Accesibilidad
Dictamen : 176 - del 23/05/2008
C-176-2008
23 de mayo de 2008
Señora
Flory
Álvarez Rodríguez
Secretaria
del Concejo Municipal
Municipalidad
de Heredia
Estimada
señora:
Con la aprobación
de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio SCM-1054-2008
del 7 de mayo de 2008, recibido en esta institución el día 9 de mayo siguiente,
en el que solicita que este órgano técnico jurídico emita el dictamen
estipulado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a
efectos de declarar la nulidad evidente y manifiesta del acuerdo tomado por el
Concejo Municipal en el artículo VI, punto e de la sesión número 252-2005 del
23 de mayo de 2005, mediante el cual se adjudicó el lote N° 100 del Proyecto de
Vivienda “El Fortín” a la señora xxx, a pesar de que dicho lote había sido
adjudicado desde el año dos mil uno a la señora xxx.
I. ANTECEDENTES
Sobre los hechos de relevancia
Previamente a entrar a
analizar el fondo de la solicitud planteada, conviene realizar una exposición
de los hechos de importancia que se desprenden de las copias certificadas del
expediente administrativo, a partir de los cuales se emitirá el presente
pronunciamiento:
1-
Mediante Ley N° 7733 publicada en el diario oficial La
Gaceta N° 18 del 27 de enero de 1998, se autorizó a la Municipalidad de Heredia
para segregar y donar dos lotes de la finca inscrita en la provincia de
Heredia, sistema de folio real, matrícula N° 20964-000, con el fin de
destinarlos a viviendas para familias beneficiarias de los proyectos de
vivienda “El Fortín” y “El Solar”. (Folio 1 del expediente administrativo)
2-
En la sesión ordinaria N° 296-2001, artículo VII,
punto 1 del 24 de setiembre de 2001, el Concejo Municipal de Heredia dispuso
por unanimidad adjudicar a la señora xxx,
cédula de identidad xxx el lote N° 100 del proyecto de vivienda denominado
“El Fortín”. (Folio 4 del expediente administrativo)
3-
Posteriormente, en sesión ordinaria 252-2005, artículo
VI, punto e del 23 de mayo de 2005, el Concejo Municipal de Heredia acordó por unanimidad
asignar el mismo lote N° 100 del proyecto “El Fortín” a la señora xxx, cédula
de identidad número xxx. (Folio 18 del expediente administrativo)
4-
El 20 de setiembre de 2005, la señora xxx presentó
ante la Municipalidad de Heredia un oficio relacionado con la adjudicación del
lote N° 100 a su nombre, indicando que: “Todo
lo anterior lo hago del conocimiento de ustedes ante los comentarios de que
dicho lote se adjudicó a otra familia o que estaba en trámite, considero que
para ello debe darse el debido proceso.”
5-
El 24 de marzo de 2006, la señora xxx presentó nuevamente un escrito ante la
Municipalidad de Heredia solicitando que se aclarara la situación relativa a la
adjudicación del lote N° 100 y solicitando la comunicación de una resolución
final que la mantenga como beneficiaria del lote. (Folio 23 del expediente
administrativo)
6-
Mediante acuerdo tomado en la sesión ordinaria N°
324-2006 del 3 de abril de 2006, el Concejo Municipal de Heredia acordó por
mayoría suspender los acuerdos tomados en las sesiones 296-2001 y 252-2005,
relativos a la adjudicación del lote número 100 del proyecto “El Fortín”.
(Folio 27 del expediente administrativo)
7-
Ante la recomendación de la asesoría jurídica, el
Concejo Municipal de Heredia acordó en sesión ordinaria N° 13-2006 del 19 de
junio de 2006, conformar un órgano director encargado de iniciar un
procedimiento administrativo para que realice el procedimiento para declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acuerdo tomado en la sesión
ordinaria N° 252-2005 del 23 de mayo de 2005 que adjudicó el lote N° 100 del
proyecto “El Fortín” a la señora xxx.
Dicho órgano director fue conformado por un regidor, un síndico y un abogado de la Dirección de
Asuntos Jurídicos (Folios 29 a 32 y 34 a 37 del expediente administrativo)
8-
El 30 de junio de 2006 la señora xxx presentó el
recurso de amparo número 06-007877-0007-CO contra la Municipalidad de Heredia
por la suspensión del acuerdo 252-2005,
artículo VI, punto e del 23 de mayo de 2005, recurso que fue declarado sin lugar
mediante sentencia 2006-010286 de las 17:29 horas del 19 de julio de 2006.
