Dictamen : 235 - del 07/07/2008

7 de julio, 2008

C-235-2008

 

Licenciada

Nora María Lizano Castillo

Presidenta

Consejo Técnico del CIPET

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos referimos a su atento oficio n.° C.T.-030-08 del 10 de junio del 2008, en el cual nos solicita emitir un criterio técnico jurídico respecto a la potestad de la Presidencia del Consejo para asumir, de manera temporal, las funciones de la Dirección Ejecutiva, mientras dicho puesto es nombrado por el Ministro del ramo.

 

I.-        ANTECEDENTES

 

A.-       Criterio de de la Asesoría Legal del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET)

 

Se transcribe en la consulta planteada el criterio legal vertido por el Licenciado Jason Barboza Nuñez, en su condición de abogado de la Asesoría Legal del CIPET, en el cual se concluye que: “(…) la Presidencia del Consejo al ostentar la representación del Consejo Técnico en procesos judiciales y extrajudiciales, según lo dispuesto en el artículo 407 del Código de Educación, aplicable al CIPET, por disposición expresa de la Ley N° 7216, en su artículo 39, cuenta con la legitimación necesaria para asumir funciones propias de la Dirección Ejecutiva del CIPET, dada la ausencia de dicho puesto, basándose en el respaldo legal antes expuesto y en los principios invocados, amén de que la representación judicial y extrajudicial del Consejo Técnico recae en la figura de la Presidencia del Consejo, tómese en consideración que el concepto de representación involucra el obrar jurídicamente en nombre de otro, es decir es quien actúa y expresa la voluntad de una serie de representados, en este caso el Consejo Técnico del CIPET”. 

 

B.-       Criterio de la Procuraduría General de la República

 

Este Órgano Asesor, no se ha referido a este asunto en específico, sin embargo anteriormente, en diferentes dictámenes, nos hemos pronunciado en temas similares a los cuales estaríamos acudiendo de ser necesario en este estudio.

 

II.-       SOBRE EL FONDO

 

La presente consulta tiene como objeto determinar si es jurídicamente viable que el (la) Presidente del Consejo Técnico del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica (CIPET) asuma las funciones propias –competencias- del Director Ejecutivo de este Centro.  

 

Como marco general tenemos que, en materia de competencias administrativas, la Ley General de la Administración Pública, en el Capítulo Primero del Título Tercero regula lo concerniente al origen, límite y naturaleza de las competencias asignadas a los diferentes órganos administrativos. Aunado a lo anterior, no es por demás recordar la imperiosa aplicación del llamado “principio de legalidad” (artículo 11 LGAP) al que se encuentran sometidos todos los funcionarios públicos, el cual claramente establece la necesidad de la existencia de una norma que habilite una determinada actuación administrativa para su validez.

 

Ahora bien, el Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica es una institución de educación superior no universitaria de carácter parauniversitario que fun­ciona como órgano desconcentrado en grado máximo del Ministerio de Educación Pública (véase el dictamen C-312-2007 de 5 de setiembre del 2007). El Funcionamiento interno de este órgano, se encuentra regulado en el Reglamento Orgánico del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica, decreto ejecutivo n.° 21167-MEP de 17 de marzo de 1992, el cual  establece, en el artículo sexto, las competencias y atribuciones que tiene a cargo el Consejo Técnico, como máxima autoridad del CIPET; dispone el citado numeral lo siguiente:

 

“Artículo 6°—El Consejo Técnico es la máxima autoridad del CIPET y como tal ejerce el gobierno de la institución dentro del marco de su competencia. Son funciones y atribuciones de este Consejo:

a)  Establecer las políticas y las acciones generales del CIPET, para el mejor cum­plimiento de sus fines y desarrollo de sus actividades.

b)  Aprobar el Plan Anual de Trabajo, el cual debe incluir las actividades docentes, administrativas, de investigación y extensión.

c)  Aprobar los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la institución; así como las modificaciones presupuestarias correspondientes.

ch) Aprobar el “Manual de Administración del Personal del Centro”, así como los manuales específicos que se requieran.

d)  Aprobar los convenios de cooperación de carácter nacional y ratificar o acoger los internacionales.

e)  Nombrar y remover el personal de la institución.

f)   Aprobar los programas de perfeccionamiento que imparta el Centro y los de formación; estos últimos antes de someterlos al Consejo Superior de Educación.

g)  Dictar las normas y los procedimientos que regirán el funcionamiento académi­co, administrativo y estudiantil de la institución.

h)  Designar los beneficiarios de las becas y pasantías que otorgue la institución.

i)   Aprobar los permisos que el personal del Centro solicite, cuando estos sean mayores de ocho días, con goce o sin goce de salario.

j)   Evaluar permanentemente el cumplimiento de las políticas y acciones del CIPET.

k)  Someter a la aprobación del Consejo Superior de Educación las carreras y los planes de estudio de formación, así como sus modificaciones.

