OJ-021-2008

14 de mayo de 2008

 

 

Sra. Maureen Ballestero Vargas

Presidenta

Comisión Permanente Especial del Ambiente

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al proyecto de “Ley Forestal”, expediente N° 16169 (La Gaceta N° 114 del 14 de junio de 2006), iniciativa que propone la promulgación de una nueva Ley en sustitución de la actual, N° 7575 del 13 de febrero de 1996 (Alcance N° 21 a La Gaceta N° 72 del 16 de abril de 1996).

 

Sin efectos vinculantes, por ser el solicitante otro Poder de la República cuya función legislativa es insustituible por un órgano distinto del Estado vía dictamen, emitimos la siguiente opinión jurídica, recordando que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado ante una eventual falta de respuesta.  Ese efecto no lo atribuye la legislación en el presente asunto, pues la Procuraduría no está comprendida dentro de los órganos y entidades previstas por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

Dentro de esta óptica, hacemos los siguientes comentarios.

 

II.- JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO

 

El proyecto cuestiona la congruencia y eficiencia de la Ley actual, por falta de voluntad para aplicar sus principios; el beneficio a pocos; la inefectiva reposición del recurso; la falta de instrumentos jurídicos apropiados; la baja capacidad de detección y atención por parte de la Administración Forestal del Estado (AFE); las sanciones estandarizadas sin efectividad coercitiva, en parte por los institutos contenidos en los artículos 25 y 26 del Código Procesal Penal; la pérdida y deterioro de los decomisos frente a los lentos y engorrosos procesos judiciales; la falta de regulación para el aprovechamiento de árboles remanentes en agroecosistemas que provoca el cambio de uso de bosques al facilitar la corta ilegal; la desproporción en la carga fiscal; y, la voluntariedad e inefectividad del impuesto forestal que se dice afecta la capacidad operativa de las entidades.

 

III.- MODIFICACIÓN PROPUESTA

 

            El articulado propuesto mantiene gran parte de los objetivos y estructura de la Ley 7575 y recoge tópicos de su reglamentación.  Como se verá, los cambios propuestos se enfocan en la composición de sus órganos, cantidad y disposición de recursos, actividades autorizadas en propiedad privada e incentivos, así como los temas impositivo y sancionatorio.

 

            A) Disposiciones generales y precisiones terminológicas

 

Los objetivos de la Ley actual responden a la corriente de protección del ambiente desarrollada en nuestro país en los años noventa por diversas leyes, entre ellas, Ley de Conservación de la Vida Silvestre, N° 7317 del 30 de octubre de 1992, y la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre de 1995.

 

Conforme al ordenamiento vigente, el Estado tiene como función esencial y prioritaria el deber de conservar, proteger y administrar el recurso forestal, la producción, el aprovechamiento, la industrialización y el fomento, garantizando su uso sostenible, así como la generación de empleo y el mejoramiento del nivel de vida de los grupos sociales directamente relacionados con las actividades silviculturales (artículos 50 de la Constitución Política, 1 de la Ley Forestal y, 1 y 2 de la Ley Orgánica del Ambiente).

 

            En el numeral 2 se hace mención al término Patrimonio Forestal del Estado, utilizado con anterioridad a la promulgación de la actual Ley Forestal.  Por su contexto restrictivo, que no toma en cuenta otros componentes ambientales como la fauna, flora asociada, intendencia con el recurso hídrico y belleza escénica (paisaje), por citar algunos, se recomienda utilizar el concepto actual de Patrimonio Natural del Estado (Ley Forestal, artículos 1, 13, 14, 15 y 18, entre otros).

 

            El artículo 2, párrafo 2° del proyecto señala que las restricciones a la propiedad forestal deben inscribirse en un Catastro Forestal.  Ese Catastro ha de brindar correspondencia de esa información también en el registro inmobiliario.

 

            La iniciativa también modifica y amplía el listado de definiciones contenidas en la ley vigente, por considerar que su interpretación y alcance, así como su ambigüedad e insuficiencia, dificultan su correcta aplicación.

 

            Se incluyen los siguientes conceptos: árbol, áreas de protección, aval de garantía, bosque primario, bosque secundario, cambio de uso de la tierra, certificado de reposición del recurso forestal, daño ambiental, dosel, estrato, industrialización forestal primaria, incendio forestal, industria forestal, inventario forestal, madera rolliza menor, naciente, pago de servicios ambientales, plan de aprovechamiento artesanal, plan regional de ordenamiento forestal, plan reparador del daño ambiental, principio ecosistémico, producto forestal, quebrada, quema, recurso forestal, reposición de árboles, reservas nacionales, socola, sotobosque, tala, tala rasa y valoración del daño ambiental (artículo 3 del proyecto).

 

Algunas de esas definiciones se encuentran ya contenidas en el Reglamento a la Ley Forestal (Decreto Ejecutivo N° 25721 del 17 de octubre de 1996, La Gaceta N° 16 del 23 de enero de 1997), a saber: árbol, área de recarga acuífera, industrialización forestal primaria y producto forestal.

 

Se modifican los conceptos de aprovechamiento forestal, área de recarga acuífera, área silvestre protegida, bosque, centro de industrialización primaria, ecosistema boscoso, plan de manejo forestal, plantación forestal, régimen forestal, servicios ambientales, sistema agroforestal (Ley Forestal, artículo 3) y troza (artículo 42 ibídem).

 

Se suprime del listado las “actividades de conveniencia nacional”, para desarrollarlo más adelante (artículos 23 párrafo 3° y 29 inciso b) del proyecto).

 

            Se cuestiona la definición actual del término bosque (Ley Forestal, artículo 3 inciso d), por limitarse a un criterio cuantitativo que excluye ciertos ecosistemas. Sobre la conceptualización del bosque y terrenos de aptitud forestal este Despacho rindió un amplio informe en la acción de inconstitucionalidad contra el Decreto 33957 del 5 de setiembre de 2007 (La Gaceta N° 361 del 11 de setiembre de 2007), que reformó la Metodología para la Determinación de la capacidad de Uso de las Tierras de Costa Rica (Decreto Ejecutivo N° 23214 del 13 de abril de 1994), expediente No. 07-13975-0007-CO, donde apuntamos:

 

“La definición restrictiva de bosque contenida en la Ley Forestal ([1]) excluye valiosos ecosistemas forestales, como se pone de manifiesto en las críticas de especialistas del sector:

“Los estudios realizados y el aporte de la ciencia en ampliar el conocimiento de los ecosistemas tropicales y sus componentes, muestran la complejidad que se debe tener en cuenta al momento de tomar decisiones. Sin embargo, muy pocas veces se establece esta integración.  Y gran parte de la información científico-técnica no llega en cantidad y formato adecuados, para quienes toman decisiones nacionales, regionales o locales.  (…)   si bien la complejidad de los ecosistemas nos advierte acerca de su difícil “manejo” y una gran parte del territorio ya no tiene bosques naturales, hay otros aspectos que envían señales que no contribuyen al estilo de desarrollo sostenible, que a partir de la segunda mitad del decenio de 1980 se impulsa en Costa Rica.  Entre estas señales se encuentran algunos artículos de la Ley Forestal No. 7575 (…). Un primer comentario con respecto de esta Ley es que en la definición de bosque se considera sólo aquellas áreas que tengan más de dos hás. [sic], que tengan más de 70% de cobertura de dosel, y tengan más de 60 árboles/há>15cms., de DAP.  Con gran porcentaje del bosque fragmentado, y la importancia que tienen estos fragmentos para la flora y la fauna, especialmente su influencia como aportadores de semillas de especies que ya no se encuentran en amplias áreas del país, genera una mayor vulnerabilidad para futuros esfuerzos de recuperación de zonas con bosques secundarios.”

