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Dictamen : 181 - del 29/05/2008
C-181-2008
29 de mayo, 2008
Licenciada
Karla González Carvajal
Ministra
Ministerio de Obras Públicas y
Transportes
Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
Concretamente, en el oficio mencionado se nos solicita
emitir dictamen afirmativo para declarar “…
la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los estudios de reasignación
números DAO-110-2004 del 28 de junio de 2004 y DAO-138-2004 del 09 de agosto de
2004, elaborados por el Departamento de Análisis Ocupacional de esta Cartera
Ministerial, relativos a los puestos números 012508 y 013557, ocupados en
propiedad por los funcionarios xxx, destacado en la Dirección Regional II
de Cartago; y xxx, funcionario de la Dirección Regional V sede de Heredia,
respectivamente…”.
I. ANTECEDENTES
Del expediente administrativo cuya
copia certificada se nos remitió adjunto a la gestión, consideramos importante
tomar en cuenta los siguientes antecedentes:
1.
Mediante el
informe DAO-110-2004 del 28 de junio del 2004, emitido por el Departamento de
Análisis Ocupacional del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), se
comunicó a la Dirección de Recursos Humanos de ese Ministerio el resultado del
estudio de reasignación para el puesto 12508, cuyo titular es el señor xxx. En ese informe se recomendó reasignar el
puesto de la clase Trabajador Especializado
2.
Entre los
requisitos para ocupar el puesto de Trabajador Especializado Jefe
3.
A pesar de que el
señor xxx no contaba al momento del estudio con el requisito académico que
exigía el puesto de Trabajador Especializado Jefe
4.
Mediante el
informe DAO-138-2004 del 9 de agosto de 2004, emitido por el Departamento de
Análisis Ocupacional del MOPT, se comunicó a la Dirección de Recursos Humanos
de ese Ministerio el resultado del estudio de reasignación para el puesto
013557, cuyo titular es el señor xxx. En
ese informe se recomendó reasignar el puesto de la clase Trabajador Especializado
5.
Entre los
requisitos para ocupar el puesto de Trabajador Especializado Jefe
6.
A pesar de que el
señor xxx no contaba al momento del estudio con el requisito académico que
exigía el puesto de Trabajador Especializado Jefe
7.
En el oficio
INF-AC-024-2005, del 15 de julio del 2005, suscrito por el Lic. Alexander
Quesada Vargas, funcionario del Departamento de Auditoría y Control en Recursos
Humanos de
8.
El 20 de
setiembre de 2005, mediante el oficio AC-237-2005, suscrito por el entonces
Director General de Servicio Civil, se ratificó que “…el acto de las reasignaciones aplicando dispensa de requisitos por
segunda vez, fueron improcedentes, por ser contrarios a la normativa vigente…”.
(Ver folio 3 y siguientes del expediente administrativo).
9.
El 31 de marzo de
2006, mediante su oficio AO/2006.292, el señor Randolph
Monge Calderón, Jefe del Departamento de Análisis Ocupacional de
10.
El 12 de octubre
de 2007, mediante la resolución n.° 670 de las 15:48 horas de ese día, la
señora Ministra de Obras Públicas y Transportes ordenó la apertura de un
procedimiento administrativo “… tendente
a determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de los estudios de
reasignación de los funcionarios (…) xxx y xxx, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”. Dicha resolución dispuso además “Designar como Órgano Director del
Procedimiento Administrativo Ordinario mencionado a
11.
El 29 de octubre
de 2007, mediante su oficio AL-927-2007, el Director de Asesoría Legal del
Consejo de Seguridad Vial designó a
12.
El 29 de octubre de 2007, el órgano director
emitió la resolución EXP-ADM-MOPT-001-2007, mediante la cual dio inicio al
procedimiento administrativo. En esa
resolución se indicó que la finalidad del procedimiento era “… declarar la nulidad absoluta, evidente y
manifiesta de los actos administrativos por medio de los cuales se les ascendió
en propiedad a los señores (…) xxx y xxx, ello por no cumplir los requisitos
académicos para ocupar los puestos mencionados en reiteradas ocasiones”. Además, se puso el expediente administrativo
a disposición de los interesados, se les instó a presentar la prueba que
consideraran conveniente, se les previno señalar medio o lugar para recibir
notificaciones, se les citó para la audiencia oral a celebrarse a las 9:00
horas del 30 de noviembre de 2007, se les mencionó la posibilidad de
presentarse a esa audiencia con un abogado, se enlistó la documentación que
constaba en el expediente administrativo, y se les indicó los recursos
procedentes contra esa resolución. (Ver
folios 74 al 77 del expediente administrativo).
