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Opinión Jurídica : 052 - del 23/07/2008
(Reconsiderado de oficio parcialmente)
OJ-052-2008
23 de julio, 2008
Señores Diputados
Maureen Ballestero Vargas
José Manuel Echandi Meza
Asamblea Legislativa
Estimados señores:
Con la aprobación
de
“1. ¿Cuál es la interpretación acertada del inciso b)
del artículo 586 del Código de Trabajo?
2.-¿Cómo se rige el principio de patrono único del
Estado, en el caso de los bancos y sus sociedades anónimas?
3- El artículo 586 en su inciso b) debe ser aplicado a
todos los trabajadores del Estado y sus instituciones, incluidas las sociedades
anónimas de los bancos públicos.
4.-Si un funcionario de una sociedad anónima del
Estado es despedido con responsabilidad patronal y luego es contratado por otra
sociedad anónima del Estado, ¿Cuál sería la aplicación del artículo 586 inciso
b)?
5.-Cuando un funcionario de un banco público es
despedido con responsabilidad patronal, es decir con pago de cesantía, y es
contratado prácticamente de inmediato por una sociedad anónima de dicho banco,
este funcionario debe:
a. ¿Se aplicaría la teoría del Estado patrono
único?
sufragar la respectiva indemnización completa, bajo la
teoría del Estado patrono único?
e. ¿Bajo cuales
criterios se calcula la indemnización?
6. Si existiere
continuidad bajo el principio del Estado patrono único y existiendo en el
conglomerado financiero una asociación solidarista en la cual se encuentran
afiliados tanto los servidores del ente dueño de las sociedades como de las
sociedades mismas, donde administran los
aportes por cesantía que hace el respectivo patrono en la cuenta individual de
cada servidor: ¿podría mantenerse el
aporte por cesantía hecho por el patrono actual y sumarse al nuevo aporte que
haga el nuevo patrono integrante del mismo conglomerado?
7. Si no
existiere continuidad, existiendo una asociación solidarista que administra los
aportes de cesantía en los términos indicados en la pregunda anterior, bajo los
preceptos de
c. ¿Debe
realizar la devolución de la indemnización de cesantía si reingresa a una
sociedad propiedad de su expatrono?
d. ¿Si este funcionario es luego es definitivamente despedido
con responsabilidad patronal para la sociedad anónima, debe la sociedad?
De previo a
referirnos al objeto de la consulta, es preciso aclarar los alcances de este
pronunciamiento. Como es de su
conocimiento,
La jurisprudencia
administrativa de este Órgano Asesor, ha reconocido la posibilidad de que
“Se sigue de lo
expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con
No obstante, en
un afán de colaborar con los señores miembros de
En virtud de lo expuesto, el presente
criterio se emite sin carácter vinculante y en un afán de colaboración con los
señores Diputados. Por otra parte, y en
razón de que las preguntas son formuladas en forma general para cualquiera de
los bancos públicos, hemos circunscrito nuestro análisis a los bancos públicos
estatales, dejando de lado el caso del Banco Popular y de Desarrollo Comunal,
en razón de su carácter de ente público no estatal.
Asimismo,
debemos advertir que para efectos de dar una mayor claridad a la exposición,
hemos variado el orden de las preguntas formuladas.
2. ¿CÓMO SE RIGE EL PRINCIPIO DE PATRONO
ÚNICO DEL ESTADO, EN EL CASO DE LOS BANCOS Y SUS SOCIEDADES ANÓNIMAS?
Nos
consultan los señores Diputados sobre la aplicación del principio del Estado
como patrono único a los trabajadores de los bancos estatales y de las
sociedades anónimas de esos bancos.
Los bancos del Estado, “son instituciones autónomas de derecho
público, con personería jurídica propia e independencia en materia de
administración” (artículo 2 de la
Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, en relación con el artículo 189 de
la Constitución Política.). A partir de
esta definición, se puede indicar que dichos entes bancarios son parte del
sector estatal, en el tanto se han designado como instituciones autónomas.
Partiendo de la naturaleza estatal
del ente para el que laboran, los empleados de los bancos estatales son
trabajadores del Estado, al tenor de lo establecido en el artículo 585 del Código
de Trabajo, el cual establece:
“Trabajador
del Estado o de sus Instituciones, es toda persona que preste a aquél o a éstas
un servicio material; intelectual o de ambos géneros, en virtud del
nombramiento que le fuere expedido por autoridad o funcionario competente, o
por el hecho de figurar en las listas de presupuestos o en los pagos por
planillas. Cualquiera de estas últimas
circunstancias sustituye, para todos los efectos legales, al contrato escrito
de trabajo.”
Ahora bien, debe analizarse si el
concepto anterior resulta también de aplicación a los trabajadores de las
sociedades anónimas de los bancos públicos, constituídas bajo la autorización
establecida por el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, a
lo que debemos contestar que sí.
Señala el artículo 55, lo siguiente:
ARTÍCULO 55.-
Constitución de sociedades
El Instituto Nacional de Seguros y cada uno de los bancos públicos quedarán
autorizados para constituir sendas sociedades, en los términos indicados en el
artículo anterior, con el fin único de operar su propio puesto de bolsa y
realizar, exclusivamente, las actividades indicadas en el artículo 56.
Asimismo, se autorizan para que cada uno constituya una sociedad administradora
de fondos de inversión y una operadora de pensiones, en los términos
establecidos en esta ley y en la Ley No. 7523 de 7 julio de 1995, según
corresponda.
En tales casos, los puestos,
las sociedades administradoras de fondos de inversión y las operadoras de
pensiones, deberán mantener sus operaciones y su contabilidad totalmente
independientes de la institución a la que pertenezcan. Esta disposición se
aplicará igualmente a los puestos de bolsa privados, en relación con sus socios
y con otras sociedades pertenecientes al mismo grupo de interés económico.
El Estado y las instituciones y empresas públicas podrán adquirir
títulos, efectuar sus inversiones o colocar sus emisiones, por medio de
cualquier puesto de bolsa, sin perjuicio de las disposiciones aplicables en
materia de contratación administrativa.”
Tanto la jurisprudencia
administrativa de este Órgano Asesor como la emanada de la Sala Constitucional
han señalado el carácter instrumental de estas sociedades anónimas, lo que ha
llevado a afirmar la imposibilidad de efectuar un deslinde entre la sociedad
anónima y la institución pública. Al
respecto, esta Procuraduría ha señalado:
“El carácter instrumental de
las diversas empresas públicas mercantiles es general, pero se hace más
evidente cuando estas empresas son constituidas con derogación de las
disposiciones comunes de Derecho Comercial, que es el supuesto de las
sociedades que nos ocupan. Esta instrumentalidad se muestra en la Ley
Reguladora del Mercado de Valores en dos hechos fundamentales: para que los
bancos y el INS puedan participar en el sistema de pensiones complementarias
deben constituir una sociedad anónima. En el fondo, la norma está autorizando
para que participe el ente público en una determinada actividad, pero se le
impide hacerlo directamente; debe recurrir, por el contrario, a crear una
sociedad. Luego, se autoriza la constitución de una sociedad con un socio
único. Lo que se explica por el hecho de que esa creación tiene un único
objeto, cual es la participación en el mercado en un plano de igualdad con
otras operadoras de pensiones. De esta forma, el patrimonio y contabilidad del
ente propietario y de la operadora de pensiones no deben ser confundidos.
