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Dictamen : 096 - del 03/04/2008
3 de abril del 2008
C-096-2008
Licda.
Sandra Mora Muñoz
Auditora Interna
Municipalidad de
Jiménez
Estimada señora:
Con la aprobación de
la señora Procuradora General de
1.-
Se solicita la interpretación del artículo 27 de
“Qué aplica
legalmente en los casos en que el presupuesto municipal se presente
irrespetando lo ordenado por este artículo;
en otras palabras sin tomar en cuenta el criterio del auditor, simple y
sencillamente porque ni siquiera se le solicita exteriorizar el mismo, o lo que
se explica mejor sin permitir al menos que exteriorice su criterio.”
Al respecto debe
indicarse que, tal y como claramente se analizó en el dictamen C-023-2003 del 3
de febrero del 2003, la definición de los programas presupuestarios es materia
presupuestaria y, en tal sentido, nos encontramos frente a materia consultiva
propia de
“A.- LA
DEFINICIÓN DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS ES MATERIA PRESUPUESTARIA (…)
En el dictamen N° C-
184-89 de 26 de octubre de 1989 señalamos sobre ese contenido:
‘El contenido
normativo de
De acuerdo con lo
anterior, la definición de los objetivos que un determinado órgano público debe
realizar y los medios financieros con que contará durante el año fiscal
correspondiente son parte del contenido posible y permitido de
La decisión de cuáles
programas se financian es una decisión de contenido presupuestario, que en
primera instancia corresponde a
En igual forma, cuál técnica se sigue para elaborar
el presupuesto y la estructura que expresa su contenido es una decisión de
carácter presupuestario, que es definida reglamentariamente. En orden a la técnica dispone la Ley de
Administración Financiera:
‘ARTÍCULO 33.-
Inicio del proceso (....).
Las técnicas de
programación presupuestaria se definirán mediante el reglamento de esta Ley’.
B.-
Como se ha
indicado, determinar si debe existir un programa presupuestario con X contenido
es una decisión de carácter presupuestario. Ese contenido tiene efectos en
orden a la competencia consultiva de este Órgano.
En efecto,
El artículo 27 de
"Los dictámenes de
Ante esa disposición,
lo procedente es que esa Auditoría dirija su consulta al Órgano de Control, a
efecto de que este se pronuncie.” (el subrayado no
es del original)
En tanto la consulta aquí planteada refiere al artículo 27 de
2.-
Se solicita la interpretación del artículo 30 de
·
En relación con el párrafo primero del
artículo 30 que señala: “La jornada
laboral del auditor y subauditor internos será de
tiempo completo. En casos muy
calificados, el jerarca podrá solicitar a
·
“-Para
solicitar una reducción de la jornada a tiempo completo de
·
El párrafo final del artículo 30 dispone que
“Para reducir la jornada laboral de la plaza del auditor o subauditor
internos, el jerarca ordenará un estudio técnico, que deberá presentarse a
·
“-Conforme al párrafo final del artículo
anterior, debe esperarse la resolución del ente contralor para hacer efectiva
la reducción de la jornada, o puede contemplarse la misma dentro del
presupuesto y esperar la posterior respuesta del ente.”
·
Por último se plantea la siguiente
interrogante:
“-Si una
municipalidad con presupuesto inferior a los doscientos millones, por problemas
de riesgo institucional y necesidad de fortalecer el control interno, aumenta
la jornada laboral de
Vistas las preguntas formuladas por la consultante se
observa que se refieren al tema de la reducción de la jornada laboral del
auditor interno. Ahora bien, la consulta
en cuestión fue planteada por la señora auditora ante
“Se refiere
este Despacho a su atento oficio número 2006-41, del 7 de setiembre del año 2006
(…) por medio del cual se solicita el criterio de este órgano contralor con
respecto al nombramiento a tiempo completo de la auditora interna.
Informa que, el actual Concejo no se
encuentra de acuerdo con el nombramiento a tiempo completo y quiere que se le nombre nuevamente a
medio tiempo, utilizando como justificante que el auditor debe
contratarse a tiempo completo sólo si el presupuesto es mayor a doscientos
millones y en que no existe contenido económico. Sin embargo, señala que para ello no están
considerando en el presupuesto algunos factores importantes. (…)”
De la consulta que nos ocupa, en relación con la
planteada a
Al respecto,
en múltiples ocasiones se ha señalado que el planteamiento de las consultas no
debe referirse a una situación concreta:
"(...) cuando el objeto de la consulta constituye
un caso concreto en trámite de resolución por
(Dictamen C-172-86 de 4 de julio de 1986).
"(...) En tratándose de casos concretos, no
procede que esta Procuraduría General emita dictamen alguno, toda vez que desvirtuamos
su función consultiva, pues siendo vinculantes sus opiniones (art. 2 de
Más recientemente se ha indicado que “…no obstante la
competencia consultiva general que el artículo 3 de
En el sub-exámine, aun
cuando el planteamiento de las interrogantes ante
3.- Se solicita la interpretación
del artículo 34 de la Ley General de Control Interno, Ley N.º
8292, en los siguientes términos:
“-
Cuáles funciones deben ser consideradas como de administración activa.
