que estaríamos haciendo sería reducir, en detrimento del trabajador, la proporción del descanso vacacional, pues estaríamos desconociendo la compensación ya verificada en la práctica. Sea, no estaríamos otorgando descanso por esas horas de más laboradas en la jornada acumulativa semanal, por lo cual no disfrutaría el servidor de un descanso realmente proporcional al trabajo efectivo efectuado durante las cincuenta semanas anteriores al disfrute. Dentro de esos supuestos el servidor habría en todo caso trabajado más horas de las correspondientes a su jornada ordinaria semanal, reponiendo un día como era su obligación; pero el día sábado que por la práctica ya era de descanso, seguiría siendo computado en su descanso anual. El perjuicio es evidente, pues su descanso se reduce. En efecto aún cuando no se trabajase el sábado, se daría el absurdo de que ese día se considera hábil, sea que ese dá de descanso semanal que le correspondería al servidor como tal si estuviera trabajando, en sus vacaciones resulta contradictoriamente como hábil.

 

Es forzoso señalar, después de ese curioso ejemplo, que definitivamente el servidor ya no se encuentra obligado a laborar las horas del día sábado en ese mismo día, sino que su obligación es compensarlas o reponerlas en el resto de la semana, de forma que sus vacaciones anuales cuando se vayan a otorgar, tendrán que responder a esa particular circunstancia, tendrán que ser el reflejo fiel y proporcional en su disfrute, con relación al tiempo y modo que en se prestó el trabajo efectivo, y si se labora con esa especie de jornada, el día sábado ya no es regular o hábil, puesto que no existe como tal. De ello resulta que si las vacaciones atienden a otorgar un descanso que tenga relación con las cincuenta semanas de trabajo efectivo, excluyendo los días de descanso obligatorio, es lógico que entonces si el día sábado es de descanso obligatorio por costumbre, deba ser excluido, pues como dijimos, lo contrario sería reducir significativamente los días de vacación, lo cual irroga perjuicios evidentes al servidor.

 

Caso contrario, de no existir la dicha jornada acumulativa semanal y laborarse material y realmente el día sábado, en ese mismo día concreto, por supuesto que sí debería ser contemplado en el cómputo de las vacaciones, pues no sólo sería hábil, sino que también sería de obligatoria prestación. En tanto no suceda y las condiciones imperantes en la Administración Pública permanezcan como hasta ahora, y se trabaje bajo la modalidad de la jornada acumulativa semanal, reponiendo ese sexto día en los restantes, el sábado no debe computarse o incluirse dentro de los días a que tiene derecho el trabajador como de vacaciones anuales remuneradas, porque se ha convertido por fuerza de las circunstancias en un día más de descanso por fuerza de las circunstancias en un día más de descanso semanal, excluido concretamente de los de servicio regular, salvo excepciones escasas.

 

Esto se evidencia con un ejemplo relativamente simple: si un servidor que repone las horas correspondientes al día sábado a través de la jornada acumulativa semanal (trabajando un tiempo adicional de lunes a viernes), solicita el disfrute de sus vacaciones anuales remuneradas que luego de cincuenta semanas de trabajo efectivo le pudieran corresponder, y tuviera derecho al disfrute de quince días, si se le otorgan los quince días computándosele precisamente el día sábado, entonces en realidad disfrutará de trece días de vacación y no de quince.

 

Ello por cuanto las horas trabajadas de más los días anteriores al sábado en cada jornada ordinaria diaria, que hacían que no laborase material y realmente el propio sábado, estarían siendo ignoradas y no descansaría por ellas.

 

Con respecto al otro caso planteado por ustedes, que es relativo al cómputo de los sábados en las vacaciones cuando éstas se solicitan en forma fraccionada, el perjuicio ocasionado al trabajador en lo que a su descanso se refiere, sería parecido, o incluso, dentro de ciertos supuestos, mayor. En ese sentido piénsese en aquellos casos en que al servidor se le fraccionan sus vacaciones en tres o más ocasiones, lo cual sería posible, de acuerdo con las previsiones de los artículos 32 y 33 inciso b) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. Ante tales situaciones, si se le descontara al servidor cada vez un sábado, hechos los cálculos correspondientes, sin mucho esfuerzo se colige que el descanso proporcional sufriría una disminución más significativa que la descrita cuando disfruta del período completo, en relación con el tiempo realmente laborado por él. En consecuencia, en ambos casos nos encontraríamos ante una ficción sumamente perjudicial para los servidores.