Mecanismo que se logra con la creación de una persona jurídica formalmente
independiente, con patrimonio propio pero regida estrictamente por el principio
de especialidad: la operadora se constituye exclusivamente para administrar
fondos de pensiones, los planes de pensión y los fondos de capitalización
laboral (artículo 30 de la Ley N° 7983). Es decir, el carácter instrumental de
las operadoras justifica la derogación al principio asociativo insito en las
formas societarias. Permítasenos, al efecto, la siguiente transcripción: (…)
Por consiguiente, la existencia de una personalidad
jurídica no autoriza realizar un deslinde entre la entidad propietaria y la
operadora de pensiones que se crea. Como dijimos en la Opinión Jurídica N° OJ-126-99
de 5 de noviembre de 1999, en la realidad quien interviene en el mercado
realizando las operaciones correspondientes es el propio ente público, que lo
hace a través de la sociedad anónima. Lo que remarca el carácter instrumental
de estas sociedades, respecto de las cuales se ha afirmado que constituyen
"bienes" del ente público, uno más de sus activos.
Dado el carácter instrumental
de estas sociedades, se sigue que existe una identidad de intereses entre el
ente público que es autorizado a constituir la operadora de pensiones y ésta
misma. (Pronunciamiento C-366-2003 del 20 de
noviembre del 2003, el subrayado no es del original. En el mismo sentido, es posible ver el
dictamen C-357-2007 del 3 de octubre del 2007)
Bajo esta misma línea de
pensamiento, la Sala Constitucional ha señalado el carácter instrumental de
dichas sociedades para determinar la aplicación de las directrices de la
Autoridad Presupuestaria en materia salarial a los trabajadores de las
sociedades anónimas de los bancos.
Señala la Sala Constitucional que en razón de su pertenencia a la
institución autónoma, las políticas salariales de dichas sociedades están
cubiertas por el ámbito de aplicación de la Autoridad Presupuestaria. En lo que interesa para esta consulta, el
Tribunal Constitucional dispuso:
“La existencia de este tipo
de sociedades ha sido posible debido a que el legislador ha establecido esta
forma jurídica para actuar en el mercado bursátil (Ley Reguladora del Mercado
de Valores), por ello, con autorización legislativa (artículo 55), las
instituciones autónomas han venido creado estas sociedades a las que han
transferido recursos públicos y esta transferencia, en términos del control de
la finanzas del banco, es evaluada como inversión del ente público fundador. (…) El legislador eligió apartar
la actividad bancaria del esquema universal y lo ha acercado al sistema de
personalidad jurídicas diversas, dentro del accionar del ente fundador, por
ello, y sin prejuzgar sobre la constitucionalidad de este sistema , lo
que no corresponde al objeto de la acción, la Sala estima que con la creación
de estas "sociedades
anónimas" ha operado una especie de desconcentración
administrativa, que ha permitido una especialización de la actividad, separada
del ente fundador, sin embargo, la separación no es absoluta. En efecto, la
dotación de recursos para el cumplimiento del fin encomendado por parte del
fundador y la utilización del nombre comercial de la institución autónoma
ofrecen una imagen de integración (vgr. BN puesto de Bolsa). Ahora bien, a
diferencia de la desconcentración pura y simple, la creación de una persona
jurídica diversa (S.A.) dentro del esquema del ente autónomo, supone separación
de la sociedad en punto al control del presupuesto y al manejo de los recursos,
entre otros; lo que ha logrado el legislador con el otorgamiento de
personalidad jurídica plena, propia de la figura "sociedad anónima"
del derecho privado. Ahora bien, aún
cuando se denomine a estos entes "sociedades
anónimas" administrativamente son parte del esquema de la
institución autónoma a la que pertenecen. A través de estas figuras
jurídicas propias del derecho privado y desconocidas para el derecho público
clásico, el ente fundador busca cumplir el cometido que se le ha asignado. La
especial naturaleza de estas "sociedades" se ve reflejada también en
la posibilidad de constituirlas con un único socio , esquema inadmisible
para el derecho privado, para el que la existencia de una sociedad supone una " reunión de varias personas sometidas
a una misma regla" . Lleva entonces razón la Procuraduría General
de la República al indicar que estas sociedades anónimas son un
"instrumento" que el legislador ha puesto a disposición de estos
entes autónomos, para alcanzar sus cometidos, a lo que se ha recurrido, dado
que en el esquema público no se ha permitido el sistema de grupos financieros
implementado por los bancos privados nacionales. Así las cosas, este instrumento denominado
"sociedad anónima" no es equivalente a la figura del derecho privado
en todo su esplendor, antes bien, desde el punto de vista de su organización,
es un actividad especializada del ente fundador, y para ello cuenta, en su
actividad ordinaria, con personalidad jurídica plena no incompatible con el
ente fundador, con el que, por principio, no compite y al que está adscrito
–por la titularidad de las acciones-. Por ello, estas sociedades participan
necesariamente de la naturaleza del ente creador ; es decir, son empresas del ente fundador y en
consecuencia del Estado. Dentro de este orden de ideas son aplicables a
estas sociedades principios como transparencia
en las actuaciones, control previo y posterior sobre el manejo de los recursos,
titularidad por parte del Estado de los bienes demaniales, aplicación del
régimen de contratación y de los principios de empleo público y el principio de
rendición de cuentas y medición de resultados. (…)
Las sociedades anónimas de
los bancos del Estado y del INS aunque en su actividad ordinaria bursátil
pueden regirse por el derecho privado, no son equivalentes a las sociedades
anónimas conformadas por sujetos de derecho privado, con al menos dos personas
en asocio. (…) En efecto, la
naturaleza de su dueño –la institución autónoma-, es arrastrada por la llamada
"sociedad" al punto que no es posible reconocerla como
titular de derechos fundamentales tutelables en esta vía. (Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,
resolución número 2002-06513 de las catorce
horas con cincuenta y siete minutos del tres de julio del dos mil dos, el
subrayado no es del original.)
Como se desprende de los antecedentes
transcritos, el carácter instrumental de la sociedad anónima creada por los
bancos estatales y su participación de la naturaleza jurídica del banco
público, permite considerar que los trabajadores del ente societario también
son trabajadores del Estado o sus instituciones, conforme a la definición
contenida en el artículo 585 del Código de Trabajo.
Ahora bien, la condición de
trabajadores estatales los sujeta a ciertos principios generales de las
relaciones de empleo cuando el patrono es el Estado, dentro de las que interesa
resaltar la aplicación de la teoría del Estado como Patrono Único.
La teoría del Estado como patrono
único parte de la premisa de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales,
independientemente del ente u organismo específico en el cual desarrolla su
actividad productiva el trabajador, por lo que al trasladarse el empleado de un
lugar a otro dentro del Estado, se mantiene su relación de empleo para efectos
del reconocimiento de un mínimo de beneficios que la ley contempla para cada
caso en particular.
Esta teoría había sido desarrollada
por la jurisprudencia administrativa de este órgano y posteriormente fue
recogida en el artículo 12 de
“Artículo 12. Los aumentos de
sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes
cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las
siguientes normas:…
d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos,
se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el
artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del
Sector Público. Esta disposición no
tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)
Sobre esta teoría, hemos señalado
que:
“Nos referimos a la llamada "Teoría del
Estado como patrono único", y su consecuencia, al decir de reiterados dictámenes
de este Despacho, de que cualquiera que sea la institución a la que se sirva,
se labora para un mismo patrono que es el Estado. Tal teoría fue ampliamente
desarrollada por nuestra jurisprudencia de empleo en el pasado (en la que se
fundamentaron aquellos dictámenes) y puede asegurarse que hasta sirvió de
inspiración a la citada ley Nº 6835, en cuanto quedó plasmado en ella el
reconocimiento de antigüedad contenido en el inciso d) que se adicionó el
numeral 12 de
Sí cabe hacer la observación de que tanto la jurisprudencia judicial
como la administrativa citadas, refirieron el reconocimiento de antigüedad no
sólo a la materia de aumentos anuales, sino también a las llamadas prestaciones
legales, así como a las vacaciones y pensiones.