(Folios 51 a 58 del expediente administrativo)
9-
Por resolución de las 13:20 horas del 21 de agosto de
2007, el órgano director del procedimiento administrativo dictó el auto de
inicio del procedimiento, informando a las señoras xxx y xxx sobre los
hechos y la finalidad del procedimiento, cual es la declaratoria en vía
administrativa de la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del
acuerdo tomado en sesión ordinaria 252-2005, artículo VI, punto e del 23 de
mayo de 2005. Asimismo, se les convocó a una audiencia oral y privada a
realizarse el 22 de febrero de 2008
para evacuar la prueba ofrecida, se les informó de la posibilidad de
acompañarse de un profesional en Derecho, consultar y sacar copias del
expediente administrativo y de la posibilidad de interponer los recursos
ordinarios ante el órgano director. Dicha resolución fue notificada a la señora
xxx el 11 de enero de 2008 y a la señora xxx el 18 de enero de 2008. (Folios 70
a 73 del expediente administrativo)
10-
El 22 de febrero de 2008, el órgano director
del procedimiento realizó la audiencia oral y evacuó la prueba testimonial en
presencia de las señoras xxx y xxx, así como de sus abogados, otorgando al
final un plazo de tres días para presentar conclusiones. (Folios 78 a 83 del
expediente administrativo)
11-
El 27 de febrero de 2008, la señora xxx presentó sus conclusiones ante el
órgano director del procedimiento. (Folios 84 y 85 del expediente
administrativo)
12-
El 23 de abril de 2008, el Concejo Municipal recibió
el expediente administrativo para el dictado del acto final, enviado por órgano
director del procedimiento. (Documento sin foliar que acompaña la solicitud de
dictamen)
II. SOBRE EL PROCEDIMIENTO ESTIPULADO EN EL ARTÍCULO 173 DE LA LEY
GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: REQUISITOS FORMALES
Tanto la Sala
Constitucional como esta Procuraduría se han referido en numerosas
oportunidades a la potestad que tiene la Administración para anular en vía
administrativa los actos declaratorios de derechos. Esta potestad, es
excepcional por cuanto tales actos se encuentran protegidos por el principio
constitucional de intangibilidad de los actos propios, que deriva del texto del
artículo 34 de la Constitución Política y que prohíbe a la Administración
volver sobre sus propios actos sin antes haber planteado ante la autoridad
judicial competente el respectivo proceso de lesividad para la anulación del
acto viciado. Es así como los derechos subjetivos constituyen un límite respecto
de las potestades de revocación o modificación de los actos administrativos,
pues la Administración no puede emitir un acto y con posterioridad dictar otro
contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, sin perjuicio claro
está, de que plantee el respectivo proceso de lesividad ante el juez
contencioso administrativo.
Sin embargo
excepcionalmente –como se indicó- la Administración puede anular en vía
administrativa ese acto declaratorio de derechos, siguiendo el procedimiento establecido
en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública y con el
cumplimiento de los requisitos formales ahí dispuestos, tal como se procederá a
explicar.
a) Naturaleza de la nulidad que se pretende
declarar
El artículo 173
comentado establece que para que una nulidad pueda ser declarada en vía
administrativa además de absoluta, debe ser evidente y manifiesta. Por
lo tanto, no cualquier grado de invalidez faculta a la Administración para la
anulación de un acto declaratorio de derechos en vía administrativa, sino
únicamente aquel que produce una nulidad tan grosera y patente que no requiere
del pronunciamiento calificado del juez. Esa línea de pensamiento quedó
plasmada en la sentencia 2002-12054 de
las 9:03 horas del 20 de diciembre de 2002 en la que la Sala Constitucional
indicó:
“No cualquier grado de invalidez o nulidad autoriza a
un ente u órgano público para decretar la anulación oficiosa de un acto
administrativo declaratorio de derechos para un administrado, dado que, el ordenamiento
jurídico administrativo exige que concurran ciertas características o
connotaciones específicas y agravadas que la califiquen. La nulidad que justifica la revisión de oficio debe tener tal
trascendencia y magnitud que debe ser, a tenor de lo establecido en el numeral
173, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública, “evidente y
manifiesta”. Lo evidente y manifiesto es lo que resulta patente, notorio,
ostensible, palpable, claro, cierto y que no ofrece ningún margen de duda o que
no requiere de un proceso o esfuerzo dialéctico o lógico de verificación para
descubrirlo, precisamente, por su índole grosera y grave. En tal sentido,
basta confrontar el acto administrativo con la norma legal o reglamentaria que
le dan cobertura para arribar a tal conclusión, sin necesidad de hermenéutica o
exégesis ninguna. Es menester agregar que el numeral 173 de la Ley General de
la Administración Pública no crea una suerte de bipartición de las nulidades
absolutas, siendo algunas de ellas simples y otras evidentes y manifiestas,
sino lo que trata de propiciar es que en el supuesto de las segundas sea
innecesario o prescindible el análisis profundo y experto del juez
contencioso-administrativo para facilitar su revisión en vía administrativa.”