“(…) cualquier pedazo de bosque natural, remanente del bosque primario o bosque secundario, aún los de menos de 2 ha (que nuestra legislación forestal menosprecia) tienen valor, en un sistema integrado de fragmentos y corredores biológicos.” (…)

“Concepto de Bosque

Existe una fuerte incompatibilidad en la definición de qué es un bosque entre los países de la Región. Las incompatibilidades giran entorno a las superficie mínimas que constituyen bosque, las alturas de los individuos de las formaciones boscosas, la cobertura del suelo que lleva al concepto de bosque y, sobretodo, la fuerte incompatibilidad que hay en la definición sobre el número de estratos que estaría implícito en la constitución de un bosque. (…)

La restricción de la definición de bosque limita fuertemente la protección de los bosques, el fomento de los mismos y limita el ámbito de competencia de las instituciones que se ocupan de los bosques…

De igual manera la restricción de la definición de bosque, limita la función esencial que tiene los bosques en la sociedad.” (…)

Esta exclusión de terrenos que han sido técnicamente considerados de aptitud forestal, significa eximirlos del régimen tutelar del Patrimonio Natural del Estado (descrito antes); fuera de éste, la prohibición de cambio de uso del suelo está limitada al bosque (artículos 19 y 61, inciso c) de la Ley Forestal), y se autoriza la tala en terrenos sin bosque a personas que no son  propietarias (artículos 27 y 28 de la Ley Forestal, 90 y 91 de su Reglamento, véase subrayado del artículo 90) (…)

En el estudio “Mitos y realidades de la deforestación en Costa Rica” elaborado por el Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio del Ambiente y Energía con la colaboración de FUNDECOR, se evidencia que las áreas de bosque se están convirtiendo en sistemas agroforestales para burlar su protección en la Ley Forestal:

“Informes oficiales reconocen que existe corta de árboles sin permiso alguno, que se cortan árboles no autorizados en áreas con permiso legal y que los bosque se están socolando para convertirlos a sistemas agroforestales forzados, porque es más fácil y económico un permiso en un área sin bosque a través de un inventario, que un permiso en un bosque por medio de un plan de manejo.”…

Entre las conclusiones de ese documento, del año 2005, cabe destacar:

“-La mayor parte del [sic] de la madera autorizada proviene de áreas que actualmente no son bosque ni plantación (…).

- Este ha sido el resultado de un cambio en la direccionalidad de los procesos que se profundiza a partir de 1996 con la aprobación de la actual Ley Forestal, en donde se legisló a favor de una mayor restricción a los aprovechamientos en bosque y se dejó al descubierto los aprovechamientos en áreas sin cobertura boscosa.

- Por consiguiente, el cambio de uso que se da hoy en día, no obedece a la expansión de la frontera agropecuaria como se creía, sino, que está en función de facilitar el acceso al recurso forestal y por esta razón se talan ilegalmente los bosques para convertirlos en sistemas agroforestales.”  (la negrita no pertenece al original).

En el estudio se evidencia la desprotección de las áreas sin bosque en la Ley Forestal y su Reglamento:

“La aplicación de la Ley y su Reglamento se tradujo en mayores regulaciones para los planes de manejo en bosque y menores restricciones para los aprovechamientos en áreas sin bosque. La Ley es omisa en cuando a regulaciones en áreas fuera de bosque y no tipifica delitos para la socola y corta de árboles en áreas no definidas como bosque.” (el destacado es nuestro).

“Áreas que en 1996 (año en que se prohíbe el cambio de uso por la Ley 7575) eran bosque (comprobado con imágenes de satélite), en el 2001 se otorgo permiso legal para aprovechar árboles a través de un inventario forestal, porque ya no era bosque.  El 30% de los árboles que se cortaron con permiso en el ACCVC en [sic] entre los años 99 y 2001, eran parte de un bosque en 1996 y el 11% estaba ubicado a menos de 25 metros del límite actual del bosque, lo indica que también se está dando un proceso de presión por cambiar el uso en el limite [sic] del bosque. Según la información levantada por FUNDECOR, ese 30% de árboles cortados en áreas que eran bosque en 1996, representan una deforestación de 8000 has para el periodo 96-2001.”

 

Ahora bien, por razones de seguridad jurídica se hace necesario acudir a parámetros cuantitativos, por lo que para la definición de bosque se recomienda asumir cuando menos una medida representativa con el propósito de quienes son dueños de dichos recursos tengan interés en mantenerlos y mejorarlos, y se utilicen igualmente como corredores biológicos, como citamos con anterioridad.

 

            Otro concepto relevante para el desarrollo del resto del articulado propuesto es el de árbol.  Si bien, de la relación del concepto descrito en el numeral 3.2, con los de madera rolliza menor (3.21), producto forestal (3.30) y troza (3.44), podrían deducirse los alcances del término para la aplicación del régimen de incentivos, el impositivo y el sancionatorio, es necesaria una mayor claridad al establecer el término para efectos de la aplicación de la ley.

 

            Actualmente, el artículo 2 del Reglamento a la Ley 7575, restringe el término al de árbol forestal:  “Planta perenne (aquella que vive más de dos años), de tronco leñoso y elevado (referido a las diferentes alturas que alcanzan los árboles dependiendo de la especie y el sitio), que se ramifica a mayor o menor altura del suelo, que es fuente de materia prima para los diferentes tipos de industria forestal como aserraderos, fábricas de tableros, de chapas, de fósforos, de celulosa, de aceites esenciales, de resinas y tanino.”  Concepto que excluye etapas de regeneración temprana o diámetros menores.

 

            El proyecto incluye en sus conceptos el pago de servicios ambientales, incorporado por primera vez en nuestro medio en 1996 por la Ley 7575, luego de los acuerdos de la Cumbre de Río de 1992.  Sobre el estudio de plazos de los contratos en este tipo de negocio jurídico, valga tomar en cuenta lo indicado en el dictamen C-038-2002 del 11 de febrero del 2002:

 

“El pago de servicios ambientales es un mecanismo financiero, que pretende ser autosuficiente, para retribuir a los dueños de bosques y plantaciones forestales los beneficios ambientales que estos proporcionan a la colectividad y refluyen directamente en la protección o mejora del medio.  Conlleva una internalización de los costos de mantenimiento del bosque para producir tales beneficios.   Aunque estos pueden originarse de los diferentes elementos de la naturaleza, la predominancia de los que se reconocen obedece al papel vital que cumplen para la  especie humana.