Con respecto a la jurisprudencia de empleo, y a manera de ilustración,
es del caso hacer mención de la sentencia de
En una parte del fallo citado de primero, podría decirse que se condensa
lo expuesto hasta ahora en el presente estudio, al sostenerse allí que:
"...originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la
figura del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo,
pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos,
relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta
última en el artículo 191 de
De lo anteriormente expuesto, resulta claro que la idea que siempre ha
privado, y que se desprende tanto de la normativa escrita, como de la doctrina
patria y jurisprudencia que la informan, ha sido la del reconocimiento de la
antigüedad en el servicio público -para efecto de aumentos anuales- únicamente
por servicios prestados en el ámbito del sector público estatal.
De ahí que si bien en el texto del inciso d)
del artículo 12 de
(…)
Por su parte,
“Del principio de que el Estado es en realidad
uno sólo, se deriva la conclusión de que en la relación de servicio que lo liga
con sus servidores, el Estado es un mismo patrono y que no tiene importancia
distinguir en cuál de las diversas dependencias públicas se prestó el servicio
al establecer la antigüedad, servida para efectos de salario como servidor
activo, o como requisito para acceder a la jubilación”
(S.C.Voto No. 433-90 de las 15:30 horas del día
27 de abril de 1990)” (Dictamen
C-358-2006 del 8 de setiembre del 2006)
A partir de los anteriores criterios
jurisprudenciales, se ha sostenido que al trasladarse un funcionario de un
puesto a otro dentro del Sector Público, la relación de empleo que mantiene
dicho funcionario en las diferentes dependencias públicas, debe computarse como
una sola, a efectos de proceder al reconocimiento de los derechos laborales que
le correspondan.
En el caso específico de los bancos públicos,
el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional establece la posibilidad
de que los trabajadores se trasladen de un banco a otro, conservando los
derechos adquiridos en su relación anterior.
En lo que interesa, señala la norma en comentario:
Artículo 188.-….
En el escalafón necesariamente deberá disponerse
también la intercambiabilidad de funcionarios entre los bancos, sin la pérdida
de los derechos que legalmente hayan adquirido. En consecuencia, el tiempo
servido por un empleado en bancos del Estado se considerará como prestado en el
banco en el que se encuentre trabajando, para los efectos legales que puedan
derivarse.
Estas disposiciones rigen para los empleados que en la
actualidad estén en esas situaciones.
(Así reformado por Ley Nº 7107 de 4 de noviembre de
1988, artículo 4º).
No obstante lo señalado, debe advertirse que el principio del Estado como unidad de
imputación de obligaciones laborales,
está referido a un grupo determinado de derechos mínimos cuya existencia
previa será derivada de las diferentes normativas que regulen las relaciones de
empleo específicas de los trabajadores.
Bajo esta inteligencia y ante la ausencia de una norma que permita el
reconocimiento de determinados derechos o beneficios laborales, no podrá
considerarse la aplicación de esta norma
para extender los derechos contemplados en una relación de empleo a otra que no
los contemple, tal y como lo dispone el artículo 188 transcrito líneas atrás,
al disponer que el reconocimiento de tiempo servido será para los efectos
legales que puedan derivarse.
En el
caso bajo análisis, si bien al traslado de un funcionario del banco público a
la sociedad anónima creada por la institución pública le resulta aplicable como
regla de principio la teoría del Estado como patrono único, también debe
considerarse que será el análisis de cada caso el que permita definir cuáles
derechos efectivamente pueden tener “continuidad”
en la sociedad anónima.
Bajo
esta línea de pensamiento, y en lo que respecta a la aplicación del artículo
188 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, esta Procuraduría ha
señalado que en el traslado de un servidor de un banco público a otro banco
público, es posible reconocer, en principio, a los trabajadores la antigüedad
acumulada para efectos del reconocimiento del sobresuelto por anualidades y de
vacaciones. Al respecto, se señaló:
“Por otra parte, al no interrumpirse la relación
laboral, tal y como lo expresa la norma en comentario, resulta procedente el
reconocimiento del tiempo servido para la institución bancaria de origen, del
cual se deriva el reconocimiento de beneficios como anualidades y vacaciones.
En este sentido, debe recordarse que además de lo
establecido en el artículo 188 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario
Nacional, el artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, establece
el reconocimiento del tiempo servido en otras entidades del sector público,
norma que resultan de aplicación a los empleados de las instituciones autónomas
como los bancos estatales, según ha sido la interpretación que ha realizado la
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.
Dicha norma establece, en lo que interesa, lo
siguiente:
“Los aumentos de sueldo a que hace referencia el
artículo 5° se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del
ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:
…d) A los servidores del Sector Público, en propiedad
o interinos, se les reconocerá para efectos de los aumentos anuales a que se
refiere el artículo 5° anterior, el tiempo de servicio prestado en otras
entidades del Sector Público...”
De conformidad con lo expuesto, al operarse un
traslado entre los trabajadores bancarios, resulta procedente el reconocimiento de la antigüedad y las vacaciones
reconocidas en el banco de origen…
Ahora bien, en relación con otro tipo de derechos que
hayan sido reconocidos en los bancos de origen, según las especiales
características de cada una de las formas de organización establecidas en los
mismos, considera este Órgano Técnico Consultivo, que el análisis deberá
realizarse en cada caso concreto, para determinar si aquellos otros derechos
derivados de las normativas especiales de los bancos han sido incorporados al
patrimonio del trabajador, según el concepto de derechos adquiridos
desarrollado tanto doctrinal como jurisprudencialmente. “(Pronunciamiento
C-307-2006 del 1 de agosto del 2006)
Cabe advertir sin embargo, que el ejemplo anterior
no tendría aplicación en aquellos casos en que el sistema de remuneración
escogido sea un salario único, como lo indicamos en el dictamen C-182-2007 del 11
de junio del 2007, en el que se indicó:
“Como consecuencia lógica de
lo dicho hasta el momento se deduce que, en tesis de principio, el salario
único no admite la incorporación de los sobresueldos que por regla general se
pagan en la Administración Pública, pues esto conllevaría la desnaturalización
del sistema remunerativo del salario único. …
Por supuesto, esta
Procuraduría ha reconocido que si una ley posterior impone un sobresueldo (como, por
ejemplo, una compensación por prohibir el libre ejercicio de la profesión) lo
procedente es pagar ese sobresueldo, calculándolo con fundamento en un “salario base de referencia”. Esto
siempre y cuando al momento de fijar el salario único no se haya contemplado ya
ese sobresueldo. Respecto al tema, en la Opinión Jurídica n.° 119-2003
del 23 de julio de 2003 –cuyo criterio ha sido reiterado en las Opiniones
Jurídicas OJ-18-2004 del 12 de febrero de 2004 y OJ-37-2005 del 18 de
marzo de 2005– …
No obstante, tratándose del
sobresueldo por antigüedad establecido en los artículos 4, 5 y 12 de la ley n.°
1266 del 9 de octubre de 1957 –Ley de Salarios de la Administración Pública–,
es necesario señalar que la implementación de un régimen remunerativo basado en
el “salario único” es incompatible
con la percepción de ese tipo de beneficio. “
En razón de lo expuesto,
debemos señalar que como regla de principio la teoría del Estado como patrono
único se aplica a los traslados efectuados entre los servidores de un banco
estatal y una sociedad anónima de esa institución autónoma. No obstante lo dispuesto, la aplicación
concreta a cada caso deberá analizarse en forma particularizada, tomando en
cuenta la normativa que rige cada relación de empleo.
