OJ-037-2008
20 de junio 2008
Sra. Rosa María Vega
Campos
Jefe de Área a.i.
Comisión Especial
Dictaminadora de Asuntos Municipales y
Desarrollo Local
Participativo
Asamblea Legislativa
Estimada señora:
Con
la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a
su oficio del 21 de noviembre del 2006 en el que consulta el criterio de esta
Procuraduría en relación con el proyecto de “Reforma al artículo 52 del Código
Municipal, Ley 7794 del 30 de abril de 1998 y sus reformas”, expediente 16.089,
el cual fue publicado en La
Gaceta N.° 99 del 24 de mayo del 2006.
1.-
Una transgresión a la autonomía municipal
El objetivo del proyecto
objeto de consulta es el establecimiento vía ley del salario base de los
auditores municipales. Salario que será
acorde al presupuesto ordinario y extraordinario de cada municipalidad, según
se establece. De allí que, como primer
punto, resulte pertinente hacer referencia a la autonomía municipal en materia
presupuestaria. La Sala Constitucional
ha señalado al respecto:
“A. Sobre la autonomía Municipal en materia de presupuesto y las
transferencias de fondos en la Ley
de presupuesto.
Antes de analizar el argumento concreto de los consultantes, conviene
citar la sentencia número 005445-00 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999,
en la que este Tribunal se refirió ampliamente al tema del presupuesto como
manifestación de la autonomía municipal y a la constitucionalidad del control
de la Contraloría
General de la
República en esta materia.
En lo que interesa, la
Sala señaló:
(Nota del SINALEVI: El texto
cita la sentencia N° 5445-00 de las 14:30 horas del
14 de julio de 1999 de la Sala Constitucional. El año correcto adjunto al número
de sentencia es 1999.)
"III.- DE LOS
CONTROLES QUE SE EJERCEN EN LA APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO MUNICIPAL. Las municipalidades están facultadas para
dictar su propio presupuesto, lo cual encuentra sustento en la autonomía que la Constitución Política
les confiere en su artículo 170, según lo expresado con anterioridad por este
Tribunal:
"La autonomía
municipal, contenida en el artículo 170 de la Constitución Política,
esencialmente se origina en el carácter representativo de ser un gobierno local
(única descentralización territorial del país), encargado de administrar los
intereses locales y por ello las municipalidades pueden definir sus políticas
de desarrollo (planificar y acordar programas de acción), en forma
independiente y con exclusión de cualquier otra institución del Estado, facultad
que conlleva, también la de poder dictar su propio presupuesto. Esta autonomía política implica, desde luego,
la de poder dictar los reglamentos internos de organización de la corporación,
así como los de la prestación de los servicios municipales. Por ello se ha
dicho en la doctrina local, que «se trata de una verdadera descentralización de
la función política en materia local.» " (sentencia número 2934-93,
de las quince horas veintisiete minutos del veintidós de junio de mil
novecientos noventa y tres).
Sin embargo, también es de
orden constitucional el control que ejerce la Contraloría General
de la República
sobre el presupuesto municipal, puesto que el artículo 184 de la Carta Fundamental
dispone expresamente:
"Son deberes y atribuciones de la Contraloría:
[...]
b) Examinar, aprobar o
improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y
fiscalizar su ejecución y liquidación; "
competencia que debe completarse con lo dispuesto en el artículo 175, también de la Constitución Política,
que supedita la entrada en vigencia del presupuesto municipal (tanto ordinario
como extraordinario) a la aprobación de este órgano constitucional, el cual,
asimismo, fiscalizará su ejecución, atribución que ha sido reconocida en la
jurisprudencia constitucional, según se dijo en sentencia número 3789-92:
"La Constitución, al
fijar las competencias de la
Contraloría (artículo 184), le atribuye con respecto a las
municipalidades las de examinar, aprobar o improbar los presupuestos de ellas y
fiscalizar su ejecución. Es decir, este
control fiscal está constitucionalmente previsto y su cobertura o ámbito de
ejercicio está delimitado en la propia Constitución, [...]"