De manera más concisa, la Ley N° 8058 (Gaceta N° 13 del 18 de enero del 2001),  que aprueba el contrato de préstamo entre el Banco Mundial y el Gobierno de Costa Rica, Proyecto Ecomercados, conceptúa los servicios ambientales como los “ofrecidos por los ecosistemas forestales, que incluyen la mitigación de las emisiones GHG”, y entre los servicios hidrológicos, la “previsión de agua potable para consumo humano, la irrigación, producción de energía; conservación de la biodiversidad y el suministro de belleza escénica para la recreación y servicios de ecoturismo” (art. I, Sección 1.02, apte. e).

Se otorga a los titulares de inmuebles que realicen actividades de protección, conservación, incluida la recuperación de terrenos de aptitud natural, por medio de la regeneración natural; manejo adecuado de bosque natural o el establecimiento de plantaciones forestales.  Por plantación forestal se entiende el “terreno de una o más hectáreas, cultivado de una o más especies forestales cuyo objetivo principal, pero no único, será la producción de madera” (art. 3 inc. f; Ley Forestal.  También se define como el “cultivo de árboles forestales técnicamente planeado para la obtención de productos y beneficios forestales de la mejor calidad, con el mínimo costo y en el menor tiempo posible”.  La regeneración es el proceso de formación de una nueva masa forestal, en sus dos modalidades: regeneración natural y artificial.”

 

            Es apropiado el distingo que el artículo 3 del proyecto hace entre áreas de protección (inciso 3) y las áreas silvestres protegidas (inciso 5).  Al efecto puede consultarse el dictamen C-016-2002 del 15 de enero del 2002.

 

Sobre el segundo concepto (áreas silvestres protegidas), se cita el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente.  Las categorías de manejo son parte del Patrimonio Natural del Estado en los términos del artículo 38 ibídem, en relación con el artículo 13 de la Ley Forestal actual, preceptos oportunamente recogidos en los numerales 20 y 21 propuestos.

 

            Sobre las áreas de protección en propiedad privada, en el dictamen C-334-2002 del 10 de diciembre del 2002 anotamos:

 

“Del anterior criterio podemos derivar varias consecuencias para los efectos de su consulta. La principal tiene relación con el hecho de que las áreas de protección son de propiedad privada, aunque sujetas a una limitación de interés social como lo es la que estipula el artículo 34 de la Ley Forestal. Limitación que se manifiesta en la imposibilidad de cortar árboles dentro de las mismas, excepción hecha del otorgamiento, por el Poder Ejecutivo, de una declaratoria de conveniencia nacional para proyectos que signifiquen un mayor beneficio para la sociedad que sus impactos ambientales y para cuya realización se requiera la eliminación de árboles.

 

En segundo término, que dicha limitación afecta al titular del terreno, de donde se deriva que la restricción para la utilización de esta área de protección pesa sobre el individuo...

 

Y, en tercer lugar, que siendo propiedad privada, su titular está legitimado para someter dicha área al régimen forestal voluntario, del cual pueda derivar beneficios de carácter económico (artículos 3 inciso g) y k) en relación con los artículos 24, 29, 32, 36, 38 y 46 y siguientes, todos de la Ley Forestal).”

 

B) Administración Forestal del Estado (AFE)

 

A la Administración Forestal del Estado se le otorgan atribuciones innovadoras para dictar los lineamientos de los planes regionales de ordenamiento forestal, aprobar y fiscalizar los planes reparadores del daño ambiental, dictar los lineamientos para el pago de los servicios ambientales, determinar el destino de la madera decomisada, la promoción del desarrollo local y nombrar los inspectores voluntarios del Comité de Vigilancia de los Recursos Naturales (artículo 7 del proyecto). 

 

            C) Organizaciones de apoyo a la AFE

 

La Oficina Nacional Forestal (ONF) es un ente público no estatal con personalidad jurídica propia, sujeto al control de la Contraloría General de la República (Ley Forestal, artículo 7).  Le corresponde representar al sector forestal privado en la toma de decisiones políticas y en la definición de estrategias globales.

 

El proyecto plantea la modificación en la composición de esa Oficina mediante la reducción de sus directivos y limitando la permanencia de sus miembros (artículos 9 y 10); añade a sus funciones la propuesta de los planes regionales de ordenamiento forestal, el apoyo a la educación ambiental, la incorporación de los indígenas en los procesos forestales, y, el fomento al pago del impuesto forestal (artículo 11); y se propone la reducción del aporte estatal para ese Oficina a un 5% de la recaudación del impuesto forestal anual (artículo 12).  Medidas que van a tono los razonamientos que se dan en la exposición de motivos.

 

Conforme al artículo 23 de la Ley de Biodiversidad, el SINAC está integrado por el Consejo Nacional de Áreas de Conservación, la Secretaría Ejecutiva, las Unidades Administrativas, los Consejos Regionales y los Consejos Locales.

 

El Concejo Regional de cada Área ejerce su administración; se integra en convocatoria pública que realiza el representante regional del sistema, a todas las organizaciones no gubernamentales y comunales interesadas, las municipalidades y las instituciones públicas presentes en el área.  Está conformado por un mínimo de 5 representantes de distintos sectores, electos por la asamblea de las organizaciones e instituciones convocadas para ese efecto; siempre debe elegirse un representante municipal. Cada Consejo Regional establece su propio reglamento, el cual es sometido al Consejo Nacional para su aprobación.  En este reglamento se prevé un porcentaje del ingreso económico total de las Áreas de Conservación para su funcionamiento.  Sus funciones están determinadas en los numerales 29 y 30 de la Ley de Biodiversidad y 12 de la Ley 7575 en el ámbito forestal. El proyecto le asigna recursos del Fondo Forestal, autorizados y supervisados por la Contraloría General de la República, para apoyar sus funciones  (artículo 14).

 

            - Regencias Forestales

 

Actualmente, los planes de manejo son elaborados por un profesional en ciencias forestales y ejecutados por un regente forestal (que puede ser la misma persona) con fe pública y responsable del cumplimiento.  En ambas etapas funcionarios responden por sus actuaciones en la vía penal y solidariamente en la civil (Ley Forestal, artículo 21).  El régimen de responsabilidad y el contenido de los informes que deben presentar dichos regentes, están regulados en el Reglamento de Regencias Forestales, Decreto N° 26870 del 4 de marzo de 1998.

 

            A raíz de los cuestionamientos que se han suscitado por el eventual incumplimiento de las tareas a cargo de los regentes en la ejecución de los planes de manejo, el proyecto propone que las regencias forestales sean un mecanismo coadyuvante de la Administración Forestal del Estado, inscritos y autorizados por ella, estableciendo una serie de requisitos mínimos que deben cumplir.