- Con relación
al párrafo final de este artículo, ese pago del 65% de prohibición debe
obligatoriamente ser pagado, o podría ser que por razones presupuestarias se
obvie el mismo mientras no existan recursos, si
-
En caso de no pagarse el susodicho porcentaje
de prohibición puede el Auditor Interno ejercer su profesión liberal fuera del
cargo y fuera de la jornada laboral aún quedando a tiempo completo; o aún sin
el pago, la prohibición debe ser respetada.”
El artículo 34 de la Ley General de Control Interno, dispone:
“Artículo 34.—Prohibiciones. El auditor interno, el subauditor interno y los demás funcionarios de la auditoría
interna, tendrán las siguientes prohibiciones:
a) Realizar funciones y actuaciones de
administración activa, salvo las necesarias para cumplir su competencia.
b)
Formar parte de un órgano director de un procedimiento administrativo.
c) Ejercer profesiones liberales fuera
del cargo, salvo en asuntos estrictamente personales, en los de su cónyuge, sus
ascendientes, descendientes y colaterales por consanguinidad y afinidad hasta
tercer grado, o bien, cuando la jornada no sea de tiempo completo, excepto que
exista impedimento por la existencia de un interés directo o indirecto del
propio ente u órgano. De esta prohibición se exceptúa la docencia, siempre que
sea fuera de la jornada laboral.
d) Participar en actividades
político-electorales, salvo la emisión del voto en las elecciones nacionales y
municipales.
e) Revelar información sobre las auditorías
o los estudios especiales de auditoría que se estén realizando y sobre aquello
que determine una posible responsabilidad civil, administrativa o eventualmente
penal de los funcionarios de los entes y órganos sujetos a esta Ley.
Por las prohibiciones contempladas en
esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario
base.”
Visto lo anterior, procede
referirnos a las preguntas formuladas:
·
¿Cuáles funciones deben ser consideradas como
de administración activa?
En ocasiones anteriores esta Procuraduría ya se ha referido a las funciones
de la administración activa en contraposición a las funciones de
auditoría. En el dictamen C-384-2004
del 23 de diciembre del 2004, con ocasión del análisis de las prohibiciones
establecidas en el artículo 34 de
“Parte del contenido denominado
como “prohibiciones” por el artículo 34 tiene
como objeto mantener la imparcialidad e independencia funcionales. En efecto, la independencia funcional que
requiere la función de control a cargo de la auditoría no podría lograrse si no
existe un claro deslinde entre estas funciones y la de administración activa;
por ende, si la auditoría interviene en el ejercicio del poder decisorio. La necesidad de un deslinde entre la
administración activa y la auditoría está presente en el espíritu y articulado
de
“a) Administración activa: desde el punto de
vista funcional, es la función decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u
operativa de
Dicho artículo no
contiene una definición de “funciones de auditoría interna” o de auditoría interna.
Empero, el artículo 21 de
“Artículo 21 .—Concepto funcional de auditoría
interna. La auditoría interna es la actividad independiente, objetiva y
asesora, que proporciona seguridad al ente u órgano, puesto que se crea para
validar y mejorar sus operaciones. Contribuye a que se alcancen los objetivos
institucionales, mediante la práctica de un enfoque sistémico y profesional
para evaluar y mejorar la efectividad de la administración del riesgo, del
control y de los procesos de dirección en las entidades y los órganos sujetos a
esta Ley. Dentro de una organización, la auditoría interna proporciona a la
ciudadanía una garantía razonable de que la actuación del jerarca y la del
resto, de la administración se ejecuta conforme al marco legal y técnico y a
las prácticas sanas”.
Podría, entonces,
decirse que los funcionarios de la auditoría son los que realizan la actividad
a que se refiere el artículo 21: la asesoría, la evaluación, el control. En
“Luego, está el concepto mismo de la función de
auditoría. El artículo 21 de
De esa definición
interesa resaltar el carácter asesor de la función de auditoría y la evaluación
del control y del proceso de dirección.
El Instituto de Auditores Internos define la auditoría precisamente
como:
‘una actividad de
evaluación independiente, establecida dentro de una organización para examinar
y evaluar sus actividades como un servicio para la organización’. Citado por R,
WHITTINGTON-K, PANY, Ibid, p. 592.
A través de la
evaluación, de la asesoría, de las recomendaciones
Se ha definido,
así, que “funcionarios de la auditoría interna” es un término empleado por la
ley desde el punto de vista funcional, descartando por exclusión quiénes no
pueden estar comprendidos dentro del concepto.
Los incisos a) y b) del artículo 34 prohíben que los
funcionarios de auditoría interna ejerzan funciones de administración
activa. Sea que participen en la toma de
decisiones, en su ejecución, en los procesos directivos u operativos de
Obsérvese, entonces, que las funciones de
administración activa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de
·
En relación con el párrafo final del artículo
34, ¿el 65% de prohibición debe obligatoriamente ser pagado?, o podría ser que
por razones presupuestarias ¿se obvie el mismo mientras no existan recursos, si
la auditoría así lo solicita?
