C-247-2008
15 de
julio, 2008
Señora
Karla
González Carvajal
Ministra
Ministerio
de Obras Públicas y Transportes
Estimada
señora:
Con la aprobación de la señora
Procuradora General del República me es grato referirme a su
atento oficio n.° 20082428 del 24 de junio del 2008, en el cual se solicita el
criterio técnico jurídico del Órgano Asesor sobre la vialidad de cumplir con
los requerimientos y procedimientos señalados por los señores jueces de
tránsito, aun cuando no coincidan con los criterios de la Procuraduría General
de la República,
los cuales son de acatamiento obligatorio para el Ministerio de Obras Públicas
y Transportes.
I.
ANTECEDENTES
A.
Criterio legal del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes
Se adjunta a la
presente consulta el criterio legal de la Dirección
Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes,
vertido por la Licenciada Susana
López Rivera, oficio n.° 20082847 del 22 de mayo del 2008, en
el cual se llega a la siguiente conclusión:
“Ahora bien, al estar tales vehículos a la orden de
una Autoridad Judicial consideramos que aún cuando
exista sentencia firme en la causa que originó su detención y hayan
transcurrido más de tres meses, que es el plazo que señala la Ley No. 6106, este cuerpo
legal no le otorga en forma expresa autorización al MOPT o al IMAS para
disponer de esos bienes; por lo que a nuestro juicio y salvo mejor criterio,
debería mediar un acto de la autoridad judicial que así lo disponga.
La Ley No. 6106 es omisa en cuanto al procedimiento a seguir
respecto al trámite de la donación señalando únicamente conforme los términos
del inciso d) del artículo 1, que ‘…la donación o entrega se efectuará por
medio del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), en coordinación con las
dependencias despositarias’.
Como se desprende de la anterior norma, el MOPT no
efectúa la donación, sino que ésta se debe realizar por medio del IMAS. Sin
embargo, la participación del IMAS se circunscribe a atender y resolver acerca
de las solicitudes de donación. Por su parte, la labor del Ministerio es
informar al IMAS los datos de los vehículos que pueden ser donados conforme la Ley No. 6106.
De manera tal que la Ley es totalmente omisa en cuanto
al procedimiento, siendo así y al estar tales vehículos a la orden de una
Autoridad Judicial, salvo mejor criterio, debe asimismo existir un acto de esa
autoridad que libere el vehículo y que permita su disposición; de manera que la
única alternativa que queda a la Administración es atender los requerimientos
del Juzgado para tales efectos.
Desde esa perspectiva y de acuerdo al procedimiento
señalado por el Consejo Superior de la Corte Suprema de Justicia, quien emite el acto
resolutivo mediante el cual se despoja al propietario del vehículo y ordena su traspaso
es el Juez, de manera que sería éste quien aplica e interpreta las normas que a
su criterio regulan la materia.
Desde esta perspectiva, no sería la Administración la
que estaría actuando en forma diversa a la jurisprudencia y criterio de la Procuraduría General
de la República, sino que sería la Autoridad Judicial
la que resuelve, para lo cual los criterios del Órgano Procurador no son de
acatamiento obligatorio”.
B.
Criterio de la Procuraduría
General de la República
Este Órgano Asesor
ha desarrollado, a través de su jurisprudencia administrativa, el tema de la
confrontación entre una sentencia judicial y un criterio de la Procuraduría General
de la República expresado en un dictamen que, según el numeral 2 de nuestra Ley
Orgánica, es de acatamiento obligatorio para la Administración consultante y
constituyen jurisprudencia administrativa.
II.
SOBRE EL FONDO
La presente
consulta no tiene por propósito polemizar con los señores jueces de tránsito en
relación con el alcance, interpretación y aplicación de dos normas legales, en
el sentido de si están derogadas o no. En los dictámenes que usted cita, están
ampliamente expuestas las razones de la Procuraduría General
de la República, por las cuales considera que el artículo 143 de la n.° 7331,
Ley de tránsito por vías públicas terrestres, fue derogado tácitamente por la
ley n.° 7557 de 20 de octubre de 1995 y la Ley n.° 8373 de 18 de agosto del
2003, así como el inciso d) del artículo 1 de la Ley n.° 6106 de 07 de
noviembre de 1977, Ley de distribución de bienes confiscados o caídos en
comiso, el que fue también derogado tácitamente por el numeral 154 de la Ley
n.° 7331.
