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Dictamen : 146 - del 05/05/2008
C-146-2008
05 de mayo de 2008
Señores
Junta
Directiva
Instituto
de Desarrollo Agrario
S. D.
Estimados
señores:
Con aprobación de la señora Procuradora General de
A juicio de
A fin responder la
interrogante y ubicar el tema en su contexto, se estima necesario abordar los
aspectos que se detallan continuación:
I.- INFORME DE
La solicitud se formula
siguiendo las instrucciones que
II.-
INALIENABILIDAD DE
II.1)
RÉGIMEN ESPECIAL DE
Por las funciones
que cumplen las fronteras norte y sur, nuestro ordenamiento ha preservado la titularidad
pública estatal de la zona adyacente a éstas hacia el interior del país (en
extensión variable, entre 50 y
Ello con respeto a
los títulos legítimos de dominio privado adquiridos con anterioridad.
A más de su
importancia jurídica, la frontera cobra relieve en otros ámbitos (social,
económico, cultural, etc.), por la dinámica de relaciones que ahí se
desarrollan entre las personas que la atraviesan por motivos de tránsito o la
realización de actividades varias (de comercio, demanda de bienes y servicios,
aprovechando las ventajas comparativas de uno u otro lado, turismo, laborales,
etc.).
Al ser la frontera el
límite del territorio a que se extiende la soberanía del Estado, deslinda el
ámbito de la jurisdicción nacional, entendiendo por “jurisdicción”, lato sensu, como “el poder o autoridad que tiene el Estado de
gobernar, poner en ejecución las leyes y aplicarlas”, o de “de actuar con
autoridad” (Diccionario de
Del Valle Gálvez,
Catedrático de Derecho Internacional, Universidad de Cádiz, reagrupa las
funciones que cumplen las fronteras en la práctica internacional en tres
categorías: servir de límite, lugar de control y motivo de cooperación.
La frontera limita
las competencias territoriales del Estado, a la vez que asegura la integridad e
inviolabilidad territorial, principio básico del Derecho Internacional.
En segundo término,
es sitio donde se ejercen controles estatales para la admisión o salida de las
personas y objetos de o hacia otros Estados, con aplicación de normas relativas
a materias de seguridad, extranjería e inmigración, salud pública, comerciales
(aduanas, fiscales), etc.
No es necesaria la
coincidencia entre la frontera-línea y frontera-lugar de control. Los Estados
pueden realizar los controles fronterizos en la misma línea de la frontera o en
otro punto cercano del territorio nacional, que asegure su efectividad.
Por último, la
frontera-línea (terrestre) puede ser referente a la práctica de cooperación
entre los Estados limítrofes, para resolver problemas que origina en diversos
sectores: comunicaciones, explotación de recursos naturales, servicios
públicos, etc. (DEL VALLE GÁLVEZ, Alejandro. Las fronteras de
II.2)
NORMATIVA PRECEDENTE
Es erróneo afirmar que la
inalienabilidad de la franja fronteriza dio inicio con
1) DECRETO N° 3 del 29
de octubre de 1914 (ratificado como ley de
“Artículo único.- Declárase indenunciable una zona
de cincuenta kilómetros de ancho a lo
largo de la frontera definitiva con
2) LEY N°
2 del 29 de marzo de 1915
Otorgó fuerza de ley al Decreto 3/1914, entre otros, desde el día en que comenzó a regir, por
haberlo promulgado el Poder Ejecutivo en uso de las facultades extraordinarias
que le confirió el Congreso Constitucional en Decreto N°
60 de 8 de agosto de
3) LEY N° 11 del 22 de octubre de 1926
Su artículo 1°
modificó varias normas del Código Fiscal, para que, en lo que interesa, se lea
como sigue:
“Artículo 510.- Las enajenaciones
que permite el artículo anterior no podrán recaer nunca sobre los siguientes
terrenos, los cuales son en toda su extensión, inalienables: (…)
4° Los comprendidos
en la zona de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá”.
El artículo 10° de
(
4) LEY N° 29 DEL 3 DE
DICIEMBRE DE 1934
“Artículo 23.- Esta ley no deroga
el artículo 510 del Código Fiscal modificado por los decretos N° 11 del 22 de octubre de 1926 y N°
149 de 16 de agosto de
(
5) LEY GENERAL SOBRE TERRENOS BALDÍOS (Ley 13 del 10 de enero de 1939)
“Artículo 10.- Son asimismo inalienables
los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de
frontera con Nicaragua y con Panamá.”