El artículo 34 dispone en su encabezado:
“El auditor interno, el subauditor
interno y los demás funcionarios de la auditoría interna, tendrán las
siguientes prohibiciones (…)”. Por su
parte, el párrafo final de la referida norma señala: “Por las prohibiciones contempladas en
esta Ley se les pagará un sesenta y cinco por ciento (65%) sobre el salario
base.”
Obsérvese que la disposición es imperativa: establece taxativamente las
prohibiciones del auditor y del subauditor
interno. En igual sentido, la norma
establece en forma imperativa la obligación de pago de las prohibiciones.
Es claro, entonces, que el auditor no se encuentra facultado para
“solicitar” que no se le cancele la prohibición cuando no existan recursos para
ello. La obligación de pago de las
prohibiciones es un deber de
·
En caso de no pagarse el porcentaje de
prohibición ¿puede el Auditor Interno ejercer su profesión liberal fuera del
cargo y fuera de la jornada laboral aún quedando a tiempo completo?; o aún sin
el pago, ¿la prohibición debe ser respetada?
Dado que el artículo
34 es una norma imperativa, es claro que el auditor interno no se encuentra
facultado para ejercer profesiones liberales fuera del cargo cuando su jornada
es de tiempo completo (inciso c).
4.- Se solicita la interpretación del
artículo 53 del Código Municipal, en los siguientes términos:
“-Con
relación al inciso a) tiene la administración la obligación de dotar del equipo
necesario al Secretario del Concejo para que pueda grabar las sesiones
municipales; a fin de protegerle de posibles comentarios de los regidores donde
inclusive manifiesten que los acuerdos tal y como fueron transcritos en el acta
no se ajustan a lo acordado por el Concejo. (sic)
-Conforme al
inciso b) (comunicar o notificar) del artículo anterior debe el secretario
salir de su lugar de trabajo para entregar personalmente los acuerdos del
concejo a los interesados. Si como en el
caso de esta institución únicamente se cuente con el secretario del concejo; o
sea no existe más personal en
-Si al
secretario se le obliga a entregar personalmente la correspondencia que se
deriva de los acuerdos del Concejo y trasladarse a los lugares que conforman el
cantón, donde no sólo puede llegar a pie sino debería trasladarse en bus por
largos trayectos, quien costea esos gastos y que sucede con el atraso en la
oficina en cuanto a cese de funciones y cierre de la oficina mientras se
encuentre fuera. Además si en 23 años de
servicio nunca ha atendido esa labor, se le puede obligar s ello. (sic)
-O acaso debe
el señor Alcalde, en este caso, como administrador general, buscar los
mecanismos para que la correspondencia que se produzca en
Los cuestionamientos
planteados por
5.-
En relación con el artículo 152 del Código Municipal se solicita aclarar
la situación de los siguientes funcionarios:
·
El contador municipal, a fin de determinar si
los poderes de nombrarlo, suspenderlo o destituirlo competen al Concejo
Municipal, mientras que en lo no dispuesto por los artículos 52 y 152 del
Código Municipal se encuentra sujeto a la jerarquía del alcalde municipal,
según lo señalado en el dictamen C-329-2006 del 17 de agosto del 2006.
·
En cuanto al auditor interno y al secretario
del concejo, se solicita aclarar quien ostenta la jerarquía jerárquica si se
toma en cuenta que:
-En el caso del
auditor interno dicho funcionario tiene independencia total de funcionamiento.
-En el caso del
secretario del concejo sus funciones se circunscriben únicamente a atender las
labores propias del concejo municipal.
- Aparte de ello; en los casos en consulta, ¿a quien le corresponde
otorgarles las vacaciones, permisos, etc.?
A fin de atender los
cuestionamientos planteados, debemos referirnos, en primer lugar, al artículo
152 del Código Municipal, que dispone:
“Artículo 152.- Las disposiciones contenidas en este título
sobre el procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los
funcionarios que dependan directamente del Concejo ni a los empleados
ocasionales contratados con cargo a las partidas presupuestarias de Servicios
Especiales o Jornales Ocasionales. El
Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios directamente
dependientes de él”
En materia de Derecho
existe la máxima de que si la letra de la ley es clara, debemos atenernos a su
texto. De allí que a fin de dilucidar el
contenido del artículo 152 del Código Municipal se debe, en primer lugar,
determinar si su texto es absolutamente claro o si, por el contrario, ha de
recurrirse a la interpretación jurídica a fin de determinar el espíritu del
legislador en la redacción de la norma.
El artículo 152 se
encuentra inmerso dentro del Título V, denominado “El Personal Municipal”. Recuérdese que el Código Municipal está
conformado por nueve títulos que incluyen, además del ya mencionado, los
siguientes: Disposiciones Generales,
Relaciones Intermunicipales, Organización Municipal, Hacienda Municipal,
Recursos contra los Actos Municipales, los Comités Cantorales de Deportes, los
Concejos Municipales de Distrito y las Disposiciones Finales y Transitorias.
Ahora bien, el
numeral 152 señala que “Las disposiciones contenidas en este título sobre
procedimiento de nombramiento y remoción no serán aplicadas a los funcionarios
que dependan directamente del Concejo (…).