En segundo término,
la postura de los señores jueces de tránsito es producto de un acuerdo de la Comisión
Interinstitucional de Tránsito del Poder Judicial, número
dos, donde se señala que los jueces y juezas que participan de la citada Comisión
–que por cierto no son todos- “(…) no
comparte el criterio de la Procuraduría General de la República, por estimar
que el artículo 143 de la Ley de Tránsito se encuentra vigente y no ha sido
derogado por ninguna ley especial o posterior, por tratarse de una materia
especial la que se regula. Asimismo la remisión que se hace a la Ley 6106, es
con relación al plazo que debe haber transcurrido para iniciar el trámite de
donación (art. 1, inciso a), párrafo segundo) y no respecto a su destinatario.
Por el contrario es la Ley de Tránsito 7331 la que modifica para esta materia
el destinatario, señalando que es solamente el COSEVI, lo cual se confirma con
la última reforma de esta ley, pues en el artículo 154 inciso a señala que los
bienes decomisados y no reclamados en el plazo legal, serían entregados al
COSEVI”. Como puede observarse, la postura de los señores jueces no es a causa del ejercicio de la función
jurisdiccional –aplicación de la normativa del ordenamiento jurídico a un caso
concreto-, sino de una función de coordinación. Este aspecto tiene gran
relevancia en el desarrollo de este estudio.
Como es bien
sabido, la función jurisdiccional es la potestad que confiere al Estado a
determinados órganos –en nuestro caso a la Corte Suprema de
Justicia y a los demás tribunales que establezca la Ley (artículos 152 en
relación con el numeral 121 inciso 20 de la Constitución
Política)- para resolver,
“(…) mediante la sentencia, las cuestiones litigiosas que le sean sometidas y
hacer cumplir sus propias resoluciones; esto último como manifestación del
imperio”. (CABANELLAS, Guillermo. Diccionario enciclopédico de Derecho
usual. Buenos Aires, Editorial Heliasta, 28°, 2003).
De la función
jurisdicción se predican una serie de principios o presupuestos, entre otros:
el de independencia de juez, el de coertividad de las
resoluciones judiciales, el de justicia pronta o cumplida o, como dice la Constitución
Política de España de 27 de diciembre de 1978, el de tutela
judicial efectiva, el de imparcialidad en el ejercicio de la judicatura, el de
exclusividad y el de universalidad. Para los efectos de este estudio, nos
referiremos a los dos primeros y a los dos últimos.
La Sala
Constitucional ha
mantenido el criterio, sentado en el artículo 154 de la Constitución, en el
sentido de que se garantiza la independencia de los jueces, ya que son estos
los que realizan la función jurisdiccional. Además, sostiene que la independencia
del juez va más allá, porque también la relaciona con el caso concreto que está
conociendo, pues funciona como garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. Expresamente, en la resolución 5798-98 de 11 de agosto
de 1998, indicó lo siguiente:
“VII.- La independencia del Poder
Judicial se encuentra garantizada constitucionalmente en los artículos 9 y 154.
También la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, normativa de
rango internacional de aplicación directa en nuestro país se refiere al tema. La Convención Americana
sobre Derechos Humanos establece la independencia del juez como un derecho
humano, al disponer en el artículo 8.1 que:
"1.-
Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido
con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada
contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden
civil, laboral o de cualquier otro carácter.
2.-
..."
La
independencia del Órgano Judicial se plantea hacia lo externo. El Órgano
Judicial es independiente frente a los otros Poderes del Estado, no así el juez
cuya independencia debe ser analizada de una forma más compleja. Pero cuando se
asegura que un Poder Judicial es independiente, lo mismo se debe predicar de
sus jueces, pues éstos son los que deben hacer realidad la función a aquél
encomendada, a esta independencia es a la que me referiré de seguido. La
independencia que verdaderamente debe interesar -sin restarle importancia a la
del Órgano Judicial- es la del juez, relacionada con el caso concreto, pues
ella es la que funciona como garantía ciudadana, en los términos de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. La independencia efectiva del
Poder Judicial coadyuva a que los jueces que lo conforman también puedan serlo,
pero bien puede darse que el Órgano como un todo tenga normativamente
garantizada su independencia, pero que sus miembros no sean independientes, por
múltiples razones.
