C-212-2008
20 de junio de 2008
Señora
Vera Barquero Solano
Regidora Propietaria
Municipalidad de Paraíso
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General de la
República, me refiero a su oficio fechado 9 de mayo de 2008,
recibido en este Despacho el día 10 de junio recién pasado, en el que solicita
nuestra interpretación sobre los alcances del artículo 20 de la Ley sobre la Venta de Licores.
Sobre el particular, nos indica
que la consulta surge a raíz de que en el seno del Concejo fue planteada una
moción por parte del Presidente Municipal, en el sentido de que conceda un
período de gracia para que ciertos titulares de patentes puedan gestionar ante
ese gobierno local el traslado y explotación legal de la patente separada en el
distrito quinto del cantón, en el que la cantidad de población así lo permite.
Lo anterior, según nos expone, lo
estima contrario al artículo 2 del Reglamento a la Ley de Licores y al citado
artículo 20 de esa legislación. Así las cosas, se solicita nuestro criterio en
cuanto a si es procedente que un administrado pueda vender separadamente una
patente para la venta de licores nacionales y otra de licores extranjeros y
seguir funcionando tal como lo hace como titular de ambas, y además si procede
el traslado cuando se produce la creación de un nuevo distrito.
I.
Imposibilidad de emitir
criterio por incumplimiento de requisitos de admisibilidad
El ejercicio de la función
consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una
serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica
de la
Procuraduría General de la República, (Ley
No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).
De interés para el caso bajo
estudio, estimamos conveniente tener en consideración los numerales 3 inciso
b), y 4, cuyo texto nos permitimos transcribir de seguido:
“ARTÍCULO 3.
ATRIBUCIONES
Son atribuciones
de la
Procuraduría General de la República:
b) Dar informe,
dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones
jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás
organismos públicos y las empresas estatales.
(...)”.
ARTÍCULO 4º.-
CONSULTAS: Los órganos de la Administración
Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles
administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría;
en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva,
salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta
directamente.”
En primer término, debe
señalarse que en el caso concreto se omite aportar el respectivo criterio
vertido por la asesoría legal interna de esa Municipalidad, que, como vimos,
constituye un requisito de admisibilidad de las consultas establecido en la Ley Orgánica
de esta Procuraduría General.
Sobre el particular, debemos aclarar que la intención de acompañar la consulta
que formula el jerarca del respectivo criterio legal tiene la finalidad de
acreditar que aquel ha tenido a la vista la opinión de su asesoría jurídica, y
que aun así persiste alguna inquietud jurídica que amerita requerir de nuestro
pronunciamiento, a fin de que el asunto de que se trate sea dilucidado de
manera vinculante.
De esa forma, el sentido de
acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha
agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aun así persiste la
necesidad de contar un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico
jurídico, a fin de de resolver en forma definitiva y
vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –en términos genéricos– de interés
para la respectiva institución, lo cual determina igualmente que debamos
proceder al rechazo de la consulta planteada.
Además, advertimos que la gestión que aquí nos
ocupa no indica que exista un acuerdo del Concejo Municipal en el cual se
disponga elevar la consulta a esta Procuraduría, sino que la gestiona únicamente usted en su
condición de regidora propietaria, omisión que igualmente nos impide continuar
con el conocimiento de su gestión, puesto que ha sido reiterada la
jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General
en el sentido de rechazar el trámite de gestiones que son formuladas por
miembros individuales de un órgano colegiado, sobre todo tomando en cuenta
el carácter vinculante que tiene para la institución consultante el dictamen
que finalmente vierta esta Procuraduría General. En ese sentido, hemos
indicado:
“Es dable apreciar que Ud. acude en procura de nuestro
criterio en su condición de miembro de la Junta Directiva
del Patronato Nacional de la Infancia. Siendo
que tal órgano presenta las características de los que la doctrina y
legislación definen como “colegiado” es fácil concluir que, en punto a los
requisitos de admisibilidad mencionados supra, Ud. adolece de competencia para
consultar directamente nuestro criterio, aspecto que subsanaría, evidentemente,
si constara un acuerdo firme de ese órgano en el que conste la voluntad los
directores en acudir a nuestra instancia.”
(Dictamen C-310-2006 del 3 de
agosto del 2006)
Con mayor abundamiento sobre las
razones para proceder en ese sentido, se manifestó:
“En primer término, y como Ud. misma lo resalta,
el accionar de los órganos y entes de la Administración
Pública está sustentando en el principio de legalidad,
regulado tanto en el ordinal onceavo de la Constitución Política, como en el artículo 11 de la Ley General de la
Administración Pública.
De ahí que sea un principio pacíficamente aceptado en la doctrina y la
jurisprudencia sobre el Derecho Administrativo, que el régimen de la
competencia (artículos 59 y 60 de la Ley General de la Administración
Pública) es fundamental para el ejercicio de las atribuciones
que el Ordenamiento Jurídico confiere a la Administración. En el caso de la Procuraduría General,
ese principio se manifiesta en el conjunto de competencias y sus
correspondientes requisitos, recogidas en su Ley Orgánica, N° 6815 de 27 de
setiembre de 1982 y sus reformas.
Tal y como se analiza en el dictamen C-310-2006
que aquí se cuestiona, la redacción e interpretación del numeral 4 de la Ley N° 6815 permite acceder
a evacuar consultas que formulen los jerarcas de los distintos repartos
administrativos que conforman la Administración
Pública costarricense.