 

            D) Patrimonio Natural del Estado

 

            Acertadamente los artículos 20 a 22 del proyecto retoman el concepto y los atributos demaniales de los terrenos que integran actualmente el Patrimonio Natural del Estado. 

 

            El artículo 23, párrafo segundo posibilita la corta de árboles por razones de seguridad humana, control de incendios, actividades de interés científico y aprovechamiento in situ de la madera caída por factores naturales y su uso exclusivo para las instalaciones administrativas y los servicios públicos del área silvestre protegida.  Empero, ha de indicarse que se trata de aspectos técnicos que previamente el Área de Conservación respectiva debe corroborar, pero siempre deberá optarse por la acción de menor afectación al recurso, como por ejemplo, podas o colectas botánicas, según el caso.

 

Sobre la corta de árboles por razones de interés público, entre ellas, la integridad de las personas, en la opinión jurídica Nº OJ-077-2001 de 25 de junio de 2001 anotamos:

 

“En nuestro criterio, la corta y poda de árboles ubicados en el derecho de vía de los caminos vecinales sólo se justificaría para facilitar la consecución del fin público o del interés general, como el mejoramiento o la ampliación de las vías públicas; por razones de seguridad y de salud para los peatones, conductores y habitantes (vgr. evitar el contacto de las ramas con el cableado eléctrico, cortar árboles que puedan caer por estar seriamente dañados o que dificultan el libre tránsito), pero no para obtener con esa tala beneficios económicos privados, pues se desnaturaliza el fin público de estos bienes.” 

 

El numeral 23 propuesto, párrafo tercero añade que el desarrollo de un proyecto de infraestructura dentro del Patrimonio Natural del Estado requiere la declaratoria de conveniencia nacional aprobada por la Asamblea Legislativa.  Al emitirse esa declaratoria de conveniencia nacional es recomendable contar con los estudios técnico ambientales que le den sustento.

 

E) Propiedad Forestal Privada

 

Se incorpora el principio ecosistémico, para “la protección de los ecosistemas como un todo, para mantener el equilibrio y la conservación de todos sus elementos bióticos y abióticos que interaccionan en un medio dándole sus propias características” (artículo 3, inciso 29).  Funciona como guía para todas las autorizaciones, políticas de manejo y planes regionales de ordenamiento forestal que emita la AFE (artículo 27).  Véase que este enfoque ya lo contiene el reciente Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto N° 34433 del 11 de marzo de 2008 (La Gaceta N° 68 del 8 de abril de 2008, artículo 3 inciso d).

 

El artículo 28, primer párrafo establece restricciones para el uso y aprovechamiento de la propiedad forestal privada, pues también debe cumplir con su función protectora del ambiente (artículo 8 de la Ley de Biodiversidad), conforme al derecho de la Constitución (artículos 45 párrafo segundo y 50).  En ese orden, se prohíbe el cambio de uso de suelo, la exportación de madera en trozas y escuadrada proveniente de bosques, el deber de comprobar la procedencia de la madera, así como la presentación de los permisos de transporte.

 

            Para el aprovechamiento forestal se requiere siempre el plan de manejo, salvo cuando se trate de asuntos referidos a seguridad humana, protección de infraestructura e interés científico; la prevención y control de incendios y desastres naturales; el aprovechamiento artesanal de árboles caídos en bosque por razones naturales (presupuestos que refiere al numeral 32 del proyecto, siendo lo correcto el 33); y, la construcción de determinada obra pública, cuyos parámetros no deben ser sólo normativos, sino además técnicos.

 

Como apuntamos al comentar los alcances del artículo 23 párrafo segundo, la posibilidad de corta que aquí se establece, debe obedecer igualmente a situaciones que previamente el Área de Conservación ha de corroborar y siempre optarse por la acción de menor afectación al recurso.  En ese sentido, ha de valorarse en forma adecuada si por ejemplo, el retiro de varios árboles caídos por razones naturales conlleva la apertura de trochas que pueden causar un daño mayor al beneficio económico que se pretende obtener, sin dejar de advertir las ventajas que los procesos de degradación natural producen en los ecosistemas.

 

Al “Plan Regional de Ordenamiento Forestal”, cabe igualmente señalar el limitado alcance de su término, pues se trata de un estudio técnico para el manejo de los recursos naturales de cada Área de Conservación, elaborado por una Comisión Técnica Regional multidisciplinaria y ad honorem (artículos 30 y transitorio V del proyecto).   Esos planes contendrán: el uso actual del suelo y su capacidad; las áreas protegidas; especies maderables;  planes de manejo y autorizaciones de los últimos 3 años; zonificación para conservación, recuperación y extracción forestal; caminos; cuotas, ciclos y diámetros mínimos de corta; programa de investigación; políticas de industrialización y comercialización; y, los principios criterios e indicadores de sostenibilidad  (artículo 31 del proyecto).  Entonces, sería apropiado denominarlos planes regionales de ordenamiento territorial o ambiental. 

 

También obsérvese que nuestra normativa ya contiene regulaciones sobre la planificación nacional y por áreas, refiriendo a un enfoque técnico ambiental de mayor integración como el de cuenca hidrográfica previsto en el artículos 15 a 18 de la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos, N° 7779 del 30 de abril de 1998 (La Gaceta N° 97 del 21 de mayo de 1998), y que es aprobada por los Comités de áreas de manejo, conservación y recuperación de suelos, en coordinación con los Consejos Regionales Ambientales; la elaboración técnica le corresponderá al Ministerio de Agricultura y Ganadería (artículo 34 ibídem).

 

La figura de poseedores legítimos a que refiere el artículo 36 del proyecto ha de aclararse como aquella decenal y en los términos del artículo 856 del Código Civil y con la aprobación de las respectivas diligencias de información posesoria, a fin de salvaguardar aún mejor la propiedad pública y privada de indebidas detentaciones (artículos 121 inciso 14) y 45 Constitucionales).

 

El mismo precepto establece el costo de la reposición de los árboles cuya corta se autoriza para aquellas áreas de aprovechamiento artesanal fuera del bosque.  Pero no se aprecia una equivalencia entre costo en vivero forestal de 10 árboles para reponer cada metro cúbico de madera en troza cuya aprovechamiento se autoriza, más aún si no se diseñan los mecanismos de control para asegurar las regeneración de los árboles.

 

            La prohibición de exportar madera en trozas y escuadrada proveniente de bosques contenida en el artículo 26 actual, se retoma en el numeral 39 del proyecto, al indicar que esa madera sólo podrá exportarse como estructuras manufacturadas. La prohibición no alcanza a la madera proveniente de plantaciones.  Pero han de diseñarse los mecanismos  para asegurar la procedencia de ese origen.

 

            El artículo 40 del proyecto agrega que se requerirá certificado de origen de un regente nacional para la importación de madera en troza o escuadrada de especies vedadas en el país.  El certificado debe consignar en forma actualizada que en el país de origen la especie tampoco está vedada.