(
El artículo 73 de
“Quedan
también derogadas o reformadas en la
parte correspondiente, las leyes dictadas anteriormente que traten de las
mismas materias que la presente, en todo aquello que ésta se le oponga o las
contradiga”.
6) LEY N° 1455 DEL 6 DE JUNIO DE 1952
Su artículo 1°, reformó el numeral
9° de
“Artículo 9°.- (…)
No podrán ser objetos de información posesoria los terrenos declarados indenunciables o no enajenables por la ley general de
terrenos baldíos u otras especiales…”.
II.3)
NORMATIVA ACTUAL
“Mientras el Estado,
por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del
Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia
nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se
considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o
posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo,
los siguientes:
(…)
f) Los comprendidos
en una zona de
En suma, franja
fronteriza es la zona comprendida entre la línea de las fronteras con Nicaragua
y Panamá, y otra trazada paralelamente a una distancia de dos kilómetros.
Del texto, se
destacan los siguientes aspectos:
II.3.1)
Con relación a la
norma de mérito (art 7 inc
f; Ley 2825),
Su carácter público
lo pone de manifiesto la pertenencia estatal y el calificativo de inalienable,
reforzado por el hecho de no poderse
adquirir por denuncio o posesión.
II.3.2)
PRINCIPIO DE INALIENABILIDAD
La inalienabilidad
de los bienes demaniales los sustrae del comercio o
tráfico jurídico privado, con la consiguiente prohibición legal de enajenar el
dominio o constituir otros derechos reales por los procedimientos del Derecho
Civil.
El carácter extracomercial de las dependencias del dominio público las
hace inhábiles de apropiación privada para satisfacer intereses individuales.
Por ende, no pueden ser objeto de actos jurídicos o contratos que impliquen
transferencia de la propiedad a particulares. Atentarían contra su naturaleza y
destino público. (Cfr: Dictamen C-128-99).
El principio
protege contra actuaciones ilícitas de los administrados y los actos desaprensivos
de los propios funcionarios de
II.3.3)
INSUSCEPTIBLES DE ADQUIRIRSE POR POSESIÓN
Sobre los terrenos
inalienables de la franja fronteriza con Panamá –y Nicaragua- ningún particular
puede alegar derechos de posesión. (SALA CONSTITUCIONAL, votos números
3085-92, 3712-93, 6189-93, 1653-97, 4868-97, 2006-10900. SALA PRIMERA DE
La demanialidad “…hace que por el transcurso del tiempo no se
adquiera ningún derecho sobre este tipo de bienes, ni de propiedad ni siquiera
la mera posesión.” (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias 2005-012129, cons. IV y X; 2006-10097,
cons. III).
En el punto
concuerda la doctrina dominante. A modo de ejemplo, se citan algunos autores:
“El destino de las
cosas públicas impide que sobre éstas haya posesión ni tenencia de particulares
o personas privadas, que dispondrían de ellas según sus exclusivos intereses
(…). “Si el dominio público sirve al uso público no puede caer en posesión
privada ni ser objeto de prescripción”. (BIELSA, Rafael. Derecho
Administrativo. T. III. Roque Depalma Editor. Buenos Aires.
1956, pgs 403 y 411. VILLEGAS BASABILBASO, Benjamín. Derecho
Administrativo. Tomo IV. Topográfica
Editora Argentina. Buenos Aires. 1952, pgs.
127-128).
(Vid tesis análoga
en el voto 332-2000 del TRIBUNAL AGRARIO).
Acerca de este tema, en el dictamen
C-321-2003 se expresó:
“IMPEDIMENTO DE LOS PARTICULARES DE
EJERCER POSESIÓN CON ÁNIMO DE DUEÑOS SOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO
Como anotamos en otra ocasión, la
inalienabilidad de los bienes demaniales imposibilita
su traspaso, parcial o total, voluntario o forzoso, y la posesión en los
términos del Derecho privado. Múltiples resoluciones de
Es incompatible con los fines que
el legislador imprime al dominio público la posesión animus
domini de los particulares, o facultad de someter una
cosa al poder y voluntad de una persona para ejercer sobre ella actos
exclusivos de uso y goce, como si fuese propietario (SALA DE CASACIÓN
sentencia 9:30 hrs. del 6/6/1936).