1. ¿Cuál es la interpretación acertada del
inciso b) del artículo 586 del Código de Trabajo? 3- El artículo 586 en su inciso b) debe ser
aplicado a todos los trabajadores del Estado y sus instituciones, incluidas las
sociedades anónimas de los bancos públicos?
Nos consultan los
señores Diputados sobre la correcta interpretación que debe darse al artículo
586 inciso b) del Código de Trabajo, por lo que procederemos a transcribir el
artículo para facilitar su análisis.
Señala la norma, en lo que interesa, lo siguiente:
“b. Los servidores
que se acojan a los beneficios de este artículo no podrán ocupar cargos
remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al
representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro
de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro
Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que
representen los salarios que habrían devengado durante el término que
permanecieron cesantes. “
Este inciso fue incorporado al texto original del
artículo 579 (que corresponde al actual 586), con la finalidad de proteger a
los trabajadores estatales a fin de que pudiera serles reconocido el auxilio de
cesantía cuando el contrato de trabajo finalizara con responsabilidad patronal. Al respecto, en la nota de remisión del
proyecto de ley se señaló:
“Como el próximo ocho de mayo vencerá el plazo
que se señala a la vigencia de
Se ha preferido incorporar el texto que el
proyecto de ley contempla en el propio Código de Trabajo, por la vía de reforma
al artículo 579, con el propósito de que las garantías otorgadas en beneficio
de los servidores a que el mismo se refiere, queden incluidas en forma
permanente dentro del citado cuerpo de leyes…” (Expediente Legislativo número 2344, Pág. 2)
Como se
desprende de la cita anterior, el artículo 586 del Código de Trabajo parte del
principio del Estado como patrono único, según el cual, el Estado debe ser
considerado como un único centro de imputación de derechos laborales, siendo
que al trasladarse el trabajador a laborar de un lugar a otro dentro del
aparato estatal, se considera que la relación laboral continúa.
Adicionalmente,
tanto la jurisprudencia de esta Procuraduría como de
“Aplicando el marco conceptual que emplea
De la extensa
cita es posible concluir que el trabajador estatal tendrá derecho al auxilio de
cesantía cuando sea despedido sin justa causa por el Estado, siendo que si es
recontratado por el mismo patrono, por mandato legal se encuentra obligado a
devolver las sumas recibidas por concepto de auxilio de cesantía, descontando
de esas sumas el equivalente a los salarios que hubiera devengado durante el
tiempo que estuvo cesante.
Como lo señaló
Bajo esta
misma línea de pensamiento, debe señalarse que al finalizar la segunda relación
de empleo, sólo se podría generar el derecho a percibir el auxilio de cesantía
en aquellos casos en que dicho pago fuese posible, según la normativa que
regula esta segunda relación.
Por otra
parte, en lo que respecta a los funcionarios a quienes se les aplica esta
prohibición de reingreso,
Ahora bien,
en lo que respecta a la aplicación del artículo 586 del Código de Trabajo a los
trabajadores de los bancos estatales y sus sociedades, debemos señalar que tal
y como lo indicamos líneas atrás, en criterio de esta Procuraduría tanto los
empleados de los bancos estatales como los empleados de las sociedades anónimas
de los bancos públicos estatales, deben ser considerados trabajadores del Estado
y sus instituciones, según la definición que de dichos trabajadores contiene el
artículo 585 del Código de Trabajo.
A partir de
lo expuesto, los empleados de los bancos estatales y las sociedades anónimas de
los bancos estatales constituidas a partir de lo dispuesto por el artículo 55
de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, están sujetos a la prohibición
contenida en el artículo 586 del Código de Trabajo.
5. Cuando
un funcionario de un banco público es despedido con responsabilidad patronal,
es decir con pago de cesantía, y es contratado prácticamente de inmediato por
una sociedad anónima de dicho banco, este funcionario debe:
a. ¿Se aplicaría la teoría del Estado patrono
único?
Esta consulta
ya fue contestada al contestar la pregunta número dos con la que iniciamos el
estudio de fondo de la presente opinión jurídica, por lo que nos remitimos a
las consideraciones señaladas líneas atrás.
b. ¿Cuánto tiempo
debe estar cesante un funcionario público para poder incorporarse nuevamente a
la función pública luego de la ruptura de la relación laboral? c. ¿Debe realizar la devolución de la
indemnización de cesantía si reingresa a una sociedad propiedad de su
expatrono? d. ¿Si este funcionario es luego es
definitivamente despedido con responsabilidad patronal para la sociedad
anónima, debe la sociedad sufragar la respectiva indemnización completa, bajo
la teoría del Estado patrono único?
e. ¿Bajo cuales criterios se calcula la
indemnización?
Entendemos de
la pregunta realizada que se está consultando sobre el tiempo que debe
permanecer cesante el trabajador para considerar que la relación de empleo
público terminó.
Tal y como se
señaló en el apartado anterior, el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo
establece la posibilidad de pagar a los trabajadores del Estado el auxilio de
cesantía cuando exista un despido sin causa.
Debemos recordar que el artículo 63 de
“En cuanto a su
naturaleza jurídica, la indemnización por cesantía, es compleja. Se trata de un
resarcimiento de los daños causados al trabajador por la decisión patronal
mediante la cual se decidió la terminación del contrato, así como la creación
de un obstáculo que disuada al patrono de utilizar el despido injustificado,
tratándose de mitigar el desempleo. Desde esa doble percepción, se entiende la
razón por la que el Constituyente estableció como requisito para el surgimiento
del derecho, que el contrato laboral terminara de forma incausada”. (Sala Constitucional, resolución N°
643-2000 de 14:30 hrs. de 20 de enero de 2000).
Bajo esta misma línea de pensamiento, el
Tribunal Constitucional ha reiterado el anterior criterio jurisprudencial,
resaltando la necesidad de que exista una causa injustificada para que pueda
operar la indemnización por cesantía.
“Por otro lado,
tampoco se encuentra justificación alguna para lo dispuesto en el inciso c) del
artículo 161, en el tanto se permite el pago del auxilio de cesantía aun en los
casos de despido con justa causa. Tal como lo dispone el numeral 63 constitucional
ya comentado, la indemnización está prevista para los casos de despido sin
justa causa, pues es una consecuencia lógica del rompimiento del contrato de
trabajo por decisión unilateral del patrono. Sin embargo, en aquellos casos
donde el rompimiento del contrato de trabajo obedece a una causa imputable al
trabajador, no se justifica el pago del auxilio de cesantía, pues no existe una
causa que lo legitime. “(Sala Constitucional, resolución número 2006-17437 de las diecinueve
horas treinta y cinco minutos del veintinueve de noviembre del dos mil seis)
A partir de lo
expuesto, es claro para este Órgano Asesor que el artículo 586 inciso b) bajo
análisis, parte del supuesto de que se ha producido un rompimiento de la
relación de empleo público con responsabilidad patronal, única hipótesis en la
que es posible considerar que se ha generado el derecho al pago del auxilio de
cesantía, por lo que necesariamente debemos considerar que si el trabajador
reingresa al servicio del Estado, estaríamos en presencia de una nueva relación
de empleo. Ahora bien, como lo indicamos
líneas atrás, al rompimiento de esta segunda relación de empleo, el servidor
tendrá derecho a que se le pague el auxilio de cesantía únicamente si las
normas que regulan esta segunda relación permiten dicho pago, por lo que
necesariamente deberán revisarse estas normas para poder resolver cada caso
concreto.