 

Las plantaciones forestales, árboles en sistemas agroforestales o plantados individualmente, continuarían exentos del permiso de corta, siempre y cuando sean establecidos con recursos propios y estén fuera de áreas de protección (numeral 41 del proyecto).

 

            La movilización de madera requiere de un certificado de origen.  El proyecto en sus artículos 42, 43 y 81 requiere portar la documentación y dispositivos que al efecto determine la AFE mediante el Reglamento, pero omite la comunicación a las municipalidades de los permisos de aprovechamiento y certificados de origen aprobados, como si lo exige el artículo 31 párrafo 2° de la actual Ley, reformado por el inciso b) de la ley Nº 7761 de 24 de abril de 1998.

 

En el artículo 44 del proyecto se mantienen dentro de los incentivos para reforestar la exención del impuesto de bienes inmuebles del área plantada, la protección de desalojo de invasores, y, la exención del impuesto sobre la renta de las ganancias de acuerdo al porcentaje que se haya ejecutado. Además, se incluyen los certificados de reposición del recurso como título valor negociable ante terceros para quienes reforesten con recursos propios, la posibilidad de optar por financiamiento de FONAFIFO, y se remite al Catastro Forestal la inscripción de las afectaciones correspondientes, registros que como dijimos, deben trascender igualmente en el reparto inmobiliario.

 

            Para la conservación de bosques también se mantiene la exención del impuesto sobre la renta para el área preservada, la protección de desalojo de invasores, y la posibilidad de optar por el pago de servicios ambientales y los certificados de reposición del recurso como título valor negociable ante terceros para quienes conserven áreas inferiores a 5 Ha (artículo 45 del proyecto). Pero elimina el plazo de mínimo de 20 años que la ley actual requiere para optar por un contrato de este tipo (Ley Forestal, artículo 22).

 

Se aprecia el interés en fomentar el establecimiento de plantaciones y desincentivar el aprovechamiento del bosque natural al eliminar los incentivos para el manejo de bosques (Ley Forestal, artículo 23).  Sin embargo ha de analizarse su conveniencia por la presión que sufre el recurso.

 

            E.1) Áreas de Protección

 

Además de las consideraciones expuestas al comentar algunas definiciones del artículo 3 propuesto, agregamos lo siguiente.

 

Conforme a la Ley Forestal actual son áreas de protección las que bordeen las nacientes permanentes, en un radio de 100 m de modo horizontal (artículo 33 inciso a). El proyecto mantiene esa medida en caso de que la fuente no esté captada, pero aumenta a 200 m esas zonas si se trata de un punto de captación de agua potable (artículo 48, inciso a) del proyecto).

 

            Sin embargo, recordemos que hay áreas contiguas a las nacientes que con antelación gozan de impronta demanial (numerales 31 de la Ley de Aguas N° 276 de 27 de agosto de 1942; 2 de la Ley N° 16 de 30 de octubre de 1941; 6 de la Ley General de Terrenos Baldíos N° 13 de 10 de enero de 1939; 510 inciso 3) del Código Fiscal según reforma de Ley N° 11 de 22 de octubre de 1926; 1º de Ley de Protección de las Cuencas Hidrográficas, N° 68 de 16 de junio de 1923) en una extensión de 300 a 200 m contiguos, según la topografía plana o quebrada del terreno, siempre y cuando aquellos surtan de agua alguna población, o convenga reservarlos con tal fin.  Para ello ha de recavarse el criterio técnico del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, ente rector de la generación y distribución del agua potable (Ley N° 2726, artículos 1 y 2).

 

            En caso de propiedades legítimamente inscritas por el ejercicio de la posesión decenal previo a la afectación demanial, o si las nacientes no surten de agua alguna población, o no conviene reservarlas para tal fin, resulta entonces aplicable en el área de protección de 100 m contiguas a las nacientes permanentes y su respectiva prohibición prevista en la actual Ley Forestal, artículos 33 y 34.

 

            Si se trata de nacientes no permanentes cuyos caudales no surten de agua alguna población, o no conviene reservarlos para tal fin, entonces ha de observarse el artículo 149 de la Ley de Aguas que establece un radio prohibitivo de 60 m en los manantiales que nacen en cerros y de 50 m para aquellos que lo hacen en terrenos planos.

 

            Entonces es recomendable tener presente dichos preceptos normativos con ámbitos de aplicación material diversa y procurar su clara adopción bajo los supuestos de interés.

 

            Las áreas de protección de ríos, quebradas y arroyos, según su pendiente, se mantienen tal y como lo estipula el artículo 33 inciso b) de la Ley vigente, pero el proyecto artículo 48 inciso b) agrega que esa medida horizontal se hará a partir del punto máximo alcanzado por el agua en su talud durante la mayor parte del año.  A su vez establece diferentes medidas dependiendo de si la pendiente es mayor o menor al 40%.  Pero no se indica qué sucede cuando la pendiente es igual a ese porcentaje.  Para ello es valioso retomar la redacción prevista por el artículo 2 del Reglamento a la Ley Forestal actual cuando define terreno quebrado.

 

            El inciso c) del artículo 48 del proyecto mantiene la protección vigente de 50 m medidos horizontalmente en las riberas de lagos en general y, de lagos y embalses artificiales construidos por el Estado y sus instituciones, exceptúa los lagos y embalses artificiales privados.  Como aspecto novedoso, incorpora la protección de 50 m lindante con lagunas, esteros y pantanos, pero omite elencar las áreas de protección contiguas a los manglares y humedales no costeros.

 

Recordemos que tanto esteros como manglares constituyen zona pública y limitan con los 150 m de zona restringida (Ley 6043, artículos 9, 10, 11 y, 4 de su Reglamento), lo que amerita incorporar ambas categorías.  La eventual área objeto de desarrollo en la zona restringida quedaría circunscrita entonces a 100 m y los 50 restantes como área de protección de un bien de dominio público. 

 

Estos preceptos sobre bienes de dominio público y sus áreas de influencia deben contemplarse en un Título distinto del IV, que concierne a la propiedad forestal privada.

 

            Novedosa también es la adición de catalogar como áreas de protección los terrenos cuya pendiente exceda el 70% de inclinación (artículo 48 inciso e) del proyecto).

 

            Se extiende la prohibición de corta en las áreas de protección a todo tipo de vegetación, y se agregan excepciones por casos de calificada necesidad (artículo 49 del proyecto).  Es importante exceptuar expresamente de la prohibición aquellas obras que son necesarias para la captación autorizada de las aguas respetando siempre el ambiente y sus componentes, entre ellos el paisaje.

 

El mismo numeral remite al Instituto Geográfico Nacional el amojonamiento de los manglares, a diferencia de todos los demás alineamientos que realiza el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, con lo cual se pone aún más en evidencia la necesidad de que estas disposiciones se contemplen en un título diverso al de la propiedad forestal privada.

