Dictamen : 155 - del 08/05/2008

C-155-2008

08 de mayo de 2008

 

Licenciado

Oscar Figueroa Fieujeam

Alcalde

Municipalidad de Goicoechea

 

Estimado Señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a sus oficios AG.3388-2007 del 10 de diciembre del 2007 y AG.182-2008 del 25 de enero del 2008, en los cuales solicita criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

 

1-                 Si de acuerdo a la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica S.A., está obligado al pago de los Tributos Municipales, Patentes, Bienes Inmuebles, construcciones, etc, etc-

 

2-                 Si de acuerdo a esa naturaleza jurídica Correos de Costa Rica S.A., debe devolver a las Municipalidades todos aquellos terrenos que en su oportunidad se le dió en préstamo para que construyeran sus oficinas en los distintos cantones a la Dirección Nacional de Comunicaciones, antes de convertirse en Sociedad Anónima, y si se le puede exigir a Correos de Costa Rica S.A. una nueva negociación que implique un alquiler o bien la devolución de dichos terrenos por ser una Sociedad Mercantil, a las que las Municipalidades no les puede dar en préstamo gratuito sus bienes-”.   

 

            Se adjunta a la consulta el criterio legal de la Dirección Jurídica de la Municipalidad, DJ-308-2007 del 21 de noviembre del 2007, suscrito por el Licenciado Mariano Ocampo Rojas, en el cual se llega a las siguientes conclusiones:

 

“En consecuencia siendo que en el ejercicio de su actividad se encuentra sometida al derecho privado, Correos de Costa Rica S.A. tiene que pagar patente comercial de funcionamiento, pagar impuesto sobre Bienes Inmuebles y canon sobre Servicios Urbanos.

 

Respecto a los terrenos donde operen sus oficinas y que hubiesen sido prestados por las diferentes Municipalidades a la Dirección General de Correos antes de convertirse por ley en Correos de Costa Rica S.A., estos terrenos deberán sin duda ser recuperados por las Municipalidades e ingresarlos plenamente a su patrimonio, o bien negociar con Correos de Costa Rica contractualmente su disposición temporal a favor de correos de acuerdo con las leyes que rigen la materia para el cumplimiento de los fines Municipales como lo señala el artículo 62 del Código Municipal, lo anterior en razón de que las condiciones que dieron origen a eventuales préstamo de terrenos a la anterior Dirección Nacional de Correos han variando sustancialmente al convertirse en una Sociedad Mercantil, teniendo que regirse esa nueva relación por el derecho privado. Entonces, las Municipalidades que se encuentren en esta situación deben revertir los préstamos, claro está, siguiendo el debido proceso.-”

 

Mediante la consulta presentada, se pretende que la Procuraduría General de la República emita criterio en cuanto a la naturaleza jurídica de la empresa Correos de Costa Rica S.A, y las obligaciones que como empresa privada tiene para con la municipalidad consultante, así como respecto a la situación de los terrenos que fueron dados en préstamo a la Dirección Nacional de Comunicaciones para que construyeran sus oficinas antes de convertirse en Correos de Costa Rica S.A.

 

1-                 Naturaleza Jurídica de Correos de Costa Rica S.A

 

            En relación con el primer punto consultado, la Procuraduría General en anteriores pronunciamientos se ha dado a la tarea de analizar la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica S.A., y ha llegado a concluir que ésta es una empresa pública organizada como sociedad anónima, sometida a lo que se ha llamado “un régimen mixto”, lo cual consiste en que para su funcionamiento, se rige por las reglas de Derecho Privado, pero, al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, transmite a la persona jurídica la naturaleza pública. A manera de ejemplo conviene citar la opinión jurídica OJ-008-2001 del 22 de enero del 2001 que incorpora algunos dictámenes relacionados con el tema. Dijo al respecto la Procuraduría:

 

“Correos de Costa Rica S.A. es una Empresa Pública

Tomando en cuenta lo anterior corresponde referirse sumariamente a la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica. Y decimos sumariamente porque en realidad este es un punto ya definido por la Procuraduría y que, por ende, no debería provocar dudas. En efecto, en el dictamen de esta Procuraduría C-042-2000 del 3 de marzo del 2000, citado en el informe jurídico de Correos de costa Rica S.A., se señala expresamente la imposibilidad de definir a esa entidad como empresa de naturaleza privada:

 