Sobre el punto bajo
análisis, esta Procuraduría ha señalado que:
“A partir del anterior
criterio jurisprudencial y de lo señalado en el criterio C-97-2006 de esta
Procuraduría, en aquellos casos en que se de el rompimiento de la relación
laboral con el pago del auxilio de cesantía y que posteriormente el trabajador
sea recontratado por otro banco estatal, subsistirá la obligación del trabajador
de devolver el dinero recibido por auxilio de cesantía, reduciendo al monto
recibido únicamente lo correspondiente al tiempo en que el empleado estuvo
cesante.” (C-306-2006 del 1 de agosto del 2006)
Asimismo, se ha
indicado que:
“Así, por ejemplo, supongamos que un funcionario
interino es cesado en su contrato a plazo indefinido sin justa causa e
inmediatamente después de su cese es reincorporado al servicio del Estado en
otra relación a plazo indefinido. En
estos casos, si el trabajador es cesado nuevamente con justa causa de la
segunda relación de empleo, le asiste el derecho de reclamar el auxilio de
cesantía, incluyendo el tiempo de servicio prestado en la primera relación de
empleo. En el caso de ejemplo, el presupuesto de hecho para el pago de las
prestaciones legales luego del primer cese desaparece al ser reincorporado al
servicio del Estado, y por lo tanto, desaparece también la posibilidad del
trabajador de cobrar ese auxilio de cesantía en ese momento –artículo 586 del
Código de Trabajo-. No obstante, en
aplicación de la teoría del Estado como patrono único, en nuestro ejemplo ambas
relaciones de empleo deben ser computadas como una sola relación, por lo que al
término con responsabilidad patronal de la segunda relación es posible contabilizar
el tiempo servido en el sector público como antigüedad a efectos del cálculo
del auxilio de cesantía, incluyendo por supuesto, el tiempo servido en la
primera relación.
Similar situación ocurre cuando el trabajador con una
relación a plazo indefinido en propiedad es nombrado en otro puesto a plazo
determinado por ley. En estos casos, el
funcionario por lo general solicita un permiso sin goce de salario en su
relación a plazo indefinido para ocupar el cargo a plazo definido por ley, por
lo que al finalizar el plazo legal del nombramiento, el trabajador se
reincorpora a su relación a plazo indefinido.
Si se diera un rompimiento de la relación de empleo a plazo indefinido
imputable al Estado Patrono después de su reincorporación, sí asistiría al trabajador
el derecho al pago del auxilio de cesantía, por la aplicación de la teoría del
Estado como Patrono Único que permitiría computar la totalidad del tiempo
acumulado al servicio del Sector Público –menos la que ocupó en el cargo de
periodo- para el pago del auxilio de cesantía. Otra vez, la diferencia de tratamiento se
da aquí, no en razón de la aplicación del artículo 586 del Código de Trabajo
que debe interpretarse en el sentido que lo hemos indicado, sino en razón de
las diferencias existentes entre la relación a plazo definido por ley y los
contratos a plazo indefinido.
Por último, si un trabajador con un contrato a plazo
indefinido es despedido con responsabilidad patronal, se mantiene fuera del
Estado por tres meses, y posteriormente es recontratado por el mismo patrono en
una relación a tiempo indefinido, el trabajador se encontrará obligado a
devolver el dinero recibido por concepto de auxilio de cesantía excepto el
equivalente a tres meses de salario. Si
la nueva relación de empleo termina con responsabilidad patronal, en aplicación
del principio del Estado como Patrono Único, se deberá computar el tiempo
servido con anterioridad para el Estado, menos el tiempo correspondiente a los
meses que ya había recibido el auxilio de cesantía.
En este punto nos interesa hacer una precisión en
cuanto al tiempo máximo del auxilio de cesantía que deben devolver los
funcionarios, por cuanto en el criterio remitido se nos indica que en principio
serían ocho meses, criterio que corresponde con el máximo del auxilio de
cesantía establecido por el Código de Trabajo.
No obstante, debemos señalar que diversas Convenciones
Colectivas suscritas por entidades públicas, ha establecido derechos de
cesantía superiores al tope legal y que han sido avaladas por
En virtud de lo expuesto, debemos entender que la devolución
de los dineros debe incluir el exceso que sobre los ocho años establezcan otras
normas diferentes al Código de Trabajo.
“Como primer argumento de
interés, debe tenerse en consideración que el inciso b) del numeral 586 de
repetida cita, contiene un principio general, el cual podría traducirse
en que debe existir una necesaria correspondencia o proporcionalidad entre
el monto de la indemnización recibida por concepto del auxilio de cesantía y el
tiempo en que se debe permanecer cesante.
Al respecto considera este
Órgano Consultivo que no existe ninguna razón válida (las que tampoco
suministra esa Institución) para que dicho principio deba aplicarse en forma
distinta a situaciones como la de la cesantía prevista en la convención
colectiva del INCOP, donde la única diferencia existente radica en que el tope
se eleva a trece meses; o sea, en que se puede recibir un monto de
indemnización mayor…
Debe quedar claro que lo que
interesa es el provecho obtenido de un número de meses mayor que, por el indicado
principio de proporcionalidad, justifica también un impedimento de reingreso
durante un plazo mayor. Puede entonces sostenerse válidamente que
el factor “monto indemnizado” es el que resulta relevante; que para dar
solución al punto en análisis, basta con recurrir a la propia letra del citado
inciso b) del artículo 586, pues ésta no deja duda, ya que es muy clara y
resulta suficiente para la solución al punto. Ello en cuanto expresa que
quien recibió la indemnización no podrá ser nombrado en instituciones estatales
“…durante un tiempo igual al
representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía”. De
modo que si hubo una erogación institucional mayor de ocho meses, lo lógico,
justo y proporcionado es que también se deba devolver la parte indemnizada de
más.” (Pronunciamiento número C-108-2007 del 10 de abril de 2007)
6. Si
existiere continuidad bajo el principio del Estado patrono único y existiendo
en el conglomerado financiero una asociación solidarista en la cual se
encuentran afiliados tanto los servidores del ente dueño de las sociedades como
de las sociedades mismas, donde
administran los aportes por cesantía que hace el respectivo patrono en la
cuenta individual de cada servidor:
¿podría mantenerse el aporte por cesantía hecho por el patrono actual y
sumarse al nuevo aporte que haga el nuevo patrono integrante del mismo
conglomerado?
7. Si no existiere continuidad, existiendo
una asociación solidarista que administra los aportes de cesantía en los
términos indicados en la prefunda anterior, bajo los preceptos de
Entendemos de la
consulta que se requiere de nuestro criterio en torno a la posibilidad de que
si existe continuidad al trasladarse un empleado de un banco estatal a una
sociedad anónima del banco estatal, y existe una misma asociación solidarista
para ambos entes, los aportes efectuados por el trabajador y el patrono para el
pago del importe del auxilio de cesantía pueden ser mantenidos en la cuenta
individual del trabajador.
El artículo 21 de
Artículo 21: “Las cuotas patronales se
utilizarán para el desarrollo y cumplimiento de los fines de la asociación y se
destinarán prioritariamente a constituir un fondo para el pago del auxilio de
cesantía.