Como se observa, la norma no excluyó la aplicación de todo el Título que
nos ocupa a los funcionarios que dependen directamente del concejo, sino que
dicha exclusión se limitó a las disposiciones sobre “procedimiento de
nombramiento y remoción”. Significa lo
anterior que capítulos tales como el IX y el X, referentes a los Derechos de
los Servidores Municipales y los Deberes de los Servidores Municipales, son
aplicables en su totalidad a los funcionarios que dependen directamente del
concejo (en este mismo sentido ver dictamen C- 257- 2000 del 18 de octubre del 2000).
Visto lo anterior,
debe ahora analizarse la segunda frase de la norma; esta indica:
“El Concejo acordará las acciones que afectan a los funcionarios
directamente dependientes de él”.
Obsérvese que se trata de una frase que da continuación inmediata a lo
dispuesto en la primera parte del artículo: Al concejo le compete acordar las
acciones referentes al procedimiento de nombramiento y remoción de los
funcionarios que dependen directamente de él, en tanto los referidos
funcionarios fueron excluidos de la aplicación de la normativa establecida en
esa materia en el Título V.
Ahora bien, la norma
anterior debe interpretarse armónicamente con la demás normativa del Código
Municipal, así como con la normativa específica referente al contador, al
secretario municipal y al auditor interno.
Procede, entonces, referirnos a la condición del alcalde como
administrador general y jefe de las dependencias municipales establecida en el
inciso a) del artículo 17 del Código Municipal, para posteriormente analizar la
normativa específica referente a cada uno de los casos consultados (contador,
secretario del concejo y auditor interno)
El
artículo 17 inciso a) del Código Municipal dispone que al alcalde municipal le
corresponde:
“a) Ejercer las funciones inherentes a la
condición de administrador general y jefe de las dependencia municipales,
vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel
cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en
general”.
En este orden de ideas, ha sido criterio reiterado
de esta Procuraduría que “…dicho numeral establece que a ese funcionario le
corresponde ejercer las funciones que son inherentes a la condición de administrador
general y jefe de las dependencias municipales, debiendo vigilar su
organización, funcionamiento y coordinación.
Además, le corresponde velar por el fiel cumplimiento de los acuerdos
municipales, de las leyes y los reglamentos.
Consecuentemente, al alcalde municipal
le compete, entre otras múltiples funciones, nombrar y remover a los servidores
municipales –salvo algunas excepciones- girar directrices a los empleados
municipales, aplicar las sanciones disciplinarias que correspondan –excepto las
que competan a la oficina de personal, o al propio Concejo Municipal- etc.
Partiendo de lo anterior, somos del criterio de que al ser el alcalde el
administrador general de la municipalidad, éste, como principal interesado y
responsable de la efectiva y ordenada actividad de la municipalidad, no puede
ausentarse de ésta, salvo que exista justa causa, previo aviso al Concejo, con
la respectiva designación del alcalde suplente que lo sustituirá durante su
ausencia.”
(Ver dictámenes N° C-145-2004 del 14 de mayo del 2004, reiterado por los
dictámenes C-161-2004 del 26 de mayo del 2004, C- 042-2005 de fecha 28 de enero del
2005 y C-041-2007 del 14 de febrero del 2007)
Al
respecto no está demás señalar que por “administrador” la Real Academia lo
entiende como “quien administra” y que
“administrar” significa “Gobernar, ejercer la autoridad o el mando; Dirigir una
institución”. Por su parte, el concepto de “jefe” es definido como “Superior o
cabeza de un cuerpo u oficio”.
Siendo así, es claro que las funciones
inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias
municipales le han sido otorgadas al alcalde en tanto funcionario de tiempo
completo (artículo 20 del Código Municipal), a quien le compete fiscalizar la
organización municipal y, por ende, al recurso humano que la conforma. Debe recordarse, al respecto, que el concejo
es un cuerpo deliberativo: se trata de
un órgano colegiado -integrado por los regidores y el alcalde (artículo
12)- cuyo deber legal es sesionar al
menos una vez a la semana (artículo 35).
Se evidencia entonces -aunque sea verdad de perogrullo-
que el concejo no es un órgano de planta; por ende, el adecuado desarrollo
realizado por el legislador nacional en materia de organización y
administración municipal, al haberle otorgado al alcalde las funciones de jefe
administrativo de la municipalidad.
No
obstante lo anterior, debe indicarse que el concejo conserva determinadas
potestades administrativas ya que, por ejemplo,
el artículo 32 del Código le confiere la competencia para otorgar las
licencias al alcalde, los regidores y los síndicos, ya sea con o sin goce de
dietas, así como con goce de salario, según corresponda. Competencia que corresponde al alcalde en
tratándose del otorgamiento de permisos, con y sin goce de salario, al resto
del personal municipal, según lo dispone el artículo 145 del mismo cuerpo
legal. Normativa esta última que, sin
embargo, fue modificada en el caso específico del auditor interno con la emisión
de
- Sobre el Contador
Municipal
Ya en el dictamen
C-329-2006 del 17 de agosto del 2006 esta Procuraduría indicó que el contador
es un funcionario de la administración activa cuyo nombramiento, remoción y
suspensión es potestad exclusiva del Concejo Municipal, de conformidad con lo
dispuesto en los artículos 52 y 152 del Código Municipal. Ahora bien, en ese mismo dictamen se concluyó
que en lo no dispuesto por las normas referidas, el contador se encuentra
subordinado al alcalde en tanto administrador general y jefe de las
dependencias municipales (artículo 17 inciso a); posición ésta que ha sido
reiterada en los dictámenes C-341-2006 y C-342-2006, ambos del 24 de agosto del
2006, C-372-2006 del 19 de setiembre del 2006, C-159-2007 del 24 de mayo del
2007 y C-416-2007 del 20 de noviembre del 2007.
