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Dictamen : 059 - del 25/02/2008
C-059-2008
25 de febrero de 2008
Doctor
Vinicio Mesén Madrigal
Presidente de
Patronato Nacional de Rehabilitación
Estimado señor:
Con la aprobación de la señora Procuradora General de
I.- Criterio
de
La Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud,
en colaboración con la institución consultante, emite el informe
DAJ-EC-1694-07, del 21 de junio del 2007, en el que concluye con base a lo
dispuesto en
El informe se sustenta en que el PANARE no figura dentro
de los órganos adscritos al Despacho del Ministro de Salud que menciona el
artículo 5 de
Si bien el informe hace la aclaración que el Ministerio
de Salud, a través del actual Consejo Técnico de Asistencia Médico Social, ha
servido de “puente” en el área financiera en lo referente a la transferencia de
fondos; mientras que su Dirección de Asuntos Jurídicos brinda la asesoría legal
pertinente “siempre y cuando se cuente con la disponibilidad del recurso humano
para tales efectos.”
En resumidas cuentas, el PANARE disfruta de “autonomía
administrativa y financiera, suficiente para llevar a cabo sus funciones y el
cumplimiento de sus objetivos institucionales.” De manera que “puede contratar
libremente la compra de servicios de consultoría y no consultoría, equipo y
bienes de diferente naturaleza, desde luego en apego a lo que establece
Siendo sus únicas sujeciones, las referidas al
nombramiento de su Junta Directiva y al dictado de su reglamento general, que
corresponden en virtud de su Ley constitutiva al Poder Ejecutivo.
II.- Fondo del
asunto: El PANARE como institución semiautónoma dotada de autonomía
administrativa.
La exigua regulación que presenta el PANARE (apenas 6
artículos de su Ley de creación, a lo que
hay que agregar su falta de reglamentación por parte del Poder Ejecutivo),
pareció obedecer a una cuestión meramente coyuntural, cual era, atender en su
momento la necesidad de regularizar la inscripción de los terrenos donde se
asienta el Hogar de Rehabilitación de Santa Ana, según se explica en la exposición de motivos del entonces
proyecto de creación del PANARE (ver al efecto, el expediente legislativo n.°
2575):
“El esfuerzo tesonero del Dr. Humberto Araya Rojas, hizo posible la
creación del Hogar de Rehabilitación de Santa Ana, que opera como sucursal del
Centro Nacional de Rehabilitación con quien trabaja coordinadamente en
tratamiento, cirugía e internamiento de casos de especial atención y cuidado.
Reciben, además, los niños recluidos en este centro, nociones de terapia
ocupacional y vocacional.
La donación
física del terreno donde está ubicada la planta física de este Hogar, es
producto de la donación que hicieron el ex-diputado don Marcial Aguiluz y su estimable señora esposa, sin que hasta la
fecha haya sido posible legalizar el traspaso de estos terrenos por falta de
personería legal de dichas instituciones.
Con base en los
motivos expuesto y ante la necesidad de dotar de personería jurídica al
Patronato Nacional de Rehabilitación, nos permitimos someter a la consideración
de
Pese a ello, los tres primeros artículos de la Ley n.°
3695 han permitido establecer la naturaleza jurídica del PANARE como un ente
público menor de
“Artículo
1º.- Créase el Patronato Nacional de Rehabilitación como organismo de servicio público con personalidad jurídica, el
cual tendrá a su cargo la administración del "Hogar de Rehabilitación,
Santa Ana", para los niños lisiados por la poliomielitis u otras
enfermedades que produzcan secuelas similares. Estará bajo la fiscalización
técnica y económica de
“Artículo
2º.- El Patronato se regirá por una Junta Directiva, compuesta de siete miembros nombrados por el Poder Ejecutivo para
un período de cuatro años, pudiendo ser reelectos.”
“Artículo
3º.- El Presidente de
El
Poder Ejecutivo a solicitud de
En efecto, a partir del análisis de las
normas anteriores, esta Procuraduría en su dictamen C-191-2001, del 5 de Julio
del
“II.- Naturaleza
jurídica del Patronato Nacional de Rehabilitación y la fiscalización técnica y
económica del Ministerio de Salud.