Este fondo se dispondrá de la siguiente
manera:
a) Cuando
un afiliado renuncie a la asociación pero no a la empresa, el aporte patronal
quedará en custodia y administración de la asociación para ser usado en un
eventual pago del auxilio de cesantía a ese empleado, según lo dispuesto en los
incisos siguientes.
b) Si un afiliado renunciare a la empresa,
y por lo tanto a la asociación, recibirá el aporte patronal, su ahorro personal
y cualquier otro ahorro o suma a que tuviere derecho, más los rendimientos correspondientes.
c) Si un afiliado fuere despedido por
justa causa, tendrá derecho a recibir el aporte patronal acumulado, sus
ahorros, más los rendimientos correspondientes.
ch) Si un afiliado fuere despedido sin
justa causa, tendrá derecho a recibir sus ahorros, el aporte patronal y los
rendimientos correspondientes. Si el aporte patronal fuere superior a lo que le
corresponde por derecho de auxilio de cesantía, lo retirará en su totalidad. Si
el aporte patronal fuere inferior a lo que le corresponde, el patrono tendrá
obligación de cubrir la diferencia.
d) En caso de retiro de un trabajador por
invalidez o vejez, el pago total de lo que le corresponda se le hará en forma
directa e inmediata.
Si fuere por muerte, se hará la devolución
de sus fondos conforme con los trámites establecido en el artículo 85 del
Código de Trabajo.” (lo subrayado no es del original)
De la
norma anterior podemos observar que el objeto principal de los aportes patronales transferidos a la Asociación
Solidarista, es el constituir un fondo para el pago del auxilio de cesantía.
Bajo
esta misma línea de pensamiento, el artículo 18 inciso b) de la Ley de
Asociaciones Solidaristas señala que el aporte mensual que otorga el patrono a
favor de los trabajadores, será considerado como parte del fondo económico del
auxilio de cesantía. Señala la norma en comentario, en lo que interesa, lo
siguiente:
ARTÍCULO 18.-Las
asociaciones solidaristas contarán con los siguientes recursos económicos:…
b) El aporte mensual del patrono en favor
de sus trabajadores afiliados, que será fijado de común acuerdo entre ambos de
conformidad con los principios solidaristas. Este fondo quedará en custodia y
administración de la asociación como reserva para prestaciones.
Lo
recaudado por este concepto, se considerará como parte del fondo económico del
auxilio de cesantía en beneficio del trabajador, sin que ello lo exonere de la
responsabilidad por el monto de la diferencia entre lo que le corresponda al
trabajador como auxilio de cesantía y lo que el patrono hubiere aportado. (la
negrita no es del original)
Sobre este punto la Sala Segunda ha
señalado:
(…) “resulta claro que el aporte patronal constituye
un fondo que, conforme a la administración que le brinde la asociación,
permitiría al trabajador la posibilidad de disfrutar de algunas ventajas
económicas y que, al término de la relación laboral, por cualquier causa, se le
reintegra al trabajador como “parte” de la cesantía que el patrono debe
cancelarle, pero ello no obsta el cumplimiento de la obligación patronal,
respecto del derecho del trabajador al reconocimiento de la cesantía, cuando
procede de acuerdo a la ley y en los términos establecidos por el numeral 30
citado. (Resolución N° 2004-00893 SALA SEGUNDA DE
A
partir de lo expuesto, es claro para este Órgano Asesor que la Ley de
Asociaciones Solidaristas no modifica la naturaleza jurídica de la cesantía,
sino que esta ley, viene a ampliar el alcance de aplicación del auxilio de
cesantía a favor del trabajador, ya que permite que sea pagada
independientemente de la causa de terminación del contrato.
Sobre el punto bajo
análisis, esta Procuraduría ha señalado que:
“Como puede
observarse, la Ley de Asociaciones Solidaristas amplía el concepto de auxilio
de cesantía consagrado en la legislación laboral. Este derecho surge, entonces,
en favor del trabajador independientemente del motivo que haya dado origen a la
finalización de la relación laboral (renuncia, despido -con o sin justa causa-,
invalidez, vejez o muerte). Bajo la Ley de Asociaciones Solidaristas los
trabajadores ostentan un derecho cierto y ampliado al auxilio de cesantía y,
por ende, los patronos se encuentran vinculados por las obligaciones asumidas
bajo la ley en cuestión.” (Dictamen C-078-2007, del 15 de marzo de 2007)
Bajo
esta misma línea de pensamiento, la jurisprudencia judicial de la Sala Segunda
ha señalado que:
(…)”en el sistema solidarista, la cesantía
es un derecho que percibe siempre el trabajador, sea cual sea la causa de la
finalización de la relación laboral. El “eventual” pago del auxilio de cesantía
que se menciona en el inciso a), de ese artículo 21, de la Ley de Asociaciones
Solidaristas, no se refiere al modo de finalización de la relación laboral (con
o sin responsabilidad patronal), sino simplemente a la indeterminación de la
fecha en que ésta tenga lugar; acaecido lo cual el trabajador siempre
conservará su pleno derecho a que se le entreguen los respectivos aportes
patronales, depositados en su cuenta, por
concepto del auxilio de cesantía.” (Resolución N° 373 SALA SEGUNDA
de las trece horas con diez minutos del veintiséis de julio del dos mil dos)[5]
Ahora bien, como vimos el artículo 586 inciso b) del Código
de Trabajo, contiene una obligación
según la cual al reincorporarse un trabajador al servicio del Estado, aquel debe
reintegrar al tesoro público los dineros recibidos por concepto de auxilio de
cesantía.
Bajo esta inteligencia, si los aportes patronales a
La
devolución puede ser total o parcial; será total si el rompimiento de la
relación de empleo con el banco estatal o una sociedad anónima de tal
banco y el reingreso al servicio del
Estado, se produce en forma simultánea.
En el caso contrario, es decir, cuando ha transcurrido un periodo de
tiempo entre el rompimiento de la relación de empleo y el reingreso, el
trabajador puede descontar del monto a devolver el importe correspondiente al
tiempo que estuvo cesante, a razón del equivalente a un mes de salario por cada
mes que se encontró en esa situación.
A partir de lo
expuesto, es claro que el funcionario que ha recibido el aporte patronal por
parte de
La devolución debe efectuarse al ente u órgano que efectuó el pago por
concepto de cesantía. En efecto, el
artículo 586 de repetida cita, establece la obligación de los trabajadores que se
reincorporan a laborar para el Estado, de “…
reintegrar el Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto”
La expresión “Tesoro
Público” es sinónimo de erario público[6],
y forma parte del concepto de Hacienda Pública, al cual esta Procuraduría ha
hecho referencia en varias oportunidades, indicándose lo siguiente:
“En efecto, el término "Hacienda Pública"
puede ser definido a partir de diversos criterios: institucional, orgánico,
funcional y ordinamental. …
El patrimonio público será el universo
constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos
componentes de
Por su parte reintegrar
es, según el Diccionario de
Atendiendo a un criterio
literal de interpretación, la frase transcrita del artículo 586, debe ser
interpretada en el sentido de que la restitución deberá realizarse al órgano u
ente estatal que efectuó el pago de la correspondiente cesantía, en virtud de
ser éste integrante del concepto de “Tesoro Público” al que debe restituirse
las sumas percibidas por ese concepto.
Por lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que la devolución
deberá realizarse, a la Junta de Protección Social.
4. Si un funcionario de una sociedad
anónima del Estado es despedido con responsabilidad patronal y luego es
contratado por otra sociedad anónima del Estado, ¿Cuál sería la aplicación del
artículo 586 inciso b)?