Interesa resaltar lo ya dicho en el
dictamen C-159-2007:
“(…) esta
Procuraduría ha tenido oportunidad de analizar de manera general (…) la figura en comentario (el contador) y
sus funciones, subrayando que no obstante ese funcionario es nombrado y
removido por el Concejo, éste se integra dentro del contexto del personal
administrativo de
(…) este jerarca (el Alcalde), en tanto
administrador y jefe de las diferentes dependencias de la institución, es a
quien le corresponde emitir las directrices, órdenes y lineamientos a todas las
dependencias de
En este orden de
ideas, es claro que el alcalde es el órgano competente para otorgarle
vacaciones y permisos al contador. De
allí que se reconsidera de oficio el dictamen C-411-2007 del 15 de noviembre
del 2007 en el que se indicó que el concejo municipal es el órgano que tiene la
competencia y la potestad de otorgar las vacaciones y los permisos o licencias
al contador municipal.
- Sobre el Secretario
del Concejo
La figura del
secretario también ha sido objeto de análisis de esta Procuraduría. Así, en los dictámenes C-153-2003 del 29 de
mayo del 2003, C-029-2004 del 26 de enero del 2004 y C-040-2005 del 28 de enero
del 2005 se indicó que el secretario, aun y cuando es de nombramiento y
remoción por parte del Concejo Municipal (artículo 13 inciso f y artículo 53),
no es un funcionario de confianza:
“El secretario o secretaria municipal es la persona a la cual se refiere
el artículo 53 del Código Municipal. De
conformidad con esa norma el secretario goza de estabilidad pues sólo puede ser
destituido de su puesto si existiese justa causa para ello. Esta Procuraduría, en su dictamen C-153-2003
del 29 de mayo del 2003, arribó a la conclusión de que el secretario del
Concejo Municipal no es un funcionario de confianza, en primer lugar, por no
tratarse de un servidor de libre nombramiento y remoción; y, en segundo lugar,
porque no se cita como tal en el artículo 118 del Código Municipal (…).” (Dictamen C-029-2004, reiterado en el
dictamen C-040-2005 del 28 de enero del 2005)
Es claro, entonces,
que el secretario goza de estabilidad en el puesto, aun y cuando sus labores
administrativas se relacionan, primordialmente, con el concejo. En efecto, el artículo 53 del Código
Municipal establece que son deberes del secretario: asistir a las sesiones del
concejo, levantar las actas y tenerlas listas dos horas antes del inicio de una
sesión para aprobarlas oportunamente; transcribir, comunicar o notificar los
acuerdos del concejo, conforme a la ley; extender las certificaciones
solicitadas a la municipalidad; y cualquier otro deber que le encarguen las
leyes, los reglamentos internos o el concejo municipal. Obsérvese, al efecto, que tanto los
reglamentos internos, como el mismo concejo municipal, pueden imponerle
obligaciones al secretario, diferentes a las establecidas vía legal, según lo
cual a nivel de cada municipalidad se podrían sujetar las funciones del
secretario a la jerarquía del alcalde.
Sobre la figura del
secretario interesa destacar que las funciones que le fueron asignadas son
prácticamente las mismas que las establecidas en el anterior Código Municipal,
Ley N.º 4574, aun y cuando su nombramiento le competía
al Ejecutivo Municipal y no al Concejo, tal y como lo disponía el ya derogado
artículo 62:
“Artículo 62.-
En toda Corporación habrá un Secretario de nombramiento del Ejecutivo.
Serán deberes de este funcionario:
a) Asistir a las sesiones del Concejo, levantar las
actas y tenerlas listas para su oportuna aprobación;
b) Transcribir o notificar, conforme a la ley, los
acuerdos del Concejo a quien deban comunicarse;
c) Extender las certificaciones que sean solicitadas a
ch) Cualquier otro que las leyes y
los reglamentos internos de la municipalidad o el Ejecutivo le encarguen.”
Surge, entonces, la
interrogante de si con la variación que realizó el Código Municipal actual del
órgano competente para nombrar al secretario municipal se eliminó o no la
jerarquía administrativa del alcalde sobre el secretario del concejo.