(…) vemos que el citado numeral 1º de la citada Ley Nº 3695, le confiere
expresamente al Patronato Nacional de Rehabilitación personalidad o entidad
jurídica, lo cual a nuestro criterio, lo hace constituirse como un ente público
menor dentro de
Recuérdese que según lo ha reiterado
Lo anterior implica que descentralizar es transferir o crear, a título
último, definitivo y exclusivo, una competencia en otro sujeto (ORTÍZ ORTÍZ, op. cit.p. 313). Debe
advertirse que "El sujeto activo
que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter
derivado de las mismas en el ordenamiento moderno. Los sujetos que resultan
beneficiarios de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado,
son los entes públicos menores. De este modo, el elemento primero y esencial de
toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la
competencia descentralizada" (Ibídem).
La descentralización supone entonces que el titular de la nueva competencia
exclusiva es otro ente distinto del Estado, con un ámbito de actuación propio,
y no un órgano inferior de éste.
En virtud de las anteriores manifestaciones, es preciso indicar, que al
estar dotado de personalidad jurídica, autonomía administrativa y funcional –según el grado que le haya otorgado su ley
de creación-, estimamos que el Patronato Nacional de Rehabilitación, más
que un órgano, es un ente público menor, que persigue un fin de evidente
interés social, cual es administrar el Hogar de Rehabilitación Santa Ana para
niños lisiados por la poliomielitis u otras enfermedades; y como tal, integra
el llamado sector público estatal o Administración Pública descentralizada, sin
importar el distinto grado de autarquía (potestad
de administrar) con que haya sido creado.
Es importante señalar, que este órgano superior consultivo ya ha vertido
criterio, al menos en una consulta anterior, sobre la naturaleza jurídica de
ese Patronato; en esa oportunidad, en lo que interesa, se afirmó lo siguiente:
"Mediante
Queda así definida la naturaleza jurídica del Patronato Nacional de
Rehabilitación, dentro del concepto de descentralización administrativa.
Interesa ahora el tema de su relación con el Ministerio de Salud, respecto a la
fiscalización técnica y económica de su gestión, para así determinar quién
ejerce la potestad de nombramiento y remoción de los miembros de su Junta
Directiva.
Tal y como lo determinó esta Procuraduría General en su oportunidad, "dicha entidad tiene su propia personalidad
jurídica para atender un especial servicio público de interés social, pero en
lo que atañe al aspecto técnico y económico, el Patronato Nacional de
Rehabilitación se encuentra supeditada a la fiscalización de las autoridades
correspondientes del Poder Ejecutivo" (O.J. 028-97 op. cit.).
Esa fiscalización hay que entenderla dentro del contexto en el que opera la
descentralización, la cual no significa total independencia del Estado. En efecto, la relación que liga al ente con
el Estado es la llamada tutela administrativa, que a lo sumo incluye una
potestad directiva y de control, a través de la cual el Estado puede señalar
metas y lineamientos generales al ente menor, sin que pueda sujetarlo a
patrones puntuales que eventualmente podría hacer el superior jerárquico.
A nuestro entender, la fiscalización técnica aludida se refiere más
bien a la obligación que tiene el Ministerio de Salud, de brindarle a esa
entidad, el apoyo y la asesoría necesaria para el cumplimiento de los fines
generales de carácter público, y de evidente interés social, que tiene
encomendados. Mientras que la fiscalización económica hace alusión al
indiscutible hecho de que sus recursos económicos provienen, en su mayor
parte, del Estado y, por ende, su presupuesto está sujeto a la aprobación,
control y fiscalización, más que del Ministerio de Salud, de
Por consiguiente, la relación de tutela existente entre el ente consultante
y el Ministerio de Salud jamás supone grado alguno de subordinación
jerárquica, pues según se ha expuesto, la importancia decisiva de la
descentralización administrativa es el otorgamiento de la personalidad
jurídica, "que supone por sí el
grado mayor de libertad y de responsabilidad, que confiere autonomía funcional
al ente (...) El ente por el hecho de serlo es autónomo en su funcionamiento,
lo que quiere decir libre de todo vínculo jerárquico con el Estado (Poder
Ejecutivo)". (ORTÍZ ORTÍZ, op. cit. p.318).
Al respecto,
En definitiva, entre
Por
consiguiente, no es posible reconocer, a favor del Ministro del Ramo,
aquellas atribuciones o potestades que normalmente se derivan de la relación
jerárquica, especialmente aquellas referidas a la posibilidad de nombrar,
disciplinar y remover a los titulares de los órganos inferiores (Art. 104 de
Avanzando un paso más allá en la explicación anterior,
tenemos que el PANARE comparte con el ente público mayor o ente matriz, es
decir, el Estado o
En ese sentido, el artículo 2 inciso f) de
De ahí la llamada relación de instrumentalidad,[1]
que se crea entre el ente público menor y el Estado, pues aquél se convierte en
un medio o instrumento para cumplir los fines que el ordenamiento jurídico le
confiere a este último.