"…La circunstancia de que se trate de una entidad organizada como sociedad anónima, podría llevar a considerar que Correos de Costa Rica es una empresa privada, máxime que su régimen de actividad es predominantemente privado. La caracterización de la empresa pública retenida en el dictamen No. 063-96 de 3 de mayo de 1996, nos permite descartar esa pretensión de naturaleza privada…

 

Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica está en manos del Estado, se sigue necesariamente que estamos en presencia de una empresa pública. Una empresa organizada como sociedad anónima. En la Opinión Jurídica No. 031-99-J de 17 de marzo de 1999, la Procuraduría señaló respecto de la naturaleza jurídica de Correos de Costa Rica:

 

'Se desprende de lo anterior, que Correos de Costa Rica S.A., es una Empresa Estatal, con un régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por las reglas de Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, está investida de derecho público, sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos'… ". (el subrayado no es del original)

 

Esta posición ha sido reiterada por esta Procuraduría en diversas oportunidades, así en los dictámenes C-128-98 del 2 de julio de 1998, C-279-98 del 21 de diciembre de 1998 y C-182-2000, entre otros, se ha indicado que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa pública, independientemente de su personalidad jurídica y del régimen que la rige. Entonces, ha sido claro y reiterado el criterio de esta Procuraduría en señalar que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa de naturaleza pública y no privada, independientemente de que su personalidad sea de Derecho Privado y de que su actividad se encuentre sujeta predominantemente a un régimen de Derecho Privado, en virtud de lo dispuesto expresamente en el artículo 3 de la Ley de Correos. Se desprende de lo anterior que la Procuraduría no comparte la interpretación que el Departamento Legal hace de los pronunciamientos de la Procuraduría en orden a la naturaleza y régimen jurídico de Correos de Costa Rica, particularmente en cuanto tiende a establecer que la empresa es una persona de derecho privado sujeta al Derecho Privado.

 

En cuanto a su régimen jurídico, interesa destacar que la Ley de Correos crea a Correos de Costa Rica S.A. como una sociedad anónima cuyo patrimonio y capital le pertenecen íntegramente al Estado (artículo 2), regida por esa ley y sus reglamentos, así como por el Código de Comercio, el Código Civil, el Código de Trabajo (artículo 3) y cuya dirección corresponderá a una Junta Directiva en la que cuatro de los cinco miembros que la integran son de nombramiento del Poder Ejecutivo (artículo 7). Por su parte, el artículo 16 de la Ley excluye a Correos de Costa Rica de la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa, la Ley de Planificación Nacional, el Libro II de la Ley General de la Administración Pública, la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria, el Estatuto del Servicio Civil y la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público.

 

Ahora bien, aun y cuando Correos de Costa Rica S.A. se encuentra exenta de la aplicación de la Ley de Contratación Administrativa, así como de la Ley que crea la Autoridad Presupuestaria (incisos a y d del artículo 16 de la Ley de Correos No. 7768 del 24 de abril de 1998), lo cierto es que por disposición expresa de la misma Ley de Correos la empresa se encuentra sujeta a la fiscalización de la Contraloría General de la República en materia presupuestaria, así como sobre todos los actos y la gestión de la empresa (párrafo final del artículo 16 de la Ley de Correos). De esta forma, el control que está llamado a ejercer el Órgano Contralor sobre la aprobación, ejecución y aprobación presupuestaria de Correos de Costa Rica S.A., como sobre sus actos y gestión, obliga a considerar que el régimen jurídico de ese ente es de carácter híbrido, por lo que si bien determinados aspectos de su actividad serán normados por el Derecho Privado, otros se regirán ineluctablemente por el Derecho Público. Puesto que la totalidad del capital social de Correos de Costa Rica corresponde al Estado y la empresa es ante todo el mecanismo por el cual el Estado decide prestar el servicio universal postal, resulta conveniente recordar que:

 

"La pertenencia a la Administración Pública de la totalidad del capital social de un Ente constituido en forma jurídico-privada impide en gran medida la aplicación al mismo de gran parte del derecho de sociedades; en cambio, cuando nos encontramos con sociedades mixtas la participación del capital privado dota de naturaleza societaria real al Ente, al existir una vida social que no se encuentra falseada por la unipersonalidad pública de la sociedad". R, RIVERO ORTEGA: Administraciones públicas y Derecho Privado, Marcial Pons, Barcelona, 1998, p. 99.

