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Dictamen : 196 - del 09/06/2008
C-196-2008
9 de
junio de 2008
Licenciada
María
del Carmen Redondo Solís
Gerente
General
Instituto
Nacional de Urbanismo
Estimada señora:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General de
De previo a referirnos al objeto
de su consulta, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido
su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.
I. Objeto de
la consulta
Mediante el oficio arriba
indicado, la consultante solicita se emita criterio en torno a los siguientes
aspectos:
“En una sentencia penal, en la que se condena en forma solidaria al ex
subgerente general y a la institución pública para la cual trabajaba, y no se
define cuota específica para cada condenado, sino que dicha condena es genérica
para ambos condenados, ¿quién de los dos condenados debe pagar? ó ¿se debe
entender que cada uno debe pagar un 50% del monto condenado en sentencia?
¿Si un funcionario público es procesado jurídicamente por asuntos propios
en la función de su cargo, debe la administración o su patrono asumir el pago
de la defensa jurídica? Y ¿si es vencido por actos irregulares en la actuación
de su cargo, debe hacerle frente al pago de honorarios profesionales de la
defensa respectiva?”.
Sobre el
particular, se aporta criterio legal emitido por
Dicho criterio,
fue emitido por
Ahora bien, siendo que el objeto
de la presente consulta se encuentra relacionado con el régimen de
responsabilidad que cubre a
II. De
Dicha regulación distingue dos
supuestos a efecto de indemnizar el daño ocasionado por
En segundo lugar, la
responsabilidad por conducta lícita y funcionamiento normal supone una
específica valoración de la lesión que causa el actuar de
Asimismo, los artículos 196, 197
y 198 de
Se desprende de lo hasta aquí
indicado que
Sin embargo, tratándose de la responsabilidad del funcionario público,
éste se encuentra bajo un régimen de responsabilidad subjetiva, toda vez que lo
que examina es la existencia de una conducta dolosa o culposa que cause daño a
“Artículo 199.-
1. Será responsable personalmente ante terceros el
servidor público que haya actuado con dolo o culpa grave en el desempeño de sus
deberes o con ocasión del mismo, aunque sólo haya utilizado los medios y
oportunidades que le ofrece el cargo.
2. Estará comprendido en tales casos el funcionario
que emitiere actos manifiestamente ilegales, y el que los obedeciere de
conformidad con esta ley.
3. Habrá ilegalidad manifiesta, entre otros casos,
cuando
4. La calificación de la conducta del servidor para
los efectos de este artículo se hará sin perjuicio de la solidaridad de
responsabilidades con
Los conceptos de culpa grave o dolo, son elementos subjetivos
que actúan como causales de imputación de esa responsabilidad.
Según ha indicado este Órgano
Asesor, la diferencia entre ambos
conceptos radica, en la voluntariedad o intencionalidad de la acción u omisión.
En ese sentido, se ha indicado:
“(…) En reiteradas ocasiones hemos indicado que a
diferencia de la responsabilidad de
Recapitulando, la responsabilidad del servidor público resulta ser
subjetiva, toda vez que atiende al dolo o culpa grave con que ha actuado el
funcionario, respecto a
“Artículo 201.-
Artículo 202.-
1. El administrado o tercero nunca tendrá derecho a más de una
indemnización plenaria por el daño recibido, y
2. El pago hecho podrá hacerse valer por vía de acción o de excepción.”
Ahora
bien, el artículo 203 de
En
estos casos, como la responsabilidad es solidaria entre el servidor con
Bajo este contexto procedemos a dar respuestas a las preguntas
planteadas por la consultante.
III. Sobre
lo consultado
1. En una
sentencia penal, en la que se condena en forma solidaria al ex subgerente
general y a la institución pública para la cual trabaja, y no se define cuota
específica para cada condenado, sino que dicha condena es genérica para ambos
condenados, ¿quién de los dos condenados debe pagar? ó ¿se debe entender que
cada uno debe pagar un 50% del monto condenado en sentencia?
Señala la
consultante, la existencia de una sentencia penal, donde se dispuso condenar
solidariamente al Instituto Nacional
de Vivienda y Urbanismo y a su ex gerente, al pago de daños y perjuicios a favor de terceros. De
ahí surge su inquietud respecto a quién debe asumir el pago y en qué
proporción.
Sobre el
particular, debemos indicar que la “solidaridad” se entiende como “…nexo
obligatorio común que fuerza a cada uno de dos o más deudores a cumplir o a
pagar por la totalidad cuando le sea exigido por el acreedor o acreedores con
derecho a ello….”[1]
Partiendo de dicha definición, resulta fácil dilucidar
que, la solidaridad implica la existencia de una obligación común entre varios
deudores, la cual, deberá ser saldada en su totalidad al reclamante del
derecho, quien podrá dirigir su acción de cobro respecto de cualquiera de los
obligados, en tal caso, quien asuma el pago de cita está facultado para ejercer la acción de
recuperación sobre los demás obligados solidarios.