También esta
Procuraduría ha distinguido el proceso judicial de lesividad -regla para
declarar cualquier tipo de nulidad sea absoluta o relativa- del procedimiento
en vía administrativa que queda reservado únicamente para atacar las nulidades
evidentes y manifiestas. En ese sentido en el dictamen C-128-2008 del 21 de
abril de 2008 indicó al respecto:
“Consecuentemente, nos encontramos ante dos vías
distintas. La primera regulada en el artículo 173 de repetida cita, que se
refiere única y exclusivamente a la hipótesis de una nulidad absoluta “evidente
y manifiesta”, para cuya declaración debe observarse el correspondiente
procedimiento ordinario, al cabo del cual
La segunda vía, regulada en los artículos dichos del
Código Procesal Contencioso Administrativo, puede llevar a que el Juez de esta
materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario que deba ir
precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la
declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico
supremo correspondiente (que en este caso sería el Concejo Municipal), de que
dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para luego proceder a la interposición
de la demanda correspondiente. En la
cual, aquí sí, esa Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas
cautelares (artículos 19 a 30 del referido Código) que estime conveniente para
salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos
y locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico.”
Es claro entonces
que el primer aspecto que debe revisarse para concluir si es válida la
anulación de un acto declarativo de derechos en vía administrativa es la
naturaleza de la nulidad que se pretende declarar, pues únicamente las que sean
evidentes y manifiestas justifican el actuar de la Administración en vía
administrativa.
b) Apertura de un procedimiento ordinario
El artículo 173 de
la Ley General de la Administración Pública también establece que: “Previo al acto final de anulación de los
actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a
las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo
ordinario dispuesto en esta Ley”
De lo anterior, se
desprende que como requisito previo a la declaratoria de nulidad en vía
administrativa, la Administración debe ordenar la apertura de un procedimiento
ordinario en los términos dispuestos por los artículos 308 y siguientes de la
Ley General de la Administración Pública, para que sea dentro de aquel donde se
declare esa nulidad, previo otorgamiento del derecho de defensa al afectado y
la comprobación de la naturaleza evidente y manifiesta de la misma, pues de lo
contrario se produciría la invalidez del acto anulatorio.
Únicamente a partir
de dicho procedimiento podría esta representación constatar si se está en
presencia de una nulidad de esa naturaleza y respaldar la actuación de la Administración
al seguir la vía administrativa para anular un acto declaratorio de derechos,
requisito que la Sala Constitucional ha avalado en numerosas oportunidades,
siendo una de ellas la sentencia 2002-12054
arriba mencionada, y que señala en lo conducente:
“LA NECESIDAD
DE INCOAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ORDINARIO PARA LA REVISIÓN O
ANULACIÓN DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES PARA EL
ADMINISTRADO. La administración pública respectiva —autora del acto que se
pretende anular o revisar—, de previo a la declaratoria de nulidad, debe abrir
un procedimiento administrativo ordinario en el que se deben observar los
principios y las garantías del debido proceso y de la defensa (artículo 173,
párrafo 3°, de la Ley General de la Administración Pública), la justificación
de observar ese procedimiento está en que el acto final puede suprimir un
derecho subjetivo del administrado (artículo 308 ibidem).
Durante la sustanciación del procedimiento ordinario, resulta indispensable
recabar el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría siendo un acto de
trámite del mismo. Tal y como se indicó supra, el dictamen debe pronunciarse,
expresamente, sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad
(artículo 173, párrafo 4°, de la Ley General de la Administración Pública). Si
el dictamen de la Procuraduría o de la Contraloría Generales de la República es
desfavorable, en el sentido que la nulidad absoluta del acto administrativo no
es evidente y manifiesta, la respectiva administración pública se verá
impedida, legalmente, para anular el acto en vía administrativa y tendrá que
acudir, irremisiblemente, al proceso ordinario contencioso administrativo de
lesividad. El dictamen de los dos órganos consultivos citados es vinculante
para la administración respectiva en cuanto al carácter evidente y manifiesto
de la nulidad. Sobre este punto, el artículo 183, párrafo 1°, de la Ley General
de la Administración Pública preceptúa que “Fuera de los casos previstos en el
artículo 173, la administración no podrá anular de oficio los actos
declaratorios de derechos a favor del administrado y para obtener su
eliminación deberá recurrir al contencioso de lesividad previsto en los
artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa”.