 

            En cuanto a la prevención de incendios forestales, se incorpora al Ministerio de Agricultura y Ganadería en lo relativo al trámite de los permisos de quemas de rastrojos para aquellos terrenos de aptitud agrícola desprovistos de bosque (artículo 50 del proyecto).  Sobre estos temas cabe tomar en cuenta lo previsto en el artículo 35 de la Ley Forestal actual, en relación con el 34 de su Reglamento, y la resolución N° 6 del 8 de febrero de 1999 (La Gaceta N° 56 del 22 de marzo de 1999), donde se estableció el procedimiento para otorgar permisos de quemas controladas en terrenos de aptitud forestal.

 

            En el artículo 52 del proyecto se agrega que los inspectores ad honorem de los recursos naturales “debidamente identificados en compañía de autoridades de policía podrán ingresar y transitar por fundos rústicos privados para apoyar las labores de vigilancia, control ambiental, así como la práctica de decomisos...”  Entonces, sin la participación de autoridades de policía no podrían cumplir con sus labores.  Por ello, se recomienda adecuar el precepto a las previsiones que sobre la materia contiene el Reglamento de Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales, COVIRENAS, Decreto 26923 del 1° de abril de 1998 (La Gaceta N° 99 del 25 de mayo de 1998), para efecto de lo previsto en el artículo 37 de la Ley Forestal, y 35 de su Reglamento.

 

Téngase presente que no está permitido ingresar sin permiso a domicilios particulares, o en su defecto, con autorización judicial, salvo cuando sea necesario  “impedir la comisión o impunidad de delitos, o evitar daños graves a las personas o a la propiedad, con sujeción a lo que prescribe la ley” (Constitución Política, artículo 23).

 

            F) Financiamiento de la actividad forestal

 

            El Fondo Forestal previsto en la Ley actual (artículo 42), está compuesto principalmente por el impuesto forestal al procesamiento y la importación de madera, y por ingresos no tributarios como son la venta de placas, guías y multas.

 

La implementación del tributo ha presentado problemas de recaudación y distribución. A ello, se añade la desactualización del valor de la madera rolliza que se ha utilizado como base del cálculo y la falta de una adecuada metodología para definir el monto del impuesto (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, Análisis de la Administración de los Ingresos del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, 2007, pp. 19 y 46-47).  Frente ello, es necesario mejorar la coordinación entre Ministerio de Hacienda y el MINAE a fin de verificar y controlar la cantidad, tipos y distintos valores de la madera que ingresa al país.

 

            Conforme al Reglamento a la Ley Forestal (artículo 70), la administración del Fondo lo es a través de un fideicomiso con el Sistema Bancario Nacional.  El proyecto propone que pase a ser una subcuenta dentro de la cuenta especial a nombre de la Administración Forestal del Estado (artículo 53 del proyecto). 

 

Los recursos del Fondo se reducen al 5 % del monto recaudado por el impuesto a la madera (actualmente el 100%), y se agregan a la ejecución de los depósitos como parte de los planes de reparación del daño ambiental y los de garantía; y, el 5% de los fondos para el pago de servicios ambientales que el FONAFIFO trasladaría a la AFE, para el control de la tala ilegal (artículos 38, 54, 61 y 68 del proyecto). 

 

La AFE debe financiar mediante el Fondo las actividades educativas, de control y prevención (Ley Forestal, artículo 38), a las que se agregarían el desarrollo de actividades productivas, como viveros y reforestación de áreas de protección y, ejecutar los planes reparadores del daño ambiental (artículo 53 del proyecto).

 

G) Impuesto forestal

 

Se propone la modificación del impuesto forestal de un 3% sobre el valor de transferencia en el mercado de la madera en trozas determinado por la AFE (Ley Forestal, artículo 42; Decreto Ejecutivo N° 28220 del 30 de setiembre de 1999, Alcance 87A a La Gaceta 221 del 15 de noviembre de 1999), por una tasa de 8% del precio de venta promedio por m3 de madera en troza o escuadra, determinado en patio de aserradero, exonerando a plantaciones establecidas con recursos propios (artículo 57 del proyecto). Se mantiene el impuesto de 3% del valor CIF para la madera importada contemplado en el artículo 53 de la Ley Forestal.

 

El artículo 58 del proyecto modifica el hecho generador del impuesto actualmente determinado a partir de la industrialización primaria o la importación de la madera (Ley 7575, artículo 42; Decreto 25721, artículo 98; Decreto 28220, artículo 2), y lo sustituye por el del aprovechamiento de la madera en troza o escuadra incluidas en la autorización o permiso.  Su tasación corresponde a la Administración Forestal del Estado.  Con lo cual, sería el permisonario quien cancelaría el impuesto al momento de entrega del permiso y el importador en la aduana (artículo 59 del proyecto), y no como actualmente prevé la Ley 6826 del 8 de noviembre de 1982, de Impuesto General sobre las Ventas. También se elimina la reducción del 3% en el impuesto de ventas prevista en el numeral 42 de la Ley Forestal actual.

 

            Se establece la fijación anual de la base imponible por resolución de la AFE, basada en estudios que determinen el precio promedio de venta por especies o grupos de la madera en troza o escuadrada puesta en patio de aserradero, y en ausencia de ellos, con base en la variación del índice de precios al consumidor (artículo 60 del proyecto). 

 

Corresponde a la AFE fijar anualmente el valor mínimo de comercialización de la madera en troza no industrializada (Ley Forestal, artículo 44).  El proyecto propone que esto se realice con base en criterios estadísticos claramente reglamentados. Y, en el caso de la madera importada, de acuerdo a su valor CIF que conste en los documentos que la amparan (artículo 60 del proyecto). Siendo que este impuesto está concebido como la principal fuente de financiamiento de la AFE, la determinación de su base imponible y la claridad en cuanto al mecanismo de recaudación merecen especial atención.

 

El artículo 61 del proyecto propone una variación en la distribución de los recursos provenientes del impuesto forestal, pasando de 15% a 40% exclusivamente para las funciones de prevención y control forestal de la AFE. Se reduce de 10% a 5% el monto para la Oficina Nacional Forestal.  Se otorga 5% al Fondo Forestal y 5% al Ministerio de Seguridad, también para control forestal.  Se mantiene el 10% a las municipalidades donde se realicen aprovechamientos, pero con la supervisión del FONAFIFO.

 

            El monto asignado al FONAFIFO se reduce de 40% a 35%, y se limita al apoyo del pago de servicios ambientales a la protección de bosque y a la reforestación.  Previendo para ello, el control de esos recursos por parte de la Contraloría General de la República, y, en cuanto a la selección de beneficiarios y evolución de proyectos, por parte del MINAE.

 

También, se elimina el 5% para la Oficina del Contralor Ambiental y el 2% para la fiscalización de regentes al Colegio de Ingenieros Agrónomos.

 

            El artículo 62 del proyecto, crea un régimen tributario especial, ya que por medio de cuentas especiales concede a la AFE la administración tributaria del impuesto forestal en cuanto a la madera que se autoriza aprovechar y, a la Dirección General de Aduanas  con respecto a la importación de productos forestales gravados conforme al Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Para ello, el Ministerio de Hacienda deberá incluir cada año en los presupuestos la partida correspondiente al monto estimado que será recaudado, y una vez aprobado, será girado trimestralmente.