Por último, los
señores Diputados nos solicitan referirnos a si la obligación de devolución de
los dineros recibidos por concepto de auxilio de cesantía contenida en el
artículo 586 del Código de Trabajo, se aplica a las sociedades anónimas del
Estado en general.
Los Estados han
acudido durante los últimos años, a la utilización de formas privadas para la
constitución de entes públicos que inciden o participan en las labores privadas
que realizan los particulares. Al
respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:
“Mediante la empresa pública, la
Administración Pública, central o descentralizada, interviene, de forma directa
o indirecta, en un sector del mercado o de la economía desarrollando una
actividad industrial, mercantil o agropecuaria con el propósito de satisfacer
fines públicos. El fundamento de la iniciativa o intervención pública en la
economía o el mercado, encuentra asidero en el artículo 50 de la Constitución
Política al establecer que “El Estado procurará el mayor bienestar a todos los
habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado
reparto de la riqueza” y en los principios de solidaridad y justicia social. La
empresa pública, además de compartir los elementos de toda empresa, como lo son
el desarrollo de un giro de forma profesional, habitual y continua, se
caracteriza porque el empresario (titular o dueño de una empresa) es una
Administración Pública –central o descentralizada-, la cual mantiene el control
de mando, y persigue un fin de lucro como un instrumento para satisfacer
determinados intereses o fines públicos. Consecuentemente, la empresa pública
tiene un elemento subjetivo que es la participación de un ente público y otro
objetivo que es el desarrollo de una actividad empresarial para el logro de
fines públicos…. La doctrina nacional ha elaborado una tipología tripartita de
las empresas públicas, tenemos así la empresa pública-ente público, empresa
pública-órgano público y la empresa pública-ente de Derecho privado. La
categoría de la empresa pública-ente público, cubre a aquellos entes que
desarrollan una actividad industrial o comercial bajo la veste de una
organización colectiva de Derecho público y constituyen lo que la doctrina
denomina como ente público-económico…” (Sala Constitucional, resolución número
18482-2007 de las diecisiete horas y cincuenta y nueve minutos del diecinueve
de diciembre del dos mil siete.)
Como
lo indica la Sala Constitucional, la sociedad anónima es una forma de organización
de la empresa pública, que forma parte del sector público y que constituye un
ente público. Al respecto, hemos
señalado:
“Un ente del sector público
constituido como sociedad anónima es, por principio, una empresa pública.
Máxime si las actividades que despliega la entidad son de carácter empresarial,
como es el caso de RECOPE. Cuyo giro empresarial bien podría ser desarrollado
por una empresa de naturaleza privada, tal como fue originalmente la Refinería.
Procede recordar, por demás, que la organización de
una entidad bajo las reglas del Derecho común, no determina que dicha entidad
sea de naturaleza privada. Existen criterios materiales que determinan el
carácter público o privado de la persona jurídica y que prevalecen sobre el
criterio orgánico. Así, para resolver si una empresa es pública debe
determinarse si el capital mayoritario es público o bien, si el poder público
ejerce un control predominante sobre los actos y políticas de la sociedad, que
le permita imponer sus decisiones. Asimismo, el fin público asignado por los
poderes públicos a la empresa.: "La sociedad que es propiedad de un ente
público -en razón de ser éste el socio único o principal- es pública por esa
sola razón, aunque el socio dominante no sea el Estado, sino otro ente público
cualquiera. Lo decisivo para imprimir carácter público a un ente -sea o no
sociedad mercantil- es la existencia de fines de ese sujeto impuestos a él por
la ley o por la Administración.
Como ya se dijo, la sociedad es pública porque se
convierte en un instrumento de los fines legales, por ello mismo públicos, del
ente público socio. Un fin o interés puede llamarse público cuando está
impuesto a un sujeto por la ley o por acto de la Administración, con base en la
Ley". E, ORTIZ ORTIZ: "La empresa pública como ente público".
IVSTITIA, N. 52, año 5, p. 8.”
(Pronunciamiento C-069-99 del 9 de abril de 1999.)
Ahora bien, como lo hemos señalado a lo largo de este
estudio, la aplicación del artículo 586 del Código de Trabajo, y con él, la prohibición
de reingreso al Estado o la obligación de devolución de los dineros recibidos
por concepto de auxilio de cesantía, dependerá en cada caso de si los empleados
de la empresa pública puedan ser considerados como trabajadores del Estado, al
tenor de lo preceptuado en el artículo 585.
Evidentemente, la determinación del carácter de
trabajadores del Estado de los empleados de las sociedades anónimas del Estado,
implica un análisis detallado de cada una de las sociedades anónimas con
participación del Estado, análisis que excede la presente consulta.
Conclusiones:
Con base en
lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:
1.
Los
bancos del Estado, “son instituciones
autónomas de derecho público, con personería jurídica propia e independencia en
materia de administración” (artículo
2 de
2.
Los
empleados de los bancos estatales son trabajadores del Estado, al tenor de lo
establecido en el artículo 585 del Código de Trabajo.
3.
Los
empleados de las sociedades anónimas de lo bancos estatales constituidas de
conformidad con el artículo 55 de
4.
En
razón de su pertenencia al sector público estatal, a los trabajadores de los
bancos estatales y las sociedades anónimas de dichos bancos, les resulta
aplicable la teoría del Estado como patrono único, a efectos de reconocer un grupo determinado de derechos
mínimos cuya existencia previa será derivada de las diferentes normativas que
regulen las relaciones de empleo específicas de los trabajadores. Bajo esta inteligencia y ante la ausencia de
una norma que permita el reconocimiento de determinados derechos o beneficios
laborales, no podrá considerarse la aplicación de esta teoría para extender los derechos
contemplados en una relación de empleo a otra que no los contemple.
5.
De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 586 del Código de Trabajo, el
trabajador estatal tendrá derecho al auxilio de cesantía cuando sea despedido
sin justa causa por el Estado, siendo que si es recontratado por el mismo
patrono, por mandato legal se encuentra obligado a devolver las sumas recibidas
por concepto de auxilio de cesantía, descontando de esas sumas el equivalente a
los salarios que hubiera devengado durante el tiempo que estuvo cesante.
6.
El
elemento determinante para la aplicación de la norma anterior, es la
determinación de los empleados como trabajadores estatales, según lo dispuesto
por el artículo 585 del Código de Trabajo.
7.
A los servidores de lo bancos estatales y de las
sociedades anónimas constituidas por los bancos estatales al tenor de lo
establecido en el artículo 55 de
8.
El
aporte patronal entregado a una asociación solidarista de conformidad con el artículo 21 de
9.
La
devolución de los dineros recibidos por concepto de auxilio de cesantía debe efectuarse al
ente u órgano que efectuó el pago por concepto de cesantía, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 586 del Código de Trabajo.