(En igual sentido sentencias 2005-03004, de las 8:31 horas
del 18 de marzo del 2005; 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del
2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas
del 23 de junio, ambas del año 2006)
c) Órgano
competente
Otro de los aspectos
que debe valorarse es el relacionado con el órgano competente para iniciar el
procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad evidente y
manifiesta, por cuanto en dictámenes reiterados de esta representación se ha
señalado que: “el Órgano Director del Procedimiento no puede instruir el
procedimiento si no ha sido nombrado por el órgano competente para declarar la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Igualmente, el órgano competente para
declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en sede administrativa, es
el que tiene la competencia para decidir el envío del expediente (mediante el
cual se ha documentado la investigación instruida) a este Despacho...” (Dictámenes C-157-2001, C-140-2004 del 7 de mayo del 2004, C-372-2004
del 10 de diciembre del 2004, entre otros)
En materia
municipal, ha indicado esta Procuraduría que el órgano competente para ejercer la potestad de revisión
de oficio de los actos declaratorios de derechos es el Concejo Municipal por
ser el órgano superior supremo del ente municipal, por lo que le corresponderá
decidir acerca del inicio del procedimiento administrativo, tramitarlo o bien
delegar su instrucción en un órgano director (que en tesis de principio, debe
recaer en la persona del secretario del Concejo), así como dictar el acto
final. (Al respecto ver dictámenes C-093-2001 del 28 de marzo de 2001, C-263-2001 del 1°
de octubre de 2001, C-128-2008 del 21 de abril de 2008). Asimismo,
corresponderá al Concejo tomar el acuerdo respectivo para el
envío del expediente administrativo para solicitar a esta representación el
dictamen previsto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración
Pública (ver los pronunciamientos C-109-2005 del 14 de marzo de 2005; C-054-2007 del 22
de febrero de 2007; C-175-2007 del 1° de junio de 2007, entre otros).
Lo anterior, con la
salvedad de los actos declaratorios de derechos en materia de personal o de
empleo, pues en estos casos, sí es el Alcalde el órgano competente para
ejercitar la potestad de revisión de oficio que consagra el artículo 173 de
repetida cita (ver pronunciamientos C-457-2006 del 10 de noviembre de 2006 y
C-194-2007 del 13 de junio de 2007).
d)
Momento procesal
para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la República
Como requisito previo a la
declaratoria de la nulidad en vía administrativa, la Administración debe contar
previamente con el dictamen afirmativo de esta representación donde se refiera
expresamente al carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad
invocada, dictamen que resulta vinculante por disposición expresa del artículo
2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
Sobre el momento procesal
oportuno para que el Concejo Municipal solicite ese dictamen, esta Procuraduría
señaló en el pronunciamiento C-109-2005 del 14 de marzo de 2005:
“En otras palabras, luego de que el órgano director ha
terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor,
con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la
remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General,
según corresponda. ” (En igual sentido dictámenes C-455-2006, C-223-2007, C-432-2007, entre otros)
En consecuencia,
será hasta después de haberse tramitado
el procedimiento ordinario señalado y antes del dictado del acto final que
el Concejo Municipal debe requerir el dictamen de esta representación.
e)
Caducidad
De igual forma debe indicarse que
la importancia de llevar a cabo el procedimiento ordinario arriba apuntado no
radica únicamente en garantizar el derecho de defensa y debido proceso del
interesado, sino que además permite constatar que el plazo de caducidad que
recoge el artículo 173 de la Ley General
de la Administración Pública para el ejercicio de la potestad de revisión de
oficio no ha acaecido, sobre el cual la Sala Constitucional ha señalado que:
“Se trata, de un plazo rígido y fatal de caducidad -aceleratorio y perentorio- que no admite interrupciones o
suspensiones en aras de la seguridad y certeza jurídicas de los administrados
que derivan derechos subjetivos del acto administrativo que se pretende revisar
y anular. Bajo esta inteligencia, la apertura del procedimiento administrativo
ordinario y la solicitud del dictamen a la Procuraduría o Contraloría Generales
de la República no interrumpen o suspenden el plazo.” (Sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de
2002)
f)
Sobre el expediente
administrativo
Finalmente, debe indicarse que ya esta
Procuraduría se ha referido a la necesidad de que se remita a esta sede el
expediente administrativo debidamente ordenado, completo y certificado, lo cual
constituye una garantía del debido proceso. Al respecto, ha señalado:
“Tomando en cuenta la
posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la
miríada de Administraciones públicas, el expediente administrativo constituye
el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa
ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 ya
tantas veces mencionado. Razón por la cual, si no se cuenta con el
expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible
para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se podría acreditar las
actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole
procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su
proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el
procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o
excitan, todo lo cual sirve de base al acto final. “ (Dictamen C-458-2007 del 20 de diciembre de 2007)
III. SOBRE
EL FONDO: ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
Vistas las consideraciones anteriores en
cuanto a los requisitos que deben observarse para decretar la nulidad evidente
y manifiesta en vía administrativa, conviene analizar el caso concreto para
determinar si se cumplieron los citados presupuestos, toda vez que en esta vía se
ejerce un control de legalidad de la actuación administrativa.
