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Opinión Jurídica : 023 - del 23/05/2008
OJ-023-2008
23 de mayo del 2008
Diputada
Gladys González Barrantes
Asamblea Legislativa
Estimada señora Diputada:
Con aprobación de la señora Procuradora General de
Se nos pregunta, asimismo, sobre la posibilidad de que
La
“función consultiva” de
El fin
último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el
de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio
técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias al
momento de emitir un acto administrativo, así como sobre el alcance de las diversas
normas que integran el ordenamiento jurídico. Un asesoramiento que debe tener
lugar de previo a adoptar la decisión administrativa que en Derecho
corresponda. Así, se le señala a la autoridad administrativa cuáles son las
normas aplicables en una situación, las posibles consecuencias de la conducta
administrativa, las relaciones entre las normas del ordenamiento (Dictamen No.
C-329-2002 de 4 de diciembre de 2002).
El
sustento normativo de la función consultiva se encuentra en los artículos 2, 3,
4 y 5 de nuestra Ley Orgánica. A efecto del presente análisis es importante
citar el artículo 4:
“ARTÍCULO
4°.-
CONSULTAS:
Los órganos de
Al tenor del citado
artículo, la consulta a
- Las consultas deben
ser formuladas por los jerarcas de la respectiva Administración Pública.
- Se debe acompañar
la opinión de la asesoría legal respectiva. Se exceptúa el caso de los
auditores internos.
- Las consultas no
deben versar sobre casos concretos.
- Debe respetarse la
competencia consultiva de otros órganos, por ejemplo la de
- La consulta debe
plantearse en ejercicio de las funciones de
Se sigue de lo
expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con
No obstante, en
un afán de colaborar con los señores miembros de
En el
presente caso, la consulta se enmarca dentro de la función administrativa, por
consiguiente, la entidad con legitimación para requerir el criterio de
No
obstante lo anterior, y con la advertencia de que, en el futuro, con el mayor
de los gustos, estaremos evacuando la consultas de los señores diputados,
siempre y cuando se subsuman en los supuestos descritos, en el presente
caso y por vía de excepción, vamos a abordar los temas consultados en un afán
de colaborar con las labores de los representantes populares.
Ya con respecto a su consulta, debe recordarse lo
dispuesto en el artículo 261 del Código Civil, párrafo primero, en cuanto a los
bienes de dominio público:
"Son
cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a
cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden
aprovecharse por estar entregadas al uso público.”
En tal sentido, por supuesto, los
parques gozan de ese atributo demanial, por cuanto se encuentran entregados al
uso público. Al respecto, el artículo 37 de
“Artículo
37.-Parques y Jardines. Los parques, jardines y paseos públicos son de libre
acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación
de conservarlos en el mejor estado posible. (…)”
Al efecto, podemos citar el Dictamen
de
“De
acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del
hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a
cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común
general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera
un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de
las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las
playas y costas, entre otros.”
Tal afectación será aún
más evidente si el parque del que se trate se encuentra debidamente establecido
en un Mapa Oficial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 43 de la (Ley de
Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968)
“Artículo 43.- El Mapa Oficial,
junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro
especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de
los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.”
Según
dicha Ley, Mapa Oficial es “el plano o conjunto de planos en que se indica
con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a
reservar para usos y servicios comunales” (artículo 1°) y constituye uno de
los principales reglamentos de desarrollo urbano (artículo 21, inciso 3°) que
cada Municipalidad promulga para el debido acatamiento del plan regulador y “protección
de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad”
(artículo 19).
Así las cosas, y salvo que existiese
de por medio un régimen jurídico particular, situación que no se desprende de
su consulta, el parque de Grecia sí constituye un bien de dominio público, en
los términos que aquí se ha explicado.
Tal afectación demanial no se ve
cuestionada por el hecho de que dicho parque no se encuentre inscrito ante el
Registro Nacional de
“I.3.3) INNECESARIEDAD DE
INSCRIPCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO. SU PUBLICIDAD LEGAL O POSESORIA. OPONIBILIDAD
AL TERCERO REGISTRAL
La titularidad registral opera
sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de conocimiento
público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento,
modificación, extinción y tráfico jurídico. La institución del Registro de
La eficacia del régimen demanial es
per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que
sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de
desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e
imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su
contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la
propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. (…)
Lo anterior va aparejado al
principio de inmatriculación de las fincas componentes del dominio público, que
cuenta -como acaba de consignarse- con una publicidad material y no
necesariamente formal o registral.” (Dictamen No. C-128-1999 de 24 de
junio de 1999).
