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Dictamen : 265 - del 30/07/2008
C-265-2008
30 de julio 2008
Licenciado
Antonio Ayales Esna
Director Ejecutivo
Asamblea legislativa
Estimado señor:
Con la
aprobación de la señora Procuradora General, nos referimos a su oficio D. E-
1307-05-2008 del 21 de mayo del 2008, por medio del cual solicita emitir
aclaración sobre el dictamen C-491-2006.
Se señala en el oficio que el Directorio Legislativo acordó lo
siguiente:
“Acoger en todos sus extremos las
disposiciones contenidas en el pronunciamiento C-491-2006 de
Continúa
indicando el Director Ejecutivo de la Asamblea Legislativa que existe una
diferencia de criterio entre la Comisión que elabora el Reglamento de
Capacitación para Funcionarios de la Asamblea Legislativa y la Asesoría
Jurídica, en torno al instrumento jurídico que deben emitir.
Adjunto
se nos remiten los criterios de ambos
departamentos. Mediante el oficio O. M. 097-2008 del 08 de mayo, 2008 la
Comisión que elabora el Reglamento de Capacitación para Funcionarios de la
Asamblea Legislativa señala que:
“Los integrantes de esta Comisión,
exceptuando a la representante del Departamento de Asesoría legal, opinan que
si existe el fundamento jurídico en el artículo 56 de la Ley de Personal de la
Asamblea Legislativa, en relación con los artículos 45 y 46 del Reglamento
Autónomo de Servicio y el 27 y 38 del Reglamento del Estatuto del Servicio
Civil. Así como también lo expuesto en la Ley de Licencias para Adiestramiento
de Servicios Públicos, y su Reglamento, además, el Reglamento de Adiestramiento
de Personal para los Ministerios e Instituciones bajo el Régimen del Servicio
Civil (…) al existir divergencia de
criterio entre los miembros de la Comisión que redacta el Reglamento de
Capacitación, consideramos procedente solicitar la aclaración por escrito de la
Procuraduría General de la República, en lo siguiente:
¿Podría
la Asamblea Legislativa tomar como fundamento jurídico para otorgar becas,
entendidas estas como el financiamiento de estudios de grado o postgrado a los
funcionarios legislativos, la normativa contenida en el Reglamento Autónomo de Servicio, artículos 45 y 46; artículo 56 de la Ley de Personal de la
Asamblea Legislativa que nos remite al
38 Reglamento del Estatuto del
Servicio Civil artículos 37 y 38 . Así como también lo expuesto en la Ley de
Licencias para Adiestramiento de Servicios Públicos, y su Reglamento, además,
el Reglamento de Adiestramiento de Personal para los Ministerios e
Instituciones bajo el Régimen del Servicio Civil?
De no tener dichos numerales la
autorización legal requerida para el efectivo otorgamiento de becas, ¿Cuál es
el nivel normativo que la misma debe tener y donde debe regularse, en una Ley
de la República, un Reglamento Autónomo de Servicio de las Instituciones o
puede simplemente dictarse mediante un reglamento administrativo?
La Asesoría Legal
en el oficio As. Leg. 492-08 del 20 de mayo de 2008,
señala lo siguiente:
“ (…) los artículos 45 y 46 del Reglamento Autónomo de
Servicios, al igual que los numerales 37 y 38 del Reglamento del Estatuto del
Servicio Civil lo que autorizan a la Administración es a otorgar licencias para
que el servidor pueda asistir a cursos de estudios en las instituciones
educativas del país o fuera de él, más no para pagarle o financiarle sus
estudios.
Así las cosas, y en la medida en que las becas son el
pago total o parcial de los estudios de grado o de postgrado de los servidores
por parte de la Administración, es criterio de esta Asesoría Legal que no
pueden tenerse los artículos en mención como fundamento jurídico para su
autorización(…)
Es criterio de
esta Asesoría Legal que las autorizaciones para otorgar becas a favor de los
servidores deberían estar contenidas en una ley de la República, no así en un
Reglamento Autónomo de Servicios ni en reglamentos o manuales administrativos, ya que estos son
creados para regular los aspectos relativos a las relaciones de servicio de los
servidores o la organización y el manejo administrativo y operativo de la
Institución, respectivamente y no para generar autorizaciones de erogaciones de
fondos públicos.