I)  Fortalecer la estructura organizativa del Centro, creando, modificando o elimi­nando los departamentos o secciones con el único propósito de garantizar el buen funcionamiento de la Institución.

II) Cumplir con las funciones y atribuciones que establece el Código de Educación para las juntas administrativas de instituciones de enseñanza media.

m) Cumplir con los lineamientos de desarrollo institucional, fijados por el MEP, por los organismos de planificación nacional y sectorial de la educación”.

 

A partir de lo dispuesto en el artículo de cita, tenemos que señalar que ante la ausencia del Director Ejecutivo del CIPET, el presidente del Consejo Técnico no tiene la facultad de asumir las funciones que se estipulan en el numeral 16 del decreto ejecutivo n.° 21167-MEP, ya que no existe norma que establezca la autorización para que el Presidente del Consejo ejerza temporalmente las competencias asignadas a la Dirección Ejecutiva del CIPET. Asimismo, esta Procuraduría, en un caso similar, donde se analizó el recargo de funciones de un órgano administrativo (presidente ejecutivo) a otro en razón de la ausencia del gerente, se estableció la inconveniencia de la concentración de poder en un solo funcionario que ejerce el cargo de dos órganos administrativos; en esa oportunidad se precisó:

 

“Según el Derecho de la Constitución un principio que informa al sistema democrático costarricense, es el de separación de poderes (artículo 9 de la Constitución Política). Como es de todos conocidos, está técnica constitucional tiene dos propósitos fundamentales: evitar la concentración del poder y ejercer los frenos y contrapesos entre los órganos fundamentales del Estado. Pese a la crisis que vive este principio, fundamentalmente porque hemos pasado de una democracia liberal a una de partidos políticos, lo cierto del caso es que sigue siendo un presupuesto esencial del Estado social de Derecho.

De este principio se deriva una idea esencial, que constituye un derrotero en toda sociedad democrática, y es el hecho de que, en la organización del poder, la distribución de éste es la regla. Si bien esta idea está residenciada en el ámbito del Derecho Constitucional, no podemos desconocer que, por un efecto de irradiación, la misma afecta a todo el sistema costarricense, y dentro de éste a la organización y el funcionamiento de la Administración Pública.

Con base en lo anterior, la distribución del poder debe ser la regla dentro de la organización administrativa, es decir, debe existir una conveniente y lógica relación entre las funciones de la entidad y los puestos que se crean, de tal forma que no se concentre en uno de ellos, o en unos pocos, más funciones de aquellas que son razonables para la buena marcha de la institución. El asignar a un puesto o a un funcionario más atribuciones de las que aconseja la lógica, la conveniencia, la justicia y la técnica administrativa, tiene los efectos perniciosos de afectar el correcto desempeño de la función pública y de crear centro de poder dentro de la institución, que, por lo general, actúan en contra del interés público y dejan en mal predicado los principios éticos que informan el ejercicio de la función pública. Una organización administrativa que responde a los principios democráticos debe evitar la creación de compartimentos de poder, que hagan del ejercicio de la función administrativa una actividad peligrosa no sólo para los intereses de los administrados, sino también para el interés público. Desde esta perspectiva, no es acorde con el principio que informa al sistema, que un funcionario de una institución asuma otros cargos, dándose una acumulación de funciones en una sola persona, lo que conlleva una peligrosa concentración del poder, sobre todo cuando se trata de los dos cargos de mayor importancia de la institución. No hay que perder de vista, que la existencia de ambos puestos, desde una perspectiva más de naturaleza política que administrativa, permiten una sana, conveniente y razonable distribución del poder dentro del ente.

Ahora bien, lo anterior no significa que dentro de la organización de la Administración Pública exista "una poliarquía administrativa", ya que con base en la institución de la relación jerárquica el superior posee importantes poderes sobre los funcionarios inferiores (potestades de nombramiento, mando, vigilancia, disciplinaria, revisión y resolución de conflictos de competencia) lo que le permiten darle unidad de sentido a las acciones de la Administración Pública. Sin embargo, dada las técnicas propias del Derecho Constitucional y Administrativo, tale como: el control del parlamento sobre la actividad de gobierno y de la Administración Pública, el principio de distribución de competencias, la diversidad de órganos y funcionarios, la existencia de controles de legalidad y financiero y la necesidad de justificar toda actuación de la Administración Pública en una norma habilitante, permiten que, pese a que la institución de la relación jerárquica responde a una concepción vertical del ejercicio del poder, no provoque una concentración del poder desmedida. Más bien, constituye una técnica necesaria, indispensable, para que la Administración Pública actúe en forma ordenada y racional en la satisfacción del interés general.” (Dictamen C-126-1999 de 22 de junio de 1999).