VIII.-
La independencia del juez, interna y externamente.
La
independencia del juez podemos visualizarla:
a.- internamente:
a.1.
frente a sus superiores.
a.2.
frente a los órganos disciplinarios.
a.3.
frente a la legislación.
a.4.
frente a las partes.
b.- externamente:
b.1.
frente a los otros Poderes del Estado.
b.2.
frente a los medios de información colectiva.
b.3.
frente al conglomerado social.
La
independencia interna muy frecuentemente se da por descontada, pero la realidad
nos marca una situación diferente, es ahí donde el juez ve vulnerada con
marcada reiteración su independencia.
Para el
caso que nos ocupa, interesa referirse al tema de la independencia de los
jueces frente a sus superiores y frente a la legislación. En
el primer caso, por cuanto en el ámbito latinoamericano existe la tradición de
aceptar como válida y aún exigible la fiscalización de los superiores sobre la
labor, que en lo judicial desempeñan los jueces de rango inferior, y el tratar
de que los criterios de aquéllos sean los que informen la acción del
"subalterno"; y en el segundo, porque la forma en que se legisle
sobre la organización de los tribunales y el procedimiento a aplicar al
administrar justicia en el caso concreto, inciden directamente en el
reconocimiento de una mayor o menor independencia de los jueces. Por otra
parte, la organización vertical del Poder Judicial también favorece la
intervención sobre los jueces de rango inferior. En forma equivocada se estima
que la existencia de los recursos conlleva a que los tribunales deban estar
organizados verticalmente, sea con superiores que conozcan de esos recursos,
cuando en realidad lo único que se pretende es establecer un sistema que pueda
superar el error en que frecuentemente cae el ser humano. La propia
nomenclatura acepta esa dirección, existen Cortes Supremas, Tribunales Supremos
y Tribunales Superiores, por ejemplo, cuando en realidad lo que se da es una
distribución de la competencia por razones de la materia, la cuantía o el
territorio. La jurisdicción es una sola y se la distribuyen los diferentes
tribunales según las reglas de competencia previamente establecidas. Es de
recordar que los recursos no aparecieron históricamente como una garantía, sino
como una forma de fiscalizar la actuación de los inferiores; su origen lo
encontramos en el sistema inquisitivo, como medio para posibilitar la
fiscalización de los superiores de la actuación de los inferiores, pues la
actuación de los primeros -por estar más cerca de quien delegó la
administración de la justicia- es la que realmente resulta válida para el
sistema, ello conllevó también a que el órgano judicial se organizara
verticalmente, en instancias, con superiores e inferiores, pero la situación ha
cambiado radicalmente al presente, en que los recursos son conceptualizados
como una garantía de las partes y en tal razón la organización de los
tribunales puede ser variada con base a distribución de funciones y a criterios
de horizontalidad. La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su
artículo 8.2.h señala el derecho de recurrir del fallo, para toda persona
inculpada de delito, como una garantía. No obstante que en la fórmula empleada
en la Convención se utiliza el calificativo de superior para el juez o tribunal que conozca del recurso, no creo
que con ello se haya optado por una organización jerarquizada de los jueces
–herencia de los sistemas autoritarios que nos heredó la Corona Española–,
simplemente, parece que el legislador convencional utilizó la terminología
propia –en América– al momento en que se aprobó la Convención (1969), sin
esforzarse por analizar el tema y optar por una terminología propia de un
sistema más democrático de organización judicial, con estructuras más
horizontales y distribución de competencias por materia, territorio y cuantía,
con el término superior sólo se pretendió señalar que quien conoce del recurso
tiene el poder suficiente para resolver en forma contraria a como lo hizo quien
resolvió inicialmente.
IX.- Es
norma de corriente aceptación la que obliga a la consulta de lo resuelto por el
tribunal de instancia, tal como ocurre en el caso de las normas que nos ocupan.