De previo a referirnos a la consulta formulada, debemos
advertir que si bien la presente solicitud se solicita como una aclaración al
dictamen C-491-2006; las dudas planteadas en la presente gestión no están
relacionadas con la consulta formulada originalmente por la Asamblea
Legislativa y que estaba referida a la aplicación del artículo 122 de la
Constitución Política a las posibles becas otorgadas por la Asamblea
Legislativa a sus funcionarios.
En razón de lo expuesto, procederemos a dar trámite a
esta gestión como una consulta nueva.
I. SOBRE
LA NORMATIVA EXISTENTE EN MATERIA DE PERMISOS DE ESTUDIO.
Nos consulta la Dirección
Ejecutiva si la Asamblea Legislativa
puede otorgar becas, entendidas como el financiamiento de estudios de grado o
postgrado a los funcionarios legislativos de conformidad con lo señalado en los
numerales 56 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa,
en relación con los artículos 45 y 46 del Reglamento Autónomo de Servicio;
artículos 27 y 38 del Reglamento del
Estatuto del Servicio Civil; según lo establecido en la Ley de Licencias para
Adiestramiento de Servicios Públicos, y su Reglamento, y el Reglamento de
Adiestramiento de Personal para los Ministerios e Instituciones bajo el Régimen
del Servicio Civil. En caso de no ser
estas normas un fundamento jurídico para otorgar becas, la Dirección Ejecutiva
nos consulta cual sería el nivel normativo que debe tener para poder otorgar
becas.
La beca es “una ayuda económica para cursar estudios, realizar una investigación,
etc.”[1]
La Sala Segunda ha señalado que “El otorgamiento de becas, normalmente,
atiende al interés de la parte empleadora de poder contar con personal más
calificado y especializado, según sus necesidades.”[2]
Bajo esta misma línea de
pensamiento, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:
“Según lo
reconoce el artículo 192 de nuestra Constitución, todo servidor público, debe
ser ascendido a base del principio de idoneidad comprobada que establece el
numeral 192 de la Constitución Política. En ese sentido el éxito de la
prestación de un servicio eficiente está sujeto a la calidad personal; de ahí
que mejorar la preparación y actualización del funcionario es una forma de
perfeccionar sus conocimientos y mejorar el servicio, motivo que justifica los
programas de becas en las instituciones del Estado.” (Sala Constitucional, resolución número
2006-7261 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 23 de mayo del
2007)
El numeral 56 de la Ley de Personal de la
Asamblea Legislativa, en relación con los artículos 45 y 46 del Reglamento
Autónomo de Servicio y el 27 y 38 del Reglamento del Estatuto del Servicio
Civil, regulan la posibilidad de que los funcionarios bajo el régimen estatutario puedan
disfrutar de una licencia para asistir a cursos de estudio superiores, en tanto
no cause evidente perjuicio al servicio público que se prestan. Sobre la aplicación de dichos instrumentos,
señalamos en el criterio que se requiere aclarar, lo siguiente:
“La Ley de Personal de la Asamblea Legislativa establece, en lo que a
nuestro estudio interesa, lo siguiente:
ARTÍCULO 33.- Los servidores regulares de la
Asamblea Legislativa, gozarán de los siguientes derechos: …
e) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de estudios, siempre
que sus ausencias no causen evidente perjuicio al servicio público, de acuerdo
con el Reglamento Interior de Trabajo…”
ARTÍCULO 56.- Los casos no previstos en esta
ley o en el Reglamento Interior de Trabajo, se resolverán de acuerdo con el
Estatuto de Servicio Civil, sus reglamentos o leyes supletorias o conexas, o de
acuerdo con el Código de Trabajo y la Ley de Seguro Social.”
Como se desprende de las normas anteriores, existe una habilitación
legal para que la Asamblea Legislativa pueda conceder licencias para asistir a
cursos de estudio, dejando la definición de los procedimientos y los casos
específicos al reglamento autónomo de servicios.
El Reglamento Autónomo de Servicios de la Asamblea Legislativa señala
que:
“ARTÍCULO 41º.- Los permisos con goce de sueldo para la realización de estudios los
concederá el Directorio, previa consulta con el Director Ejecutivo y el Jefe
respectivo.”