Sin embargo, esa instrumentalidad
no hay que confundirla con un vínculo de dependencia o de subordinación
jerárquica, que como se explicó en el dictamen recién trascrito, no existe en
el caso del PANARE. Pues en el caso de la entidad consultante, operó la
descentralización administrativa en virtud de
Dicho de otra manera, el PANARE tiene una competencia
que no es formalmente la del Estado. Atribución de competencia ésta, que se
compagina con el otorgamiento de una personalidad jurídica independiente a la
de
En ese sentido, se convierte en “una persona jurídica
distinta e independiente del Estado, es decir, un centro último de imputación
de poderes y deberes jurídicos, capaz de contraer obligaciones y asumir la
responsabilidad que derive de su accionar”
(Dictamen C-046-99, del 26 de febrero
de 1999). Y como persona jurídica que es, el artículo 3
de
A los rasgos comentados hasta ahora (personalidad
jurídica propia, transferencia de una competencia privativa y particular) hay
que añadir otro dato que caracteriza a los entes públicos menores y que parece
recoger también
“Artículo
4º.- Los fondos con que contará el Patronato, provendrán de las recaudaciones
públicas que organice, de las donaciones que se le hagan, y de las subvenciones
estatales que se le otorguen. Organizará y controlará comités o filiales para
tales fines.
Toda
actividad tendiente a obtener fondos en favor de este Patronato deberá estar
autorizada y fiscalizada por la Junta Directiva.”
Pues bien, uno de los efectos más importantes de la
descentralización administrativa o de la creación por ley de un ente público es
su autonomía. Tal y como lo ha
explicado la doctrina nacional,[2]
la autonomía administrativa es el grado más básico o elemental que nuestro
ordenamiento jurídico reconoce a todo ente público menor por el simple hecho de
existir (artículo 188 constitucional). Es decir, se trata de un grado de
autonomía de principio o virtual cuando hay descentralización administrativa y
se crean nuevas personas jurídico-públicas distintas del Estado, “por lo que si
la norma de creación del ente es omisa debe entenderse por otorgada.”[3]
En consecuencia, dada la configuración legislativa del
PANARE como un ente con
personalidad jurídico-pública goza de la autonomía administrativa propia de
las demás instituciones semiautónomas y autónomas del país (con la diferencia
formal en relación con estas últimas, que del expediente legislativo del PANARE
no se desprende que su ley de creación haya sido aprobada por mayoría
calificada de
Resuelta así la consulta planteada conviene hacer una
última precisión en relación con el criterio legal de
Lo primero que hay que decir a este respecto, es que la
autonomía administrativa de la que goza el PANARE viene dada según se dijo, por
la sola circunstancia de haber nacido a la vida jurídica como un ente público
descentralizado en virtud de una disposición de rango legal. Y es ese grado de
autonomía el que determina per se el
poder dirección o control (la llamada tutela
administrativa) que
En ese sentido podría afirmarse, que la autonomía
administrativa del ente consultante es puramente ejecutiva u operativa, dentro
del ámbito estricto que le marcan las directivas del Gobierno. Desde esta
perspectiva sustancial, al PANARE no le corresponde valorar por sí solo la
política correspondiente al servicio público que gestionan; tal servicio, según
se indicó líneas atrás, sigue siendo un servicio del Estado o ente público
mayor y a éste continúa correspondiendo su estrategia general, su dirección y
responsabilidad últimas.[5]
Con lo cual sería un error pensar que con la desaparición
de
Estas técnicas están recogidas por el propio ordenamiento
jurídico, tanto en
Respecto a esta última previsión, esta Procuraduría en su
dictamen C-161-81, del 30 de julio de 1981, no encontró reparo para reconocer
el mismo grado de autonomía administrativa a
“III.- Los Integrantes de
Comencemos
por indicar, que los integrantes de
Desde esta perspectiva, resulta claro que la designación y nombramiento,
por parte del Poder Ejecutivo, de los integrantes de
En virtud de lo anterior, lo razonable es que los integrantes de esa Junta
Directiva compartan la ideología de quienes integran el Poder Ejecutivo. Y esa
comunidad de ideas sólo se logra a través de una "relación de
confianza" (…)
Por ser
su nombramiento a plazo fijo, la separación de cualquiera de esos integrantes
debe seguir el procedimiento ordinario establecido en los numerales 308 y
siguientes de la Ley General de la Administración Pública, mediante el cual
deberá demostrarse la justa causa en que se fundamenta la separación del
cargo.”