Este criterio lo suscriben varias
resoluciones de los Tribunales Superiores, que atribuyen al ente público
titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida "per se
mientras dure la afectación del bien". "Los particulares no ejercen
posesión sobre esas cosas, ya que ni de hecho, ni de derecho, las tienen bajo
su poder y voluntad", ni pueden pretender la propiedad. (TRIBUNAL SUPERIOR
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN PRIMERA, resoluciones
números 9282 de 1987, y de 1988 las resoluciones números 10019, 10166 y 10418.
Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución 1851 de 1976 y
del Tribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera
II.3.2)
IMPRESCRIPTIBILIDAD
Salvo que esté
cubierto por un título legítimo de propiedad privada, si un terreno se
encuentra “dentro de la zona de dos mil metros a lo largo de la frontera con
Panamá (…) es demanial, inalienable e imprescriptible”.
(TRIBUNAL AGRARIO, voto N° 432-F-2007).
La
imprescriptibilidad es consecuencia directa del principio de
inalienabilidad. Va implícita en la incomercialidad del demanio. Al no ser objeto de posesión y dominio
privados, hay imposibilidad jurídica para usucapirlos. (VILLEGAS
BASABILBASO, ob cit., pgs. 128 y 129,
La
imprescriptibilidad de los bienes de dominio público denota “la no
susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura
jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por los particulares no
genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya
poseído”. (SALA PRIMERA DE
La prescripción
adquisitiva, se sabe, es un medio de
adquirir la propiedad de bienes privados ajenos por el transcurso del tiempo y
el ejercicio continuo de la posesión, a título –o calidad- de dueño, con las
demás condiciones que exige la legislación civil. La posesión así ejercida es
requisito imprescindible, sine qua non, para que pueda producir el efecto usucapiente. Al ser inapropiables los inmuebles de dominio
público por administrados, la usucapión no podría darse.
“Como se trata de
bienes que están fuera del comercio, no puede ejercerse sobre ellos posesión
útil, que es la base indispensable de la prescripción, por lo que ésta tampoco
cabe”. (ESCOLA. Ob cit, pg 991). Sólo
la posesión que se adquiera y disfrute en concepto de dueño puede servir de
título para adquirir el dominio privado. Un particular nunca podría ejercer
posesión en calidad de propietario y de buena fe sobre una parcela demanial, ni aducir la
presunción de legitimidad del título por el cual la posee para fundar una
prescripción adquisitiva, que no es legalmente posible. (BIELSA, Ob. Cit., pgs. 409 y 410).
En el dictamen
C-321-2003, ptos. VII.2 y VII.3, nos ocupamos, en extenso, de la
improcedencia de la usucapión y titulación contra el dominio público e imprescriptibilidad de la acción de nulidad del título en
ese tipo de bienes.
Su detentación abusiva y prolongada por los
particulares no produce efectos adquisitivos, ni la tolerancia o tardanza de
II.3.5) INDENUNCIABILIDAD DE TERRENOS
II.3.5.1) DENUNCIO DE BALDÍOS
En
A fin de evitar la
concentración y especulaciones de las tierras baldías o su adquisición por
personas que no reunieran las condiciones requeridas, los contratos traslativos
de la propiedad, gravamen real –excepto prendas de cosechas o frutos-,
administración o tenencia de dichas fincas o actos similares se sometieron a la
aprobación de
(En el Código Fiscal de 1885 el denuncio baldíos
estaba sujeto a una subasta judicial, con pago de precio. Vid arts.
Si bien el denuncio de tierras dejó de tener vigencia
al derogarse
(El Código de Minería de 1953, Ley 1551 del 20 de
abril de 1953, introdujo la figura del denuncio de yacimientos minerales, con
una connotación diversa (Capítulo III, artículo 8°).
II.3.5.2) INDENUNCIABILIDAD DE
Los terrenos demaniales de
la zona de dos mil metros de ancho a lo largo de las fronteras con Panamá y
Nicaragua son intangibles a los fines del denuncio.