La respuesta a este
cuestionamiento es negativa, tal y como lo ha mantenido la misma Sala
Constitucional de forma reiterada:
“IV.- En cuanto a la
competencia del Alcalde Municipal. La recurrente considera
que el Alcalde Municipal de Alajuela no es la autoridad competente para
ordenarle que tome las vacaciones que había venido acumulando, toda vez que
ella es una funcionaria nombrada por el Concejo Municipal. Es evidente que en
cuanto a este extremo lo que procede es delimitar las respectivas competencias
otorgadas al Alcalde y el Concejo, teniendo como referencia siempre la figura
de
"Artículo 17. Corresponden al alcalde municipal las siguientes
atribuciones y obligaciones:
Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y
jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el
funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos
municipales, las leyes y los reglamentos en general.
(...)"
"Artículo 13. Son atribuciones del Concejo:
(...)
f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario
del Concejo
(...)
A la luz de la normativa anteriormente
transcrita, es claro que tanto el nombramiento como la remoción de la
funcionaria aquí recurrente es competencia exclusiva del Concejo Municipal como
órgano deliberante de
Visto
lo anterior, es claro que el secretario del concejo, en tanto funcionario de
planta de
·
Sobre el Auditor Interno
Cuestiona la consultante cuál
es la posición del auditor en relación con el concejo municipal y el alcalde en
tanto dicho funcionario tiene “…independencia total de funcionamiento”. En ese sentido se consulta a quién le
corresponde otorgarle las vacaciones, permisos, etc.
Al respecto debe indicarse que con la emisión de
“Artículo 24.—Dependencia orgánica y regulaciones administrativas
aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta
Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y
establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a
dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán
sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal;
sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de
licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización
del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el
ente u órgano.
Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar
negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y
de criterio del auditor y el subauditor interno y su
personal; en caso de duda,
Como se observa, esta norma
dispone que el auditor y subauditor internos
dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien además de nombrarlos
“…establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables
a dichos funcionarios”, con lo que
Ahora bien, de forma reiterada
la Contraloría General de la República se ha pronunciado sobre los aspectos que
se deben tener en cuenta al momento de establecer las medidas de tipo
administrativo que rigen el actuar del auditor Interno; al respecto, ha
señalado:
“a)
Valorar si la medida afecta negativamente la actividad de Auditoría
Interna y la independencia funcional del Auditor Interno.
b)
Analizar la conveniencia y aplicabilidad de la regulación por
establecer, tomando en cuenta aspectos
como:
i)
Igualdad de trato. Las regulaciones administrativas aplicables deben ser al
menos similares a las que rigen en
ii)
Naturaleza de la función que desempeña. Es necesario la particular naturaleza de
la actividad de
iii)
Dependencia orgánica. De acuerdo con el
artículo 24 de
De lo expuesto se concluye, que
solamente el máximo jerarca de un ente u órgano posee la competencia para
establecer regulaciones administrativas al Auditor Interno, siempre y cuando
éstas no afecten en forma negativa la actividad de
Téngase presente que en caso de que un
Auditor o Subauditor Internos de un ente u órgano
considere que una disposición de tipo administrativo afecta negativamente la
actividad de Auditoría Interna y su independencia funcional y de criterio, de
acuerdo con el artículo 24 antes mencionado, una vez que haya gestionado en
forma razonada lo correspondiente ante el jerarca y sin respuesta
satisfactoria, podrá recurrir a
Obsérvese
que en el caso específico de las municipalidades,
Ahora bien, lo anterior no obsta
para que el concejo delegue en el alcalde potestades específicas de control
sobre el auditor municipal en tratándose, por ejemplo, de salidas, permisos y
vacaciones. Recuérdese, al efecto, que
el concejo es un órgano deliberativo que tiene la obligación legal de reunirse,
al menos, una vez a la semana, por lo que no está capacitado -de hecho- para
solventar todas las necesidades administrativas que se puedan presentar en
relación con el auditor municipal, quien es un funcionario más de la
municipalidad. Siendo así, resulta
razonable que el concejo delegue en el alcalde el ejercicio de aquellas
facultades administrativas necesarias para garantizar el adecuado
funcionamiento de
En este sentido se pronunció
“(…) Como
puede observarse en las disposiciones transcritas, el Consejo Directivo es un
órgano colegiado cuya competencia está referida a la dirección superior
del Instituto, siendo sus atribuciones fundamentalmente decisorias o
deliberativas –no ejecutivas–; de ahí
que el artículo 24 antes transcrito haga referencia al establecimiento –no
aplicación– de regulaciones administrativas, lo cual concuerda con las
funciones propias de un órgano de esa naturaleza.
Y así debe de ser si se tiene en
cuenta que no resulta funcional distraer el quehacer de este órgano deliberativo
en actividades de orden administrativo que perfectamente pueden ser llevadas a
cabo por otros, como la unidad de Recursos Humanos que bien puede tener la
responsabilidad de aplicar las regulaciones de tipo administrativo que el
Consejo determine a ambos funcionarios.
Tal delegación de funciones puede hacerse por vía de excepción y de
manera tal que no afecte negativamente la actividad de auditoría interna y más
bien que vayan orientadas a facilitar el manejo de estos aspectos
administrativos y el trabajo de esa unidad.