En consecuencia, esta representación se
abocará a corroborar en detalle todas las actuaciones, a efectos de prevenir
con ello eventuales condenas ante la anulación en sede administrativa de actos
declarativos de derechos, en contravención de los requerimientos establecidos
en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública como
garantías para el administrado. Lo anterior, por cuanto la revisión oficiosa
o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos es absolutamente
nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la
administración pública como al funcionario (al respecto sentencia 2002-12054 de las 9:03 horas del 20 de diciembre de
2002 de la Sala Constitucional)
a)
Sobre el órgano
competente para iniciar el procedimiento, el momento procesal para requerir el
dictamen y el expediente administrativo en el caso concreto
Del elenco de
hechos descritos en el primer apartado de este pronunciamiento, se desprende
que la decisión de iniciar el procedimiento dispuesto en el numeral 173 de
repetida cita, recayó en el Concejo Municipal de Heredia al considerar que
debía anularse en vía administrativa el acuerdo 252-2005, mediante el cual se
adjudicó el lote N° 100 del proyecto “El Fortín” a la señora xxx, toda vez
que desde el año dos mil uno se había
adjudicado el mismo lote a la señora xxx.
Lo anterior
evidencia que en el caso concreto, la potestad de revisión oficiosa en vía
administrativa la está ejerciendo el órgano competente en esta materia, que
como se indicó es el Concejo Municipal, por lo que fue a gestión de este órgano
que se dio inicio al procedimiento ordinario requerido para garantizar el
derecho de defensa y debido proceso de la señora xxx, afectada con la eventual
anulación del acto declaratorio de derechos que le adjudicó el lote mencionado.
Asimismo, observa
esta representación que el órgano director fue debidamente constituido por el
Concejo Municipal y una vez llevado a cabo el procedimiento respectivo y
estando listo el asunto para el dictado del acto final, se requirió el dictamen
respectivo a esta Procuraduría, en cumplimiento de lo establecido en el numeral
173 de la Ley General de la Administración Pública y respetándose lo ya dicho
en cuanto al momento procesal oportuno para plantear la gestión.
Finalmente, debe
señalarse que las copias del expediente administrativo remitido a este despacho
a gestión del Concejo Municipal, se encuentran debidamente ordenadas, foliadas,
selladas y certificadas, en garantía del debido proceso de las partes y en
cumplimiento de los requerimientos establecidos por la jurisprudencia
administrativa de esta Procuraduría.
b)
Sobre el debido
proceso otorgado a las partes y la integración del órgano director
Aunado a lo
anterior, conviene analizar si una vez dispuesta la apertura del procedimiento
ordinario se garantizaron todos los derechos a la afectada, pues como se indicó
la declaratoria de nulidad
absoluta, evidente y manifiesta debe realizarse con sujeción a las reglas y
principios del debido proceso y cualquier actuación contraria a estas reglas es
absolutamente nula.
Al respecto, debe indicarse que la Sala
Constitucional se ha referido en múltiples oportunidades a los alcances y matices del
derecho de defensa y debido proceso reconocidos en los artículos 39 y 41 de la
Constitución Política, al señalar:
"... el derecho de defensa
garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y por consiguiente el
principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra Carta
Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad
de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción'
(...) se ha sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines
del procedimiento; b) derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para
presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c)
oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye
necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos,
vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de
hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas;
d) notificación adecuada de la decisión que dicta la administración y de los
motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la
decisión dictada..." (Sentencia N°15-90
de 16:45 horas del 5 de enero de 1990)
Asimismo,
en la sentencia 5469-95 de 18:03
minutos del 4 de octubre de 1990 indicó en lo conducente:
"Esta Sala ha señalado los
elementos del derecho al debido proceso legal, (ver especialmente la opinión
consultiva nº1739-92), aplicables a cualquier procedimiento sancionatorio o que
pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La Administración
debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer traslado de
cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada,
concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso
irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para
la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar
toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar
las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a
recurrir contra la resolución sancionatoria."
Partiendo de lo anterior y del análisis del expediente administrativo
aportado, se desprende que el órgano director del procedimiento confirió el
respectivo traslado de cargos a la xxx, informándole de los hechos y el objeto
del procedimiento, además de que tuvo como parte interesada a la señora xxx,
primera adjudicataria del lote en cuestión. A partir de ese momento ambas
tuvieron la posibilidad de intervenir a lo largo del procedimiento y fueron
debidamente notificadas de las resoluciones emitidas. Asimismo, las interesadas
fueron citadas a una audiencia oral para evacuar la prueba, la cual fue fijada
con los quince días de anticipación que establece el artículo 311 de la Ley
General de la Administración Pública y en la cual se acompañaron de la
respectiva asesoría letrada. Ello evidencia que la afectada con la eventual
declaratoria de nulidad estuvo en capacidad de presentar prueba, se le informó
de la posibilidad de acompañarse de un abogado, acceder al expediente y
recurrir las resoluciones que estimara inconvenientes a sus intereses (lo cual
fue otorgado desde el mismo auto de traslado de cargos), con lo cual se respetó el debido proceso y su garantía de
defensa, sin que haya sido colocada en ningún momento en estado de indefensión.