De suerte que, en casos en que
En tal sentido, bien puede ser
Sobre este último aspecto, valga mencionar lo
establecido por este Órgano Asesor, en el sentido de que para la emisión de la
certificación referida,
Precisamente sobre el procedimiento para la acción de recuperación de
lo pagado, tratándose de condenas solidarias, ésta Procuraduría manifestó lo
siguiente:
“I. Procedimiento para ejercer la acción de recuperación en el evento de
que se condene solidariamente a
(…)
Viene de lo expuesto, que en el evento de que
En orden a lo anterior, a efecto de determinar el grado de responsabilidad
del servidor,
Ahora bien, nótese que el mismo artículo 203.1 de
Así, la norma lo primero que exige es que exista de por medio dolo o culpa
grave en la actuación del servidor. Y es aquí donde cobra suma importancia el
seguimiento del procedimiento ordinario administrativo, toda vez que deberá
discutirse y analizarse a fondo la conducta en que incurrió el funcionario,
todas y cada una de las circunstancias que mediaron en los hechos que
originaron el daño, los antecedentes del caso, la posible intervención de otros
funcionarios o terceros, etc.
Asimismo, todo ello deberá ser
juzgado a la luz del correcto alcance que se le ha dado a estos conceptos,
pues, como señaláramos arriba con ocasión de la cita de las actas legislativas
que recogen la discusión de estas regulaciones, debe probarse una violación
grave a los deberes del cargo, al punto de que se configure una indiscutible
negligencia, que justamente por resultar evidente resulta punible.
Tenemos entonces que esa culpa
grave demanda la existencia y acreditación una violación a reglas elementales
sobre el desempeño del cargo que se ha hecho intencionalmente o corriéndose un
riesgo de forma indebida, imprudente o descuidada. De ahí que se haya
llamado la atención sobre el hecho de que “lo que se podría llamar culpa leve o
culpa profesional o culpa habitual, esos descuidos explicables en un
funcionario esos no se sancionan. Pero lo que es un descuido grave, un olvido
de reglas elementales de prudencia en el desempeño de su cargo, esos es
sancionado por ofendido y frente a la administración..." (Acta Nº 104 de
En segundo lugar, tanto la
norma de comentario como el artículo 205.1 de la misma LGAP obligan a tomar en
consideración el grado de participación de la propia Administración, el
servidor investigado e incluso otros servidores, aún cuando no hayan sido parte
en el juicio que haya podido dar lugar a la condenatoria.
Como se ha señalado en
doctrina, “el procedimiento administrativo previo, debe observarse tanto si el
ente público de forma voluntaria y espontánea, en vía administrativa, resarce a
la víctima los daños y perjuicios como cuando se ha dictado sentencia condenatoria
en contra de
Esto último resulta destacable a fin de advertir que
Debe tomarse en cuenta que
esos medios de prueba que tienen las partes son todos los que estén permitidos
por el derecho público, aunque no sean admisibles por el derecho común.
Asimismo, que las pruebas serán apreciadas de acuerdo a las reglas de la sana
crítica (artículo 298 Ley General de
Y es precisamente esa
valoración de acuerdo a las reglas de la sana crítica que permitirá atender a
elementos como el grado y tipo de participación que tuvo el funcionario en los
hechos que generaron la condenatoria, la naturaleza, alcance y volumen de las
funciones asignadas, el nivel de responsabilidad, su rango, jerarquía,
trayectoria, antecedentes, experiencia, los medios que le proporcionó el cargo,
las facilidades, protección y garantías que le brindó –o debió brindarle– la
propia Administración, y todos los demás elementos de juicio que se encuentren
presentes en el caso concreto. A su vez, todo ese cúmulo de cuestiones
circunstanciales habrá de sopesarse cuidadosa y objetivamente a la luz de
principios como el de razonabilidad, proporcionalidad, lógica, justicia,
conveniencia, así como a los parámetros que brinden la ciencia y la técnica,
todo ello en la inteligencia del artículo 16 de
En suma, la acción de regreso
que se entable contra el servidor en virtud de la indemnización que ha tenido
que cancelar
De lo expuesto se desprende con claridad que, en el evento de que
De esta manera, resulta claro que
la determinación del monto a pagar, tratándose de condenas solidarias entre el
Estado y sus servidores, no puede reducirse a la distribución proporcional del
monto establecido en sentencia entre el número de los obligados solidarios, sino que, deberá atenderse
el procedimiento indicado en la ley General de
Ahora bien, señala la consultante que es un ex funcionario el condenado
solidariamente con la entidad, concretamente, el ex subgerente.