Tampoco empaña la autonomía administrativa del ente
consultante las técnicas de dirección y de control que se encuentran, por
ejemplo, en
De esa relación de tutela administrativa es expresión
clara el artículo 1° de dicha Ley al establecer que la “definición de la
política nacional de salud, y la organización, coordinación y suprema dirección
de los servicios de salud del país, corresponden al Poder Ejecutivo, el que
ejercerá tales funciones por medio del Ministerio de Salud”.
Asimismo, las atribuciones que la norma de cita confiere
a ese Ministerio en relación con el ejercicio de la jurisdicción y el control
técnicos sobre todas las instituciones públicas y privadas que realicen
acciones de salud en todas sus formas, así como en la coordinación de sus
acciones con las de esa cartera; y de igual forma por lo que se refiere a la
“fiscalización económica de las instituciones de asistencia médica o que
realicen acciones de salud en general, cuando sean sostenidas o subvencionadas,
total o parcialmente, por el Estado o por las municipalidades o con fondos
públicos de cualquier naturaleza” (artículo 2, incisos ch y d).
A mayor abundamiento, conviene cerrar esta consulta con las consideraciones
vertidas en el dictamen C-156-2005, del 28 de abril del 2005, de esta Procuraduría, en el que se
explicitan con lujo de detalle, los alcances de la relación de tutela
administrativa entre el Poder Ejecutivo y las demás entidades públicas (e
incluso privadas) del sector salud:
“A.- EL EJERCICIO DE
Un
primer gran tema está referido a la potestad de dirección de parte del Poder
Ejecutivo (en este caso el presidente de
(…)
B.- EL
EJERCICIO DE LAS POTESTADES REGULATORIAS, DE CONTROL Y VIGILANCIA SOBRE ÓRGANOS
Y ENTES PÚBLICOS.
De conformidad con
Con fundamento en lo anterior, el
ordenamiento jurídico le otorga al Ministerio de Salud una serie de potestades
para garantizar a los habitantes de
Dicho lo anterior, se puede afirmar que,
tanto de la primera potestad como de las segundas, quedan sujetos los entes que
conforman
Ahora bien, las potestades que goza el
Ministerio de Salud son la consecuencia lógica y necesaria de ostentar el
carácter de órgano rector del Sector Salud, lo que le permite dictar normas
técnicas en la materia, ejercer control y vigilar su cumplimiento sobre todos
aquellos órganos y entes que, de una u otra forma, directa o indirectamente,
intervienen en actividades relacionadas con la salud de los habitantes de
Así las cosas, dada la importancia de la salud
para los habitantes de
III.- Conclusión
Con fundamento en las consideraciones
anteriores, podemos llegar a la conclusión que el Patronato Nacional de Rehabilitación es una institución
semiautónoma que goza de autonomía administrativa para el cumplimiento de la
competencia específica que le fue asignada por su ley de creación (Ley n.°
3695, del 22 de junio de 1966).
De usted, atento se suscribe;
Alonso Arnesto Moya
Procurador Adjunto
AAM/acz
[1] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo;
FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo I. Madrid: Civitas, 1996, 7ª ed.,
p.395-399
[2]
JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho
Administrativo (Parte General). T. I. San José: Biblioteca Jurídica Dike, 2002, p.8-18
[3]
JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho
Administrativo…, p.10
[4]
Ibídem, p.10
[5] En
ese sentido, GARCÍA DE
ENTERRÍA, Eduardo; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso
de Derecho Administrativo I… p.398
C-059-2008
PATRONATO NACIONAL DE REHABILITACIÓN. PANARE. HOGAR DE REHABILITACIÓN
SANTA ANA. AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA. ENTE PÚBLICO MENOR.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA. RELACIÓN DE INSTRUMENTALIDAD. LEY ORGÁNICA DEL
MINISTERIO DE SALUD. TUTELA ADMINISTRATIVA. FACULTADES DE DIRECCIÓN Y CONTROL
DEL PODER EJECUTIVO EN EL SECTOR SALUD.
El Presidente de
El procurador adjunto,