Por el contrario, la señora xxx no presentó prueba alguna a su favor ni tampoco el
escrito de conclusiones que en su oportunidad requirió el órgano director del
procedimiento. Por lo anterior, se observa que en el caso concreto se respetó
el derecho de defensa y las garantías del debido proceso.
No obstante lo anterior,
y aun cuando ya se indicó que el órgano director del procedimiento fue nombrado
por el Concejo Municipal competente en esta materia, lo cierto es que también
debe analizarse si la integración de dicho órgano director se ajustó a Derecho,
pues como se dijo anteriormente, en principio la competencia para actuar como
órgano director en materia municipal recae en el Secretario Municipal, pero en el caso concreto,
el Concejo Municipal de Heredia nombró a un órgano director conformado por un
regidor, un síndico y un abogado de la Dirección de Asuntos Jurídicos. En el
dictamen C-419-2007 del 26 de noviembre 2007 se discutió un asunto similar, indicando esta
representación lo siguiente:
“Por otra parte, el Consejo
de Administración de JAPDEVA, como órgano decisor, está facultado para instruir
el procedimiento directamente o para delegar esa potestad en un órgano
director, siempre que, de manera formal, lo invista con las facultades
necesarias para darle validez a sus actuaciones. En ese sentido, esta
Procuraduría ha indicado:
"…debe precisarse que los órganos decisorios son los que, en
principio, tienen la competencia para instruir los procedimientos
administrativos que ellos decidan iniciar. Pero,
este Órgano Asesor, ha admitido la tesis de que mediante la utilización de la
figura de la delegación, los órganos decisorios deleguen la instrucción del
procedimiento en un órgano director." (Dictamen C-261-2001 de 27 de
setiembre del 2001) .
A pesar de lo anterior, de acuerdo con el artículo 90 inciso e) de la
Ley General de la Administración Pública, un órgano colegiado –como lo es el
Consejo de Administración de JAPDEVA– sólo puede delegar la instrucción de sus
funciones en la figura de su Secretario:
“Artículo 90.-
La delegación tendrá siempre los siguientes
límites:
a) (...)
e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente
la instrucción de las mismas, en el Secretario”.
En el caso bajo análisis, observamos que la delegación de la instrucción
del procedimiento no recayó en la Secretaría de ese órgano, sino que le
fue confiada a los licenciados Roy Azofeifa Yen y Niria
Navarrete Sorios, (ver folios 105 y 106 del
expediente administrativo). Ante esa situación, si bien podría pensarse en la
nulidad del procedimiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha
sostenido que una irregularidad en el nombramiento del órgano director, no
necesariamente genera la nulidad de todo el procedimiento administrativo, y que
ese vicio queda subsanado, por convalidación, en el momento en que la Junta
Directiva toma la decisión final, especialmente si el procedimiento fue
instruido por un profesional ligado al tema en discusión y con
conocimiento sobre la materia:
“ (…) cuando el acto final deba ser adoptado por una Junta Directiva, el
procedimiento sólo puede ser delegado en su Secretario, por así disponerlo el
artículo 90 inciso e) ibídem. Cabe entonces preguntarse qué ocurre, cuando,
cómo en la especie sucedió, la instrucción no sólo no recayó en el Secretario,
sino en un funcionario no designado por la Junta Directiva ni por una instancia
a quien ésta delegara hacer ese nombramiento? Desde un punto de vista
sustancial, la doctrina ius administrativista es
conteste en afirmar que el sujeto es un elemento esencial del acto
administrativo, lo que recoge a su vez el ordinal 129, privilegiando la tesis
de que el sujeto es uno sólo, esto es, que el órgano instructor y el decisor
deben ser uno sólo (artículos 90 y 314 ibídem), respondiendo a su vez a los
principios de oralidad e inmediación de la prueba previstos en los numerales
309 y 314 ibídem. En el caso concreto esa tarea fue encomendada al Ingeniero
Víctor Rodríguez Araya, nombrado para ese efecto por el Gerente Administrativo,
sin que en autos conste, autorización o delegación alguna para hacerlo. Esta
situación provoca sin duda una irregularidad en el nombramiento del órgano del
procedimiento pues su designación fue hecha por un funcionario sin competencia
para ello, lo que vicia el acto en uno de sus elementos esenciales. El artículo
182 ibídem, en lo conducente establece: “1. El Juez no podrá declarar de oficio
la invalidez del acto, salvo que se trate de infracciones sustanciales
relativas al sujeto, al procedimiento o la forma, casos en los cuales deberá
hacerlo. 2.- Para efectos de este artículo el sujeto se entenderá como elemento
comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de la existencia del
órgano y su competencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta
y de la regular investidura del servidor público…”. (Lo resaltado no es del
original). Esta norma debe relacionarse a su vez, con lo dispuesto en el
ordinal 129 en cuanto dispone: “El acto deberá dictarse por el órgano
competente y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo,
previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto y de