En nuestro Derecho, el carácter indenunciable
ha sido intrínseco a los bienes de
dominio público. (Doctrina del artículo
7°, inciso i, Ley 2825. SALA CONSTITUCIONAL,
voto N° 2007-02408, SALA PRIMERA DE
II.3.6)
Se hacen
aquí algunos comentarios:
II.3.6.1)
VIRTUALES TÍTULOS DE PROPIEDAD PARTICULAR
El dominio público
del Estado sobre la franja fronteriza lo es sin perjuicio de los inmuebles incluidos dentro de la misma
que hubieren ingresado legítimamente a la esfera particular antes de declararse
inalienable o indenunciable.
En lo que hace a la
titulación, la declaratoria de demanialidad “evita
que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los
requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o
sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las
condiciones que establece la ley”. (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 4587-97, cons. IV),
En los dictámenes
C-066-1998, C-139-2001 y
II.3.6.2)
PREVALENCIA DE
Si bien
En
virtud de la inalienabilidad e indenunciabilidad que
desde antaño ha tenido la franja fronteriza con Panamá, los enclaves de
propiedad privada lícita dentro de ésta configuran un régimen excepcional, e
incumbe a quien la invoque demostrar la existencia de su título con estricto
apego a la normativa que lo autorizó. Y para ser oponible a terceros (requisito
de eficacia frente a terceros), ha de cumplirse el trámite registral.
(Código Civil, artículos 267, 455 y 459, inciso 1°).
De
acuerdo con el principio de la carga probatoria, si el particular no comprueba
la titularidad aducida, el inmueble se reputará de naturaleza pública por
imperativo legal. (Para bienes públicos
afines, vid dictámenes C-138-91, C-102-93,
C-128-99 y 154-2001, entre otros).
Una
doctrina semejante sentaba
II.3.6.3)
PUBLICIDAD LEGAL DEL DEMANIO. NULIDAD Y
EFECTOS NO CONVALIDANTES DE
Los bienes demaniales
se rigen por el principio de inmatriculación; no
necesitan inscripción registral. (SALA
CONSTITUCIONAL, votos Nos. 846-95 y 3145-96.
SALA PRIMERA DE
La titularidad registral
opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de
conocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su
nacimiento, modificación, extinción y tráfico jurídico. La institución del Registro de
La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con
autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral
alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y contrarrestar la
afectación. Los principios que caracterizan el dominio público impiden que en
su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral
para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen.
El demanio
tiene publicidad legal. La condición
de bien de dominio público afecta a tercero, aunque esa cualidad no resulte del
Registro de
El Registro no subsana la nulidad
del título. La exclusión del objeto del tráfico jurídico le hace por completo inidóneo para reducirlo a propiedad privada, mientras
conserve esa calidad.
La inscripción ilícita de un
inmueble que por disposición legal no es apto de propiedad particular, inhábil,
no bonifica la titularidad.
Por los principios de presunción de legitimidad
y fe pública registral, la inscripción del título
espurio enerva el ejercicio de las potestades de administración y autotutela demanial sobre el
respectivo inmueble hasta tanto no sea anulada. (Dictamen C-128-98).
III) TITULACIÓN ADMINISTRATIVA
EN
III.1) TITULACIÓN DE INMUEBLES
De previo, cabe
aclarar que el vocablo titulación se entiende en sentido estricto.
El trámite de la
titulación ordinaria de inmuebles se lleva a cabo ante los Tribunales, a través
de las diligencias de información posesoria. ”Esta –dijimos en el dictamen
C-321-2002- constituye una actividad no contenciosa, cuyo objeto es proveer de
un título inscribible en el Registro Público de
Debe demostrarse
una posesión útil y efectiva por más de diez años, en las condiciones que
señala el artículo 853 del Código Civil, sea en calidad de dueño, en forma
continua, pública y pacífica. Además, el
artículo 853 ibid. exige el título traslativo de
dominio, que es diverso de la posesión (SALA PRIMERA DEL A CORTE, sentencia
856-F-2000) y buena fe. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 04587-97 y
2001-00247, que prohija, en parte, el voto de
Requisitos adicionales
han de llenarse para titular fincas que tengan bosque fuera de las áreas
silvestres protegidas y no formen parte del patrimonio natural del Estado. (Ley
de Informaciones Posesorias, artículo 7°).