En todo caso, lo recomendable es que se delegue la aplicación de
aquellas regulaciones (como la autorización de vacaciones y de viáticos, entre
otras), cuyo carácter imprevisible o urgente no pueda ser conocido y autorizado
por el Consejo en forma oportuna. En
aquellos casos que suponen una programación previa, las regulaciones
administrativas pueden ser aplicadas por el Consejo si éste así lo decide, en
cuyo caso ha de tener resuelto lo referente a imprevistos.(…)
CONCLUSIÓN
Es pertinente, necesario, razonable y lógico que el máximo jerarca
institucional delegue la aplicación de aquellas regulaciones administrativas
que establezca para el auditor interno (como la autorización de vacaciones y de
viáticos, entre otras), cuyo carácter imprevisible o urgente no pueda ser
conocido y autorizado por el Consejo en forma oportuna. En aquellos casos que suponen una
programación previa, las regulaciones administrativas pueden ser aplicadas por
el Consejo si éste así lo decide. En
todo caso, previendo que no se afecte negativamente la actividad de la
auditoría interna (…)”
Entonces, siguiendo el criterio de la Contraloría
General de la República que ostenta el conocimiento prevalente de la materia,
debe indicarse que el órgano competente para otorgarle las vacaciones y
permisos al auditor interno será el que defina el concejo municipal en las
regulaciones de tipo administrativo que al efecto emita.
Finalmente, debe reconsiderarse el pronunciamiento C-257-2000 del 18 de
octubre del 2000 en tanto el mismo es anterior a
CONCLUSIONES
En virtud de lo
anterior, es criterio de esta Procuraduría, lo siguiente:
1.-
La definición de los programas presupuestarios es materia presupuestaria
y, en tal sentido, nos encontramos frente a materia consultiva propia de
2.- Este órgano técnico jurídico no
es competente para referirse a casos concretos que se le consulten en tanto
ello implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones
que le es propia.
3.-
Las funciones de administración activa, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 2 de
4.- El artículo 34 de
5.- No existe ninguna disposición legal que
obligue a dotar al secretario del concejo de un equipo de grabación a fin de
registrar las sesiones del concejo municipal.
6.- Por disposición legal, al secretario le
compete transcribir, comunicar o notificar los acuerdos del
Concejo, conforme a la ley, así como realizar cualquier otro deber que le encarguen
las leyes, los reglamentos internos o el Concejo Municipal (artículo 53 del
Código Municipal).
7.- Al alcalde le compete ejercer las funciones
inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias
municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el
fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en
general (artículo 17 inciso a) del Código Municipal).
8.- El contador se encuentra sujeto a la
jerarquía administrativa del alcalde en lo no dispuesto por los artículos 52 y
152 del Código Municipal, según lo ha mantenido esta Procuraduría en los
dictámenes C-329-2006 del 17 de agosto del 2006, C-341-2006 y
C-342-2006, ambos del 24 de agosto del 2006, C-372-2006 del 19 de setiembre del
2006, C-159-2007 del 24 de mayo del 2007 y C-416-2007 del 20 de noviembre del
2007.
9.-
En virtud de lo anterior, el otorgamiento de las vacaciones y los permisos al contador es una competencia propia del
alcalde, por lo que se reconsidera el dictamen C-411-2007 del 15 de noviembre
del 2007 en cuanto concluyó que el concejo municipal es el órgano competente
para otorgar las vacaciones y los permisos o licencias al contador municipal.
10.- El secretario del concejo, en tanto
funcionario de planta de
11.-
El artículo 24 de la Ley General de Control Interno dispone que el
auditor y el subauditor internos de los entes y
órganos sujetos a esa Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien
los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les
serán aplicables a dichos funcionarios.
12.-
Las regulaciones administrativas aplicables al auditor y al subauditor internos en la municipalidad deben ser acordadas
por el jerarca máximo, en este caso, el concejo
municipal. Consecuentemente, el órgano
competente para otorgarle las vacaciones y permisos al auditor interno será el
que defina el concejo municipal en las regulaciones de tipo administrativo que
emita al efecto, según lo ha indicado la Contraloría General de la República,
órgano con competencia prevalente en la materia.
13.- En este orden de ideas, resulta razonable que
el concejo municipal delegue en el alcalde el ejercicio de las facultades
administrativas necesarias para garantizar el adecuado funcionamiento de la
municipalidad como un todo, pues lo cierto es que el alcalde, además de ser un
funcionario de planta, ostenta la condición de administrador general de la
municipalidad. Lo anterior, siempre y
cuando no se afecte negativamente el accionar de la auditoría interna, tal y
como lo dispone el artículo 24 de la Ley General de Control Interno.
14.- Por haber
ocurrido un cambio en la legislación, se reconsidera el pronunciamiento
C-257-2000 del 18 de octubre del 2000 emitido con anterioridad a la Ley General
de Control Interno, de fecha 31 de julio del 2002, en cuanto indicó que el
alcalde se encuentra facultado para girar las directrices administrativas al
auditor interno. En el mismo sentido, se reconsidera el dictamen C-416-2007 del
20 de noviembre del 2007.
Sin otro
particular, se suscribe muy atentamente,
Georgina Inés Chaves Olarte
PROCURADORA ADJUNTA
cc. Auditor Interno, Municipalidad de Tibás
Alcalde Municipal, Municipalidad de Orotina
C-096-2008
AUDITOR INTERNO.