La norma anterior resulta muy general, ya que se limita a señalar el
órgano competente para otorgar ese tipo de beneficios. …
A partir de lo expuesto, y siendo que la Ley de Personal de la Asamblea
Legislativa remite al Estatuto de Servicio Civil y su reglamento en lo no
regulado por dicho cuerpo normativo, procederemos a analizar lo indicado por
esas normas en el tema que nos ocupa.
El Estatuto de Servicio Civil, en el artículo 37 inciso d) contiene una
norma similar al artículo 33 inciso e) de la Ley de Personal. Señala la norma en comentario lo siguiente:
Artículo 37.- Los servidores del Poder Ejecutivo protegidos por esta ley
gozarán de los siguientes derechos:…
d) Podrán gozar de licencia para asistir a cursos de estudio, siempre que
sus ausencias no causen evidente perjuicio al servicio público, de acuerdo con
el Reglamento de esta ley.”
Por su parte, el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil regula en los
artículos 37 y 38, los casos en los cuales es posible el otorgamiento de
licencias para estudios como sigue:
“Artículo 37.- El Ministro
respectivo podrá conceder licencia para que los servidores regulares asistan a
cursos de estudio en las instituciones educativas de nivel superior del país,
si con ello no se causa evidente perjuicio al servicio público, y lo permiten
las condiciones administrativas y exigencias de trabajo de cada dependencia,
previa consulta con la Dirección General. A ese efecto las licencias para
estudio se regirán por las siguientes normas:
a) Que los estudios capaciten al servidor para el mejor desempeño de su
cargo o para un puesto de grado superior;
b) Que la conducta del servidor lo justifique y dé motivo para esperar
de él un buen aprovechamiento del estudio; y
c) Que el número de horas semanales que requiera la licencia, que no
deberá pasar de veinticuatro, o cualquier otra circunstancia propia de las
necesidades del Departamento de que se trate, no afecte el buen servicio
público.
Cuando se trate de estudios tendientes a obtener el título de máster o
doctor en la misma carrera profesional y otros cursos de postgrado, la licencia
podrá concederse por el número de horas requeridas para atender el horario de
materias efectivamente matriculadas y el desplazamiento del servidor del lugar
de trabajo al centro de estudios y viceversa.
El Reglamento Interior de Trabajo dispondrá los requisitos previos a la
concesión de la licencia, pero será indispensable presentar el horario de
lecciones y el detalle de las asignaturas que comprenderá el curso lectivo, de
los cuales documentos se remitirá copia a la Dirección General.
Determinar asimismo el Reglamento Interior, la obligación del servidor
de suministrar los informes sobre puntualidad, asistencia y conducta del
servidor que el jefe estime de interés para la Oficina, entre los cuales serán
obligatorios un informe semestral sobre el progreso de sus estudios y una copia
fidedigna de las calificaciones obtenidas.
La Dirección General no aprobará nuevo contrato de licencia para
estudios si el servidor ha omitido presentar la certificación sobre las
calificaciones obtenidas durante el curso lectivo anterior o si el servidor
fuere reprobado en dos o más asignaturas. en este último caso no podrá
autorizarse licencia para estudios durante el año siguiente.
El Estado concederá licencia para estudio solamente hasta por tres años
después de concluido el término natural de la carrera que haya optado el
servidor.
Los jefes inmediatos serán responsables de exigir el cumplimiento de las
anteriores normas y no podrán autorizar nueva licencia para estudios sin antes
verificar que el servidor se haya hecho acreedor a la misma, de conformidad con
las indicadas prescripciones.
De acuerdo con los programas de adiestramiento en servicio, autorizados
por la Dirección General de Servicio Civil, los servidores regulares podrán
disfrutar de licencias sin limitación de tiempo, a fin de asistir a cursos de
capacitación. Si la licencia excediera de tres meses, el servidor quedará
obligado a prestar sus servicios al Estado por un período de tres veces mayor y
a suscribir el respectivo contrato de estudios, de conformidad con las normas
del artículo siguiente.