La usucapión es un
modo de adquirir el dominio y otros derechos reales poseíbles,
en tanto que la titulación es el procedimiento por medio del cual, comprobados
los requisitos de aquella, se otorga el título de propiedad registrable. "
En el dictamen
C-128-99, pg. 5, recalcamos el carácter declarativo,
no constitutivo, de la resolución que aprueba la información. "Se nutre de
una situación de hecho suficiente para generar la propiedad conforme a la
ley". (SALA PRIMERA DE
III.2)
DISTINGO TITULACIÓN Y PARCELACIÓN
“La titulación o procedimiento para
obtener un título de dominio inscribible, cimentado en el ejercicio de la
posesión ad usucapionem, con los requisitos que
enumera la ley, es distinta de la parcelación y colonización. Estos últimos
modos contractuales, derivativos, de adquirir la propiedad del ente público
agrario, se asientan sobre otros presupuestos. E inclusive la colonización
puede tener regímenes de tenencia de la tierra que no sean en propiedad, como
el arrendamiento, con opción de compra o sin ella, aparcería o usufructo (Ley
2825, artículo 83 y
La adjudicación es consustancial a
los contratos de parcelación o asignación de tierras, y de colonización, que
aquella puede tener entre sus fines inmediatos. (Ley 2825, arts.
49 inc. c y 55. Sobre la colonia agrícola, cfr.
dictamen C-027-87).
"El Instituto de Desarrollo
Agrario adjudica bienes a los campesinos a través del contrato de asignación de
tierras, a tenor de los artículos
Asocian
la "adjudicación" al contrato de parcelación de tierras, la sentencia
de
El mencionado Reglamento
del IDA definía la titulación como procedimiento para otorgar el respectivo
instrumento público registrable a los solicitantes que careciendo de él
demostraran haber ejercido actos de posesión estables y efectivos, como
propietarios, en forma continua, pública y pacífica por más de diez años, sobre
la tierra a titular de las reservas nacionales y, en consecuencia, hubieren
adquirido el derecho al dominio pleno (arts. 3
incisos g, h, i).
III.3) INVALIDEZ DE LAS TITULACIONES
En orden a la interrogante que se formula en la
consulta, es clara la invalidez de titular predios en asentamientos campesinos
dentro de los terrenos inalienables de la franja fronteriza sur, cuyo título de
propiedad no se había consolidado antes de su creación.
Un Manual del IDA
define el Asentamiento Campesino como la “Unidad predial delineada en el
espacio, en consideración al número de familias que pueda comprender y las
características del lugar y del uso de los recursos naturales.” (Artículo 6°,
inciso h, del Manual de Procedimientos para
Otros autores
destacan en el asentamiento campesino la serie de procesos que se siguen a la
adquisición de tierras: selección de beneficiarios, características de la
dotación, infraestructura, modelos del proyecto, objetivos, asistencia técnica,
etc. (Alberto Franco. Reforma Agraria.
IICA de
La titulación de
inmuebles integrantes del demanio, al decir de
Por su índole demanial,
el particular, "ante una eventual inscripción ilegítima, no adquiere
ningún derecho sobre el bien, pues el acto es absolutamente nulo".
(SALA CONSTITUCIONAL, votos números 1975-91 y 6170-98. En la misma
línea, de
III.4) INHIBICIÓN
ADMINISTRATIVA PARA DESAFECTAR
Por el principio de paralelismo
formal de competencias, el cese del carácter demanial
de los bienes y su desvinculación de los fines públicos a que sirve requeriría
un acto normativo de contenido y efecto contrario, de igual rango. En la
especie, ley ordinaria, expresa y concreta. (SALA CONSTITUCIONAL, voto
2000-10466)".
El ente administrativo está inhibido
para desafectarlos y eludir en sus actuaciones el
régimen del dominio público.
La afectación legal a dominio
público invalida los actos administrativos de enajenación. (SALA
CONSTITUCIONAL, voto 3789-92).