Criterio, también, de claro origen autoritario por provenir de sistemas
procesales inquisitivos, en que por ser la administración de justicia una
actividad delegada por la persona titular de ese poder (Papa, Emperador, Rey),
lo resuelto por quien recibió la delegación debía consultarse con el que la
hizo o su representante, para que los criterios del delegante no fueran
incumplidos por quien primero y en forma directa resolvió el caso. El juez que
debe consultar lo que resuelva, no es un juez independiente, su utilización
dentro del sistema es meramente utilitaria, a efecto de que se entienda de
asuntos menores en la tramitación, pues su criterio no es el que puede – en
ningún caso – resolver lo planteado, ya que el único válido es el de su
superior, a quien debe consultarle necesariamente lo que se disponga. Así las
cosas, la jurisprudencia obligatoria es otra manifestación de ese irrespeto de
la independencia del juez que campea en la región. Fácilmente
se justifica como institución que propicia la seguridad jurídica, pues
conociendo lo resuelto por los Tribunales Superiores podemos orientarnos en la
interpretación de la ley y establecer con meridiana seguridad la forma en que
todos los administradores de justicia la harán, pero en realidad reduce el
ámbito de interpretación en que debe actuar el juez y en consecuencia le afecta
en su independencia, pues se le impone una forma de interpretar la norma. En nuestro
sistema, la Ley
que rige la jurisdicción constitucional, en su artículo 13, dispone la
vinculación de todos a la jurisprudencia y precedentes de esa jurisdicción, al
señalar que: "La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción
constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma." Desde
luego que esa vinculatoriedad puede conllevar mayor
seguridad y orden en la interpretación de las normas, pero esa buena intención
-debe reconocerse- afecta sensiblemente la independencia del juzgador, que
deberá atenerse a una interpretación que no le es propia. Estimo que si es
válida una salvedad en relación con la obligatoriedad de la jurisprudencia,
propia de los tribunales constitucionales cuando utilizan la facultad de la
interpretación conforme, a efecto de salvar la inconstitucionalidad de una
norma, en los casos en que así se procede y se señala que la dada es la única
interpretación conforme al marco constitucional, parece que los jueces deben
atenerse a ella, no en respeto del antecedente sino del marco constitucional”.
En ese mismo sentido, al referirse a la independencia del
Juez y a la actividad del Tribunal de la Inspección Judicial,
la Sala dispuso mediante resolución 963-95, lo siguiente:
“(...) Nuestra Constitución en su artículo 154 concibe a
los miembros del Poder Judicial como independientes, sometidos al imperio
exclusivo de la ley, lo que implica necesariamente el no sometimiento en el
ejercicio de la función jurisdiccional a terceros, y estableciéndose además en
el artículo 155 constitucional, que ningún Tribunal se puede avocar el conocimiento de causas pendientes ante otro. De este modo, el Tribunal de la Inspección Judicial,
al haber declarado con lugar la queja interpuesta contra un órgano
jurisdiccional, está valorando sobre la inconveniencia del fallo emitido por
ese órgano, y se está atribuyendo en consecuencia facultades que la ley no le
concede; pero peor aún, está violando el principio de independencia del juez,
puesto que está emitiendo juicios de valor sobre sus funciones, las cuales
únicamente se encuentran sometidas a la ley”.
En relación con la eficacia de las
sentencias y resoluciones que dictan los jueces de la República, hemos
sostenido la tesis de que este principio es una derivación lógica del derecho a
una justicia pronta y cumplida. Nótese que nuestro
constituyente no solo utilizó el adjetivo “pronta”, sino también el de
“cumplida”, lo que significa, ni más ni menos, que las sentencias que dictan
los Tribunales de Justicia deben ser materializadas una vez que han quedado
firmes en el menor tiempo posible, sea de manera voluntaria (cumplimiento a
cargo de la parte vencida), sea en forma forzosa (ejecución a cargo del juez).
No otra cosa puede deducirse del precepto constitucional que se encuentra en el
numeral 140, inciso 9), cuando impone el deber al Poder Ejecutivo de ejecutar y
hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su
competencia los Tribunales de Justicia.