De
manera análoga ha resuelto el Tribunal Superior Contencioso Administrativo en
resolución No. 5579 de 10 horas 50 minutos del 25 de
mayo de 1982:
"El dominio municipal sobre
las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios abiertos al
uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige
el principio de inmatriculación"
Este principio de inmatriculación se
encuentra recogido también para parques y jardines dentro de proyectos de
fraccionamiento en el artículo 44 de
“Artículo 44.- El
dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros
espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede
prescindirse de su inscripción en el Registro de
El Registro citado
pondrá último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en
concepto de fraccionador, ceda al municipio por mandato de esta ley, si en el
documento inscribible consta el destino público que se le da al inmueble y el Notario
da fe del acuerdo municipal en que aprueba la cesión y se dispone entregar
dicho bien a ese mismo destino.”
En
cuanto a la gestión y mantenimiento de los parques, señalan los artículos 169
de
“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en
cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo
deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un
funcionario ejecutivo que designará la ley.”
Artículo 4.-
La
municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le
confiere
Dentro de sus atribuciones se incluyen:
(…)
c)
Administrar y prestar los servicios públicos municipales. (…)
Constituyendo
de ordinario la manutención de los parques un servicio público de carácter
municipal, corresponderá a
“Compete a las municipalidades administrar y prestar los servicios públicos
municipales. La cláusula competencial resulta clara cuando se ha definido que
un servicio es municipal. El problema es que no siempre esa definición existe
y, por el contrario, hay que estarse a la definición de lo local. En principio,
servicio público municipal es identificable con servicio público local: (…)
Es servicio municipal
el mantenimiento de parques. Pero, qué parques. El término “mantenimiento
de parques” está referido a los parques que son de dominio local o comunal. El
carácter municipal del mantenimiento de los parques no puede predicarse si está
en presencia de un bien demanial estatal o a cargo de una entidad
descentralizada, así como tampoco si el parque constituye un bien patrimonial
ya sea de un organismo público o de un organismo privado. De modo que para que
Para
realizar dicha labor, cuentan las Municipalidades con el recurso legal de
cobrar tasas a sus administrados, de conformidad con el artículo 74 del Código
Municipal:
“Artículo
74. — Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios,
que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por
ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en
vigencia treinta días después de su publicación en
Los
usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías
públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes,
servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no
urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no
demuestren interés en tales servicios.
Se
cobrarán tasas por los servicios *(de policía municipal), y mantenimiento de
parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán
tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad
para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en
un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará
proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal
de frente de propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y
las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda
autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se
procederá para organizar y cobrar de cada tasa. (La frase entre
paréntesis fue anulada por resolución de
En
tal medida, debería bastar a las Municipalidades con el cobro de estas tasas
para cubrir los gastos requeridos para el mantenimiento de los parques de su
jurisdicción, sin necesidad de recurrir a otros medios de financiamiento para
el logro de ese fin.
No
obstante lo anterior, el mismo Código Municipal establece la posibilidad de que
las Municipalidades puedan “concertar, con
personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones” (artículo 4°, inciso
f), actos para las cuales deberá cumplirse con los requerimientos legales que
al efecto disponga el ordenamiento jurídico en cada caso.
En cuanto a su pregunta específica de si puede
“Entre los órganos
administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para
dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por
ley, se encuentra
"Artículo 12.-
Las
disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del
ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre
cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.
Disposiciones
como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito
competencial en los siguientes términos:
"…
la competencia que ejerce
CONCLUSION
En tanto participe
de las características comunes de los parques establecidas en nuestro
ordenamiento jurídico, el Parque de Grecia constituiría un bien de dominio
público, aún si no se encuentra inscrito ante el Registro Nacional de
Corresponde su conservación y
mejoramiento a
En cuanto a la posibilidad legal de
si puede
De usted, atentamente,
Lic.
Procurador Agrario
VBC/meml
OJ-023-2008
DOMINIO
PUBLICO. PARQUES. PRINCIPIO DE INMATRICULACION.
Pregunta, asimismo, sobre la
posibilidad de que
El Lic. Víctor Bulgarelli
Céspedes, Procurador Agrario, mediante opinión jurídica No. OJ-023-2008 de 23
de mayo del 2008, contesta que en tanto participe de las características
comunes de los parques establecidas en nuestro ordenamiento jurídico, el Parque
de Grecia constituiría un bien de dominio público, aún si no se encuentra
inscrito ante el Registro Nacional de
Corresponde su conservación y
mejoramiento a
En
cuanto a la posibilidad legal de si puede