 

"La sociedad que es propiedad de un ente público -en razón de ser éste el socio único o principal- es pública por esa sola razón, aunque el socio dominante no sea el Estado, sino otro ente público cualquiera. Lo decisivo para imprimir carácter público a un ente -sea o no sociedad mercantil- es la existencia de fines de ese sujeto impuestos a él por la ley o por la Administración. Como ya se dijo, la sociedad es pública porque se convierte en un instrumento de los fines legales, por ello mismo públicos, del ente público socio. Un fin o interés puede llamarse público cuando está impuesto a un sujeto por la ley o por acto de la Administración, con base en la Ley". E, ORTIZ ORTIZ: "La empresa pública como ente público". IVSTITIA, N. 52, año 5, p. 8.”

 

            Como corolario se tiene entonces, que Correos de Costa Rica S.A es una Empresa Estatal, con un régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por las reglas de Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, está investida de derecho público, sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos.

 

2-                 De las obligaciones de Correos de Costa Rica S.A con la municipalidad consultante:

 

En atención al segundo punto consultado, y referido –según el oficio N° AG-182-2008 de 25 de enero del 2008 - a si Correos de Costa Rica está obligado al pago de los tributos municipales, tales como patentes, servicios municipales y bienes inmuebles, procede el siguiente análisis:

 

A-    Pago de Impuesto de Patente Municipal:

 

El artículo 79 del Código Municipal ( Ley N° 7794 de 30 de abril de 1998 ), faculta a las entidades municipales a cobrar el impuesto de patente municipal para el otorgamiento de la correspondiente licencia municipal que permita a las personas físicas o jurídicas el ejercicio de actividades lucrativas en la circunscripción territorial respectiva. Dice en lo que interesa el artículo 79:

 

"Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado." ( La negrilla no es del original )

 

Por su parte, la Ley de Patentes de la Municipalidad de Goicoechea, N° 7682 del 21 de julio de 1997, dispone  en su artículo 1°:

 

“Obligatoriedad del impuesto. Las personas físicas o jurídicas, que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividades lucrativas en el cantón de Goicoechea, deberán obtener la licencia respectiva y pagarán, a la Municipalidad, el impuesto de patentes que las faculte para desarrollar estas actividades. La Municipalidad fijará el impuesto de patentes, de acuerdo con la presente ley y su reglamento.”   ( La negrilla no es del original )

 

De las normas citadas, resulta claro que la obligación de pagar el impuesto de patente municipal, nacerá a la vida jurídica en el momento en que cualquier persona física o jurídica realice actividad lucrativa, para lo cual de previo se deberá contar con la respectiva licencia municipal. Es en ese doble supuesto que se configura el hecho generador descrito en la norma, surgiendo así para el sujeto pasivo la obligación de pagar la prestación tributaria establecida en la Ley.

 

Partiendo de lo expuesto, procede examinar sí Correos de Costa Rica S.A realiza actividad lucrativa alguna, y para ello analizaremos la Ley N° 7768.

 

El artículo 1° de la Ley N° 7768 de 24 de abril de 1998, dispone que la actividad postal es una actividad de interés público, que deberá prestarse asegurando el secreto postal, la inviolabilidad de la correspondencia, la libertad de acceso y las normas aduaneras vigentes, correspondiendo al Estado regular dicha actividad. El artículo 4° establece por su parte las actividades que puede realizar Correos de Costa Rica S.A para cumplir con su cometido. Dice al respecto:

 

“Funciones de Correos de Costa Rica

 

Para alcanzar sus objetivos, Correos de Costa Rica deberá desempeñarlas siguientes funciones:

 

a) Garantizar la eficacia, eficiencia, calidad, seguridad y oportunidad de sus servicios.

b) Participar en el mercado de los servicios postales y financieros afines.

c) Garantizar la cobertura nacional de sus servicios, según criterios de servicio social y desarrollo económico regionalmente equilibrado.

d) Garantizar la mayor eficiencia en el uso de sus recursos humanos, materiales y financieros, en forma compatible con los objetivos de servicio social eficaz y oportuno.

 e) Participar, previa delegación del Poder Ejecutivo, en los organismos internacionales propios de los servicios de su competencia.

f) Vender los sellos postales.

g) Depositar en cada apartado postal toda la correspondencia dirigida a él.

h) Cualesquiera otras funciones necesarias para cumplir con los objetivos y deberes de la empresa”.