Atentamente,
Procuradora Adjunta
GRF/Kjm
[1]
[2] En el mismo sentido, es posible ver los
pronunciamientos C-317-2006 del 09 de agosto del 2006, C-097-2006 del 07 de marzo de 2006, C-101-2005
del 7 de marzo de
[3] Al respecto se ha
señalado que:
“…existe criterio en el sentido de
que el artículo 579 inciso b) [cuya numeración actual corresponde al artículo
586 inciso b)] del Código de Trabajo es una norma que tiene contenido taxativo,
esto es, que su aplicación únicamente alcanza a los servidores que indica en su
párrafo primero.- Empero, esa
distinción nos parece infundada, toda vez que, si para determinar el ámbito de
aplicación de dicho texto normativo, o mejor aún, si para desentrañar acerca de
sus destinatarios apelamos al significado de las palabras empleadas en la norma
–interpretación gramatical–, llegamos ineludiblemente a la conclusión de que su
destino son los servidores públicos, en sentido amplio y sin distingo alguno,
del Estado y de sus Instituciones, la norma no hace salvedad alguna al
respecto. (…) aceptar que el inciso b)
del artículo 579 del Código de Trabajo se aplica sólo a los servidores
contemplados en su párrafo primero, sería, en todo caso, no otra cosa que hacer
diferencias respecto de otros servidores públicos que se encuentran en una
misma situación jurídica, o en condiciones idénticas, a quienes entonces no se
les aplicaría esa restricción legal, lo cual iría ciertamente, en contra de
nuestra Carta Fundamental.-
Por ello, sostenemos que la
interpretación más adecuada a lo dispuesto por la norma, a la voluntad del
legislador y a
[4] “En
este caso, esta norma prevé un “techo” para el auxilio de cesantía de los
trabajadores de
[5] En este sentido ver
las Resoluciones N° 721-2005, 0090-2005, 161-2002, 850-2004, 893-204, todas de
[6] Según Cabanellas, el Erario es definido como: “Fisco o tesoro nacional”. Cabanellas de Torres, Guillermo, Diccionario
Jurídico Elemental, Editorial Heliasta S.R.L.pág. 148. Por su parte, ese mismo
autor define el término “tesoro nacional” como sigue: “Llamado
también Erario, Fisco y Hacienda pública; aunque con matices tales vocablos
integran el patrimonio público o del Estado, que forman diversos inmuebles, establecimientos
públicos, monumentos y museos; el producto de los derechos de importación o
exportación; rentas y alquileres de tierras y edificios de propiedad nacional;
la renta de telecomunicaciones; las contribuciones e impuestos que
equitativamente o proporcionalmente imponga el Parlamento o el gobierno; y los
empréstitos y operaciones de crédito que se concierten o dispongan…” Cabanellas, Guillermo, Diccionario
Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo VIII, Editorial Heliasta, Argentina, 2003,
pág. 60. Sobre la similitud entre ambos
términos, también es posible consultar el dictamen C-095-2002 del 10 de abril
del 2002.
[7] Extraído de http: //buscon.rae.es/draeI/.
OJ-052-2008
SOCIEDADES
ANÓNIMAS DE LOS BANCOS ESTATALES.
CONDICIÓN DE TRABAJADORES DEL ESTADO.
APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE ESTADO COMO PATRONO ÚNICO. APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 586 DEL CÓDIGO DE
TRABAJO. DEVOLUCIÓN DE DINEROS CUANDO
EXISTE ASOCIACIÓN SOLIDARISTA.
Los Diputados Maureen Ballestero Vargas y José Manuel Echandi Meza, solicitan el criterio de este Órgano Asesor en torno a los alcances del artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo. Específicamente se requiere de nuestro criterio en relación con lo siguiente:
“1. ¿Cuál es la interpretación acertada del inciso b)
del artículo 586 del Código de Trabajo?
2.-¿Cómo se rige el principio
de patrono único del Estado, en el caso de los bancos y sus sociedades
anónimas?
3- El artículo 586 en su inciso b) debe ser aplicado a
todos los trabajadores del Estado y sus instituciones, incluidas las sociedades
anónimas de los bancos públicos.
4.-Si un funcionario de una sociedad anónima del
Estado es despedido con responsabilidad patronal y luego es contratado por otra
sociedad anónima del Estado, ¿Cuál sería la aplicación del artículo 586 inciso
b)?
5.-Cuando un funcionario de un banco público es
despedido con responsabilidad patronal, es decir con pago de cesantía, y es
contratado prácticamente de inmediato por una sociedad anónima de dicho banco,
este funcionario debe:
a. ¿Se aplicaría la teoría del Estado patrono
único?
sufragar la respectiva indemnización completa, bajo la teoría
del Estado patrono único?
e. ¿Bajo cuales
criterios se calcula la indemnización?
6. Si existiere
continuidad bajo el principio del Estado patrono único y existiendo en el
conglomerado financiero una asociación solidarista en
la cual se encuentran afiliados tanto los servidores del ente dueño de las
sociedades como de las sociedades mismas,
donde administran los aportes por cesantía que hace el respectivo
patrono en la cuenta individual de cada servidor: ¿podría mantenerse el aporte por cesantía
hecho por el patrono actual y sumarse al nuevo aporte que haga el nuevo patrono
integrante del mismo conglomerado?
7. Si no
existiere continuidad, existiendo una asociación solidarista
que administra los aportes de cesantía en los términos indicados en la pregunda anterior, bajo los preceptos de
c. ¿Debe
realizar la devolución de la indemnización de cesantía si reingresa a una
sociedad propiedad de su expatrono?
d. ¿Si este funcionario es luego es definitivamente
despedido con responsabilidad patronal para la sociedad anónima, debe la
sociedad?
Mediante el pronunciamiento
OJ-052-2008 del 23 de julio del 2008, Grettel Rodríguez Fernández da respuesta a
la consulta formulada, concluyendo lo siguiente:
1.
Los
bancos del Estado, “son instituciones
autónomas de derecho público, con personería jurídica propia e independencia en
materia de administración” (artículo
2 de
2.
Los
empleados de los bancos estatales son trabajadores del Estado, al tenor de lo
establecido en el artículo 585 del Código de Trabajo.
3.
Los
empleados de las sociedades anónimas de lo bancos estatales constituidas de
conformidad con el artículo 55 de
4.
En
razón de su pertenencia al sector público estatal, a los trabajadores de los
bancos estatales y las sociedades anónimas de dichos bancos, les resulta
aplicable la teoría del Estado como patrono único, a efectos de reconocer un grupo determinado de derechos
mínimos cuya existencia previa será derivada de las diferentes normativas que
regulen las relaciones de empleo específicas de los trabajadores. Bajo esta inteligencia y ante la ausencia de
una norma que permita el reconocimiento de determinados derechos o beneficios
laborales, no podrá considerarse la aplicación de esta teoría para extender los derechos
contemplados en una relación de empleo a otra que no los contemple.
5.
De
conformidad con lo dispuesto por el artículo 586 del Código de Trabajo, el
trabajador estatal tendrá derecho al auxilio de cesantía cuando sea despedido
sin justa causa por el Estado, siendo que si es recontratado por el mismo
patrono, por mandato legal se encuentra obligado a devolver las sumas recibidas
por concepto de auxilio de cesantía, descontando de esas sumas el equivalente a
los salarios que hubiera devengado durante el tiempo que estuvo cesante.
6.
El
elemento determinante para la aplicación de la norma anterior, es la determinación
de los empleados como trabajadores estatales, según lo dispuesto por el
artículo 585 del Código de Trabajo.
7.
A los servidores de lo bancos estatales y de
las sociedades anónimas constituidas por los bancos estatales al tenor de lo
establecido en el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, les
resulta de aplicación lo dispuesto por el artículo 586 del Código de Trabajo.
8.
El
aporte patronal entregado a una asociación solidarista
de conformidad con el artículo 21 de la
Ley de Asociaciones Solidaristas, mantiene su
naturaleza de auxilio de cesantía, y por lo tanto, se encuentra sujeto al
principio contenido en el artículo 586 del Código de Trabajo.
9.
La
devolución de los dineros recibidos por concepto de auxilio de cesantía debe efectuarse al
ente u órgano que efectuó el pago por concepto de cesantía, de conformidad con
lo dispuesto por el artículo 586 del Código de Trabajo.