 

El ejemplo contrario sería el caso del servidor que no labora bajo la modalidad descrita, y que debe asistir a la institución pública el día sábado a prestar el servicio. Para él, ese día es hábil, no es de descanso, pues lo trabaja; y cuando se le otorgue su descanso vacacional, lógicamente, esos días sábados sí deben computársele, pues de no estar disfrutando de su descanso, los tendría que trabajar.

 

Del análisis anterior se colige que en los casos en que exista jornada acumulativa semanal, los días sábados han perdido la característica de días hábiles o regulares para efectos de ser incluidos en el cómputo de las vacaciones anuales remuneradas, básicamente en virtud de que ya no se laboran en la generalidad de las instituciones públicas, y se han transformado, por dicha modalidad acumulativa de la prestación del servicio, en un día más de descanso obligatorio. De modo que no es procedente considerarlos al otorgar el disfrute del período vacacional, pues -repetimos- no son laborables o hábiles. Por consiguiente, lo dispuesto por el artículo 29 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en cuanto considera hábil al día sábado -por exclusión, al señalar como días hábiles a todos los demás excepto el domingo, los feriados y los de asueto concedidos por el Poder Ejecutivo- resulta superado y obsoleto en la práctica. De ahí que deba entenderse que ha perdido vigencia, en atención a una costumbre administrativa constante, reiterada y uniforme de permitir la reposición de las horas de trabajo correspondientes al día sábado en los anteriores días de la jornada ordinaria semanal, convirtiendo así ese día en uno de descanso obligatorio más para los servidores públicos que laboren bajo esa modalidad de prestación. De ello se colige que no resulta procedente computarlo como hábil a fin de otorgar las vacaciones anuales remuneradas, ya sea en forma completa o en forma fraccionada.

 

CONCLUSION:

 

Con base en lo anteriormente expuesto, este Despacho estima improcedente computar como hábil al día sábado, en los casos de aquellos servidores públicos que laboren bajo la modalidad conocida como jornada acumulativa semanal, para efecto de otorgar el disfrute del descanso anual obligatorio (vacaciones anuales remuneradas), bien sea en forma completa o fraccionada. (Dictamen N° C-032-86 del 10 de febrero de 1986.  Confirmado y reiterado mediante nuestro dictamen N° C-260-2005 del 19 de julio del 2005)

 

Siguiendo la misma línea de razonamiento expuesta en el dictamen transcrito, lo primero que estimamos debe tenerse en cuenta es la realidad de las condiciones en las que se presta el servicio en la Administración.   Bajo esos términos, y teniendo a la vista lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento Autónomo de Servicios del Sistema de Emergencias 911, se desprende que la jornada hábil del Sistema –para efectos del trabajo normal de oficina– es la misma que para el resto de la Administración, es decir, de lunes a viernes.

 

Dicha regla es para el personal técnico y administrativo, que a la luz de dicho reglamento cumple con un horario de lunes a jueves de 7:00 a.m. a 5:00 p.m. y los viernes de 7:00 a.m. a 3:00 p.m.[1]

A nuestro juicio, la regulación del período de vacaciones que hace el artículo 38 del citado Reglamento Autónomo de Servicios, escalonado de quince a treinta días hábiles según el número de años laborados en el régimen de empleo público, está pensado en proporción a ese número de días hábiles, tal como ocurre para el resto de la Administración.[2]

 

Ahora bien, es cierto que dadas las especiales funciones que cumple el Sistema de Emergencia 911 –las cuales demandan la prestación del servicio de atención de llamadas de emergencia las 24 horas del día, durante todos los días del año– a su vez ha motivado las jornadas especiales de los operadores y supervisores.