(Así reformado por el artículo
1° del Decreto N° 17327 de 9 de diciembre de 1986)
Artículo 38.- El servidor a quien se le conceda licencia para asistir a cursos de
estudio, quedará obligado a prestar sus servicios al Estado, hasta por el término
de tres años, en el ramo de su especialidad una vez completados sus estudios,
en la proporción de un año por cada año lectivo, en que hubiere disfrutado de
licencia de media jornada diaria con goce de sueldo. Si la licencia fuere por
menos de media jornada diaria, el compromiso será proporcionalmente menor, sin
que en ningún caso exceda al máximo señalado. A este efecto, el contrato que
deberá suscribirse con el Ministro, ante la Dirección General, determinará la
garantía que proceda.
Las licencias que se conceden sin goce de sueldo, no estarán sujetas a
las estipulaciones de este artículo.”
A partir de lo expuesto,
los funcionarios de la Asamblea Legislativa podrán disfrutar de licencias para
asistir a estudios, bajo los parámetros
y en los supuestos antes señalados.
En este mismo orden de ideas, en lo que se refiere al
disfrute de becas otorgadas por entidades internacionales, resulta de
aplicación lo señalado por la Ley de Licencias para Adiestramiento de
Servidores Públicos, tal y como lo apunta la Asesoría Jurídica de ese Poder.
La Ley de Licencias para Adiestramiento de Servidores
Públicos regula el otorgamiento de “becas y otras facilidades que otorguen
gobiernos, instituciones y organismos nacionales o extranjeros de reconocida
solvencia moral y económica, para adiestramiento de su personal” (artículo
1). Esta ley, de conformidad con lo
establecido por el artículo 12 de ese cuerpo normativo, resulta de aplicación a
los otros Poderes del Estado, así como al Tribunal Supremo de Elecciones. Indica el artículo en comentario lo
siguiente:
“Artículo 12.- Facúltese a los otros Poderes del Estado para aprovechar
de acuerdo con las disposiciones de esta ley, en cuanto fueren aplicables, las
becas u otras facilidades que otorguen gobiernos o instituciones extranjeras y
organismos internacionales de reconocida solvencia moral y económica, para
adiestramiento de su personal.”
La ley bajo análisis fue desarrollada mediante Decreto
Ejecutivo N°17339-P en el que se señala el procedimiento para el otorgamiento
de las becas indicadas. En este
sentido, tal y como lo señala la Asesoría Jurídica de la Asamblea Legislativa,
el artículo 5 de ese cuerpo normativo, excluye expresamente los cursos de
pregrado o grado en instituciones dentro o fuera del país, por lo cual las
licencias otorgadas para este tipo de cursos no se regirán por lo estipulado en
la Ley de Licencias para Adiestramiento de los Servidores Públicos.”
Bajo esta misma línea de
pensamiento debemos señalar que la Ley de Capacitación del Personal de la
Administración Pública N° 6362, regula la creación de la Comisión Nacional de
Capacitación y Formación la cual vela por que se cumpla un plan nacional de
formación profesional y de capacitación del personal de la Administración
Pública mediante diversos mecanismos como lo es la posibilidad de otorgar
permisos de estudios con goce de salario. Señala la normativa en comentario en
el artículo 7, en lo que interesa lo siguiente:
Artículo 7: “Para
facilitar y asegurar la ejecución del plan nacional de profesionales y
capacitación del personal de la Administración Pública, se establecen las
siguientes autorizaciones:
a) Tanto los Poderes
del Estado como las instituciones autónomas, semiautónomas y las
municipalidades, quedan facultadas para conceder permisos a sus a sus
servidores con goce de salario, en el tanto necesario para que cursen los
estudios comprendidos en el plan, siempre que no excedan de cuatro horas
diarias…”.
De lo anteriormente expuesto, es
claro para este órgano Asesor que la normativa existente no reconoce o autoriza
a la Administración Pública a becar o reconocer con fondos del erario público
el financiamiento total o parcial de los estudios de grado o postgrado de un
servidor público, ya que a lo que autoriza la legislación es a otorgar
licencias o permisos para que el servidor curse sus estudios, aproveche las becas otorgadas por otras
instituciones, o asista a cursos de capacitación y adiestramiento, de modo tal
que para el objeto bajo consulta, no existe norma legal que autorice a la
Asamblea Legislativa a otorgar becas a sus funcionarios legislativos.