III.5) FALTA DE TEXTO LEGAL AUTORIZANTE DE LAS
TITULACIONES ADMINISTRATIVAS. SUJECION AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
Los funcionarios son simples depositarios de la
autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede (artículo 11 constitucional). A esto se sigue la posibilidad de control
jurisdiccional de las actuaciones administrativas y de responsabilidad cuando
son ilegales (arts. 9 y 49 ibid).
Por el principio de legalidad es entonces
condición imprescindible de validez de los actos o conductas de
En el caso, además de contravenir las reglas de
inalienabilidad e imprescriptibilidad que protegen el dominio público, no hay
texto legal que habilite al Instituto de Desarrollo Agrario a otorgar títulos
supletorios de propiedad inmueble mediante las titulaciones o informaciones
posesorias administrativas, previo trámite y aprobación.
Por tanto, esos actos se hallarían por completo
al margen de la ley y no le son permitidos (límite negativo del principio de
legalidad).
Ello tras las inconstitucionalidades declaradas
por
a) Artículo 8 de
b) Ley 7559 en su totalidad, de Titulación de
Tierras ubicadas en Reservas Nacionales (sentencia 8560-2001).
c)
Reglamento para
d) Decretos ejecutivos conexos que traspasaron
al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación (sentencia
8457-07).
III.6) VICIOS CAUSANTES DE NULIDAD
ABSOLUTA
Constituye vicio del acto
administrativo la falta o defecto de un requisito exigido por el ordenamiento
jurídico. Cualquier disconformidad o infracción sustanciales con éste es causa
de invalidez (Ley General de
El acto administrativo nulo no se
presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o sanear.
Ordenar su ejecución, produce
responsabilidad civil de
Amén de lo dicho, en la situación
consultada se darían vicios graves en cuanto a la competencia, contenido y
motivo del acto.
III.6.1) INCOMPETENCIA ABSOLUTA
El conocimiento de las
informaciones posesorias corresponde a los Jueces Civiles o Agrarios, según la
materia. (Ley de Informaciones Posesorias, artículo 18, en armonía con el 5, 8,
9, 10 y 11. Ley de Jurisdicción Agraria, art. 2 inciso d). La jurisprudencia de
Al arrogarse el Instituto de Desarrollo Agrario
la atribución de tramitar y aprobar titulaciones de tierras (informaciones posesorias
administrativas), invadiría las funciones de esos órganos del Poder Judicial, a
los que está reservada tal potestad, en exclusiva, con manifiesta violación de
la regla de la competencia. La falta de
esta es una infracción sustancial del ordenamiento, que vicia de nulidad
absoluta el acto administrativo, declarable de oficio. (Arts.
129, 166, 174 y 182 de
“Todo acto administrativo de
transmisión del demanio afecto por ley, es nulo de
pleno derecho, por realizarlo un órgano manifiestamente incompetente y ser de
contenido imposible”. (Dictamen C-321-2003).
III.6.2) CONTENIDO
ILÍCITO E IMPOSIBLE
El contenido del acto
administrativo debe ser lícito, posible y abarcar todas las cuestiones de hecho
y derecho surgidas del motivo. (Art 132; Ley General
de
Las titulaciones administrativas de
terrenos inalienables de la franja fronteriza recaen sobre un objeto legalmente
imposible (doctrina del artículo 631, inciso 1°, del Código Civil), de
apropiación privada ilegítima, prohibida.
“Los bienes de dominio público son
inalienables e imprescriptibles” y
“cualquier decisión administrativa en contrario debe reputarse nula de pleno
derecho, pues su objeto sería absolutamente ilícito y radicalmente imposible en
términos legales”. (SÁNCHEZ MORÓN, Miguel y otros. Los bienes públicos (régimen jurídico). Editorial Tecnos S.
A.. Madrid. 1997, pg 73).
"La enajenación del bien demanial es nula de modo absoluto por falta total de
objeto: enajenar una cosa demanial es jurídicamente
tan imposible como enajenar una cosa que no existe ni podrá existir..." (BIONDO
BIONDI. Los bienes. Edit. Bosch-Urgel, 51 bis. Barcelona. 1961, pgs.
La imposibilidad legal del objeto
determina la falta e ilicitud del contenido del acto y da lugar a su nulidad
absoluta. El mismo vicio acarrea al ser imposible su contenido por
transgredirse normas prohibitivas e imperativas, protectoras del interés
público. Los actos y convenios que las
contravienen son nulos. (Arts. 129, pfo. 4° de
Prohibido un acto, se entienden
prohibidos todos los que son su consecuencia.