Al
respecto, considera este Órgano Asesor, que si bien la persona condenada
solidariamente con la entidad consultante no es actualmente funcionario de
ésta, ello no la inhibe la posibilidad de que las autoridades del Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo ejerzan su acción de
recuperación contra el ex servidor.
En
tal sentido, no puede desconocerse, no solo la existencia de una sentencia
judicial derivada de un proceso judicial en el cual el ex funcionario fue parte,
sino que, precisamente, la participación de éste se debió a la ejecución de
acciones en el desempeño de su cargo, que causaron daño a terceros. Es decir,
si bien el vínculo laboral con
No
está demás indicar, que la acción de recuperación debe ejercerse dentro de los
plazos previstos por
De conformidad con lo anterior,
la consultante se encuentra facultada para ejercer la acción de recuperación de
lo pagado contra su ex servidor, previo procedimiento administrativo iniciado
al efecto, en los términos indicados en líneas que preceden.
2. ¿Si un
funcionario público es procesado jurídicamente por asuntos propios en la
función de su cargo, debe la administración o su patrono asumir el pago de la
defensa jurídica? Y ¿si es vencido por actos irregulares en la actuación de su
cargo, debe hacerle frente al pago de honorarios profesionales de la defensa respectiva?
Previo a dar respuesta a la presente interrogante, conviene hacer una
breve referencia a las exigencias de las relaciones de servicio que han de
existir entre la institución y su servidor,
así como las obligaciones de éste en el desempeño de sus labores.
De conformidad con
nuestro ordenamiento jurídico, el funcionario o servidor público es aquella
persona que presta servicios a
Al poseer tal
condición, el servidor público, adquiere una serie de derechos, deberes y
obligaciones, en el cumplimiento de sus funciones las cuales deben encaminarse
a la satisfacción del fin público de la institución para la cual labora.
Tal y como se
indicó, estas actuaciones del servidor público, se encuentran sometidas al
ordenamiento jurídico, en el entendido de que solo podrá realizar aquellos
actos regulados por la norma jurídica, y que atiendan a las estipulaciones de
las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales
de justicia, lógica o conveniencia, siendo prohibidas aquellas actuaciones que
impidan o perturben el ejercicio legítimo de las potestades administrativas o
de los derechos del particular, así como lo que violenten el orden público, la
moral o las buenas costumbres –numerales 11, 16, 17 de
Aunado a lo anterior, las relaciones de servicio entre la entidad y su funcionario, también se
encuentran legalmente reguladas.
El tratadista Eduardo Ortiz Ortiz, manifiesta que las relaciones de
servicio se basan principalmente en la existencia de “…deberes y derechos
recíprocos, para satisfacer dos intereses distintos y eventualmente
contrapuestos, el del Estado en el buen funcionamiento de sus servicios y el
del particular en la justa retribución de los servicios que presta al Estado….”[2]
Es así que, el
funcionario o servidor público, al ostentar tal condición, se sumerge en una
estructura organizativa que se rige por normas y principios que regulan sus
labores como parte de la institución, a las cuales debe dar fiel cumplimiento,
caracterizándose éstas generalmente por la lealtad, ética y legalidad.
Ahora bien,
respecto a lo consultado, sea si debe el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo asumir el pago de la defensa jurídica de un funcionario público que
es procesado por asuntos propios en la función de su cargo, debemos revisar si
tal posibilidad está legalmente autorizada en nuestro ordenamiento.
Al respecto,
debemos indicar que revisada
En tal sentido, recordemos que
“II.-El
Principio de Legalidad como base de toda actuación administrativa
De frente a la consulta que
aquí nos ocupa, como órgano superior consultivo técnico-jurídico de
En efecto, el artículo 11 de
nuestra Constitución Política dispone:
“Los
funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados
a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no
concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta
Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por
sus actos es pública.
Por su parte,
“Artículo
11.-1.
Asimismo, valga traer a
colación lo que esta Procuraduría General ha expresado sobre el tema en el
dictamen N° C-128-2002
del 24 de mayo del 2002, cuando con toda claridad explica:
“Debemos
recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado;
está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de
los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas
de antemano, para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone.
"En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de
derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e
instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición
básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente
puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el
mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e
instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y
legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado
les está vedado." (Véase el Voto Nº440-98 de
Así las cosas, podemos afirmar
que
Por su parte,
En otra importante resolución,
"Este
principio significa que los actos y comportamientos de
En síntesis, el principio de
legalidad constituye un presupuesto esencial del Estado de Derecho y, por ende,
del sistema democrático. Ergo, ningún ente ni órgano, que conforma
Dado que no existe norma alguna
que autorice el supuesto objeto de consulta, estima este Órgano Asesor, que no
puede la consultante asumir el pago de la defensa técnico jurídico de
funcionarios que hayan sido procesados por acciones ejecutadas con ocasión del
cargo. Tal afirmación puede ser extendida a cualquier tipo de proceso (penal,
civil, contencioso administrativo).