Por otra parte, la Sala Constitucional
ha sostenido, de manera acertada, que la jurisdicción judicial es exclusiva y
universal: “(…)
exclusiva, en cuanto que sólo puede ser ejercida por tribunales dependientes
del Poder Judicial, y universal, en cuanto no puede haber materia ni actos
inmunes o no justiciables… ni siquiera los llamados de gobierno, ya que, si
bien éstos no son anulables judicialmente, lo cierto es que las únicas dos categorías
que reconoce nuestra legislación –los actos de relación entre los poderes
públicos y los atinentes a las relaciones internacionales- están siempre
sujetos al control judicial…”. (Véase el voto n.°
1148-90)
Los principios que hemos reseñado se aplican a la función
jurisdiccional, no aquellas actividades
de coordinación de los jueces, pues, resulta obvio afirmar que, en estos casos,
no se está resolviendo un asunto en sentencia. Así las cosas, los acuerdos que
se adopten en este tipo de comisiones –interinstitucionales-, no tienen ningún
efecto vinculante para nadie, ni para los jueces, ni para los operadores
jurídicos ni mucho menos para la
Administración Pública. Se puede afirmar, entonces, que en
estas comisiones, dada su naturaleza –informativa y de coordinación-, sus
acuerdos son meras recomendaciones sin ningún efecto jurídico vinculante. Ergo,
un juez, en el ejercicio de su función, como base en el principio de
independencia, está jurídicamente habilitado para sostener una postura diametralmente
opuesta a la acordada en el seno de este tipo de órganos.
Si bien estamos
conscientes de la importancia de estas comisiones, su existencia y sus
decisiones no podrían conducir a una especie de “homologación de los criterios
judiciales” por vía imperativa, toda vez que ello lesionaría principios
nucleares que regentan la función jurisdiccional; amén de que podría
“fosilizar” la jurisprudencia, con el consecuente perjuicio a los intereses
públicos.
Así las cosas, en
vista de que el criterio que sustentan los jueces de tránsito es el resultado
de una función que no es la jurisdiccional, aunque si relacionada con esta,
dicha postura no tiene la consecuencia jurídica de enerva el efecto vinculante
de nuestros pronunciamientos. Son meras opiniones jurídicas sin ningún efecto
vinculante. A diferencia de nuestros dictámenes que, para la Administración
consultante, sí tienen ese efecto en virtud de lo dispuesto en una norma legal, la cual fue avalada por la Corte Plena cuando, en
el pasado, ejerció función de juez constitucional (véase la sesión
extraordinaria de Corte Plena de 03 de
mayo de 1984). Ergo, el criterio de la Procuraduría General
de la República prevalece sobre lo que acuerden los miembros de la comisión de
jueces de tránsito del Poder Judicial.
Distinta es la
posición cuando se trata de una sentencia o varias que crean una jurisprudencia
judicial. En este supuesto, la sentencia, la jurisprudencia o precedente
judicial sí enerva el efecto vinculante del dictamen por varias razones que son
elementales. En primer término, porque los jueces, que forman parte del Poder
Judicial, no están vinculados por nuestros dictámenes, ni nunca podrían
estarlo, toda vez que, en el ejercicio de la función jurisdiccional y con base
en el principio de independencia del juez, pueden llegar a sostener la tesis
que ellos consideren jurídicamente procedente.
En segundo término,
en vista del principio de la ejecutividad y ejecutoriedad de las sentencias
judiciales, la Administración Pública no podría excusarse en lo
dicho por la
Procuraduría General de la República en un dictamen para no
cumplir con lo que ordena el juez en una sentencia. La sentencia firme no se
discute ni se cuestiona, se acata de manera inmediata y en forma íntegra.
Por último, debe
quedar que el efecto vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General
de la República lo es únicamente para la Administración consultante. Empero, en
el futuro, podría darse un hecho sobreviviente que enerve ese efecto, como
sería el caso de una sentencia firme de una Tribunal de la República que
sostiene una posición contraria a la fijada por el Órgano Asesor.
III.- CONCLUSIÓN
1.- En vista de que el criterio que
sustentan los jueces de tránsito es el resultado de una función que no es la jurisdiccional,
aunque si relacionada con esta, dicha postura no tiene la consecuencia jurídica
de enerva el efecto vinculante de nuestros pronunciamientos.
2.- Ergo, los dictámenes que usted cita
siguen siendo vinculantes para su Ministerio.
Atentamente,
Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador
Constitucional
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