13.
El 30 de
noviembre de 2007 se llevó a cabo la audiencia oral y privada a la que se
aludió en el punto anterior. (Ver folio 172 del expediente administrativo).
14.
El 2 de abril de
2008, mediante el oficio 2008-1181 ya mencionado, se nos solicitó rendir el
dictamen afirmativo para la anulación de los estudios de reasignación números
DAO-110-2004 y DAO-138-2004 citados.
II. SOBRE
En principio,
La razón para limitar la
posibilidad de que
A pesar de lo anterior, existe
una excepción al principio que establece que los actos que declaran derechos a
favor del administrado son intangibles para
Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad que
confiere a
III. RESPECTO A
Durante el transcurso de cualquier relación de empleo,
puede ocurrir que se produzcan modificaciones en las tareas y responsabilidades
que le han sido atribuidas al servidor.
Dentro del Régimen de Servicio Civil, para ajustar ese cambio a la
clasificación existente, se aplica la figura de la “reasignación”, que ha sido definida como el “Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de la
variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades”. (Artículo 105 inciso b) del Reglamento al
Estatuto de Servicio Civil).
El mecanismo mediante el cual se inicia el trámite de
reasignación, está definido en los artículos 109 y 110 del citado Reglamento. El texto de esas normas es el siguiente:
“Artículo 109.- Las oficinas de recursos humanos
de los ministerios e instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil
deben estar atentas a los cambios a que se ven sometidos los puestos y proceder
a su actualización siguiendo la normativa establecida por
“Artículo
110.- Cuando el
jerarca o jefe autorizado estime que en un puesto se han dado cambios
sustanciales y permanentes en sus tareas, actividades y responsabilidades, como
consecuencia de modificaciones en los objetivos y/o procesos de trabajo, que
impliquen la obtención de productos o servicios más eficientes, salvo casos de
excepción a juicio de la instancia competente podrán gestionar ante
De igual manera podrá proceder el
servidor interesado titular del puesto, cuando compruebe que el jerarca o jefe
autorizado no avala el trámite de la reasignación de su puesto.
En los casos en que en alguna
institución, o dependencia de ésta, se esté efectuando una reorganización
aprobada según los términos del artículo 47 del Estatuto de Servicio Civil; o
como producto de aquella un estudio integral de puestos, no procederá el
trámite de solicitudes de reasignación ni de pedimentos de personal”.
Por
otra parte, el Reglamento al Estatuto de Servicio Civil exige, para que proceda
una reasignación ascendente, que el servidor que ocupa el puesto cumpla los
requisitos de la nueva clase en la que será ubicado, o bien, que se le dispense
del cumplimiento de esos requisitos, de conformidad con las reglas que emita
“Artículo 111.- En los casos
previstos en los artículos 109 y 110 precedentes, la reasignación se resolverá
de acuerdo con el siguiente procedimiento:
a) …
c) La reasignación sólo podrá
efectuarse si se cumplen los requisitos técnicos señalados en el artículo
anterior y el servidor titular del puesto reúne los requisitos que para la
clase recomendada señala el Manual respectivo, salvo casos de excepción
contemplados en la normativa que para tal efecto dicte
d) …”.
La normativa a que alude el artículo 111 inciso c) recién
transcrito, fue emitida por
“Artículo 1° Para efectos de estudios de reasignación de
puestos regulados por el Régimen de Servicio Civil, la falta de requisitos
académicos y/o de experiencia exigida por la clase de que se trate, podrá ser
objeto de aplicación discrecional de la excepcionalidad de requisitos
contemplada en el inciso c) del artículo 111 del Reglamento del Estatuto de
Servicio Civil (dispensa de requisitos) por parte de la instancia competente, previo análisis de toda la información disponible
relacionada con el servidor, así como de la verdadera
conveniencia institucional de otorgar dicha dispensa, tal que justifique el
carácter excepcional de este tipo de trámites, de conformidad con lo
respectivamente indicado en los siguientes artículos”.
“Artículo 12°
Los servidores podrán gozar del beneficio de la dispensa de requisito sólo por
una vez durante su carrera administrativa. A estos efectos mantienen vigencia
las dispensas ya concedidas mediante Oficio Circular Gestión 008-99 del 12 de
febrero de 1999, suprimido por esta Resolución; de manera que no podrán
concederse nuevas dispensas de requisitos a servidores que hayan sido
beneficiarios de las normas contenidas en dicho oficio.”