Ahora bien, tratándose de materia
penal, cabe hacer la siguiente observación en relación a las atribuciones
concedidas a
Al respecto, el artículo 3 inciso
g) de
“ (…) Defender
a los servidores del Estado cuando se siga causa penal contra ellos por actos o
hechos en que participen en el cumplimiento de sus funciones.
En ningún caso podrá defenderse a
servidores que hayan cometido delito contra los intereses de
Esta norma permite
al Estado, a través de
En todo caso, no
está demás indicar, que nuestro ordenamiento
jurídico, prevé la posibilidad de que cualquier persona que sea procesada en
sede penal, bajo el cumplimiento de ciertos requisitos, como la inexistencia de
solvencia económica, pueda optar por la defensa o representación en juicio de
un defensor público –artículo 152 de
Así las cosas, consecuente con lo
ya indicado, es criterio de este Órgano Asesor, que salvo disposición legal en
contrario, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, no se encuentra
legalmente facultado para asumir el pago de la defensa jurídica de funcionarios de esa entidad procesados por
asuntos propios del ejercicio de sus funciones.
Igual razonamiento es aplicable,
a la segunda parte de la interrogante, sea no es posible que la consultante
proceda al pago de honorarios profesionales por la defensa del servidor
procesado por actos irregulares en ejercicio de su cargo. Lo anterior, en
aplicación del principio de legalidad.
IV. Conclusión
De conformidad con
las anteriores consideraciones, concluye este Órgano Asesor, lo siguiente:
1. Ante
una condena solidaria
dispuesta en sentencia judicial contra una entidad pública y uno de sus
funcionarios, el beneficiado con dicho fallo puede requerir el pago de la
totalidad de la condenatoria a cualquiera de los obligados solidarios
–administración o funcionario-.
2. En
caso de que
3. Igual
acción puede iniciar contra el ex servidor condenado solidariamente con la
entidad, dentro de los plazos previstos en
4. En aplicación del principio
de legalidad, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo se encuentra
imposibilitado para asumir el pago de la defensa jurídica y honorarios de
abogado, en el caso de funcionarios procesados por actos irregulares en
ejercicio de su cargo, por no estar así autorizado mediante norma legal.
De usted, atentamente,
Sandra Sánchez Hernández
Procuradora Adjunta
Ssh
C-196-2008
CONDENA SOLIDARIA DISPUESTA EN SENTENCIA ESTADO – FUNCIONARIO PÚBLICO.
RESPONSABILIDAD SOLIDARIA ESTADO- FUNCIONARIO PÚBLICO. PROCEDIMIENTO PARA
RECUPERAR
Mediante oficio número GG-362-2007 de fecha 17 de noviembre del
2007, recibido en esta Procuraduría el 20 de noviembre del mismo año,
“En una sentencia penal, en la que se condena en forma solidaria al ex
subgerente general y a la institución pública para la cual trabajaba, y no se
define cuota específica para cada condenado, sino que dicha condena es genérica
para ambos condenados, ¿quién de los dos condenados debe pagar? ó ¿se debe
entender que cada uno debe pagar un 50% del monto condenado en sentencia?
¿Si un funcionario público es procesado jurídicamente por asuntos propios
en la función de su cargo, debe la administración o su patrono asumir el pago
de la defensa jurídica? Y ¿si es vencido por actos irregulares en la actuación
de su cargo, debe hacerle frente al pago de honorarios profesionales de la
defensa respectiva?”.
Este Despacho, en
dictamen número C-196-2008 de 9 de
junio de 2008, suscrito por Sandra Sánchez Hernández, Procuradora Adjunta, atiende la
consulta planteada, concluyendo lo siguiente:
“De conformidad con las anteriores consideraciones, concluye este Órgano
Asesor, lo siguiente:
1. Ante una condena solidaria dispuesta en sentencia judicial contra una entidad
pública y uno de sus funcionarios, el beneficiado con dicho fallo puede
requerir el pago de la totalidad de la condenatoria a cualquiera de los
obligados solidarios –administración o funcionario-.
2. En caso de que
3. Igual acción puede
iniciar contra el ex servidor condenado solidariamente con la entidad, dentro
de los plazos previstos en
4. En aplicación del principio de legalidad, el Instituto Nacional de
Vivienda y Urbanismo se encuentra imposibilitado para asumir el pago de la defensa
jurídica y honorarios de abogado, en el caso de funcionarios procesados por
actos irregulares en ejercicio de su cargo, por no estar así autorizado
mediante norma legal.”