 

Respecto de las jornadas de estos últimos, tal como se analizó en el dictamen que aquí se adiciona, ciertamente estamos en presencia de un régimen de excepción, en virtud del tipo de funciones que prestan dichos empleados, de ahí que exista una jornada ordinaria diurna de 12 horas (6:00 a.m. a 6:00 p.m.) con un tope de 48 semanales, y una jornada ordinaria nocturna (6:00 p.m. a 6:00 a.m.) con un tope de 36 horas a la semana.

 

Ello significa que quienes trabajan en esa jornada especial ordinaria diurna, por semana laboran un total de 4 días, y el segundo grupo (jornada nocturna) distribuye sus labores en 3 días a la semana.

Esa circunstancia especial podría llevar a pensar –en principio– que para efectos del cómputo de los rebajos de vacaciones estos funcionarios tendrían que tomar únicamente 4 o 3 días de vacaciones –según el tipo de jornada de que se trate– para obtener libre una semana completa.

 

No obstante, debemos recordar que esa interpretación simplista nos llevaría a una indebida distorsión y finalmente a un absurdo, generando una situación desigual y desproporcionada.  Lo anterior, por cuanto –según señalamos– la regulación de las vacaciones en períodos de hasta 30 días hábiles está pensado y referido, indudablemente, con respecto a la semana de 5 días hábiles, en un horario de lunes a viernes, que es el horario normal de oficina. Así las cosas, el cómputo de las vacaciones, para mantener la interpretación y aplicación correcta, debe necesariamente estar referido a esos mismos días hábiles.

 

Lo contrario nos llevaría a una aplicación distorsionada y desproporcionada. Basta pensar en un ejemplo para ilustrar dicha afirmación: si un operador o supervisor que trabaja en jornada nocturna de 12 horas tuviera que solicitar tan solo 3 días hábiles para gozar de una semana completa libre, ello daría como resultado que si posee disponible un período de 30 días hábiles, podría estar fuera de labores por un total de 10 semanas seguidas, sobrepasando así en forma desmedida el disfrute del beneficio, y obteniendo con ello un resultado que nunca estuvo pensado de esa forma al momento de dictarse la regulación del instituto de las vacaciones por vía del Reglamento Autónomo de Servicio.

 

Incluso tal aplicación vendría en detrimento de la continuidad y eficiencia que debe mantener todo servicio público, lo cual resulta un parámetro fundamental de interpretación a la luz del artículo 4° de la Ley General del la Administración Pública, cuyo texto señala que “La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficarios”.

 

Así las cosas, estimamos que aunque el trabajador labore en una de estas jornadas ordinarias especiales, para el disfrute de los quince, veintidós o treinta días hábiles, el correspondiente rebajo debe computarse con referencia a una semana de cinco días hábiles, para guardar la coherencia, la proporcionalidad, razonabilidad y justicia con respecto al resto del personal y a la regulación misma de ese beneficio laboral.[3]

 

Para arribar a estar interpretación, valga mencionar que estamos recurriendo además a un parámetro de interpretación básico para toda actuación administrativa, cual es el artículo 16 de la ya citada Ley General de la Administración Pública, cuyo texto dispone que “En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica,  o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia.”

 

Justamente para que la interpretación que esta solicitud de adición ha requerido se mantenga apegada a dichos principios de justicia, lógica y conveniencia, es que también hemos rescatado el criterio de que el día sábado no debe tomarse como un día hábil para efectos de estos rebajos (como pareciera se ha venido haciendo hasta ahora, al rebajarse un total de 6 días por cada semana de vacaciones que se otorga), pues ello no se ajusta al horario hábil de esa institución ni tampoco de la generalidad de las oficinas públicas, lo que sí redundaría en un perjuicio injustificado para el servidor, tal como expone con meridiana claridad el dictamen transcrito líneas atrás.

 

Nótese que a la luz del criterio que aquí sostenemos no se produce ningún perjuicio ni reducción del descanso para los operadores y supervisores que deben laborar ya sea cuatro días (jornada diurna) o tres días (jornada nocturna) por semana, porque, durante la prestación normal de sus servicios ya tienen debidamente incorporado un período de descanso para el resto de la semana que compensa esa modalidad especial de horario, y que está concebido justamente para equilibrar su desgaste con el que tienen el común de los empleados que laboran menos horas a lo largo de los cinco días de la semana.