 

            Si bien, la actividad principal de Correos de Costa Rica es el servicio social postal, que por definición del propio legislador es un servicio público ( artículo 6 de la Ley N° 7768 ) y por el cual los usuarios deben de pagar un precio público, cuyas tarifas son fijadas por la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos ( artículo 11 infine de la Ley ), tarifa que al menos debe cubrir los costos para que el servicio se preste en todo el país; ello nos permite afirmar en principio que la actividad principal de Correos de Costa Rica no podría calificarse como una actividad lucrativa propiamente, por cuanto la lucratividad no es el fin principal del servicio que se presta. No obstante, si nos atenemos a lo dispuesto en los incisos b) y h) del artículo 4 de la Ley - que autorizan a Cortel S.A para que participe en el mercado de los servicios postales y financieros afines, así como a realizar cualesquiera otra función necesaria para cumplir con los fines y objetivos de la empresa - en relación con el inciso a) del artículo 5 que refiere a la constitución del patrimonio de la empresa, bien podríamos afirmar que la empresa - dada su estructura jurídica - puede realizar otro tipo de actividades eminentemente lucrativas, en cuyo caso, a juicio de la Procuraduría General de la República estaría en la obligación de pagar el impuesto de patente municipal, considerando para ello el monto de los ingresos originados en servicios distintos del servicio social postal.

 

B.- Pago de Servicios Municipales:

 

            El artículo 74 del Código Municipal dispone en lo que interesa:

 

“Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en la La Gaceta.

 

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías, recolección de basuras, mantenimiento de zonas verdes, servicios de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezca por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

 

Se cobrarán tasas por los servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. (…)”

 

            De la simple lectura del artículo transcrito pareciera que corresponde al usuario el pago de los servicios que brinda la municipalidad; sin embargo si interpretamos armónicamente dicha norma con lo dispuesto en el artículo 70 del Código Municipal que dispone que “Las deudas por tributos municipales constituirán hipoteca legal preferente sobre los respectivos inmuebles.”, tendríamos que decir que cuando el legislador utiliza la palabra “usuario” se está refiriendo concretamente a los propietarios del inmueble, ello por cuanto el servicio brindado está en íntima relación con el bien, de ahí que las deudas por concepto de tasas municipales constituyen hipoteca legal preferente, lo que nos lleva a concluir que el único perjudicado con una eventual acción judicial por el no pago de la obligación, lo sería el titular del dominio sobre el inmueble y no el usuario propiamente dicho. Lo anterior, sin perjuicio de que el usuario del inmueble asuma la responsabilidad en el pago de los servicios municipales, siempre y cuando ello no implique una forma de elusión de la obligación tributaria.

 

C.- Pago del Impuesto sobre Bienes Inmuebles (Ley N° 7509 del 19 de junio de 1995) :

 

            De conformidad con el artículo 2 de la Ley de Bienes Inmuebles y 4 del Reglamento ( Decreto Ejecutivo N. 27601 del 12 de enero de 1999 ) se tiene que el impuesto recae sobre los terrenos y construcciones fijas que sobre el existan. Lo que permite afirmar entonces – con fundamento en el artículo 9 de la Ley y 7 del Reglamento - que la base imponible del tributo estaría constituida por el valor del terreno y de las construcciones.

 

            Por otra parte, de conformidad con el artículo 6 de la Ley, se consideran sujetos pasivos del impuesto:

 

“(…)   

a)        Los propietarios con título inscrito en el Registro Público de la  Propiedad.

 

b)        Los propietarios de finca, que no estén inscritos en el Registro Público de la Propiedad.

 

c)         Los concesionarios, los permisionarios o los ocupantes de la franja fronteriza o de la zona marítimo terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2 de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá el canon municipal correspondiente.

 

d)        Los ocupantes o los poseedores con título, inscribible o no inscribible en el Registro Público, con más de un año y que se encuentren en las siguientes condiciones: poseedores, empresarios agrícolas, usufructuarios, aparceros rurales, esquilmos, prestatarios gratuitos de tierras y ocupantes en precario. En el último caso, el propietario o el poseedor original del inmueble podrá solicitar, a la Municipalidad que la obligación tributaria se le traslade al actual poseedor, a partir del período fiscal siguiente al de su solicitud, mediante procedimiento que establecerá el Reglamento de esta Ley.

e)         Los parceleros del IDA, después del quinto año y si el valor de la parcela es superior al monto fijado en el inciso f) del artículo 4 de esta Ley.

 

De conformidad con este artículo, la definición del sujeto pasivo no prejuzga sobre la titularidad del bien sujeto a imposición. En caso de conflicto, la obligación tributaria se exigirá al sujeto que conserve el usufructo del inmueble, bajo cualquier forma.

 

             Teniendo en cuenta el marco normativo indicado, procede analizar si Correos de Costa Rica S.A esta obligado al pago del impuesto sobre bienes inmuebles.