III.6.3) FALTA DE MOTIVO
El motivo del acto administrativo
se ha definido como “el conjunto de antecedentes fácticos y jurídicos que
determinan la declaración de voluntad, juicio o conocimiento de la respectiva
Administración Pública, los que deben existir y ser legítimos”. (Ley General de
En palabras de
Al no poderse ejercer posesión a
título de dueño, con los requisitos necesarios para usucapir, sobre los
terrenos inalienables de la franja fronteriza y estar prohibida su titulación,
tampoco concurrirían los presupuestos de hecho y fundamento de derecho
justificativos de los actos de titulación por parte del IDA, y originaría su
nulidad absoluta.
IV) CONSIDERACIONES
FINALES
Conviene hacer ciertas acotaciones
finales.
Por las razones consignadas, es evidente
que tendría un vicio de nulidad absoluta no sólo la titulación, en los términos
que precisan los puntos III.1 y III.2, de inmuebles de dominio público situados
en la franja fronteriza sur, sino todo acto o contrato traslativo de la
propiedad que los incorpore. El Instituto de Desarrollo Agrario no debe
realizarlos, ni los que sean objeto de inmuebles demaniales
que conforman el patrimonio natural del Estado, compuesto por las áreas
silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refiere el
artículo 13, en relación con el 14, de
Por último, ha de tenerse presente
la legitimación que ostenta ese Instituto en
V)
CONCLUSIONES
De lo expuesto se
concluye que:
1) Tras las inconstitucionalidades declaradas por
2) Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e
imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja
fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible
legalmente y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones
–entendidas con el significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo
Agrario sobre terrenos demaniales de la franja
fronteriza sur, así como todo acto o contrato traslativo del dominio que los
comprenda o incorpore inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas
silvestres protegidas y bosques o terrenos forestales a que se refieren los
artículos 13 y 14 de
3) El acto administrativo nulo no se presume
legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o sanear. Ordenar su
ejecución, origina responsabilidad civil de
4) Si bien
De ustedes, atentamente,
Dr. José J.
Barahona Vargas
Procurador Asesor
JJBV/fmc
Ci.: División de Fiscalización
Operativa y Evaluativa
Área de Servicios Económicos para el Desarrollo
Contraloría
General de
C-146-2008
INFORME
DE
El Presidente de
En dictamen
C -146-2008, el Dr. José J. Barahona Vargas, Procurador Asesor, con examen de
los temas que se indican en los descriptores, da respuesta a la consulta y
concluye:
1) Tras las inconstitucionalidades declaradas por la SALA
CONSTITUCIONAL (sentencias
2988-99, 8560-2001, 2007-02063 y 8457-07) del artículo 8 de la Ley 75599, la Ley 7599 en
su totalidad, el Reglamento para la Titulación en Reservas Nacionales y Decretos ejecutivos conexos que
traspasaron al IDA áreas de las reservas nacionales con fines de titulación, no
hay texto legal que habilite a ese Instituto a otorgar títulos supletorios de
propiedad inmueble mediante titulaciones (en el sentido preciso que se da a
este término; puntos III.1 y III.2) o informaciones posesorias administrativas,
las cuales no le están permitidas.
2) Por lo anterior, contravenir los principios de inalienabilidad e
imprescriptibilidad, que protegen el régimen de dominio público de la franja
fronteriza, y mediar falta de competencia, contenido ilícito e imposible legalmente
y falta de motivo, son absolutamente nulas las titulaciones –entendidas con el
significado dicho- que realice el Instituto de Desarrollo Agrario sobre
terrenos demaniales de la franja fronteriza sur, así
como todo acto o contrato traslativo del dominio que los comprenda o incorpore
inmuebles del patrimonio natural del Estado (áreas silvestres protegidas y
bosques o terrenos forestales a que se refieren los artículos 13 y 14 de
3) El acto administrativo nulo no se
presume legítimo, ni se podrá ordenar su ejecución, convalidar o sanear.
Ordenar su ejecución, origina responsabilidad civil de
4) Si bien