Asimismo, el artículo 18 de su Ley Orgánica, número 7428, determina la
forma en que este control debe verificarse:
"La Contraloría General
de la República
examinará y aprobará, total o parcialmente, los presupuestos de la Administración,
conforme lo determina el artículo 184 de la Constitución Política;
los de los entes que por ley deban cumplir con tal requisito y los de las
empresas públicas de cualquier tipo, salvo ley especial en contrario respecto
de éstas.
La Contraloría General de la República fiscalizará
que esos presupuestos sean organizados y formulados para cada ejercicio, de
conformidad con las prescripciones técnicas y con los planes de desarrollo o,
en su defecto, con los lineamientos generales de política del desarrollo
nacional, según la jerarquía de tales planes y lineamientos.
Los presupuestos deberán
presentarse balanceados y con el financiamiento asegurado para el año fiscal
correspondiente.
Cuando se trate de
programas o proyectos, cuya ejecución se extienda más allá de dicho período, la
entidad que formule el presupuesto deberá mostrar, a satisfacción de la Contraloría, que
dispondrá de la financiación complementaria para determinación del programa o
del proyecto respectivo "; con lo que
queda claro que lo examinado es únicamente la conformidad de los gastos con las
partidas asignadas para el año fiscal correspondiente, de manera que se satisfagan
los créditos y obligaciones de los entes públicos, es decir, se trata de un
simple control técnico, o si se quiere, de legalidad. Por ello, es que la autonomía presupuestaria
de las municipalidades no se ve afectada por este control, en tanto son las
propias autoridades locales las que dictan su presupuesto (ordinario y
extraordinario) conforme a sus políticas y planes de acción, según lo ordenado
en el artículo 111 del Código Municipal derogado:
"Las municipalidades
acordarán el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y
uno de diciembre de cada año, en el que se comprenderán todos los ingresos
probables y todos los egresos. Estos no podrán en ningún caso exceder de
aquéllos."
ahora artículo 91:
"Las municipalidades acordarán
el presupuesto ordinario que regirá del primero de enero al treinta y uno de
diciembre de cada año. Para tal fin,
utilizarán la técnica presupuestaria y contable recomendada por la Contraloría General
de la República. EL presupuesto deberá incluir
todos los ingresos y egresos probables y, en ningún caso, los egresos superarán
los ingresos"; y la Contraloría únicamente
puede aprobar o improbar los presupuestos municipales pero por cuestiones
técnicas: la
verificación del cumplimiento de los requisitos de legalidad aplicables, con
prescindencia de toda alusión a las cuestiones de conveniencia, oportunidad,
rentabilidad o eficiencia, según lo anotado en el artículo 18 transcrito. En este
orden de ideas, el artículo 70 del Código Municipal no es inconstitucional,
al facultar a la
Contraloría para aprobar las partidas de los gastos que se
refieren en los artículos 18 (celebración de congresos regionales o
nacionales), 67 (celebraciones cívicas, atención de miembros de Supremos
Poderes y delegaciones extranjeras, donaciones, préstamos, disposición de
bienes muebles e inmuebles), 68 (ayudas temporales a vecinos, subvenciones a
centros educativos, beneficencias o servicio social, ayudas para obras o
actividades que pertenezcan al cantón, reparto de juguetes para niños pobres),
y 69 (becas en el país) "si
guardan proporción con la situación económica de la Corporación", por
tratarse de un control de legalidad, únicamente, y conformar partidas del
presupuesto. Sin embargo, el
artículo 107 del Código Municipal sí es violatorio de la autonomía municipal,
al facultar a la
Contraloría para que "de
oficio" haga las inclusiones necesarias en el presupuesto a fin de
dar cumplimiento a las obligaciones previamente contraídas, ya que como se dijo
anteriormente, corresponde en exclusiva a las autoridades municipales elaborar
su propio presupuesto conforme a sus propios lineamientos y modificar el
presupuesto implica hacer valoraciones de oportunidad. No obstante lo anterior, debe aclararse que
si la Contraloría
verifica la situación prevista en la norma, sea, la falta de previsión para
incluir partidas suficientes para cubrir con los compromisos adquiridos, no
puede aprobar el presupuesto, lo cual debe comunicarse a la municipalidad
respectiva, a fin de que ésta haga las enmiendas del caso, dejándose en
suspenso la aprobación hasta que se incluyan dichas partidas. En este sentido, debe recordarse que la
autorización de la
Contraloría para endeudarse (créditos y otros) implica
necesariamente, una obligación para la municipalidad de incluir en los
presupuestos futuros las partidas de amortización necesarias para su
cancelación; consecuentemente, si no se hacen esas previsiones, se incurre en
una violación a dicha autorización. El Código
vigente es más claro y preciso en esta materia, al disponer el artículo 90:
"Las municipalidades
deberán diseñar planes de pago y atención adecuados a sus obligaciones. Para
ello, deberán incluir, en sus presupuestos ordinarios, partidas suficientes
para cumplir con los compromisos adquiridos. El incumplimiento acarreará la
falta de aprobación del presupuesto municipal por la Contraloría General
de la República."