 

            H) Fondo Nacional de Financiamiento Forestal

 

El artículo 64 párrafo segundo mantiene la personalidad jurídica instrumental del FONAFIFO en los términos del artículo 46 de la Ley Forestal.  El proyecto agrega que en el giro de su actividad estará sujeto a la fiscalización de la Contraloría General de la República.  Nótese que el artículo 49 de la Ley Forestal cataloga ese control únicamente como posterior.

 

El artículo 65 del proyecto suprime los avales para transacciones financieras que complementen los recursos necesarios para ejecutar los programas de FONAFIFO.  Posibilidad prevista en el último párrafo del artículo 47 actual de la Ley Forestal.

 

Se modifica la composición de la Junta Directiva.  Se agrega un representante de las entidades de enseñanza superior designado por el Consejo Nacional de Rectores (artículo 67 inciso c) del proyecto).

 

El artículo 68 propuesto otorga a las Áreas de Conservación un 5% que se deducirá de las diferentes modalidades de pago de servicios ambientales y se distribuirá de acuerdo con la proporción de área de los proyectos ejecutados en ellas, para destinarlos al control de la tala ilegal.  Es conveniente justificar la fuente del ingreso y su porcentaje.  Además, conviene destinar recursos para atender y contrarrestar los incendios que afectan las áreas silvestres protegidas, eventos de mayor incidencia en la zona de Guanacaste.

 

            El numeral 70 de la Ley actual prohíbe a la Junta Directiva que por cualquier acto se reduzca el patrimonio de FONAFIFO, catalogando de nulidad absoluta los actos que inobserven la prohibición.  Ello podría explicar la supresión de los avales en el artículo 65 propuesto.

 

Es recomendable que la anterior prohibición no sólo abarque la Junta Directiva, sino a todo el personal del Fondo, aspecto que se puede lograr eliminando la referencia específica a la Junta.

 

            I) Industria forestal

 

            Al objetivo de optimizar el aprovechamiento de la industria maderable, se agrega el de mejorar los niveles socioeconómicos de las comunidades (artículo 71 del proyecto).  Además, se precisa que el desarrollo integrado de la industria forestal incluya la racionalización, reorganización y reubicación de la actividad por parte de la Administración Forestal del Estado (artículo 72 propuesto). Esto podría traducirse en acciones favorables para el ambiente, como podrían ser mejorar el transporte y manejo de desechos durante el aserrío, y elevar el rendimiento sostenible de la actividad.

 

Con ese propósito, se ofrece un incentivo de créditos preferenciales de FONAFIFO a las industrias que reorganicen o aumenten su rendimiento conforme a estudios de factibilidad técnica y económica (artículo 74 del proyecto).

 

En ese orden, se crea un registro de todas las industrias forestales en las respectivas Áreas de Conservación como requisito para el otorgamiento de permisos de operación para las nuevas industrias (artículos 73 y 75 del proyecto).  Además, se prevé que los aserraderos portátiles sea sujeto a control reglamentario (artículo 76 del proyecto), dado el aumento del procesamiento del recurso forestal a través de aquéllos. También es novedosa la obligación de los industriales de suministrar mensualmente los informes la Administración Forestal del Estado requiera en cumplimiento de los fines de esta Ley (artículo 78 del proyecto).

 

            Los artículos 77 y 80 del proyecto reiteran la obligación de quienes adquieran o posean madera para su proceso industrial, de demostrar la legalidad de la madera bajo su tenencia, retomándose así el precepto contenido en el artículo 55 de la Ley actual.

 

            J) Control de la actividad forestal, infracciones y sanciones

 

            Se reduce el plazo previsto en el numeral 54 de la Ley actual, de 3 días a 24 horas para poner en conocimiento de la autoridad judicial competente lo actuado por los funcionarios de la Administración Forestal del Estado en su carácter de autoridades de policía y en materia de decomisos (artículo 79 del proyecto).

 

            A la prohibición de movilizar madera en trozas, escuadrada o madera aserrada, si no cuentan con la documentación respectiva, se incluye cualquier pieza de madera rolliza producto de árboles no plantados (artículos 42, 43 y 81 del proyecto).  Al respecto, conviene tener presente lo comentado en los pronunciamientos OJ-005-2003 y OJ-010-2003.

 

            La accesoria inhabilitación de sus cargos a las autoridades y regentes forestales por los delitos contemplados en la Ley se fija por un período desde 6 meses hasta 3 años, reduciendo aún más el mínimo de 12 meses fijado en el numeral 64 de la Ley actual, aunque positivamente amplía el máximo, así como los supuestos en que es aplicable (artículo 84 del proyecto).

 

            El artículo 86 del proyecto señala “Los industriales de la madera que incumplen las disposiciones de esta Ley serán sancionados con pena de prisión de cuatro a seis años y con el decomiso de su madera e instrumentos utilizados en su transformación”. Esa norma no la contiene la Ley actual.  Sin embargo, la redacción del delito presenta deficiencias que lo pueden tornar inoperante y de limitada vigencia, al catalogarse como norma penal en blanco, y que por ello desatiende la estructura básica y determinada entre sujeto activo y verbo activo, no permitiendo siquiera su integración relación con otras normas.

 

            Igual reparo padece el artículo 85 del proyecto para la sanción de funcionarios.  Al respecto, cabe tomar en cuenta la sentencia de la Sala Constitucional N° 5755 de las 14:57 del 4 de octubre de 1994, donde apuntó:

 

“II.- El argumento principal del accionante es que el citado artículo 64 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, que eventualmente le sería aplicable en caso de una sentencia condenatoria en su contra, es inconstitucional por tratarse de una norma penal en blanco, en la que no se especifica cuál es la conducta concreta que se sanciona. Este artículo dice:

"Quien violare cualquiera de las prohibiciones o disposiciones restrictivas establecidas en esta ley o su reglamento y no se tratare de los casos a que se refieren los artículos 61, 62 y 63 precedentes, ni de delito de mayor gravedad, será reprimido con prisión de seis meses a dos años, o con quince a cien días multa."

Sobre el tema del principio de legalidad penal, la Sala dijo, en sentencia número 1877-90 (…) :

"Para que una conducta sea constitutiva de delito no es suficiente que sea antijurídica -contraria a derecho-, es necesario que esté tipificada, sea que se encuentre plenamente descrita en una norma, esto obedece a exigencias insuprimibles de seguridad jurídica, pues siendo la materia represiva la de mayor intervención en bienes jurídicos importantes de los ciudadanos, para garantizar a éstos frente al Estado, es necesario que puedan tener cabal conocimiento de cuáles son las acciones que deben abstenerse de cometer, so pena de incurrir en responsabilidad criminal, para ello la exigencia de ley previa, pero esta exigencia no resulta suficiente sin la tipicidad, ..."