 

Pero justamente por estar regulado el horario con ese mecanismo compensatorio para equilibrar la situación con los restantes empleados, el disfrute de vacaciones debe ser igualmente equilibrado, sin que pueda permitirse entonces el goce de un tiempo efectivo muy superior al de los demás empleados, pues ello significaría, como dijimos, una interpretación que llevaría a una situación ilógica, desproporcionada, y, a la postre, también injusta.

 

En consecuencia, si para los oficinistas –por ejemplo– el goce de un período de vacaciones de quince días hábiles implica un descanso efectivo de tres semanas seguidas, ello debe ser igual para los operadores y supervisores, de tal suerte que el rebajo de los días debe computarse en esa misma forma –de acuerdo a los cinco días hábiles de la semana– con independencia de que durante la semana ellos puedan distribuir su jornada especial en tres o cuatro días hábiles. 

 

Esto último debe tenerse como un ajuste especial que se requiere en razón del tipo de labores que cumplen, razón por la cual justamente están incluidos en los casos de excepción regulados en materia de jornada laboral. Pero para efectos de las vacaciones no existe una razón especial que justifique hacer una aplicación e interpretación diferente respecto de los demás funcionarios.

 

Lo anterior, en aras de mantener no sólo la coherencia del instituto de las vacaciones, sino además porque, en virtud de los razonamientos expuestos, así lo exige una interpretación y aplicación del artículo 38 del Reglamento Autónomo de Servicios apegada a los principios de razonabilidad y proporcionalidad, como parámetros constitucionales.

 

Con respecto al significado y alcance de dichos principios constitucionales, valga traer a colación los siguientes precedentes jurisprudenciales, que lo desarrollan en los siguientes términos:

 

“La jurisprudencia constitucional ha sido clara y conteste en considerar que el principio de razonabilidad constituye un parámetro de constitucionalidad. Conviene recordar, en primer término, que la "razonabilidad de la ley" nació como parte del "debido proceso sustantivo" ( substantive due process of law ), garantía creada por la jurisprudencia de la Suprema Corte de los Estados Unidos de América, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal. En la concepción inicial " debido proceso " se dirigió al enjuiciamiento procesal del acto legislativo y su efecto sobre los derechos sustantivos. Al finalizar el siglo XIX, sin embargo, se superó aquella concepción procesal que le había dado origen y se elevó a un recurso axiológico que limita el accionar del órgano legislativo. A partir de entonces podemos hablar del debido proceso como una garantía genérica de la libertad, es decir, como una garantía sustantiva. La superación del " debido proceso " como garantía procesal obedece, básicamente, a que también la ley que se ha ajustado al procedimiento establecido y es válida y eficaz, puede lesionar el Derecho de la Constitución. Para realizar el juicio de razonabilidad   la doctrina estadounidense invita a examinar, en primer término, la llamada " razonabilidad técnica" dentro de la que se examina la norma en concreto (ley, reglamento, etc.). Una vez establecido que la norma elegida es la adecuada para regular determinada materia, habrá que examinar si hay proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Superado el criterio de   "razonabilidad técnica" hay que analizar la " razonabilidad jurídica". Para lo cual esta doctrina propone examinar: a) razonabilidad ponderativa , que es un tipo de valoración jurídica a la que se concurre cuando ante la existencia de un determinado antecedente (ej. ingreso) se exige una determinada prestación (ej. tributo), debiendo en este supuesto establecerse si la misma es equivalente o proporcionada; b) la razonabilidad de igualdad,   es el tipo de valoración jurídica que parte de que ante iguales antecedentes deben haber iguales consecuencias, sin excepciones arbitrarias; c) razonabilidad en el fin , en este punto se valora si el objetivo a alcanzar, no ofende los fines previstos por el legislador con su aprobación. Dentro de este mismo análisis, no basta con afirmar que un medio sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio   que produzca una limitación menos gravosa  a los derechos  personales, el medio escogido no es razonable. Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

 

“La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo–norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial –substantive due process of law–, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

 

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad.”