Conforme a lo dicho, es inconstitucional el artículo 107 del Código
Municipal número 4574, de cuatro de mayo de mil novecientos setenta,
declaratoria que es retroactiva a la fecha de entrada en vigencia, sea el
primero de enero de mil novecientos setenta y uno. "
(Sentencia N.° 2000-10136 de las 9 horas del 17 de noviembre del 2000, citada
en la sentencia N.° 2002-11491 de las 16 horas del 4 de diciembre del 2002)
La declaratoria de inconstitucionalidad del entonces artículo 107 del
Código Municipal parte de la premisa, como claramente lo indicó el Alto
Tribunal, de que la elaboración del presupuesto corresponde de forma exclusiva
a las municipalidades. Presupuesto que
deberá obedecer a “los propios lineamientos” de la corporación. Y de allí, precisamente, que la facultad
otorgada por el legislador a la Contraloría General de modificar de oficio los
presupuestos municipales haya sido declarada inconstitucional.
Es claro, entonces, que de ser aprobada la iniciativa, los auditores de
las municipalidades gozarán de un salario fijado de conformidad con la
ley. En otras palabras, la competencia
en materia salarial propia de las municipalidades, en virtud de la autonomía
que las rige, será eliminada por disposición expresa del legislador.
Ahora bien, la materia salarial se encuentra estrechamente vinculada con
la materia presupuestaria: el presupuesto debe incluir todos los
ingresos y egresos probables, siendo que
los salarios constituyen parte fundamental de los egresos. Consecuentemente, la determinación legislativa
de la escala salarial de los auditores transgrede de
forma directa la autonomía municipal.
Tan es así, que en la consulta realizada por la Asamblea Legislativa
sobre este proyecto, la
Municipalidad del cantón de Poas
señaló que aunque desde el punto de vista legal no tenía objeción alguna lo
cierto es que resulta necesario analizar “… la capacidad presupuestaria de la
municipalidad para hacer frente a una erogación de este tipo” (ver folio 170
del expediente legislativo). En sentido
similar se pronunció la
Municipalidad de Heredia al indicar: “Aumentar tal
remuneración sería atentar contra las finanzas públicas y sentimos que no
estaríamos siendo correctos administradores de los dineros que provienen de
todos los munícipes heredianos” (ver folio 200 del expediente legislativo).
Pero además de lo anterior, lo cierto es que la fijación salarial es
parte de la autonomía administrativa de las corporaciones entendida no sólo
como la potestad de autonormación sino también como
la de autoadministración: significa la “libertad
frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente”
(Sentencia 5445-99 de la
Sala Constitucional).
Por lo que la reforma legislativa propuesta atenta contra la autonomía
municipal, de resguardo constitucional.