SECRETARIO DEL CONCEJO. CONTADOR
MUNICIPAL. RELACIÓN JERÁRQUICA. ALCALDE.
CONCEJO MUNICIPAL.
La auditora interna
de la Municipalidad de Jiménez planteó una serie de interrogantes en relación
con el funcionamiento de la auditoría interna, el pago de la prohibición al
auditor interno, las funciones del secretario del concejo, así como la
subordinación del auditor, el secretario del concejo y el contador municipal al
alcalde y al Concejo Municipal.
En el dictamen C-096-2008 del
3 de abril del 2008, la M.Sc. Georgina Inés Chaves
Olarte, Procuradora del Área de Derecho Público, concluyó lo siguiente:
1.-
La definición de los programas presupuestarios es materia presupuestaria
y, en tal sentido, nos encontramos frente a materia consultiva propia de la
Contraloría General de la República y no de esta Procuraduría.
2.-
Este órgano técnico jurídico no es competente para referirse a casos
concretos que se le consulten en tanto ello implicaría sustituir a la
administración activa en la toma de decisiones que le es propia.
3.- Las funciones de administración activa, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley General de Control
Interno, son las funciones decisorias, ejecutivas, resolutorias, directivas u
operativas de la Administración.
4.-
El artículo 34 de la Ley General de Control Interno, que establece las
prohibiciones para los auditores internos, es una norma imperativa. En este sentido, el pago del sesenta y cinco
por ciento de ley es obligatorio, no facultativo.
5.-
No existe ninguna disposición legal que obligue a dotar al secretario
del concejo de un equipo de grabación a fin de registrar las sesiones del
concejo municipal.
6.-
Por disposición legal, al secretario le compete transcribir,
comunicar o notificar los acuerdos del Concejo, conforme a la ley, así como
realizar cualquier otro deber que le encarguen las leyes, los reglamentos
internos o el Concejo Municipal (artículo 53 del Código Municipal).
7.- Al alcalde le compete ejercer las funciones
inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias
municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el
fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en
general (artículo 17 inciso a) del Código Municipal).
8.- El contador se encuentra sujeto a la
jerarquía administrativa del alcalde en lo no dispuesto por los artículos 52 y
152 del Código Municipal, según lo ha mantenido esta Procuraduría en los dictámenes
C-329-2006 del 17 de agosto del 2006, C-341-2006 y C-342-2006, ambos del 24 de agosto del 2006, C-372-2006 del 19
de setiembre del 2006, C-159-2007 del 24 de mayo del 2007 y C-416-2007 del 20
de noviembre del 2007.
9.- En
virtud de lo anterior, el otorgamiento de las vacaciones y los permisos al contador es una
competencia propia del alcalde, por lo que se reconsidera el dictamen
C-411-2007 del 15 de noviembre del 2007 en cuanto concluyó que el concejo
municipal es el órgano competente para otorgar las vacaciones y los permisos o
licencias al contador municipal.
10.- El secretario del concejo, en tanto funcionario de planta de la
Municipalidad, se encuentra sujeto a la jerarquía administrativa del alcalde,
razón por la cual es el órgano competente para otorgarle las vacaciones, los
permisos y las licencias correspondientes.
Lo anterior, claro está, sin perjuicio de la debida coordinación que
debe existir entre el alcalde y el concejo, dado que las funciones del
secretario se encuentran íntimamente ligadas al funcionamiento de este último
(artículo 53 del Código Municipal).
11.-
El artículo 24 de la Ley General de Control Interno dispone que el
auditor y el subauditor internos de los entes y
órganos sujetos a esa Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien
los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les
serán aplicables a dichos funcionarios.
12.-
Las regulaciones administrativas aplicables al auditor y al subauditor internos en la municipalidad deben ser acordadas
por el jerarca máximo, en este caso, el concejo municipal. Consecuentemente, el órgano competente para
otorgarle las vacaciones y permisos al auditor interno será el que defina el
concejo municipal en las regulaciones de tipo administrativo que emita al
efecto, según lo ha indicado la Contraloría General de la República, órgano con
competencia prevalente en la materia.
13.- En este orden de ideas, resulta razonable que
el concejo municipal delegue en el alcalde el ejercicio de las facultades
administrativas necesarias para garantizar el adecuado funcionamiento de la
municipalidad como un todo, pues lo cierto es que el alcalde, además de ser un
funcionario de planta, ostenta la condición de administrador general de la
municipalidad. Lo anterior, siempre y
cuando no se afecte negativamente el accionar de la auditoría interna, tal y
como lo dispone el artículo 24 de la Ley General de Control Interno.
14.- Por haber ocurrido un cambio en la
legislación, se reconsidera el pronunciamiento C-257-2000 del 18 de octubre del
2000 emitido con anterioridad a la Ley General de Control Interno, de fecha 31
de julio del 2002, en cuanto indicó que el alcalde se encuentra facultado para
girar las directrices administrativas al auditor interno. En el mismo sentido, se reconsidera el
dictamen C-416-2007 del 20 de noviembre del 2007.