los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia”. Determinado
el vicio, que en sus agravios reprocha el casacionista,
es preciso establecer si con ello se produce una nulidad absoluta o relativa. En tesis de principio, la nulidad por la
nulidad misma no existe, para que ello ocurra, es menester que se hayan omitido
formalidades sustanciales, entendiendo por tales, aquellas “cuya realización
correcta hubiere impedido o cambiado la decisión final en aspectos importantes
o cuya omisión causare indefensión” (artículos 166 y 223 ibídem)
situaciones que, en la especie, se echan de menos. (…) . Por otra parte,
la Junta Directiva, al adoptar el acto final, no hizo reparo alguno a lo
actuado, subsanando cualquier irregularidad en el procedimiento, lo cual es
legalmente posible en consideración a que no se trata de la inexistencia del
elemento sujeto como para sustentar una nulidad absoluta (166 ibídem) sino de
su imperfección, en atención únicamente al origen de su nombramiento (167
ibídem), siendo importante destacar aquí que se trató de un profesional ligado
al objeto en discusión y con conocimiento sobre la materia . Finalmente y al
amparo de la teoría finalista, es claro que los actos cuestionados cumplieron
el fin esencial del actuar administrativo, sea la satisfacción del interés
público (113 ibídem). En consecuencia, en criterio de la Sala, al haber sido
dictado el acto final por la Junta Directiva de la Caja, órgano competente para
hacerlo (artículos 129 y 319 ibídem), no haberse causado indefensión, pues se
respetó el debido proceso, se satisfizo el interés público no es procedente
declarar la nulidad por la nulidad misma, por lo que el recurso, en cuanto a
este agravio, debe rechazarse." (Sala Primera, resolución n.° 398-F-02 de las 15:10
horas del 16 de mayo de 2002; el resaltado es nuestro).
De
lo anterior, puede concluirse que en este caso aun cuando el órgano director
del procedimiento no recayó en la figura del Secretario en los términos
dispuestos en el numeral 90 inciso e) de la Ley General de la Administración
Pública, lo cierto es que ello no genera la nulidad de todo el procedimiento,
por cuanto dicha actuación fue convalidada mediante el acuerdo 186-2008 del 5
de mayo de 2008, en el cual el Concejo Municipal de Heredia dispuso acoger la
recomendación del órgano director y remitir el caso a esta Procuraduría para lo
que en derecho corresponde, con lo cual quedó subsanado el vicio que pudiese
presentar la designación del órgano director. Además, no puede omitirse que
dicho órgano director fue designado desde el inicio por quien ostenta la
condición de superior supremo de la entidad municipal y en consecuencia, quien
tiene la potestad de dictar el acto final. Finalmente, se observa que la delegación se
hizo en un órgano con conocimiento especial en la materia, lo cual implica que
los integrantes de ese órgano cuentan con la formación profesional suficiente
para la interpretación y aplicación de la normativa relativa al procedimiento
administrativo que nos ocupa. (Ver en el mismo sentido Dictamen C-021-2008 del
22 de enero de 2008)
Por todo lo indicado a partir del análisis
del expediente administrativo adjunto a la solicitud que nos ocupa, no cabe
duda de que el procedimiento llevado a cabo por el órgano director, como
requisito previo inexorable para la declaratoria en sede administrativa de la
nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo aquí discutido, cumplió con todas las
garantías del debido proceso. De esta forma, el expediente administrativo
refleja el cumplimiento de todas las etapas y formalidades sustanciales que
conforman el debido proceso en materia administrativa.
c)
Sobre la naturaleza
de la nulidad que se pretende declarar en el caso concreto
Debe ahora entonces determinarse si el acto
por el que se adjudicó a la señora xxx el lote N° 100 del proyecto de vivienda
“El Fortín” resulta ser sustancialmente
disconforme con el ordenamiento jurídico, al grado de que contenga vicios que
configuren una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
Tal como se indicó anteriormente, este tipo de nulidad se caracteriza por ser
fácilmente perceptible, pues "está referida a la existencia de
vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil esfuerzo y análisis para su
comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, que hace que la
declaratoria de la nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria
e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que
padece el acto de que se trate" (Dictamen C-104-92 de 3 de julio de
1992). Partiendo de ello, esta Procuraduría estima que en el caso concreto sí
se configuró una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, por cuanto el Concejo
Municipal de Heredia adjudicó en el año 2005 un lote a la señora xxx, a pesar
de que dicho lote ya no estaba disponible desde el año 2001 en que había sido
asignado a la señora xxx, con lo cual el acto administrativo dictado para la
segunda adjudicación presenta un vicio en uno de sus elementos esenciales como
lo es su contenido, pues éste no era posible (artículo 132 de la Ley General de
la Administración Pública).