II.
SOBRE EL INSTRUMENTO
JURÍDICO NECESARIO PARA EL OTORGAMIENTO DE BECAS
Finalmente, en cuanto a la última
interrogante: “De no tener dichos numerales la
autorización legal requerida para el efectivo otorgamiento de becas, ¿Cuál es
el nivel normativo que la misma debe tener y donde debe regularse, en una Ley
de la República, un Reglamento Autónomo de Servicio de las Instituciones o
puede simplemente dictarse mediante un reglamento administrativo”?
El principio de
legalidad sostiene que toda autoridad o
institución pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre
autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico. Este principio encuentra su sustento en los
artículos 11 de la Constitución Política y en el numeral 11 de la Ley General de la
Administración Pública. Señalan los artículos en comentario en lo que interesa,
lo siguiente:
Artículo 11: “Los funcionarios públicos son
simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que
la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”
“Artículo 11: “1. La Administración Pública actuará sometida al
ordenamiento jurídico y solo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos
servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica
de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por
norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma
imprecisa”.
Sobre este principio
la Sala Constitucional, ha señalado:
“El principio de legalidad que consagra el artículo 11
de nuestra Constitución Política, significa que los actos y comportamientos de
la Administración deben de estar regulados por norma escrita, lo que implica
desde luego, el sometimiento a la Constitución a la ley, y en general a todas
las normas del ordenamiento jurídico, es lo que se conoce como el principio de
juridicidad de la Administración, sea que las instituciones públicas solo
pueden actuar en la medida en que se encuentren apoderadas para hacerlo por el
mismo ordenamiento y normalmente a texto expreso. En consecuencia, solo les es
permitido lo que esté constitucionalmente y legalmente autorizado en forma
expresa y todo lo que no les esté autorizado les está vedado.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, resolución número 2001-0341 de las nueve horas trece minutos del doce
de enero del dos mil uno)
Bajo esta misma línea de
pensamiento, la doctrina ha señalado que “el
principio de legalidad de la Administración, con el contenido explicado, se
expresa en un mecanismo técnico preciso: la legalidad otorga facultades de
actuación, definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la
Administración para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos. Toda
acción administrativa se nos presenta así como ejercicio de un poder atribuido
previamente por la Ley y por ella delimitado
y construido. Sin una atribución legal previa de potestades la Administración
no puede actuar, simplemente.” [3]
Dicho principio resulta de
aplicación al reconocimiento de beneficios económicos a los funcionarios
públicos – en este caso, el pago de becas-, máxime si consideramos que los fondos
sobre los cuales se estaría cargando el costo de las becas, son fondos
públicos.
Sobre la aplicación del principio
a los beneficios otorgados a los
funcionarios, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado:
“(…) En virtud de lo
anterior, dichos funcionarios gozan de una naturaleza de empleados públicos, por lo que sus relaciones de servicio se
hallan sujetas al principio de legalidad en todas sus dimensiones. Uno de
los elementos de dichas relaciones que está sometido a ese principio es
precisamente el salario, el cual, en materia de empleo público, es pagado con
recursos del Estado, por lo que se halla regido por el denominado principio
de legalidad presupuestaria, de conformidad con el cual, el uso y disposición
de los recursos se encuentra supeditado al presupuesto del ente público
respectivo, de manera que todo gasto, debe estar autorizado
presupuestariamente”. (…) En
el caso que se conoce, quedó acreditada la existencia de una práctica por parte
del demandado de reconocer, a ciertos servidores, una hora adicional a la
jornada diaria por el desplazamiento que debían hacer desde Puntarenas al
Puerto de Caldera, la cual se mantuvo durante más de diez años, además, que el
transporte era suministrado por la entidad accionada. Posteriormente, se
acordó entre los trabajadores y la administración del INCOP cambiar el pago de
esa hora adicional, por un plus del 20% sobre el salario del servidor,
modificación que fue sometida a aprobación de la Autoridad Presupuestaria y
denegada por esta, deviniendo en la eliminación de este beneficio que se había otorgando a los funcionarios. (Véanse hechos expuestos en
la demanda de folios
Siguiendo la misma línea
argumentativa, esta Procuraduría General de la República ha insistido en la
necesidad de contar con una norma legal para el otorgamiento de ciertos
beneficios a los funcionarios públicos. A razón de ejemplo,
podemos citar el caso de la ampliación del incentivo conocido como riesgo policial, mencionado en
el dictamen C-003-2007 del 10 de enero del 2007 y en el cual indicamos:
“De la extensa cita textual transcrita, puede reseñarse
que desde el año de 1986 se empezaba a regular atípicamente, el incentivo en
cuestión, para los empleados de la Guardia Civil y de lo que se denominaba en
aquella época Guardia de Asistencia Rural. Posteriormente, con la promulgación
de la Ley No. 7272 de 18 de diciembre de 1991, se extendió el pago a otros
grupos policiales pero siempre dentro del ámbito de la policía del Ministerio
de Seguridad Pública y Gobernación. Asimismo, se emitieron algunos decretos
para ampliar el reconocimiento del rubro salarial a otros funcionarios. Sin embargo, esta Procuraduría en
dictámenes que allí se citan, advirtió la improcedencia de tal otorgamiento,
pues no era posible ampliarlo a través de normativa inferior a una ley .