 

La doctrina alemana hizo un aporte importante   al   tema de la "razonabilidad" al lograr   identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

 

 

".. . La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98 de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).” Sentencia 2001-00732 de las doce horas veinticuatro minutos del veintiséis de enero del dos mil uno)”  (resolución N°  2005-00846 de las once horas con veintiocho minutos del veintiocho de enero del dos mil cinco)

 

Así las cosas, la regla de interpretación aquí expuesta es la que, a nuestro juicio, cumple con estos parámetros desarrollados por la jurisprudencia constitucional, pues de lo contrario, como quedó visto, una tesis simplista resultaría irracional, y el rebajo de los días de vacaciones no tendría una relación real ni sustancial con este instituto previsto para el descanso de los trabajadores.

 

Asimismo, si el rebajo de los días se contabiliza según lo que hemos señalado, se produce un disfrute legítimo de las vacaciones por parte de este grupo especial de funcionarios, idóneo para alcanzar el objetivo real del beneficio, guardando la proporcionalidad en sentido estricto, en tanto no estará fuera de proporción con respecto a la regulación general de este beneficio y su otorgamiento al resto de los trabajadores.

 

Por último, valga señalar que esta interpretación es la que deberá mantenerse, sin perjuicio de que la institución pueda acordar modificaciones al Reglamento Autónomo de Servicios, a fin de regular expresamente y de una forma especial el disfrute de las vacaciones para el caso de los operadores y supervisores que cumplen este tipo de jornadas especiales.

 

Conclusiones

 

Con fundamento en los razonamientos expuestos, es criterio de esta Procuraduría General que:

 

1.-        La regulación del período de vacaciones que hace el artículo 38 del Reglamento Autónomo de Servicios del Sistema de Emergencia 911, escalonado de quince a treinta días hábiles según el número de años laborados en el régimen de empleo público, está pensado en proporción a una jornada ordinaria normal de cinco días hábiles por semana.

 

2.-        El caso de los funcionarios que cumplen una jornada especial de tres o cuatro días por semana, podría llevar a pensar –en principio– que para efectos del cómputo de los rebajos de vacaciones tendrían que tomar únicamente cuatro o tres días de vacaciones –según el tipo de jornada de que se trate– para obtener libre una semana completa.

 

3.-        No obstante, debemos recordar que esa interpretación simplista nos llevaría a una indebida distorsión y finalmente a un absurdo, generando una situación desigual y desproporcionada, y por ello el cómputo de las vacaciones, para mantener la interpretación y aplicación correcta, debe necesariamente estar referido a los días hábiles de oficina.

 

4.-        Lo contrario implicaría obtener un período que vendría a sobrepasar en forma desmedida el disfrute del beneficio, obteniéndose con ello un resultado que nunca estuvo pensado de esa forma al momento de dictarse la regulación del instituto de las vacaciones por vía del Reglamento Autónomo de Servicio. Incluso tal aplicación vendría en detrimento de la continuidad y eficiencia que debe mantener todo servicio público, lo cual resulta un parámetro fundamental de interpretación a la luz del artículo 4° de la Ley General de la Administración Pública

 

5.-        Así las cosas, aunque el trabajador labore en una de estas jornadas ordinarias especiales, para el disfrute de los quince, veintidós o treinta días hábiles, el correspondiente rebajo debe computarse con referencia a una semana de cinco días hábiles, con independencia de que durante la semana ellos puedan distribuir su jornada especial en tres o cuatro días hábiles, pues si bien las condiciones en que cumplen su jornada de trabajo son especiales –lo que amerita un régimen de excepción– para efectos de las vacaciones no existe una razón especial que justifique hacer una aplicación e interpretación diferente respecto de los demás funcionarios. Lo anterior, para guardar la coherencia, la proporcionalidad, razonabilidad y justicia con respecto al resto del personal y a la regulación misma de ese beneficio laboral (artículo 16 de la LGAP y jurisprudencia constitucional sobre los principios de razonabilidad y proporcionalidad como regla de interpretación). Ergo, para tener una semana completa libre deben solicitar cinco días de vacaciones.

 

6.-        El día sábado no debe tomarse como un día hábil para efectos de estos rebajos, pues ello no se ajusta al horario hábil de esa institución ni tampoco de la generalidad de las oficinas públicas. Lo contrario sí redundaría en un perjuicio injustificado para el servidor.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora Adjunta

 

ACG/msch