En este orden de ideas, la Sala Constitucional
ha indicado “… que resultaban
abiertamente inconstitucionales, por ser contrarias a la autonomía municipal
contenida en el artículo 170 de la Constitución Política,
las regulaciones impugnadas en las se establecía la intromisión de la Contraloría General
de la República
en el orden disciplinario interno de las municipalidades. En el texto se elaboran las ideas ya
expuestas de que el alcance de esa autonomía que proviene de la propia norma
superior y, esencialmente, se origina en el carácter representativo de ser un
gobierno local (única descentralización territorial del país, se repite),
encargado de administrar los intereses locales y por ello, las municipalidades
pueden definir sus políticas de desarrollo (planificar y acordar programas de
acción), en forma independiente y con exclusión de cualquier otra institución
del Estado, facultad que conlleva, también, la de poder dictar su propio
presupuesto. Esta autonomía política
implica, desde luego, la de dictar los reglamentos internos de organización de
la corporación, así como los de la prestación de los servicios públicos
municipales. Por ello se ha dicho en la
doctrina local, que ‘se trata de una verdadera descentralización de la función
política en materia local’. (Sentencia N.° 2934-93 de las 15:27 horas del 22 de
junio de 1993)
Entonces,
ni el Poder Ejecutivo ni el Poder Legislativo podrían intervenir en el ámbito
de la administración y de la prestación de servicios municipales sin incurrir
en una transgresión de la autonomía municipal.
Lo anterior en el entendido de que “…el legislador sí puede imponer a las
municipalidades fines que se derivan del Derecho de la Constitución, más no
los medios, ya que en virtud de la autonomía municipal, éstos quedan a la libre
elección de los máximos órganos de la corporación”. (O.J.
018-2003 del 4 de febrero del 2003).
Por último, debe indicarse que la regulación de la escala salarial del
alcalde y de los regidores establecida en el Código Municipal (artículos 20 y
30), además de no ser objeto de consulta en este momento, tiene sustento
constitucional. En efecto, el artículo
169 de la Carta Magna
señala que la administración de los intereses y servicios locales, en cada
cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo
deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un
funcionario ejecutivo que designará la ley. Por su parte, el artículo 171 dispone que la
ley determinará el número de regidores y la forma en que actuarán. Como se observa, el consejo municipal
-integrado por los regidores- y el alcalde, conforman el Gobierno
Municipal. Y en ese sentido es que el
constituyente delegó en el legislador la regulación de los aspectos
relacionados con el funcionamiento de los órganos que integran el Gobierno
Municipal. Regulación que necesariamente se diferencia de la establecida para
los funcionarios de planta de la Municipalidad, incluido el auditor, aun y cuando
realice funciones de fiscalización de la hacienda pública.
2.- Sobre el artículo 52 del proyecto de ley
Los dos primeros párrafos del artículo 52 de la iniciativa legislativa
son prácticamente iguales al texto del actual artículo 52 del Código
Municipal. Ahora bien, este artículo ha
sido objeto de diversas consultas ante esta Procuraduría debido a que, junto
con el artículo 13 inciso f) del Código, sujeta a una misma regulación al
contador y al auditor, siendo que se trata de funcionarios que desempeñan
tareas de naturaleza distinta: mientras
el primero ejerce funciones de administración activa, al segundo ostenta un
carácter esencialmente fiscalizador (ver dictamen C-082-2006 del 1 de marzo del
2006, aclarado por el dictamen C-329-2006 del 17 de agosto del 2006).
Debido a lo anterior, de proseguir los señores Diputados con la tramitación
del proyecto de ley sometido a consulta, respetuosamente se les sugiere valorar
la conveniencia de mantener la regulación referida en los mismos términos.
CONCLUSIÓN
Es criterio no vinculante de esta Procuraduría, lo siguiente:
1.- El proyecto de reforma al artículo 52 del
Código Municipal, expediente legislativo N.° 16.089, atenta contra la autonomía
municipal consagrada en la
Carta Magna, por lo que resulta de dudosa constitucionalidad.
2.- De continuarse con la tramitación de este
proyecto de ley, se sugiere proceder a valorar la conveniencia de mantener la
regulación establecida en los dos primeros párrafos del artículo 52, con
fundamento en los criterios emitidos por esta Procuraduría en los dictámenes
C-082-2006 y C-329-2007.
(Nota: El párrafo anterior, correspondiente al punto 2)
de las conclusiones, cita el dictamen C-329-2007. El año correcto de dicho
pronunciamiento es 2006.)
Sin otro particular, se suscribe muy atentamente,
Georgina Inés Chaves Olarte
Procuradora
Área de Derecho Público
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