Partiendo
de los elementos de juicio expuestos, se precisa de esta Procuraduría valorar
si los estudios de reasignación DAO-110-2004 y DAO-138-2004 citados, al aplicar
a nuevas reasignaciones una dispensa de requisitos aprobada con anterioridad,
presentan un vicio de tal magnitud que justifique afirmar la existencia de una
nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
A
nuestro juicio, si bien en este caso pudo haber existido una interpretación
incorrecta del artículo 12 de las "Normas para la aplicación de la excepcionalidad
autorizada en el artículo 111, inciso c), del Reglamento del Estatuto de Servicio
Civil", concretamente, de
la frase que indica que “Los servidores
podrán gozar del beneficio de la dispensa de requisito sólo por una vez durante
su carrera administrativa”, esa posible interpretación incorrecta no podría
ser catalogada como “evidente y
manifiesta”, de manera tal que dé lugar a una nulidad con esas mismas
características.
Al respecto, debemos señalar que la
frase según la cual “Los servidores
podrán gozar del beneficio de la dispensa de requisito sólo por una vez durante
su carrera administrativa”, podría interpretarse en el sentido de que la
dispensa de un requisito (sea el mismo u otro distinto) no puede aplicarse dos
veces durante la carrera administrativa de un servidor; o bien, en el sentido
de que no es posible eximir a una persona de dos requisitos distintos durante
su carrera administrativa, lo que admitiría la posibilidad de que una misma
dispensa de requisitos sea aplicada dos veces.
Esta última fue incluso la
interpretación que se le atribuyó a esa frase en el oficio OSCSP-112-04, del 16 de febrero de 2004
emitido por el Lic. Carlos Olivas Rojas, funcionario de
“Con la anuencia del Coordinador de esta Oficina, me
permito referirme a la inquietud verbal expuesta por su Departamento, en torno
a que a un servidor ubicado en una determinada clase con dispensa de requisito,
no lo pueden considerar para clases superiores, aún dentro de la misma serie, por
el hecho de que no se le puede dispensar nuevamente tal y como lo establecen
las normas al respecto.
Sobre lo anterior, es de indicarle que, cuando a un
servidor se le concede una dispensa de requisito, el acto como tal se mantiene
vigente hasta tanto no exista documento alguno que diga lo contrario. Por eso, resulta contradictorio en aspectos
de carrera administrativa, exigir un requisito que tiene dispensado, más aún en
aquellas clases de la misma serie, donde por lo general la diferencia que
estriba entre una y otra es la experiencia”.
Obsérvese que la posición externada
en el oficio recién transcrito parte de la tesis de que aplicar una dispensa de
requisitos ya existente a una nueva reasignación, no implica gozar del
beneficio de dispensa por segunda vez, sino aplicar los efectos de una dispensa
vigente, pues esa vigencia se mantiene durante toda la carrera administrativa,
salvo que se hubiese dispuesto lo contrario.
Respecto
a las características que debe presentar una nulidad para que sea catalogada
como absoluta, evidente y manifiesta, esta Procuraduría ha indicado lo
siguiente:
“En forma acorde con el espíritu del legislador y con
el significado de los adjetivos ‘evidente’ y ‘manifiesta’, debe entenderse que
la nulidad absoluta evidente y manifiesta es aquella muy notoria, obvia, la que
aparece de manera clara, sin que exija un proceso dialéctico su comprobación
por saltar a primera vista.
La última categoría es la nulidad de fácil captación y
para hacer la diferencia con las restantes tenemos que decir, que no puede
hablarse de nulidad absoluta evidente y manifiesta cuando se halla muy lejos de
saltar a la vista de comprobación, comprobación cuya evidencia y facilidad
constituyen el supuesto sustancial e indeclinable que sirve de soporte fundamental
a lo que, dentro de nuestro derecho, podemos denominar la máxima categoría
anulatoria de los actos administrativos...”. (Dictamen
C-140-87 del 14 de julio de 1987. En
sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-012-1999 del 12 de
enero de 1999, el C-119-2000 del 22
de mayo del 2000, el C-183-2004 del 8 de junio de 2004, y el C-227-2004 del 20 de julio del 2004).
Por su
parte,
En este caso, debemos indicar,
a manera de síntesis, que no se aprecia que la interpretación plasmada en los estudios de reasignación números DAO-110-2004 del 28
de junio de 2004 y DAO-138-2004 del 09 de agosto de 2004, respecto a la
posibilidad de que los efectos de una dispensa de requisitos se mantengan en el
tiempo –salvo que expresamente se disponga lo contrario–, dé motivo para
afirmar la existencia de una nulidad susceptible de ser catalogada como
absoluta, evidente y manifiesta.