 

Según quedó establecido, el impuesto de bienes inmuebles tiene por objeto los terrenos y las construcciones fijas y permanentes que sobre el existan, de suerte tal que la base imponible de dicho tributo estaría constituida por el valor del terreno y el valor de las construcciones, ello implica que la situación de Cortel S.A en relación con el impuesto de bienes inmuebles debe analizarse en función de dichos componentes. Así, en relación con el terreno, se tiene que mediante Acta de la Sesión Ordinaria N.36-80 celebrada por el Concejo Municipal del Cantón de Goicoechea, el día jueves 17 de abril de 1980 se acordó dar en préstamo y por un término de 50 años, el terreno municipal -ubicado en el Cantón de Goicoechea- a la Dirección General de Comunicaciones del Ministerio de Gobernación, para que construyera el edificio que albergaría la oficina de comunicaciones del Cantón, lo que constituiría – en principio por su condición de prestatario del terreno- a Cortel S.A como sujeto pasivo del impuesto de bienes inmuebles de conformidad con el inciso d) del artículo 6 de la ley, al asumir Correos de Costa Rica S.A todos los derechos y obligaciones de la Dirección Nacional de Comunicaciones a partir de la vigencia de la Ley N. 7768. Sin embargo, por tratarse de un inmueble perteneciente a la municipalidad de Goicoechea y por ende no afecto al pago del impuesto según lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley, tal componente no puede formar parte de la base imponible para el cálculo del impuesto.

 

 En cuanto al edificio, si bien este fue construido por la Dirección Nacional de Comunicaciones, es lo cierto que de conformidad con el artículo 5 de la Ley N. 7768 todos los bienes que pertenecían a dicha dirección pasaron a constituir el patrimonio de Correos de Costa Rica, lo que hace suponer la propiedad del edificio construido en el terreno prestado por la municipalidad de Goicoechea, en cuyo caso el valor de dicha   construcción si debe considerarse para determinar el monto del impuesto de bienes inmuebles a pagar por Cortel S.A. Lo anterior, por cuanto Correos de Costa Rica en tanto empresa pública organizada bajo la forma de sociedad anónima no se encuentra dentro de los beneficiarios de la no afectación prevista en el artículo 4 de la Ley N. 7509.

 

D.- Devolución del terreno prestado:

 

En cuanto a la pregunta de si Correos de Costa Rica S.A debe devolver a la municipalidad los terrenos que fueron prestados para construir las oficinas de la otrora Dirección Nacional de Comunicaciones, valga indicar lo siguiente: El acta de la sesión ordinaria N° 36-80 celebrada por el Concejo Municipal del Cantón de Goicoechea el día 17 de abril de 1980, en su articulo 2.4 habla de un “acuerdo se cesión”, pero al no constar la documentación sobre las formalidades que el Código Civil exige para la realización de la cesión con tal, debemos de entender que simple y llanamente lo que existió fue un préstamo, tal y como deriva del mismo acuerdo, lo que implica que dicho terreno sigue siendo propiedad de la Municipalidad de Goicoechea. Dicho préstamo fue realizado por la municipalidad de Goicoechea a la Dirección Nacional de Comunicaciones por un término de 50 años para que alojara las oficinas de correo del cantón;  no obstante al promulgarse la Ley N. 7768 el legislador mediante el Transitorio I, expresamente dispuso que los derechos y obligaciones de la Dirección General de Comunicaciones serían asumidos por Correos de Costa Rica. Dice en lo que interesa el transitorio:

 

“TRANSITORIO I.- A partir de la vigencia de esta ley, Correos de Costa Rica asumirá las obligaciones y los derechos contraídos por la Dirección Nacional de Comunicaciones, su Junta Administrativa o el Ministerio de Gobernación y Policía, en actividades propias de correos y telecomunicaciones afines, al menos en los mismos términos y las condiciones en que fueron pactados.”

 

            Siendo así, la Municipalidad de Goicoechea debe respetar en principio el compromiso de préstamo gratuito que adquirió en forma voluntaria con la entonces Dirección Nacional de Comunicaciones hasta el advenimiento del plazo pactado; salvo que el concejo municipal mediante acuerdo solicite la devolución del terreno, reconociendo el valor de la obra edificada, y sin perjuicio de que Correos de Costa Rica pudiera exigir el pago de daños y perjuicios que se produzcan con la interrupción del plazo del préstamo.  

 

            Con toda consideración, suscribe atentamente;

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

 

JLMS/Smpu

 

 

Códigos 64687 y 66005.