Agrega esa misma sentencia, refiriéndose al artículo 105 de la Ley de Tránsito número 5930:

"La tipicidad exige, como quedó dicho, que las conductas delictivas sean acuñadas en tipos, estos a su vez tiene una estructura básica, con sujeto activo y verbo activo, estructura que puede lograrse con la relación de uno o varios artículos de ley o reglamento, pero es necesario que esté presente para que exista tipo. La utilización de términos genéricos como "Las infracciones a lo dispuesto en esta ley ...", al tipificar una conducta como constitutiva de delito, resulta, por su vaguedad, contraria a lo dispuesto en el artículo 39 de la Constitución y así debe declararse."

III.- En el caso del artículo 64 cuestionado, se produce una situación similar, cuando establece "Quien violare cualquiera de las prohibiciones o disposiciones restrictivas establecidas en esta ley o su reglamento", pues por lo amplio y genérico de la disposición, no es posible determinar con certeza cuáles son las conductas que el legislador pretende sancionar, lesionándose así el derecho de defensa del imputado.”

 

            Se amplía el plazo actual de 1 mes para la subasta pública de los productos forestales decomisados, a 2 meses a partir de la denuncia. Posteriormente, en caso de no adjudicarse, se otorga un plazo de un mes para que cualquier persona haga el depósito del monto fijado en el avalúo y aproveche la madera o producto forestal. También, se dispone que si la infracción se comete en una reserva indígena (territorio o comunidad indígena), el producto del remate sea donado a la respectiva Asociación para la ejecución de proyectos comunales locales. En cuanto a los equipos y maquinaria decomisados, serán puestos a la orden de la autoridad judicial competente (artículo 87 del proyecto).

 

            Conforme al artículo 88 del proyecto, si transcurrido el plazo improrrogable de 3 meses a partir de la interposición de la denuncia, los bienes y productos decomisados no han sido adjudicados, el juez deberá entregarlos de oficio a la Administración Forestal del Estado, la cual deberá resolver su destino dentro del mes siguiente en los términos del artículo 7 inciso t) del proyecto. El procedimiento para la entrega se establecerá vía reglamento.

 

            El incendio forestal culposo aumenta la pena mínima de 3 meses a 6, la máxima se mantiene en 2 años (artículo 91 del proyecto).

 

Se observa el aumento en las penas mínimas y algunos delitos nuevos, como la pena de 6 meses a 2 años para quien permita o facilite la corta ilegal en su propiedad, posesión o cuido (artículo 92 del proyecto), la socola del bosque y el transporte madera en troza, escuadrada o aserrada, sin cumplir con los requisitos establecidos en esta Ley (artículo 93 del proyecto).  Pero, recordemos que la misma Ley no los establece, pues los libró a la prohibición reglamentaria (artículo 81 del proyecto).  Ello puede igualmente acarrear reparos de constitucionalidad conforme a los precedentes citados.

 

            K) Sanciones administrativas

            El título IX del proyecto refiere a las sanciones administrativas, preceptos que en su mayoría ya recoge la Ley Orgánica del Ambiente, artículos 98 a 112, y la Ley de Biodiversidad, artículos 105 a 113, y han de observarse para no emitir legislación reiterativa o desmejorar la ya adoptada.  Sin embargo, hacemos las siguientes acotaciones.

 

El proyecto en su numeral 96 mantiene la similar prohibición ya prevista en el artículo 64 párrafo segundo de la Ley Forestal actual, que dispone: “Mientras se tramita la respectiva causa penal, se le prohíbe a la Administración Forestal del Estado, emitir permisos de aprovechamiento del recurso forestal en el inmueble donde se cometió el hecho ilícito”. 

 

Es recomendable adicionar el precepto en el sentido de que igualmente deberá suspenderse la ejecución de aquellos aprovechamientos o planes de manejo en que el administrado irrespetó los términos, límites o condiciones de su otorgamiento, situación que en todo caso puede abordarla el Juzgador o la Administración a través de las medidas cautelares (Ley Orgánica del Ambiente, artículo 99).  Esas medidas resultan acordes con los principios preventivo, in dubio pro natura y de inversión de la carga de la prueba que rigen en materia ambiental (Ley de Biodiversidad, artículos 11 incisos 1 y 2), y 109).

 

Es conveniente aclarar que la ejecución del aval de garantía (artículos 3 inciso 6), 35, 37, 38 y 97 del proyecto) ante el incumplimiento de lo dispuesto en la autorización de corta y aprovechamiento forestal, no es una eximente para la reparación integral del daño.  Sobre la temática, véase lo resuelto por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en sentencia N° 21 de las 10:40 del 31 de enero del 2006.

 

            El artículo 98 del proyecto reserva la observancia del principio ecosistémico para la reparación del daño a aquellos casos en que no es posible reponer o reparar el ecosistema afectado, lo cual resulta contradictorio, porque toda reparación debe atender a su cumplimiento, máxime cuando el mismo proyecto lo consagra como uno de sus principios rectores (artículos 3 inciso 29) y 27 del proyecto).

 

            El artículo 100 del proyecto refiere al plan reparador del daño ambiental. Cabe agregar que corresponde a la Administración adoptarlo.

 

            Por último, como el nuevo proyecto constituye una reforma a la Ley Forestal actual, que ya surtió efectos con respecto a las disposiciones que reformó en su oportunidad, no se entiende cuál propósito se persigue con lo dispuesto en el artículo 105 propuesto, relativo nuevamente a la modificación del artículo 7 de la Ley de Informaciones Posesorias, que incluso mantiene la misma redacción diseñada en su momento por la actual Ley Forestal.  Lo mismo cabe anotar sobre el numeral 107 en punto a la derogatoria de varias leyes ya acordada con antelación.

 

IV.- CONCLUSION

 

            Respetuosamente solicitamos a los señores Diputados de la Comisión Permanente Especial del Ambiente, tomar en cuenta las anteriores consideraciones a fin de enmendar el articulado propuesto.

 

            Cordialmente,

 

 

Lic. Mauricio Castro Lizano                        Licda. Silvia Quesada Casares

Procurador                                                    Área Agraria y Ambiental

 

 

MCL/SQC/fmc

OJ-021-2008

 

PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO. BOSQUE. ÁREAS DE PROTECCIÓN. FONAFIFO. RECURSO FORESTAL. PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES. DAÑO AMBIENTAL

 

La Diputada Maureen Ballestero Vargas, Presidenta de la Comisión Permanente Especial del Ambiente de la Asamblea Legislativa, consulta el proyecto "Ley Forestal", expediente legislativo N° 16169.

 

El Lic. Mauricio Castro Lizano, Procurador, y la Licda. Silvia Quesada Casares, funcionaria del Área Agraria y Ambiental, en opinión jurídica N° OJ-021-2008 del 14 de mayo de 2008, analizan el articulado propuesto y respetuosamente recomiendan tomar en cuenta las observaciones realizadas a fin de su enmienda.