IV. CONSIDERACIONES ADICIONALES
Sin perjuicio de lo señalado en los apartados anteriores,
y para futuras gestiones de este tipo, estimamos oportuno realizar las siguientes
observaciones sobre el procedimiento administrativo tramitado en este asunto:
A. Respecto a la congruencia que debe
existir en las distintas fases del procedimiento
Esta Procuraduría
ha indicado, de manera reiterada, que necesariamente el objeto, el carácter y
los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente
determinados desde la resolución administrativa por la cual se nombra al órgano
instructor. Por ello, cuando se pretenda
la anulación en sede administrativa de actos que confieren derechos subjetivos,
es necesario que el afectado tenga pleno conocimiento no sólo de que se trata
de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela administrativa expresada en el ordinal 173 de la
ley General de
En este caso, la
resolución n.° 670, emitida por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes a
las 15:48 horas del 12 de octubre de 2007, mediante la cual se procedió a la
apertura del procedimiento, indicó que su objeto era el de “… determinar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de los
estudios de reasignación de los funcionarios (…) de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 173 de
Evidentemente, en las distintas actuaciones reseñadas
y, específicamente, en lo que se refiere a la delimitación del objeto del procedimiento,
no existió la congruencia que debe privar en estos casos.
B. Sobre
el acto que otorga el derecho a la reasignación
El procedimiento administrativo
previsto en el artículo 173 de
Sobre el tema, el artículo 13 inciso a) del Estatuto
de Servicio Civil y el 111 inciso b) de su Reglamento, disponen lo siguiente:
“Artículo 13.- Son
atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil:
a) Analizar, clasificar y valorar
los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a
la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de
b) …”.
“Artículo 111.- En los casos previstos en los artículos 109 y 110 precedentes, la reasignación
se resolverá de acuerdo con el siguiente procedimiento:
a)…
b)
Transcurrido el
primer plazo señalado, sin que se hayan presentado objeciones por escrito, se emitirá
la resolución que corresponda.
c)…”.
De las disposiciones transcritas se desprende que la competencia última
para decidir en materia de reasignación de puestos, corresponde a
C. Sobre
la designación del Órgano Director del Procedimiento
El artículo 90 inciso b) de
A efecto de evitar la posibilidad de
que se declare la existencia de una subdelegación en casos similares, lo ideal
es que en lo sucesivo el órgano decisor designe a la persona concreta que ha de
fungir como órgano director del procedimiento; o bien, si se trata de un órgano
colegiado, que indique las personas que han de integrarlo.
V. CONCLUSIÓN
Con fundamento en
lo expuesto, esta Procuraduría devuelve, sin el dictamen afirmativo solicitado,
la gestión tendiente a declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los estudios de reasignación
DAO-110-2004 del 28 de junio de 2004 y DAO-138-2004 del 09 de agosto de 2004,
elaborados por el Departamento de Análisis Ocupacional, de
De la señora Ministra
de Obras Públicas y Transportes, atento se suscribe;
MSc. Julio César Mesén Montoya
Procurador de Hacienda
JCMM/Kjm
C-181-2008
MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y
TRANSPORTES. REASIGNACIÓN. DISPENSA DE REQUISITOS. NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y
MANIFIESTA. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. CONGRUENCIA ENTRE LOS DISTINTOS ACTOS
DEL PROCEDIMIENTO. DESIGNACIÓN DEL ÓRGANO DIRECTOR.
El Ministerio de Obras Públicas y Transportes nos
solicita emitir dictamen afirmativo para declarar “… la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los estudios de
reasignación números DAO-110-2004 del 28 de junio de 2004 y DAO-138-2004 del 09
de agosto de 2004, elaborados por el Departamento de Análisis Ocupacional de
esta Cartera Ministerial, relativos a los puestos números 012508 y 013557,
ocupados en propiedad por los funcionarios xxx, destacado en la Dirección
Regional II de Cartago; y xxx, funcionario de la Dirección Regional V sede de
Heredia, respectivamente…”. Lo
anterior debido a que dichos estudios fueron aprobados contraviniendo la
normativa que rige la materia, en particular, lo relativo a dispensa de
requisitos.
Esta Procuraduría,
en su dictamen C-181-2008 del 29 de mayo de 2008, suscrito por Julio César
Mesén Montoya, Procurador de Hacienda, decidió devolver la gestión sin el
dictamen afirmativo solicitado. Lo
anterior, fundamentalmente, porque no se apreció la existencia de una nulidad
susceptible de ser catalogada como absoluta, evidente y manifiesta. Además, se
realizaron algunas observaciones relacionadas con la congruencia que debe
existir entre las distintas fases del procedimiento, con el acto que podría
considerarse “declarativo de derechos” en materia de reasignaciones, y con la
correcta designación del órgano director del procedimiento.