 

Así las cosas, el principio democrático, que impregna el derecho constitucional y administrativo costarricense, hacen que dentro de la organización de la Administración Pública se tenga, como regla general, la adecuada distribución del poder, de manera que se construya una relación racional y proporcional entre las funciones atribuidas y los puestos dentro de la organización, de forma tal que se proscriba la concentración del poder en unas pocas personas, con el propósito de garantizar la buena marcha de la institución y con ello el fin público perseguido.

 

Es por ello que, a partir de la organización estructural del CIPET, debemos precisar que las funciones y atribuciones de cada uno de los órganos que conforman la institución, tiene un objetivo específico dentro del funcionamiento del Centro, de tal forma que se logre distribuir los diferentes poderes y funciones en cuanto a las decisiones y ejecuciones de la voluntad administrativa. Siendo así, al no existir norma vigente que autorice asumir de manera temporal las competencias de la Dirección Ejecutiva al (la) Presidente del Consejo Técnico del CIPET, debemos concluir que los miembros del Consejo Técnico no tienen la potestad de asumir las competencias que por disposición normativa se le atribuyeron a la Dirección Ejecutiva del Centro. 

 

Debemos recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano,  para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. “En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial  de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa,  y todo lo que no les esté autorizado les está vedado”.  (Véase el Voto Nº440-98 de la Sala Constitucional.)

 

El Estado  de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. “En efecto,  cualesquiera que  sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata  es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes”. (HAURIOU, André. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970,  página 191). Desde esta perspectiva,  y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado sólo puede actuar a través del Derecho, ya que una actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta a ser anulada por las autoridades competentes.

 

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).

 

El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA,  Eduardo  Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980).  Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior,  el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones  que afecten las libertades fundamentales de la persona.  El principio de legalidad constituye  un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él,  el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

 

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que  cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica,  el principio de legalidad es una garantía para el administrado,  ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien,  sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al  ejercicio  razonable y donde  exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos,  ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

 

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él,  aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

 

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad  postula una forma especial  de vinculación de las autoridades  e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  “…toda autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo  es casi absoluto”. (Véase el  voto N° 440-98 de la Sala Constitucional).

 

En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional de Costa Rica estableció lo siguiente:

 

“Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego,  el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente,  y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos  y autónomos especialmente; o sea,  en última instancia, a lo que se conoce como  el ‘principio de juridicidad  de la Administración’.  En este sentido es claro que,  frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene,  no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación”.

 

En síntesis,  el principio de legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende, del sistema democrático. Ergo, ningún ente ni órgano, que conforma la Administración Pública, puede actuar si no existe una norma del ordenamiento jurídico que lo habilite.

 

Más aún, cuando el ordenamiento jurídico, a manera de excepción, le asigna la competencia al presidente de un colegio para que asuma el cargo ejecutivo del ente, así lo ha dispuesto en forma expresa.  En efecto, en el Código Municipal, Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998, el numeral 19, en último párrafo, dispone lo siguiente:

 

“Artículo 19.-

(…)

Si ambos vicealcaldes municipales son destituidos o renuncien, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el cantón respectivo, en un plazo máximo de seis meses, y el nombramiento será por el resto del período. Mientras se realiza la elección, el presidente del concejo asumirá, como recargo, el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le otorga este Código”.   (Las negritas no corresponden al original).

 

Por otra parte, debemos tener claro que el Reglamento Orgánico del Centro de Investigación y Perfeccionamiento para la Educación Técnica, en su artículo 17, establece que el Consejo Técnico tiene a su cargo el nombramiento del Director Ejecutivo del CIPET (no el ministro de Educación Pública), para lo cual se requiere de la ratificación del ministro de Educación Pública. De esta manera, escapa de la comprensión de este Órgano Asesor, la posibilidad de que haya una ausencia prolongada del Director Ejecutivo de la Institución, toda vez que está en manos del propio Consejo la designación de este funcionario, la que estaría únicamente sometida a ratificación del señor ministro de Educación Pública.

 

No esta de por demás recordar que el Director Ejecutivo es un funcionario de suma importancia para que el CIPET actué de conformidad con los principios fundamentales del servicio público, asegurando la continuidad, eficiencia y adaptación de las funciones asignadas, por lo cual el Consejo Técnico debe realizar, en la brevedad posible, las gestiones necesarias para la designación de la persona que, a sus criterio, debe ocupar este cargo.

 

III.-     CONCLUSIÓN

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que los miembros del Consejo Técnico del CIPET –incluyendo el (la) Presidente- no puede asumir las competencias asignadas a la Dirección Ejecutiva del Centro de manera temporal.

 

Atentamente,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez                              Lic. Esteban Alvarado Quesada

Procurador Constitucional                                   Abogado de Procuraduría

 

 

FCV/EAQ/mvc