No fue sino con el artículo 3 de la Ley denominada
“Ley de Fortalecimiento de la Policía Civilista” (Ley No. 8096 de 15 de marzo
del 2001) que se adiciona al Capítulo IX de la Ley de General de Policía (No.
7410 de 26 de mayo de 1994 ) los artículos 85 y 86, que se crea formalmente el
riesgo policial”
En el mismo sentido, en criterio
de esta Procuraduría ha sido reiterado en tratándose de los abogados que
laboran para las corporaciones municipales y que no realizan gestión
tributaria, toda vez que al no existir una norma que autorice el pago del
beneficio de compensación por prohibición, los abogados de las municipalidades
no pueden hacerse acreedores de dicho emolumento, a pesar de que sí están
sujetos al régimen de prohibición. Al
respecto, se señaló:
“Sin embargo, es
importante señalar que cuando el legislador trata de compensar económicamente a
los abogados que se les restringe el ejercicio profesional de manera privada y
a través de diversas reformas a la Ley Número 5867 de 15 de diciembre de
1975, (entre ellas, mediante Ley No.
6008 del 9 de diciembre de 1976, reformada por Ley 6222 de 2 de mayo de 1978,
se aplica el incentivo por prohibición a los licenciados y egresados del Poder
Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, Registro Civil y Contraloría
General de la República, pues los abogados del Poder Ejecutivo ya estaban
contemplados en el texto original del artículo 5) deja de lado
algunos abogados de la Administración Pública como sucede con los
abogados de las municipalidades. Así lo detectó este Despacho en su
oportunidad, al argüir: /"
A pesar de lo anterior, en ninguna de las leyes citadas se incluyó expresamente
como beneficiarios de la compensación económica en estudio a los abogados de
las municipalidades (1) . Ello
implica que a esos profesionales no podría reconocérseles como consecuencia de
la prohibición específica establecida en el artículo 244 de la Ley Orgánica del
Poder Judicial, compensación económica alguna, pues -insistimos- aunque la
restricción para el ejercicio profesional privado está contemplada en el ordenamiento
jurídico y debe acatarse, no existe norma alguna que respalde el pago de una
retribución salarial derivada de esa prohibición. "(Pronunciamiento
número C-348-2007 del 02 de octubre del 2007)
Así mismo en concordancia con lo
anteriormente señalado, el principio de legalidad presupuestaria consagrado en
los numerales 176 y 180 de la Constitución Política, señala que el presupuesto
conforma un límite en el actuar de la Administración respecto al uso y
disposición del erario público. En lo que
a nuestro caso interesa, dicho principio se traduce en la necesidad de que
exista, además de una norma legal que cree el beneficio, una norma
presupuestaria que autorice el pago respectivo.
Señalan las normas en comentario, lo siguiente:
ARTÍCULO
Las Municipalidades y las instituciones
autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.
El presupuesto de la República se emitirá
para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.
ARTÍCULO 180.- “El presupuesto ordinario y
los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos
para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser
modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo”.