En el caso que nos ocupa,
la nulidad que presenta el acto que se pretende anular es clara, notoria y
obvia, por cuanto a través del acto administrativo dictado en la sesión
252-2005 del 23 de mayo de 2005, se desconoció un acto declaratorio de derechos
dictado previamente en el año 2001 a favor de la señora xxx y mediante el cual
se le adjudicó el lote en cuestión. Por lo anterior, un acto posterior no podía
disponer del mismo objeto, sin antes no seguir el proceso de anulación del acto
administrativo previo, según lo dispone el ordenamiento jurídico. En
consecuencia, la nulidad en este caso es patente y grosera pues se logra
determinar con la simple confrontación del acto con el ordenamiento jurídico.
En conclusión, la
nulidad apuntada no solo implica la ausencia de un elemento esencial del acto
administrativo, sino que además es patente y notoria con la sola confrontación
del acto administrativo con la norma legal, sin necesidad de acudir a la
interpretación o exégesis. (En ese
sentido ver entre otros muchos, dictámenes C-280-2003 de 19 de setiembre del 2003, C-317-2003 de 7 de octubre del
2003, C-356-2003 de 13 de noviembre del 2003 y C-089-2005 del 01 de marzo del
2005).
d) Caducidad
Finalmente debe indicarse que en
el caso concreto el plazo de caducidad que debe operar es el de cuatro años que
establecía el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública antes
de la reforma operada mediante Ley 8508 del 28 de abril de 2006, que entró a
regir el 1° de enero de 2008 (Código Procesal Contencioso Administrativo), toda
vez que a la fecha en que se dictó el acto que se pretende anular, sea 23 de
mayo de 2005, la norma que se encontraba vigente disponía que: “La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en
cuatro años”
Así las cosas es claro que la
Administración tiene la potestad de declarar la nulidad, evidente y manifiesta
del acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Heredia en el artículo VI, punto
e de la sesión número 252-2005 del 23 de mayo de 2005, toda vez que no ha
transcurrido el citado plazo.
IV. Conclusión
De conformidad con
lo establecido en el artículo 173 y concordantes de la Ley General de la
Administración Pública, esta Procuraduría General rinde dictamen favorable, a
fin de que se proceda a declarar, en vía administrativa, la nulidad absoluta,
por evidente y manifiesta, del acto administrativo contenido en acuerdo tomado
por el Concejo Municipal de Heredia en el artículo VI, punto e de la sesión
número 252-2005 del 23 de mayo de 2005, relativo a la adjudicación del lote
número 100 a la señora xxx.
Atentamente,
Msc.
Silvia Patiño Cruz
Procuradora
Adjunta
SPC/gaga
C-176-2008
MUNICIPALIDAD
DE HEREDIA. DICTAMEN VIA ARTICULO 173 LGAP. REQUISITOS PARA DECLARAR
La Secretaria del
Concejo Municipal de Heredia solicita que se emita el dictamen estipulado en el
artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de
declarar la nulidad evidente y manifiesta del acuerdo tomado por el Concejo
Municipal en el artículo VI, punto e de la sesión número 252-2005 del 23 de
mayo de 2005, mediante el cual se adjudicó el lote N° 100 del Proyecto de
Vivienda “El Fortín” a la señora XXX, a pesar de que dicho lote había sido adjudicado desde el año dos mil
uno a la señora xxx
Mediante dictamen
N° C-176-2008 del 23 de mayo de 2008, suscrito por
a)
El órgano director fue debidamente constituido por el
Concejo Municipal órgano superior supremo de
b)
En el procedimiento ordinario llevado a cabo se
respetaron las garantías del debido
proceso y el derecho de defensa de la afectada.
c)
Una vez llevado a cabo el procedimiento ordinario y
estando listo el asunto para el dictado del acto final, se requirió el dictamen
respectivo a esta Procuraduría, siendo éste el momento procesal oportuno para
plantear la gestión.
d)
Las copias del expediente administrativo remitido a
este despacho a gestión del Concejo Municipal, se encuentran debidamente
ordenadas, foliadas, selladas y certificadas, en garantía del debido proceso de
las partes y en cumplimiento de los requerimientos establecidos por la
jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría.
e)
La nulidad que se pretende declarar es de naturaleza absoluta, evidente
y manifiesta por cuanto el acto administrativo presenta un vicio en uno de sus
elementos esenciales como lo es su contenido, pues éste no era posible
(artículo 132 de
f)
La potestad de revisión oficiosa se está ejerciendo
dentro del plazo de caducidad de cuatro años vigente al momento de la firmeza
del acto.