Pero, en atención a que las normas jurídicas que confieren competencias
públicas no deben ser analizadas de forma aislada, es claro que la glosa que se
ha venido realizado sobre el concepto de “jerarca” que contiene esa disposición
no puede perder de vista los principios contenidos en la propia Ley General ya
citada (artículos 49 y siguientes), así como del caso particular de la Ley Orgánica
del Patronato Nacional de la
Infancia (artículo 5 de la Ley N° 7648 del 9 de diciembre de 1996), de donde
no se deja lugar a dudas sobre que es la Junta Directiva el
órgano de máxima relevancia institucional, o lo que también se ha llamado el
máximo jerarca o jerarca supremo en esa institución autónoma. De
donde le corresponde a la reunión de los miembros que la conforman, a través de
los procedimientos necesarios para la formulación de la voluntad del órgano, el
que se adopten actos o disposiciones atinentes a sus competencias. En el caso que nos ocupa, ese acuerdo de las
distintas voluntades individuales, que dan vida a la decisión del órgano, es lo
que hemos venido solicitando como requisito de admisibilidad de las consultas,
porque es esa decisión la que representa el criterio del jerarca.
No es viable interpretar que, además de lo que se
indica en el párrafo precedente in fine, también los miembros individualmente
considerados del órgano colegiado puedan ser tenidos como “jerarcas” a los
efectos del artículo 4 supra referido. Y
es que, precisamente la circunstancia de que la voluntad del legislador fuera
que el jerarca sea un órgano colegiado, evidencia que las decisiones del mismo
deben surgir del consenso, y en último caso, de la mayoría de sus miembros, lo
cual garantiza el necesario debate e intercambio de ideas. Luego, si aceptáramos su tesis, la misma
naturaleza del órgano colegiado se vería afectada, puesto que el concurso de
voluntades perdería sentido y trascendencia.
En fin, que conforme al principio de interpretación que privilegia la
vía que mejor satisfaga el interés público (artículo 10 de la Ley General de la Administración
Pública), en este caso es la que deniega la legitimación
individual del miembro del órgano individual, lo cual garantiza que la voluntad
del colegio sea conforme en solicitar nuestro criterio, ateniéndose a las
consecuencias que se derivan del propio Ordenamiento. Esa decisión, que es básica y fundamental,
no puede estar, además, en cabeza de cada uno de los miembros de la Junta, so pena de propiciar
la falta de coherencia y eficiencia misma del órgano.” (Dictamen
N° C-380-2006 del 22 de setiembre del 2006 y en igual sentido, el N° C-096-2007
del 27 de marzo del 2007)
Cabe agregar a lo anterior que, en el caso de las
municipalidades, esta Procuraduría General, en atención al artículo 4
transcrito líneas atrás, ha considerado que procede emitir el criterio
solicitado cuando la consulta la presente el Concejo Municipal, el Alcalde
Municipal, o bien el Intendente o el Concejo Municipal de
Distrito, esto último cuando estamos en presencia de esta clase de concejos,
creados al amparo del artículo 172 de la Constitución
Política y la Ley General
de Concejos Municipales de Distrito (Ley N° 8173).
Sin perjuicio de lo anterior, en
aras de proporcionar alguna colaboración, le recordamos que en Internet podrá
encontrar toda la jurisprudencia administrativa que ha emanado de esta Procuraduría General
sobre la aplicación, interpretación y alcances de la Ley sobre la Venta de Licores, Ley N° 10
del 7 de octubre de 1936 y sus reformas.
Ello reviste particular
importancia, tomando en cuenta que respecto de la norma específica sobre la
cual versa su consulta, sea el artículo 20 de la citada normativa, esta
Procuraduría, mediante su dictamen N° C-165-2001, suscrito por la Dra. Magda Inés Rojas
Chaves –y de cuyo texto le adjuntamos una copia– ha señalado que dicho artículo ha sido
derogado tácitamente por los párrafos 1 y 4 del artículo III de la Ley N° 7475 de 20 de
diciembre de 1994, Ley de Aprobación de la Ronda Uruguay de
Negociaciones Comerciales Multilaterales, y por el párrafo primero del artículo
6 de la Ley N°
7472 de 20 de diciembre de 1994, Ley de Promoción de la Competencia Efectiva
del Consumidor.
Para consultar dicho dictamen y los
demás pronunciamientos relacionados con la materia, puede remitirse a la
siguiente dirección electrónica correspondiente al Sistema Costarricense de
Información Jurídica (SCIJ): www.pgr.go.cr/scij
II.- Conclusión
De conformidad con los motivos
expuestos, esta Procuraduría
General se abstiene de referirse al fondo de la cuestión,
toda vez que acceder a la petición planteada supone exceder el ámbito de
competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido legalmente, en
tanto se omite aportar el criterio de la asesoría legal de la Municipalidad, y no
se acredita la toma de un acuerdo por parte del Concejo Municipal que disponga
someter el asunto a conocimiento de este Despacho, todo lo cual determina la
inadmisibilidad de la consulta por las razones explicadas.
Lo anterior, sin perjuicio de que en
el futuro las cuestiones jurídicas de fondo que revisten interés para esa
Municipalidad puedan ser sometidas nuevamente a consulta ante esta
Procuraduría, una vez que se subsanen los
problemas de admisibilidad señalados.
De usted con
toda consideración, suscribe atentamente,
Andrea Calderón Gassmann
Procuradora Adjunta
Adjunto: copia del
dictamen N° C-165-2001
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