Sobre este principio la Sala
Constitucional en su resolución 5500-2000 de las catorce horas treinta y tres
minutos del 5 de julio del 2000, señaló lo siguiente.
“El principio de legalidad presupuestaria se
deriva del contenido de los artículos 176 y 180 constitucionales,
fundamentalmente de este último. El primero dispone, en lo que interesa, que "El presupuesto ordinario de la
República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos
autorizados, de la Administración Pública, durante el año económico." Por
su parte, el artículo 180 establece: "El presupuesto ordinario y los
extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes públicos para el
uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por
leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.(...)". Tal como se señala en la
acción, como autorización limitativa, el presupuesto determina la legalidad de
los gastos públicos, de tal suerte que la Administración puede disponer de los
fondos únicamente en la forma y medida contemplados en la correspondiente norma
presupuestaria. Si dicha norma es la que habilita al Estado para la realización
del gasto, cualquier variación que se pretenda hacer en el destino asignado a
los fondos, igualmente debe satisfacer este principio constitucional, de ahí
que sea indispensable tramitar la respectiva modificación presupuestaria. En
este sentido, lleva razón tanto el
accionante como la Procuraduría al rendir su informe, cuando afirman que existe
una diferencia entre crear una
obligación y autorizar su pago,
toda vez que la ley ordinaria puede ser fuente creadora de obligaciones o
gastos –en este caso, el pago de un subsidio- mas no puede autorizar en
forma automática el pago de dicha obligación. Lo anterior, por cuanto esa
autorización sólo puede proceder de una norma presupuestaria: el ente público
sólo puede ejecutar un pago dentro de las previsiones presupuestarias vigentes,
para las cuales, ciertamente, sirve de fundamento la legislación ordinaria”.
Cabe advertir que
dicho principio se encuentra reconocido también en el artículo 56 de la Ley
Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, al
establecer:
Artículo 56: “Reconocimiento ilegal de beneficios
laborales. Será penado con prisión de tres meses a dos años, el funcionario
público que, en representación de la Administración Pública y por cuenta de
ella, otorgue o reconozca beneficios patrimoniales derivados de la relación de
servicio, con infracción del ordenamiento jurídico aplicable”.
Al tenor de lo expuesto, en
nuestro criterio sería necesario la existencia de una norma de rango legal que
autorice el otorgamiento del beneficio de becas a los funcionarios de la
Asamblea Legislativa.
III. CONCLUSIONES
Con base en lo anteriormente
expuesto esta Procuraduría General es del criterio que no es posible a la
Asamblea Legislativa reconocer el
otorgamiento de becas, entendiendo por estas el pago con cargo al erario
público de los costos de cursar estudios superiores, a los servidores legislativos aplicando las
normas existentes.
Por otra parte, para que el
otorgamiento de becas sea efectivo, en virtud del principio de legalidad
regente en todas las actuaciones de la Administración Pública, según artículos
11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración
Pública, se requiere la existencia de una ley que autorice el otorgamiento de
dicho beneficio, así como de una norma presupuestaria que autorice el pago o
financiamiento correspondiente al ser este cubierto con fondos públicos.
Cordialmente,
Grettel Rodríguez
Fernández Berta Marín
González
Procuradora
Adjunta Asistente
Profesional Jurídico
GRF/BMG/Kjm
[1] www.wordreference.com
[2] Resolución N°
471 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. De las diez horas veinte
minutos del 13 de setiembre del 2002
[3] GARCIA ENTERRIA (Eduardo), FERNANDEZ (Tomás Ramón)
Curso de Derecho Administrativo I. Madrid. Editorial Civitas,
Décima edición, reimpresión año 2001, pág 443, 441.
C-265-2008
PERMISOS DE
ESTUDIO. BECAS. PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
“Acoger en todos sus extremos las
disposiciones contenidas en el pronunciamiento C-491-2006 de
Mediante
pronunciamiento C-265-2008 del 30 de julio del 2008,
Con base en lo
anteriormente expuesto esta Procuraduría General es del criterio que no es
posible a
Por otra parte,
para que el otorgamiento de becas sea efectivo, en virtud del principio de
legalidad regente en todas las actuaciones de